{ "id": "nexus-ext-1-0034-128354", "citation": "", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "court_decision", "title_es": "Panadería Mi Pan — Nulidad de cierre y rechazo de ampliación de patente", "title_en": "Panadería Mi Pan — Annulment of closure and denial of license extension", "summary_es": "La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo conoció tres recursos de apelación acumulados interpuestos por el propietario de la Panadería Mi Pan contra actos de la Municipalidad de San José. El Municipio cerró el negocio argumentando que la patente (C-00006157-02) autorizaba solo la venta de pan, no su elaboración, y denegó una ampliación de patente solicitada por el administrado para incluir expresamente la fabricación. El Tribunal determinó que la actividad real —panadería y repostería— era exactamente la autorizada por la patente original, por lo que el cierre carecía de fundamento legal. Además, la denegatoria de ampliación se basó en un certificado de uso de suelo contradictorio (0000658) que calificó la zona como residencial (ZR-2) sin demostrar cambio normativo alguno respecto del certificado previo que la declaraba Zona Mixta Residencial Comercial (ZMRC). La Cámara declaró la nulidad de los acuerdos municipales impugnados por violación al principio de legalidad, al debido proceso y a los límites de la discrecionalidad administrativa, ordenando conservar los derechos subjetivos otorgados por la patente original y el certificado de uso de suelo 1324.", "summary_en": "The Third Section of the Administrative Appeals Court heard three consolidated appeals by the owner of Panadería Mi Pan against the Municipality of San José. The Municipality closed the business, alleging that the original municipal license (C-00006157-02) covered only bread sales, not baking, and denied a license extension sought by the petitioner to explicitly include manufacturing. The Court found that the actual activity—bakery and pastry—was precisely what the original license authorized, rendering the closure legally unfounded. The denial of the extension rested on a contradictory land-use certificate (0000658) that classified the area as purely residential without demonstrating any regulatory change from the prior certificate designating it a Mixed Residential-Commercial Zone (ZMRC). The Court declared the challenged municipal resolutions null for breaching the principle of legality, due process, and the limits of administrative discretion, ordering that the subjective rights conferred by the original license and land-use certificate No. 1324 be preserved.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "patente municipal", "certificado de uso de suelo", "ZMRC (Zona Mixta Residencial Comercial)", "ZR-2 (Zona Residencial 2)", "recurso de revocatoria con apelación en subsidio", "acto administrativo declarativo", "discrecionalidad técnica vs. administrativa" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 153", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 156", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 11", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 28", "law": "Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Art. 158", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 166", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "patente municipal", "uso de suelo", "licencia comercial", "discrecionalidad administrativa", "principio de legalidad", "debido proceso", "recurso de apelación municipal", "Sección Tercera", "Municipalidad de San José", "certificado de uso de suelo", "derechos subjetivos", "panadería", "ZMRC", "ZR-2", "nulidad" ], "keywords_en": [ "municipal license", "land use", "commercial license", "administrative discretion", "principle of legality", "due process", "municipal appeal", "Third Section Tribunal", "Municipality of San José", "land-use certificate", "subjective rights", "bakery", "mixed-use zone", "residential zone", "nullity" ], "excerpt_es": "El insistente y repetido sustento -en apariencia de legalidad- del ente territorial para el cierre del negocio PANADERÍA MI PAN es que el actor se encontraba realizando una actividad no autorizada ya que la patente era para vender pan y no para hacerlo, argumento que hasta puede tacharse de irrisorio, ya que según consta a folio 1061 del presente proceso, la patente comercial fue otorgada para realizar la labor de Panadería y Repostería, términos que según el Diccionario de la Lengua Española de Real Academia vigésima edición significa: \"Panadería: Oficio de Panadero, sitio casa o lugar donde se hace o vende pan, Repostería. Arte y oficio de repostero. Persona que tiene por oficio hacer pastas, dulces y algunas bebidas\", Por tanto la labor que realizaba el señor Nombre70879 en su local, venta y elaboración de pan es conforme a la autorizada (Panadería y repostería), a esta conclusión llega este Tribunal sin tener que hacer un gran despliegue de inteligencia ni razonabilidad, concluyendo que el alegato del ente territorial violenta los limites de la discrecionalidad y el principio de legalidad, pero mas aún no se adecua al procedimiento legal establecido para revocar un acto declaratoria de derechos como lo es la patente comercial legalmente otorgada en su momento al señor Nombre70879.\n\nAhora bien pese a que la actividad comercial que realizaba el actor conforme se ha dicho era la concedida o permitida por la Municipalidad de San José actuando de buena fe y motivado por el mismo ente territorial, el señor Nombre70879, en aras de que se le permitiría realizar la labor autorizada, según lo requirió la misma Municipalidad recurrida, procede a solicitar ampliación de la patente comercial, (hecho probado 27 folio 852) a fin de que en ella se consigne ademas de la venta de pan, su fabricación (acción de panadería), sin embargo la administración desangrando nuevamente los límites de la discrecionalidad y el bloque de legalidad le rechaza tal gestión indicando que el permiso de uso de suelo 0000658 (hecho probado 29 folio 863), fue resuelto como USO NO PERMITIDO, contrariando la certificación de uso de suelo, (0001324 folio 5) el cual como acto administrativo declarativo, (en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla) no puede ser desvirtuado sin que se halla identificado previamente la normativa urbana, lo que en la especie no se dio.", "excerpt_en": "The territorial entity's persistent and repeated basis—seemingly grounded in legality—for closing the PANADERÍA MI PAN business is that the petitioner was carrying out an unauthorized activity because the license was only to sell bread, not to make it, an argument that can only be described as laughable, since, as recorded on folio 1061 of these proceedings, the commercial license was granted to carry out Bakery and Pastry work, terms which, according to the twenty-first edition of the Dictionary of the Royal Spanish Academy, mean: 'Bakery: The trade of a baker, a place where bread is made or sold; Pastry: The art and trade of a pastry chef. A person whose trade is making pastries, sweets and some beverages.' Therefore, the work carried out by Mr. Nombre70879 at his premises—selling and baking bread—conforms to the authorized activity (Bakery and Pastry). This Court reaches that conclusion without any great display of intelligence or reasonableness, finding that the territorial entity's plea violates the limits of discretion and the principle of legality, and, moreover, does not conform to the legal procedure established to revoke a rights-declaring act such as the commercial license lawfully granted to Mr. Nombre70879 at the time.\n\nNow, although the commercial activity carried out by the petitioner, as stated, was the one granted or permitted by the Municipality of San José—acting in good faith and indeed prompted by that same territorial entity—Mr. Nombre70879, in order to be allowed to carry out the authorized work, as required by the respondent Municipality itself, proceeded to request an extension of his commercial license (proven fact 27, folio 852) so that, in addition to selling bread, it would also expressly record its manufacture (the activity of a bakery). However, the administrative body, once again bleeding beyond the limits of discretion and the rule of law, rejected that request, stating that land-use permit 0000658 (proven fact 29, folio 863) was resolved as USE NOT PERMITTED, contradicting the land-use certificate (0001324, folio 5) which, as a declaratory administrative act (in the sense that it merely certifies a pre-existing fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it), cannot be undermined without first identifying the relevant urban planning rules, which did not happen here.", "outcome": { "label_en": "Appeals granted", "label_es": "Con lugar las apelaciones", "summary_en": "The Third Section of the Administrative Appeals Court granted the appeals, annulled the challenged municipal resolutions, and ordered that the petitioner's subjective rights conferred by commercial license C-00006157-02 and land-use certificate 1324 be preserved.", "summary_es": "La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar las apelaciones, anuló los acuerdos municipales impugnados y ordenó conservar los derechos subjetivos del administrado otorgados mediante la patente comercial C-00006157-02 y el certificado de uso de suelo 1324." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando XII", "quote_en": "The work carried out by Mr. Nombre70879 at his premises—selling and baking bread—conforms to the authorized activity (Bakery and Pastry). This Court reaches that conclusion without any great display of intelligence or reasonableness, finding that the territorial entity's plea violates the limits of discretion and the principle of legality.", "quote_es": "La labor que realizaba el señor Nombre70879 en su local, venta y elaboración de pan es conforme a la autorizada (Panadería y repostería), a esta conclusión llega este Tribunal sin tener que hacer un gran despliegue de inteligencia ni razonabilidad, concluyendo que el alegato del ente territorial violenta los limites de la discrecionalidad y el principio de legalidad." }, { "context": "Considerando XII", "quote_en": "Rights previously granted to individuals must be preserved by the territorial entity, with the caveat that if it wishes to annul them, it must resort to the appropriate legal means and not to a mere simulation of legality sheltered by a wordy excuse that contains no legal authority whatsoever.", "quote_es": "Los derechos concedidos con anterioridad al administrados deben ser conservados por el ente territorial, con la advertencia de que en todo caso si su deseo es anularlos, debe acudir a los medios legales correspondientes y no ha una simple simulación de legalidad resguardada en una excusa de palabras, que ni por asomo contienen rango legal alguno." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [], "external": [] }, "source_url": "", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [ { "doc_id": "norm-13231", "norm_num": "6227", "norm_name": "Ley General de la Administración Pública", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "02/05/1978" }, { "doc_id": "norm-35669", "norm_num": "4240", "norm_name": "Ley de Planificación Urbana", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "15/11/1968" }, { "doc_id": "norm-40197", "norm_num": "7794", "norm_name": "Código Municipal", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "30/04/1998" }, { "doc_id": "norm-871", "norm_num": "0", "norm_name": "Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado — Artículo 50 de la Constitución Política", "tipo_norma": "Constitución Política", "norm_fecha": "07/11/1949" } ], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "“I.-HECHOS PROBADOS: Expediente Nº 06-308-161-CA. Para la resolución de la presente litis se tienen:\n1- Que mediante documento número 49830 se otorgó certificado de uso de suelo al señor Nombre70879 ,\npara comercio y servicios donde se autoriza la instalación de un medidor eléctrico comercial\ncontando dicho documento con los sellos de la sección de permisos urbanos y de construcción con\nfecha 15 de abril del 2004 (folio 2); 2- Que dentro del certificado de uso de suelo 0001324, con\nfecha 23 de agosto del 2004 se consignaron los siguientes datos \" Uso solicitado Comercio y\nServicios venta de Pan (Panadería), con el fin \"Patente\", nombre del solicitante Nombre70879 . En el\nespacio para uso de oficina se indicó \"Reglamento de uso de suelo en su artículos Nº 22, para zona\nZMRC (zona mixta residencial comercial). Uso solicitado Panadería (200m), observaciones y\ncondiciones 1 estacionamiento para cada 50 m de construcción, mapa 0097, parcela 0117, resolución\nUso condicionado (folio 5); 3- Que según el comprobante de trámite de solicitud de patente Nº 36428\na nombre del señor Nombre70879 para la Panadería Mi Pan, en el espacio asignado a la administración\nse indico \"uso de suelo 1324 del 23 de agosto del 2004 mapa 97 parcela 117 (folio 12); 4- Que\nmediante acta de notificación número 30616 de las 2 horas 32 minutos del 15 de Diciembre del 2004,\nse le previene al apelante para que presente Permiso de Salud y constancia de estar al día en el\npago de los impuestos municipales ( folio 15); Que con fecha 25 de enero del 2005, mediante el\nmemorándum Placa11627 se le indica al señor Nombre70879 que debe presentar permiso de Salud y\nconstancia de estar al día en el pago de los impuestos, caso contrario se procederá al cierre del\nlocal (folio 209 a 215); 5- Que el 16 de febrero del 2005 la Municipalidad de San José, propiamente\nel Departamento de Patentes, extendió licencia comercial número C-0006157-02 a nombre de Nombre70879\n , para autorizar en el negocio denominado PANADERÍA MI PAN, situado en Dirección7973 ,  a\nrealizar la actividad 267 PANADERÍA/ REPOSTERÍA (ver folio 1061 de los autos); 6- Con fecha 16 de\nnoviembre del 2005, la Jefa del Departamento de Patentes, remite nota al Jefe de la Sección de\nAmbiente, indicando que siendo que se han presentado denuncias sobre el funcionamiento de una\npatente en Dirección7974 para el establecimiento Panadería Mi Pan, le solicitó favor revisar lo\nsiguiente: a) Determinar el tipo de actividad que actualmente se realiza en el establecimiento; b)\ndebido a la actividad que se realiza, verificar si cuenta con el mobiliario, equipo estructura\nadecuada para desarrollar dicha actividad; c) determinar si producto de esa actividad, se\ndesencadenan efectos adversos para sus vecinos (folio 51);7- Que en esa misma fecha, se remite nota\ntambién al Jefe del Area de Inspección, a fin de verificar por las denuncias interpuesta contra\nestablecimiento Panadería Mi Pan, lo siguiente: a) Verificar los permisos que fundamentan la\noperación b) verificar la actividad que actualmente se realiza en forma detallada; c) medir el área\nen la cual se realiza la actividad; d) tipo de equipo y mobiliario que se utiliza para desarrollar\nla actividad; e) identificar los vecinos colindantes del negocio; f) cualquier otra información al\nrespecto (folio 52); 8- Que mediante oficio Nº 72673 notificado al señor Nombre70879 , el día 21 de\nnoviembre del 2005, el Inspector del Departamento de Patentes de la Municipalidad de San José,\nordenó el cierre del local y procedió a la colocación de sellos en la Panadería Mi Pan (ver\nresultando a folio 91); 9- Por memorial de 22 de noviembre del 2005, el actor presenta recurso de\nrevocatoria con apelación en subsidio contra el cierre dispuesto mediante el oficio Nº72673 (folio\n69); 10- Por resolución de las nueve horas con diez minutos del día veinte de enero del dos mil seis\nel Departamento de Patentes resolvió \"Del análisis del expediente administrativo, este despacho\nresuelve rechazar el recurso de revocatoria interpuesto por el señor Nombre70879 y se confirma la\nnotificación 72673 del 21 de noviembre del 2005. Y se da traslado del expediente administrativo ante\nel despacho de (sic) señor Alcalde de San José, para conocimiento del Recurso de Apelación lugar\ndonde deberá dirigir sus alegatos dentro del plazo de cinco días hábiles y perentorios \" ( folio 91\ny 92); 11- Que con fecha 08 de febrero del 2006 el despacho del Alcalde Municipal conociendo en\napelación resolvió \"En merito de expuesto, normas y principios jurídicos así como de la\njurisprudencia Jurisdiccional y Constitucional y Administrativo transcrita, esta Alcaldía señala que\nal no existir ninguna disconformidad con el ordenamiento jurídico, RECHAZA el recurso de apelación\npor el fondo y confirmando lo resuelto por el Departamento de Patentes (revocatoria) y manteniendo\nen todo caso el acto originario impugnado contenido en el oficio Nº 72673 notificado el día 21 de\nnoviembre del 2005, no resultando procedentes los alegatos planteados por la Sociedad recurrente y\nestar en consecuencia ajustado a Derecho el acto impugnado. Con la presente resolución se da por\nrespuesta a la totalidad de las gestiones presentadas \" también se eleva el asunto al Consejo\nMunicipal (folio 133 a 156); 12- En documento fechado 27 de febrero del 2006, el señor Nombre70879\npresenta recurso de revocatoria con apelación ante el Concejo Municipal de conformidad con el\narticulo 161 del Código Municipal de lo resuelto a folio 109 (folio 215 a 222); 13- Que por acuerdo\nnúmero 21, articulo IV, sesión ordinaria Nº 6 del 6 de junio del 2006, el Concejo Municipal dispusó\n\"Con fundamento en los argumentos arriba esbozados y por devenir de ilegal (sic) rechazar el recurso\nde apelación incoado por el señor Nombre70879 propietario del negocio denominado Panadería Mi Pan,\nconfirmando en todos sus extremos la resolución 4141 del Despacho del Alcalde Municipal \" (folio 301\na 304); 14- En escrito de fecha 15 de agosto del 2006, el actor presenta recurso de apelación ante\nel superior Jerárquico Contencioso Administrativo contra el acuerdo antes citado (folio 306); 15-\nQue por acuerdo Municipal número 41 artículo IV, de la sesión ordinaria 17, celebrada el 22 de\nagosto del 2006 se dispusó \"En merito de lo expuesto, normas y principios jurídicos, así como la\njurisprudencia Constitucional y Administrativa transcrita esta Dirección concluye y así lo\nrecomienda a esa Comisión y consecuentemente al Concejo Municipal que al no existir ninguna\ndisconformidad sustantiva del acto administrativo impugnado con el ordenamiento jurídico, lo propio\nes rechazar el recurso de revocatoria por el fondo, confirmando la resolución emitida por el Concejo\nMunicipal a través del Acuerdo Municipal Nº 21 articulo IV de la sesión ordinaria del 6 del 6 de\njunio del 2006 manteniendo en todo caso el acto originario según oficio Nº 72673 del 21 de noviembre\ndel 2005, emitido por el Departamento de Patentes, no resultando en consecuencia procedente los\nalegatos del recurrente ni posible lo peticionado a este Ayuntamiento al no gozar de asidero\njurídico al efecto, se admite el recurso y se emplaza al interesado \" (folio 361 a 389).-\n\n II.- Expediente Nº 07-249-161-CA.- 16.- Que por medio de la notificación 76158 de las 15: 40 horas\ndel veinticuatro de febrero del 2006 se ordenó el cierre del comercio denominado \"Panadería Mi Pan\"\n(folio 475); 17- Con fecha 03 de marzo del 2006, el señor Nombre70879, formula recurso de\nrevocatoria y apelación contra la notificación antes indicada (folio 470 a 478); 18- Que en\nresolución de las diez horas con treinta y nueve minutos del día cuatro de setiembre del dos mil\nseis, el Departamento de Patentes dispusó \"Se rechazan por improcedentes los recursos en razón de su\ninadmisibilidad por cuanto como se indico el acto administrativo recurrido es un acto de ejecución y\nconfirmación y ratificación de otros anteriores, ya resueltos por esta Municipalidad al haberse\ninterpuesto recurso en su oportunidad el recurrente y versan sobre la misma materia el mismo sujeto,\nlos mismos hechos y causales allí considerados\" (folio 490 a 496); 19- Que el Alcalde Municipal por\nauto de las 14:00 horas del 8 de setiembre del 2006 conociendo en alzada resolvió \"Se confirma la\ninadmisibilidad de los recursos interpuesto manifiesta (sic) por el Departamento de Patentes, por\nende se rechazan por improcedente los recursos en cuanto no se indico (sic) el acto administrativo\nrecurrido es un acto de ejecución confirmación y ratificación de otros anteriores ya resueltos por\nesta Municipalidad al haberse interpuesto los recursos en su oportunidad por el recurrente y que\nversan sobre la misma materia, el mismo sujeto los mismos hechos y causales allí considerados. Se\nratifica por ende lo resuelto por este despacho oficio 1570 resolución 4141 y el acuerdo Municipal\n21, articulo iv de la Sesión Ordinaria del 06 de junio del 2006. Atengase el recurrente a lo allí\nresuelto sobre el fondo por este Municipio\" (folio 478 a 485); 20- Con fecha 14 de septiembre del\n2006 el señor Nombre70879, presentó recurso de revocatoria y en subsidio apelación por avocación en\nconocimiento del superior, contra lo dispuesto anteriormente (folio 507 a 509 y 518 a 519); 21- Que\npor resolución de las 11:00 horas del 06 de noviembre del 2006, el señor Alcalde Municipal\nconociendo en apelación del auto Nº 7975 resuelve \"En merito de lo expuesto, normas y principios\njurídicos así como de la jurisprudencia Constitucional y Administrativa transcrita este despacho\nconcluye que al no existir ninguna disconformidad sustantiva del acto administrativo impugnado con\nel ordenamiento jurídico, lo propio es rechazar el recurso de revocatoria por el fondo, confirmando\nla resolución 7975 de las 14 horas del 08 de setiembre del 2006, lo cual se sustenta ademas en los\nacuerdos del Consejo Municipal Nº 21 articulo iv de la sesión ordinaria del 6 del 6 de junio del\n2006 y acuerdo 41 de la Sesión Ordinaria 17 del 22 de agosto del 2006, manteniendo en todo caso el\nacto originario según oficio Nº 72673 del 21 de noviembre del 2005, emitido por el Departamento de\nPatentes, no resultando en consecuencia procedente los alegatos del recurrente ni posible lo\npeticionado a este Ayuntamiento al no gozar de asidero jurídico al efecto. Asimismo se confirma la\ninadmisibilidad de los recursos que motivaron el recurso y resolución aquí emitida por cuanto como\nse indicó el acto administrativo recurrido es un acto,de ejecución confirmación y ratificación de\notros anteriores ya resueltos por esta Municipalidad al haberse interpuesto los recursos en su\noportunidad por el recurrente y que versan sobre la misma materia, el mismo sujeto, los mismos\nhechos y causales allí considerados. Se ratifica por ende lo resuelto por este despacho oficio 1570\nresolución 4141 y el acuerdo Municipal 21, articulo IV de la Sesión Ordinaria del 06 de junio del\n2006 y acuerdo 41 del 22 de agosto del 2006 ya supra citado. Se procede a elevar la resolución a\nconocimiento del Consejo Municipal quién conocerá al tenor del criterio DAJ 5498-9-2006 de la\nDirección de Asuntos Jurídicos\" (folio 520 a 546); 22- Que por acuerdo Municipal número 20, artículo\nIV, de la sesión ordinaria 58 celebrada el 05 de junio del 2006, se ordenó \"Rechazar el recurso de\napelación en contra del acto contenido en el oficio 7975, emitida tanto por la forma como por el\nfondo, confirmando la resolución 9676, emitida por la Alcaldía Municipal y manteniendo en todo caso\nel acto originario impugnado\" (folio 718 a 748); 23- Por acuerdo 27 articulo IV de sesión ordinaria\nnúmero 67 del 07 de agosto del 2007, el Concejo Municipal referente al oficio 7975 acto originario\nnotificación 76158 del 24 de febrero del 2006, dispuso \" A efecto de que conozca el Tribunal\nSuperior Contencioso Administrativo, Sección III, Superior Jerárquico impropio, el recurso de\napelación debe certificarse el expediente en forma cronológica y remitirse dentro del plazo de 8\ndías hábiles a dicha autoridad de conformidad con el Artículo 51 de la Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contenciosa Administrativa concorde con el Articulo 156 del Código Municipal \" (folio\n7879).-\n\n III.- Expediente Nº 07-257-161-CA.- 24- Con fecha 10 de febrero del 2006, a solicitud del mismo\nente territorial, el señor Nombre70879 , presenta ampliación de patente comercial a nombre de\nPANADERÍA MI PAN, a fin de que se indique como actividad especifica ELABORACIÓN DE PAN (folio 852);\n25- En fecha 10 de febrero del 2006, se le notifica al señor Nombre70879, el documento Nº 31080, a\nfin de que aporte, cédula de residencia, permiso de salud para el tramite de la ampliación de\npatente (folio 849); 26- Que en certificado de suelo número 0000658 a nombre de Nombre70879 , en el\nespacio de uso de oficina se consigno \" Reglamento de Uso de Suelo en sus artículos 72, para zona\nZR-2, uso solicitado Elaboración de Pan, 235 metros, en observaciones y condiciones se apuntó \"No se\npermite Panadería con mas de 25 metros de área útil, mapa 97, parcela 0117100, resolución Uso no\npermitido (folio 854); 27- Que mediante documento fechado 28 de febrero del 2006 Placa11626 el\nDepartamento de Patentes comunicó al señor Nombre70879, el rechazo de la solicitud de ampliación de\npatente, indicando que de acuerdo al certificado de uso de suelo número 0000658 del 20 del 02 del\n2006, dado por la Sección de Permisos de construcción fue resuelto como USO NO PERMITIDO (folio\n863); 28- En fecha 01 de marzo del 2006, el accionante formuló recurso de revocatoria y apelación\ncontra el rechazo de la ampliación de la Patente para la PANADERÍA MI PAN (folio 869 a 872);29- Por\noficio fechado 22 de noviembre del 2006, se le comunica al señor Nombre70879 lo resuelto por el\ndespacho del Alcalde, en lo que interesa lo siguiente: \"En merito de lo expuesto normas y principios\njurídicos de cita, esta Alcaldía RECHAZA EL RECURSO DE APELACIÓN por el fondo, confirmando la\nresolución Nº ALDP-1- 013-2006 emitida por el Departamento de Patentes (revocatoria) y manteniendo\nen todo caso el acto originario impugnado contenido en el oficio Nº Placa11626 notificado el día 23\nde febrero del 2006 no resultando en consecuencia procedente los alegatos del recurrente ni posible\nlo peticionado a este Ayuntamiento al no gozar de asidero jurídico al efecto. Se tienen por\ncontestadas plenamente las gestiones administrativas incoadas a saber recurso de apelación (1 de\nmarzo del 2006) y escrito sin número ( 27 de octubre del 2006) tramite del recurso de apelación por\nnegación de ampliación de patente \" ( folio 874 a 890); 30- Que por escrito de fecha 30 de noviembre\ndel 2006, el actor, presentó recurso de apelación por rechazo de ampliación de patente por despacho\ndel Alcalde (folio 892 a 895); 31- Que en acuerdo 22 artículo IV, sesión ordinaria 44, del 27 de\nfebrero del 2007 el Consejo Municipal en relación con la apelación presentada dispuso \"Rechazar el\nrecurso de apelación por el fondo, confirmando la resolución 10215 emitida por la Alcaldía Municipal\ny manteniendo en todo caso el acto originario impugnado contenido en el oficio Placa11626 notificado\nel 23 de febrero del 2006, no resultando en consecuencia procedente los alegatos del recurrente ni\nposible lo peticionado a este Ayuntamiento al no gozar de asidero jurídico al efecto (folio 932 a\n951 y 1014 a 1033); 32- Que en la sesión ordinaria número 60, celebrada el 19 de Junio del 2007,\nacuerdo 20 artículo V, dispuso la Corporación Municipal \" Se admite el recurso de apelación para\nante el Superior Jerárquico, Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo ( folio 1041);\n33- Que con fecha 23 de febrero del 2006 el Ministerio de Salud, otorgó permiso de funcionamiento al\nnegocio denominado PANADERÍA MI PAN, para realizar la actividad de elaboración en venta de Pan\n(folio 1097).-\n\n IV.- HECHOS NO PROBADOS: 1- Que la actividad realizada por el actor sea contraria a la autorizada\npor medio del la patente número C-00006157-02 (no se procuró prueba al respecto); 2- Que la\nPanadería Mi Pan, ubicada en el mapa 0097, parcela 01171000 se encuentre en Zona Residencial ( los\nautos).-\n\n V.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO: Solicita el apelante, que este Tribunal se pronuncie, si para el caso\nconcreto de PANADERÍA MI PAN, se requería de una solicitud de ampliación de patente para indicar el\ntermino elaborar, en una panadería en donde ya estaba autorizada su venta. Que como propietario de\nla Panadería acudió a solicitar la ampliación de la patente a sugerencia el Departamento de Patentes\nen notificación 000282 que en lo que interesa manifiesta \"por otro lado el recurrente debe proceder\na solicitar una ampliación de la actividad comercial he incluir dentro de su actividad registrada la\nfabricación del producto y (sic) de este modo subsanar su actividad comercial\". Solicita se resuelva\nsobre los alcances de la ley de Impuestos y Patentes de actividades lucrativas y la Ley número 5694\nde tarifa de impuestos Municipales del Cantón Central de San José ya que nos encontramos ante un\ncambio o ampliación de patente, de venta de pan a elaboración y venta, lo que pasa es que ambas\nactividades están indisolublemente ligadas. Que no puede decirse que el lugar en donde esta ubicada\nla Panadería es ZR-2 como lo califica la Municipal sino como lo indicó en la primera patente (ZMRC),\nque debe tenerse claro la normativa en la que se respalda la Administración Municipal para calificar\ny clasificar las zonas urbanas en residenciales, mixtas o industriales, ya sea el Plan Regulador\nUrbano, o en los decretos reglamentarios autónomos o en la clasificación de actividades para las\npatentes y el Reglamento de Uso de Suelo. Que se le indique a la Municipalidad que la patente\nobtenida cobija la autorización para elaborar y vender pan, conforme corresponde a la milenaria\npráctica de la Panadería, que la actuación de la Municipalidad no se ajusta a la verdad, que fueron\ncumplidos todos los requisitos. Que la zona urbana en la que esta concedida la patente de\nfuncionamiento de la Panadería Mi Pan al momento de su concesión era indicada como zona urbana\nmixta, para comercio y residencia. Que no es cierto que la actividad lucrativa que se realiza es\ncontraria a la dispuesta en la patente comercial concedida por dicha Municipalidad, que cuenta con\nun derecho subjetivo, no es posible decir que una Panadería solo esta dispuesta para vender pan y no\npara hacerlo.\n\nVI- LOS RECURSOS EN MATERIA MUNICIPAL. Se hace necesario por los yerros encontrados dentro de las\nresoluciones dictadas por el Concejo y la Alcaldía de la Corporación Municipal de San José, recordar\nel proceso recursivo en esta materia, el cual se hará claro está, sin contar con la modificación que\nrealiza el Código Procesal Contencioso Administrativo, no aplicable a la especie conforme a su\ntransitorio IV, ya que el presente conflicto, debe dilucidarse con la normativa anterior a la\npromulgación del citado Código, ello con el fin de que el Concejo y el Alcalde tengan una visión mas\namplia de la forma en que deben ser resueltos los recursos en la materia de su conocimiento y\naplicación. Tal y como lo indica el tratadista Dr. Ernesto Jinesta Lobo, en el artículo denominado\nLos recursos administrativos en materia Municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal\nContencioso Administrativo publicado en la revista Ivstitia. Año 14. Nº 162- 163 junio - julio 2002\na saber\" En materia municipal se rompe con el principio del procedimiento administrativo recogido en\nel artículo 350, párrafo 1 de la Ley General de Administración Pública en el sentido de que\nexistirá, en todo caso, una única instancia de alzada cualquiera que sea la procedencia u origen del\nacto administrativo impugnado. Ese principio que limita los recursos en el procedimiento\nadministrativo tiene justificaciones evidentes y de importancia tales como la estructura piramidal o\nvertical de la organización administrativa, circunstancia que obligaría al administrado, cuando el\nacto es dictado por un órgano de inferior grado, a tener que pasar por todos los escalones de la\nlínea jerárquica para poder agotar la vía administrativa y, de esa forma, tener la posibilidad de\nacceder a la vía jurisdiccional. Evidentemente, el principio y la norma que lo positiviza tienen una\nratio constitucional que radica en facilitarle al administrado el acceso a la tutela judicial\nefectiva (artículo 41 de la Constitución Política), puesto que, de lo contrario se le obligaría a\ntransitar el vía crucis de la entera, compleja, hermética y caótica organización administrativa del\nente que dictó el acto administrativo que le desfavorece, la que, obviamente, no está en la\nobligación de conocer, puesto que, se trata de un asunto interno que es objeto de los reglamentos\nautónomos o independientes de organización. Como veremos de seguido, en materia municipal, el\nadministrado puede estar, eventualmente, expuesto al calvario de pasar por instancias\nadministrativas cuando se trata de actos dictados por órganos subordinados al Alcalde Municipal. La\nidea de la escalerilla de recursos en el ámbito municipal no es pacífica, puesto que, se ha\nsostenido que respecto de aquellos acuerdos emanados de los órganos que no dependen directamente del\nConcejo quien agota la vía administrativa es el que conoce la alzada -el alcalde-. Esta\ninterpretación ofrece algún problema y es que podrían existir asuntos de trascendental importancia\nque nunca serían del conocimiento del Concejo y de la propia Sección Tercera del Tribunal\nContencioso Administrativo, la que ha evitado el planteamiento de muchos procesos ordinarios\ncontencioso administrativos ante el Juzgado Contencioso Administrativo. Los interesados a que se\nrefiere el artículo 173, inciso 2), de la Constitución Política pueden plantear los recursos de\nrevocatoria con apelación en subsidio. Sendos recursos deben plantearse en un escrito que exponga\nlos fundamentos y razones de la disconformidad con el acuerdo impugnado y deben plantearse dentro de\nquinto día (artículos 153 y 156, párrafo 1, del Código Municipal). Al respecto, es conveniente\nrecordar algunas normas de la Ley General de la Administración Pública que, aunque emplazadas en el\nLibro Segundo, constituyen parámetros hermenéuticos, incluso, en materia municipal. Para el\nadministrado es potestativo usar ambos recursos (revocatoria con apelación subsidiaria) o uno solo\nde ellos (apelación), si se elige la primera opción la apelación se tramitará una vez declarada sin\nlugar la revocatoria (artículo 347 de la Ley General de la Administración Pública). En aplicación o\nespecificación del principio rector del procedimiento administrativo denominado informalismo en\nfavor del administrado, los recursos no requieren de una redacción o pretensión especial, bastando\npara su correcta formulación que de su contenido y texto se desprenda, claramente, la petición de\nimpugnación o revisión del acuerdo (artículo 224 en concordancia con el 348 de la Ley General de la\nAdministración Pública). Revocatoria La revocatoria es un recurso horizontal que se interpone ante\nel propio órgano que dictó el acuerdo municipal que afecta al interesado o recurrente, para que\nreconsidere su contenido y lo revoque, modifique o confirme. Esto es, si quien dictó el acuerdo es\nel Departamento de Patentes, de Impuestos, de Ingeniería o de la Zona Marítimo Terrestre, ese medio\nde impugnación debe interponerse ante la respectiva oficina. Apelación La apelación es un recurso\nvertical que conoce el superior en grado del órgano que dictó el acuerdo municipal que afecta al\ninteresado o recurrente, para que el mismo anule, modifique o confirme el acto. Así, si quien dictó\nel acuerdo es el Departamento de Patentes la apelación debe ser conocida por el Alcalde Municipal.\nRecursos contra los acuerdos directamente emanados del Consejo Municipal. Recursos ordinarios El\nTítulo VI del Código Municipal se titula \"Recursos contra los actos Municipales\", no obstante se\nsubdivide en dos capítulos, el primero es denominado \"Recursos contra los acuerdos del Concejo\". De\nconformidad con el artículo 153 los interesados pueden plantear los recursos ordinarios de\nrevocatoria y de apelación. Sendos recursos deben interponerse en memorial razonado y dentro del\nplazo de cinco días a partir de la notificación del acuerdo. El recurso de revocatoria puede\nfundarse en motivos de legalidad y de oportunidad, mérito o conveniencia y el de apelación cabe,\núnicamente, por razones de ilegalidad. Es preciso recordar que a tenor de lo establecido en el\nartículo 351, párrafo 2, de la Ley General de la Administración Pública la apelación administrativa\n-en un procedimiento administrativo-puede ser resuelta por el órgano competente aún en perjuicio del\nrecurrente-reformatio in pejus- cuando se trata de una nulidad absoluta. La razón de esta norma se\nencuentra en la protección superior del interés público y de la legalidad objetiva que debe existir\nen esta materia. El recurso de apelación planteado contra un acuerdo del Concejo municipal le\ncorresponde conocerlo, por jerarquía impropia bifásica, a la Sección Tercera del Tribunal\nContencioso Administrativo -órgano adscrito al Poder Judicial que tiene su asiento en el segundo\ncircuito judicial (sic) de San José, Goicoechea- (artículos 156, párrafo 2, del Código Municipal y\n1, inciso b, de la Ley No. 7274 del 10 de diciembre de 1991 -Ley de Creación de la Sección Tercera\ndel Tribunal Superior Contencioso Administrativo-), que es el tribunal a que se refiere el artículo\n173 de la Constitución Política. Al conocer, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso\nAdministrativo, como jerarca impropio o contralor no jerárquico rige lo dispuesto por los artículos\n180 y 1 81 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, el último numeral citado\nindica que \"El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de\nrecurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho\nplanteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso\". Desde esta\nperspectiva, el artículo 156, párrafo 1, del Código Municipal resulta congruente con lo establecido\nen el 181 de la Ley General de la Administración Pública. La Sección Tercera del Tribunal\nContencioso Administrativo, por su parte, ha sostenido que su competencia se extiende, únicamente, a\nla legalidad del acuerdo (Entre otros, ver Votos Nos. 3328-94 de las 7:00 hrs. del 7 de noviembre de\n1994, 4457-95 de las 10:45 hrs. del 9 de octubre de 1995 y 4655-95 de las 10:00 hrs. del 6 de\ndiciembre de 1995). Sin embargo, la interpretación de tales normas no puede ser literal y tajante-\nrevisión de la legalidad-, puesto que, en nuestro ordenamiento jurídico los límites de la\ndiscrecionalidad se encuentran plenamente positivizados. En efecto, el artículo 15 de la Ley General\nde la Administración Pública dispone que la discrecionalidad está sometida, en todo caso, a los\nlímites impuestos, expresa o implícitamente por el ordenamiento para que su ejercicio sea razonable\ny eficiente. Por su parte, los artículos 16 y 17 de ese cuerpo normativo fijan límites expresos para\nel ejercicio de la potestad discrecional tales como las reglas unívocas o de aplicación exacta de la\nciencia y de la técnica, los principios elementales de la justicia, la lógica o la conveniencia y\nlos derechos fundamentales del administrado. El propio artículo 16, párrafo 2, indica que el juez\ndebe ejercer control o fiscalización de la discrecionalidad, con fundamento en tales límites meta\njurídicos, \"como si ejerciera contralor de legalidad\"Por último, no cabe la menor duda que en\nnuestro ordenamiento jurídico los límites jurídicos y metajurídicos de la discrecionalidad\nestablecidos en los ordinales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública forman parte\ndel parámetro o bloque de legalidad para determinar la validez o invalidez de un acto\nadministrativo. Sobre el particular, el artículo 158, párrafo 4, de la Ley General de la\nAdministración Pública dispone que \"Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto,\nlas reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y la aplicación exacta, en las circunstancias\ndel caso\". Por su parte, el numeral 160 preceptúa que \"El acto discrecional será inválido, además,\ncuando viole reglas elementales de lógica, de justicia o de conveniencia, según lo indiquen las\ncircunstancias de cada caso\". Por consiguiente, al formar parte del parámetro de legalidad los\nlímites jurídicos y metajurídicos de la discrecionalidad -por encontrarse positivizados- el\ncontralor no jerárquico debe, también, controlar su trasgresión. Es así como, según una\ninterpretación sistemática, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo debe entrar a\nfiscalizar los aspectos de oportunidad, conveniencia o mérito.\"\n\nLo anterior debido que al observar los acuerdos a revisar en muchos de ellos el Departamento de\nPatentes, el Alcalde o el Consejo Municipal indican en primera instancia que se RECHAZA EL RECURSO\nDE APELACIÓN por el fondo (folio 130, 156, 503, 715, 748, 915, 1010, 1033) y luego proceden a pasar\nal Superior inmediato el recurso cuando según lo expuesto, lo correcto, es si la revocatoria y\napelación se presenta ante la Sección de Patentes, ésta debe únicamente rechazar el recurso de\nrevocatoria y admitir la apelación para ante el Alcalde, y el Alcalde recibido el recurso rechaza la\nrevocatoria y admite la apelación para ante el Superior en grado, el Concejo Municipal, a quién a su\nvez se le presenta la revocatoria con apelación, rechaza la revocatoria y admite el recurso de\napelación para ante el superior jerárquico y emplaza a las partes. Sin embargo el ente territorial\nen la mayoría de los casos rechaza el recurso de apelación y luego remite al superior para su\nconocimiento abriendo la competencia a este órgano colegiado y en virtud de ello es que este\nTribunal se permite entrar a conocer los acuerdos impugnados en los considerandos siguientes, no sin\nantes hacer del conocimiento del ente territorial Municipal de San José, el procedimiento correcto a\nseguir. VII- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: (principio de juridicidad de la administración):\nImplica que la Administración Pública no actúa cuando quiere, sino cuando exista un principio o\nnorma escrita que así se lo permita. No es libre su actuación, debe de seguir un proceso ya\npreestablecido por el ordenamiento jurídico, autorizando con ello su actuar. La sujeción principal\nde la Administración, es que todo acto o comportamiento de la administración que afecte los derechos\ndel particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico. La administración puede y debe\nhacer sólo lo que legalmente le está establecido. Permisividad u autorización que tiene rango\nconstitucional y legal conforme lo dispone el artículo 11 de la Carta Magna y desarrolla el mismo\nnumeral de nuestra Ley General de la Administración Pública, por ello se dice que lo que no está\nautorizado, está prohibido. Como consecuencia de la sumisión de la Administración al ordenamiento\njurídico, esta la posibilidad de controlar su conducta, ello por parte del orbe jurisdiccional\n(Juez) en respeto y aplicación pura y simple también de la máxima constitucional del artículo 49, de\nmanera que el rompimiento de este principio tiene como sanción la responsabilidad del Estado y sus\nfuncionarios, dispuesta en el numeral 9 de nuestra Constitución Política. El bloque de legalidad\nestá compuesto no solo por la ley, sino que en primer lugar por el bloque de Constitucionalidad,\n(derechos y principios constitucionales), además por todas las normas escritas (reglamentos,\ndecretos, directrices y otros ) y no escritas ( costumbres o prácticas administrativas,\njurisprudencia y principios del derecho que integran aquel ordenamiento). Este principio no puede\nser obviado por la administración Pública, ya que una actuación realizada fuera del bloque de\nlegalidad deviene de ilegal y nula, con las consecuencias naturales, procesales y legales de tal\ndeclaratoria.-\n\n VIII.-SOBRE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA: Debemos entender la discrecionalidad como la\nfacultad de que se dota a los entes públicos de adoptar decisiones sobre la base de criterios no\nestrictamente jurídicos –así por ejemplo, de índole política, social, organizativa, técnica o de\nmera oportunidad y conveniencia– según el caso concreto; sin que en modo alguno pueda estimarse como\nuna potestad que denote una voluntad arbitraria, en tanto se constituyen en verdaderos límites de\nesta facultad los siguientes parámetros: 1.- La finalidad de la Administración; 2.- La razonabilidad\no también denominado principio de la interdicción de la arbitrariedad, que obliga a hacer el\nanálisis de la legitimación, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la\nmedida o disposición adoptada por la Administración; 3.- El respeto de los derechos fundamentales,\nen virtud del cual, se constituye en un verdadero valladar del ejercicio de las potestades de\nimperio, precisamente en atención a que una de las características esenciales y propias del Estado\nSocial y Democrático de Derecho (artículos 1, 9, 50 y 74 constitucionales), es precisamente el\nreconocimiento de los derechos fundamentales; 4.- Los principios generales del derecho, tales como\nel de equidad, igualdad, justicia, seguridad jurídica, de la buena administración, irretroactividad,\nbuena fe; que al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de Administración Pública,\nson fuente de derecho, como normas no escritas, y por ello, condicionantes del ejercicio de la\npotestad discrecional de la Administración; 5.- Las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, que\nobliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico\nadquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo\namerite –como es el caso de la materia ambiental, de salud y tributaria, sin que pueda pretenderse\nque se trate de una lista cerrada o numerus clausus–, así como en los casos en que deba utilizar\ncriterios propios de la técnica administrativa. En la aplicación de estos criterios es imposible\npretender la existencia de discrecionalidad, de manera irrestricta y absoluta por cuanto la voluntad\nde la Administración no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones\nobjetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso; de donde los conceptos de\ndiscrecionalidad administrativa y discrecionalidad técnica se comportan como supuestos absolutamente\ninconciliables; por cuanto el poder discrecional pertenece al campo volitivo, mientras que el\nconcepto técnico conlleva a una declaración de la verdad, un juicio, esto es, al conocimiento, sobre\nla base de que el contenido de las valoraciones técnicas adquieren un carácter reglado de la\nactividad administrativa, a modo de verdaderas normas jurídicas, que reducen el margen de la\ndiscrecionalidad. En la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados, entendiendo por tales\naquellos que hacen referencia a una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en\nsu enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta delimitar un supuesto concreto como el\ninterés público, la urgencia o necesidad, la buena fe, entre otros. Para que la administración\ndisponga de un ámbito propio de la decisión equiparable a la discrecionalidad, por cuanto se trata\nde supuestos en los cuales no hay diversidad de opciones para la Administración, por cuanto en el\nmomento de su aplicación se requiere de una precisión concreta que sólo admite una única solución\njurídica posible (unidad de solución justa), a cargo, en primer lugar de la Administración, y en su\ndefecto, del juez –al efectuar el control de tales supuestos, quien determinará si el supuesto de\nhecho es subsumible o no en el concepto indeterminado. Por esto debe de estimarse que aún cuando se\ndenominan como principios jurídicos indeterminables, son determinables en cuanto a su contenido. En\nvirtud de lo cual, aunque la Administración tenga un cierto margen de apreciación –no de\ndiscrecionalidad– en la aplicación de estos conceptos, al final en su actuación se limitará a\naplicar la ley (que utiliza criterios de valor o de la experiencia), pues la técnica de los\nconceptos jurídicos indeterminados, de lo que trata, es \"... de subsumir en una categoría legal\n(configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de acotar un supuesto\nconcreto) unas circunstancias reales determinadas; justamente por ello es un proceso reglado, que se\nagota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido que no interfiere\nninguna decisión de la voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una potestad\ndiscrecional.\" Es en aplicación de los anteriores parámetros que puede llegar a afirmarse que se\nproduce la reducción a cero de la discrecionalidad administrativa, en tanto la decisión de la\nAdministración está condicionada a una única solución posible. Debe tenerse en cuenta que \"Las\ndiferencias entre ambas pueden resumirse de la siguiente forma: 1) en la discrecionalidad técnica no\nhay nunca ponderación ni elección entre intereses; 2) en la discrecionalidad técnica la\nAdministración recurre a la utilización de criterios técnicos; y 3) mientras que en la\ndiscrecionalidad administrativa conviven juicio y voluntad, en la discrecionalidad técnica, se\nrealiza una actividad de mero juicio en la que no interviene en modo alguno la voluntad.\"\n(Desdentado Nombre71458, Nombre50780. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad\ntécnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia). Aquí es importante mencionar la siguiente máxima\nadministrativa \"«Cuando hay discrecionalidad no puede hablarse nunca de técnica, y cuando hay\ntécnica no puede hablarse nunca de discrecionalidad», pues, «lo técnico no se valora, sin que se\npuede comprobar. Lo discrecional no se comprueba, sino que se valora»\" (Garcia Trevijano José\nAntonio. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Tercera edición. p. 453. Citado por Gómez\nCabrera Cecilio. La discrecionalidad de la Administración Tributaria: su especial incidencia en el\nprocedimiento de la inspección. Mc.Graw-Hill. Madrid. España. 1998). Esto para aclarar que si bien\nes cierto, en las decisiones, acciones y omisiones admninistrativas se encuentra impregnadas de un\ngran grado de discrecionalidad, es lo que cierto que cuanto existen pruebas técnicas estas no pueden\nser desatendidas, por ello la administración no solo debe tomar en cuenta los criterios legales en\nque basa su accionar, sino que en aquellos datos que den cabida a la discrecionalidad Administrativa\ncomo prerrogativa del ente público debe realizarse con los parámetros antes apuntadas, ya que la\ndiscrecionalidad fuera de estos pueden verse como arbitrariedad, la discrecionalidad del accionar\npúblico no puede tenerse como parámetro de la ilegalidad administrativa ni como una autorización\nperse del ente público para apartarse del bloque de legalidad.\n\n IX- SOBRE LA MOTIVACIÓN: Dentro de la tutela administrativa, se encuentra inmerso el derecho que\ntiene toda persona, debidamente legitimada por un derecho vulnerado a que su conflicto sea resuelto\nen forma concreta y clara, lo que es materializado por medio de los actos u actuaciones\nadministrativas. Por ello dentro de la tutela administrativa, podemos ubicar el derecho a la\nobtención de una resolución motivada, con el fin de que las partes intervinientes o lesionados\nentiendan los motivos de hecho y de derecho por medio de los cuales fue dirimido su conflicto. Como\nparte del principio del debido proceso (sentencias 15-90 y 1789-92 de la Sala Constitucional) y como\nelemento esencial de todo acto administrativo, tenemos la motivación, esto quiere decir que la parte\ndebe saber concretamente la normativa en que la Administración sustenta sus obligaciones; de forma\ntal, que cuando el administrado lesionado, solicita una readecuación de esa conducta, se le indiquen\nlas normas legales que sustentan, aprueban y legitiman la actuación combatida. Por ello toda\nconducta administrativa, cualquiera que sea e independientemente de su naturaleza, concretada en un\nacto administrativo (resolución) debe estar debidamente motivada y razonada, dándose a plenitud la\nsatisfacción de todas las pretensiones o alegaciones que realizan los intervinientes del proceso, o\ncomo en el presente caso, el motivo legal por el cual es rechazada una solicitud de patente, es\ncambiado el uso de suelo de una solicitud a otra, o el respeto o no a un derecho otorgado ya por el\nente territorial. Es claro entonces, que las resoluciones dictadas dentro del proceso\nadministrativa, cualquiera que sea, deben concebirse como una exposición clara del principio\nconstitucional de tutela administrativa derivadas del artículo 41 de la Constitución Política, por\nello, la conducta administrativa en cuanto limite o restringe derechos, debe estar debidamente\nmotivada, sin infracciones a los Derechos Constitucionales (debido proceso), para que cumpla con\ntodas y cada una de las expectativas de quién solicita el cumplimiento de una conducta\nadministrativa, ello con el fin de conocer el conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos que\njustifican la decisión tomada por la entidad pública, constituyendo su omisión nulidad de lo actuado\nconforme lo disponen los artículos 133, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública.-\n\n X.- DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO: Los planes urbanísticos locales, conforme al artículo 21\ninciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, realizan la ordenación y determinación del uso del\nsuelo, para la mejor distribución y protección del medio ambiente. Esto quiere decir que se puede\ncondicionar el uso de la propiedad inmobiliaria, por medio de la delimitación de áreas, según la\ncategorización adoptada por el plan regulador, así una propiedad que está dentro del orbe Municipal\npuede tener un uso diferente al deseo del propietario, según su zonificación. Los planes reguladores\ndeterminan, el lugar donde se puede construir, realizar actividades de comercio, industria, áreas de\nrecreo, basándose no sólo en criterios de oportunidad y conveniencia, sino en pronunciamientos\ntécnicos y objetivos aprobados por la comunidad. La denominación del uso del suelo, se realiza por\nmedio de su clasificación que es la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, no urbanizable y\notros) según sea su destino urbanístico básico y la calificación, que se aplica para designar la\nsubdivisión de esos tipos de suelo, por medio del aprovechamiento urbanísticos (zonas residenciales\no industriales), sea en porcentajes totales o parciales de acuerdo incluso a las densidades de\npoblación de una determinada comunidad. Es claro entonces, que la actuación administrativa,\ntendiente a realizar la zonificación dentro del uso del suelo, es una potestad primigenia del\nEstado, delegada a las Municipales (articulo 169 de la Constitución política, desarrollado en el 16\nde la ley de Planificación Urbana). Labor que no implica menoscabo o lesiones al derecho de\npropiedad, al ser esta una atribución relativa, conforme a la normativa urbana. Por medio de esta\nmanifestación administrativa legalmente pueden establecerse lineamientos para el aprovechamiento del\nderecho de propiedad, en estricta relación con las necesidades de la comunidad, y con vigilancia de\nsus derechos y el medio ambiente, a fin de realizar una ordenación armónica del suelo. Esta\nclasificación según el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, se debe realizar por medio de\nuna reglamentación con rango normativa de Ley (ver sentencia Nº 263-2008 de la Sección Segunda de\neste Tribunal), que debe contener: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la\nlocalización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de\nlos lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el\ntamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y\nestructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos\nfuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios;\ny g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación\ntenga interés para la comunidad local. Como se ha indicado, toda la normativa urbanística se traduce\nen limitaciones y detracciones de usos y potestades del propietarios sobre el inmueble, en tanto\ndetermina el uso del suelo y cómo debe de darse esa utilización. Esta labor se materializa por medio\ndel acto administrativo denominado certificación de uso de suelo, el cual por su importancia, se\ncalifica como acto administrativo declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o\nsituación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, de manera que su contenido es\nconstitutivo, al no crean ni modifican situaciones jurídicas previamente establecidas. La\nProcuraduría General de la República en los dictámenes Nº C-327-2001 y C-357-2003, los clasifica\ncomo actos jurídicos concretos por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o\nno del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el\nartículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, el cual señala:\n\n\"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que\nsea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán\nobtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la\nzonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado\nque exprese tal circunstancia.Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual\ndichos certificados serán obligatorios.\"\n\nEntonces, por medio del “certificado de uso del suelo\", se acredita sí el uso es o no permitido, a\nlo pretendido por el gestionante. Por ello su naturaleza es declarativa, y no constitutiva, los\ncertificados de uso del suelo no dan lugar por sí, a un derecho subjetivo ni consolidan, por sí\nmismos, situación jurídica alguna en razón de un derecho o situación jurídica preexistente\". (Dr.\nSilvia Fernández Tesina. Regulaciones Urbanísticas, 2004). La certificación de uso de suelo es\nmeramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto\nbajo norma legal, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica\npreexistente al acto certificante. De lo dicho, se tiene claramente que el certificado de uso de\nsuelo se constituye un requisito previo exigido para el otorgamiento de una licencia sin que pueda\neximirse su obtención.\n\n XI.- SOBRE LAS LICENCIAS MUNICIPALES: Las licencias Municipales constituyen un acto que autoriza a\nuna persona o entidad el ejercicio de un derecho, en otras palabras se tolera o permite realizar\nalguna actividad en determinado lugar circunscrito al ente Municipal con competencia para otorgar el\npermiso o licencia. En el caso de las Municipales éstas se encuentran legitimadas para tales efectos\nconforme a los artículos 79, 80 y 81 del Código municipal, así el Artículo 79.- establece \" Para\nejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal\nrespectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante\ntodo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la\nlicencia, aunque la actividad no se haya realizado. En lo que respecta al impuesto de patentes, por\nel cual se gravan actividades sujetas a Licencia municipal, la Sala Constitucional, mediante Voto\nnúmero 2197-92 de las 14:30 horas del día 11 de agosto de 1992, ha dicho \" ... Distingue nuestra\nlegislación entre licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al\nparticular para ejercer la respectiva actividad y el pago de impuesto propiamente dicho que se\ndenomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de\ntributo es la tradicional en el ambiente del derecho municipal, que lo define como la imperiosa\nnecesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la\nmunicipalidad (...)” Por su parte el numeral 80 establece \" La municipalidad deberá resolver las\nsolicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su\npresentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la\nmunicipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad; y el Artículo 81 literalmente\nmanifiesta \" La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando\nla actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no\nhaya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación\nfísica, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes\".\nComo es fácilmente apreciable, la anterior normativa no se aparta de la desarrollada en los\nartículos 329, 330 inciso 2) y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Como primer paso,\nel gestionante solicita a la municipalidad de su jurisdicción, la autorización para ejercer una\nactividad determinada, presentando todos los requisitos que ya previamente debe de tener definidos\nla administración, presentada ésta, se procede a realizar la inspección para determinar su\nubicación, extendiendo así el acto de autorización el cual se materializa cuando es entregada al\nadministrativo la patente física donde se encuentra plasmada la voluntad de la Administración de\notorgar o permitir la actividad solicitada y por ende, procede el administrado, a iniciar su\nactividad lucrativa. Con esa autorización el administrado adquiere un derecho subjetivo, lo cual no\nimplica que la administración autorizante ( por la simple razón de encontrarse ante derechos\nsubjetivos preexistentes) se ate de manos, para que una vez declarados los derechos, no pueda\nejercitar sus potestades de tutela y control en el uso y disfrute de la licencia o autorización. Su\nprerrogativa originaria, como Administración de satisfacer y velar por los intereses públicos, no\ndesaparece con la simple declaratoria, expresa o implícita de la autorización, podría decirse que en\nesencia, no desaparece su potestad de revocar o anular licencias o aprobaciones debidamente\nautorizadas, lo cual podría hacer conforme al bloque de legalidad, mediante el proceso de levisidad,\ntal y como lo dispone el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, o por medio de\nuna declaratoria en sede administrativa de una nulidad evidente y manifiesta previo procedimiento al\nefecto.\n\n XII-DE LA ILEGALIDAD DE LOS ACTOS IMPUGNADOS: El ejercicio realizado en los considerandos\nanteriores sobre el principio de legalidad, la discrecionalidad administrativa, la naturaleza de la\ncertificación de uso de suelo y DE las licencias municipales no es gratuita, ya que todos estos\nelementos son necesarios para la comprensión de lo que este Tribunal concluye en el presente caso.\nPrimero se parte de que el permiso de uso de suelo es un acto certificante o sea que acredita una\nsituación en particular, preexistente conforme a la normativa urbana. Aquí la Municipalidad de San\nJosé emite el certificado de uso de suelo Nº 1324 (folio 5) a favor del señor Nombre70879 , en donde\nse indica que es para ZMRC, traducido al español, Zona Mixta Residencia y Comercial, ubicada en el\nmapa 0097, parcela 01171000, requisito previo para la emisión de la Patente Comercial número\nC-00006157-02 a favor de su negocio comercial PANADERÍA MI PAN, que además indica claramente que la\nactividad a realizar es la Nº 276 (Panadería/ Repostería), declaratoria que se traduce como un\nderecho subjetivo a favor del señor Nombre70879 . Con posterioridad a ello, se realizan una serie de\ndenuncias en contra del comercio de referencia y entonces el Departamento de Patentes remite sendas\nnotas para verificar la legalidad de la actividad (hechos probados 8 y 9 folios 51 y 52), ello en\nuso de las potestades de control fiscalización propias de su actividad, actuación que no puede\ntacharse de desproporcionada, ilegal o abusiva por el contrario se encuentra debidamente autorizada\ny legitimada por el principio de legalidad. Lo que no parece ser real ni acorde con la legalidad es\nla motivación dada para tomar la decisión denegatoria de la solicitud de ampliación de la patente,\ndel cierre ordenado y la desautorización de la actividad realizada. El insistente y repetido\nsustento -en apariencia de legalidad- del ente territorial para el cierre del negocio PANADERÍA MI\nPAN es que el actor se encontraba realizando una actividad no autorizada ya que la patente era para\nvender pan y no para hacerlo, argumento que hasta puede tacharse de irrisorio, ya que según consta a\nfolio 1061 del presente proceso, la patente comercial fue otorgada para realizar la labor de\nPanadería y Repostería, términos que según el Diccionario de la Lengua Española de Real Academia\nvigésima edición significa: \"Panadería: Oficio de Panadero, sitio casa o lugar donde se hace o vende\npan, Repostería. Arte y oficio de repostero. Persona que tiene por oficio hacer pastas, dulces y\nalgunas bebidas \" , Por tanto la labor que realizaba el señor Nombre70879 en su local, venta y\nelaboración de pan es conforme a la autorizada (Panadería y repostería), a esta conclusión llega\neste Tribunal sin tener que hacer un gran despliegue de inteligencia ni razonabilidad, concluyendo\nque el alegato del ente territorial violenta los limites de la discrecionalidad y el principio de\nlegalidad, pero mas aún no se adecua al procedimiento legal establecido para revocar un acto\ndeclaratoria de derechos como lo es la patente comercial legalmente otorgada en su momento al señor\nNombre70879. Entonces si decimos que la actividad realizada por el actor era conforme a la\nautorización decretada (fabricación y venta de pan), implica que el acto dictado y que se alega de\nejecución (cierre y puesta de sellos del negocio comercial Panadería MI PAN), que no lo es por\ncuanto causa un efecto propio y lesivo y es consecuencia de un acto nulo, al existir un vicio en su\nadopción (falta de motivación, infracción al principio de legalidad y debido proceso) y así se\ndeclara. Ahora bien pese a que la actividad comercial que realizaba el actor conforme se ha dicho\nera la concedida o permitida por la Municipalidad de San José actuando de buena fe y motivado por el\nmismo ente territorial, el señor Nombre70879 , en aras de que se le permitiría realizar la labor\nautorizada, según lo requirió la misma Municipalidad recurrida, procede a solicitar ampliación de la\npatente comercial, (hecho probado 27 folio 852) a fin de que en ella se consigne ademas de la venta\nde pan, su fabricación (acción de panadería), sin embargo la administración desangrando nuevamente\nlos límites de la discrecionalidad y el bloque de legalidad le rechaza tal gestión indicando que el\npermiso de uso de suelo 0000658 (hecho probado 29 folio 863), fue resuelto como USO NO PERMITIDO,\ncontrariando la certificación de uso de suelo, (0001324 folio 5) el cual como acto administrativo\ndeclarativo, (en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla,\nmodificarla o extinguirla) no puede ser desvirtuado sin que se halla identificado previamente la\nnormativa urbana, lo que en la especie no se dio. Esto se traduce, en que si bien es cierto como se\nindicó, los certificados de uso de suelo solo constatan una situación previa y además constituyen\ndocumento público, entonces la declaratoria en él dicha, no puede ser modificada más que por los\nprocedentes legales que lo permitan ( Plan Regulador o aprobación de una nueva Ley de Planificación\nUrbana), que deben ser debidamente acreditadas. Y, es que a los autos no se hizo llegar, ni de las\nextensas resoluciones del señor Alcalde y Concejo Municipal se desprende que se haya realizado un\ncambio de normativa urbana que sustento el certificado de uso de suelo originario (1324), por el que\npudiera considerarse contrario al Plan Regulador Regional o General o a las estipulaciones del\nCódigo Urbanístico, con el fin de legalizar la desacreditación de la certificación de uso de suelo\nantes citada, y motivar así conforme al bloque de legalidad la nueva zonificación realizada, la cual\nse acredita según el certificado de uso de suelo (0000658), que indica que esa zona ya no es mixta,\nsino se cambio a residencial. Pero en todo caso, aunque se haya o pudiera darse una situación de\nesta índole, el ente territorial, que por potestad constitucional tiene la tutela de los derechos de\nlos ciudadanos circunscritos a su territorio, debió respetar el derecho otorgado al señor\nNombre70879 cuando le concedió validamente la patente comercial objeto de esta litis, pero como se\ndijo el gran aparato territorial, ni por asomo manifestó, o indicó a esta autoridad en funciones\nadministrativas, que se había realizado un cambio de esta naturaleza, ni tampoco, faltando al\nprincipio de legalidad y al debido proceso, dio una explicación certera, comprensible y legal al\nadministrativo del cambio dicho, actuación que lesiona el principio de discrecionalidad de la\nadministración pública en el tanto, la discrecionalidad no puede servir de parámetro para la\nilegalidad. Es claro que los derechos concedidos con anterioridad al administrados deben ser\nconservados por el ente territorial, con la advertencia de que en todo caso si su deseo es\nanularlos, debe acudir a los medios legales correspondientes y no ha una simple simulación de\nlegalidad resguardada en una excusa de palabras, que ni por asomo contienen rango legal alguno. Por\notra parte no es objeto de este proceso la discusión sobre los montos por impuestos o por patente\nque deben pagarse, por lo que este Tribunal no puede pronunciarse sobre extremos que no han sido\ndiscutidos por el inferior, como lo seria si es de aplicación los montos por impuestos pagados, ya\nque ese es un punto no debatido ni propuesto a este Tribunal y de serlo no podría ser conocido en\nesta vía al tenor de los dispuesto en el artículo 154 del Código Municipal según su texto anterior,\nprevio a la aprobación del Código Procesal Contencioso Administrativo, como se indicó, no es propio\nde este proceso la discusión del quantum del monto a cancelar por las obligaciones tributarias,\nproducto del presente negocio jurídico, como si lo es la actuación arbitraria y desmedida del ente\nterritorial hacia su administrado Nombre70879 .\n\n XIII- CONCLUSIONES: El anterior razonamiento trae como consecuencia ineludible, que se declaren con\nlugar las apelaciones presentadas por el señor Nombre70879 , produciendo la nulidad de los acuerdos\nMunicipales números 41 artículo IV, de la sesión ordinaria 17, celebrada el 22 de agosto del 2006;\nnúmero 20, artículo IV, de la sesión ordinaria 58 celebrada el 05 de junio del 2006, y el Nº 22\nartículo IV, sesión ordinaria 44, del 27 de febrero del 2007, en consecuencia procede conceder y\nconservar los derechos subjetivos adquiridos con la autorización otorgada por La Sección de Patentes\nnúmero C-00006157-02 y la declatoria del certificado de uso de suelo número 1324.”", "body_en_text": "I. PROVEN FACTS: File No. 06-308-161-CA. For the resolution of this dispute, the following are taken as established:\n1- That through document number 49830, a land-use certificate (certificado de uso de suelo) was issued to Mr. Nombre70879, for commerce and services authorizing the installation of a commercial electric meter, said document bearing the stamps of the urban and construction permits section dated April 15, 2004 (folio 2); 2- That within the land-use certificate 0001324, dated August 23, 2004, the following data was recorded: \"Requested Use Commerce and Services sale of Bread (Bakery), for the purpose \"License\", applicant's name Nombre70879. In the space for office use, it was indicated: \"Land Use Regulation in its articles No. 22, for ZMRC zone (mixed residential commercial zone). Requested Use Bakery (200m), observations and conditions 1 parking space for every 50 m of construction, map 0097, plot 0117, resolution Conditional Use (folio 5); 3- That according to the license application processing receipt No. 36428 in the name of Mr. Nombre70879 for Panadería Mi Pan, in the space assigned to the administration, it was indicated \"land use (uso de suelo) 1324 of August 23, 2004 map 97 plot 117 (folio 12); 4- That by means of notification record number 30616 at 2 hours 32 minutes on December 15, 2004, the appellant is warned to present a Health Permit and proof of being up to date in the payment of municipal taxes (folio 15); That on January 25, 2005, by means of memorandum Placa11627, Mr. Nombre70879 is informed that he must present a Health Permit and proof of being up to date in the payment of taxes, otherwise the premises will be closed (folios 209 to 215); 5- That on February 16, 2005, the Municipality of San José, specifically the Licensing Department, issued commercial license number C-0006157-02 in the name of Nombre70879, to authorize the business called PANADERÍA MI PAN, located at Dirección7973, to carry out activity 267 BAKERY/ PASTRY SHOP (see folio 1061 of the case file); 6- On November 16, 2005, the Head of the Licensing Department sends a note to the Head of the Environment Section, indicating that given that complaints have been filed regarding the operation of a license at Dirección7974 for the establishment Panadería Mi Pan, she requested to please review the following: a) Determine the type of activity currently carried out at the establishment; b) due to the activity carried out, verify if it has the appropriate furniture, equipment, and structure to develop said activity; c) determine if, as a result of that activity, adverse effects are triggered for its neighbors (folio 51); 7- That on that same date, a note is also sent to the Head of the Inspection Area, in order to verify, due to the complaints filed against the establishment Panadería Mi Pan, the following: a) Verify the permits that support the operation b) verify the activity currently carried out in detail; c) measure the area in which the activity is carried out; d) type of equipment and furniture used to develop the activity; e) identify the neighboring parties of the business; f) any other information in this regard (folio 52); 8- That by official letter No. 72673 notified to Mr. Nombre70879, on November 21, 2005, the Inspector of the Licensing Department of the Municipality of San José, ordered the closure of the premises and proceeded to place seals on Panadería Mi Pan (see recital on folio 91); 9- By brief of November 22, 2005, the plaintiff files a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal against the closure ordered by official letter No. 72673 (folio 69); 10- By resolution at nine hours and ten minutes on January 20, two thousand six, the Licensing Department resolved: \"From the analysis of the administrative file, this office resolves to reject the motion for reconsideration filed by Mr. Nombre70879 and notification 72673 of November 21, 2005 is confirmed. And the administrative file is transferred to the office of the (sic) Mayor of San José, for consideration of the Appeal, where the arguments must be directed within the peremptory term of five business days\" (folios 91 and 92); 11- That on February 8, 2006, the Office of the Municipal Mayor, hearing the appeal, resolved: \"By virtue of the foregoing, legal norms and principles as well as the transcribed Jurisdictional, Constitutional, and Administrative jurisprudence, this Mayor's Office states that, as there is no non-conformity with the legal system, it REJECTS the appeal on the merits and confirms the decision of the Licensing Department (reconsideration) and in any case maintains the original contested act contained in official letter No. 72673 notified on November 21, 2005, the arguments raised by the appellant Company not being admissible and the contested act consequently being in accordance with the Law. With this resolution, all the motions filed are fully answered\" the matter is also referred to the Municipal Council (folios 133 to 156); 12- In a document dated February 27, 2006, Mr. Nombre70879 files a motion for reconsideration with an appeal before the Municipal Council in accordance with article 161 of the Municipal Code against the decision on folio 109 (folios 215 to 222); 13- That by agreement number 21, article IV, ordinary session No. 6 of June 6, 2006, the Municipal Council ordered: \"Based on the arguments outlined above and as it would be illegal (sic) to reject the appeal filed by Mr. Nombre70879 owner of the business called Panadería Mi Pan, confirming in all its aspects resolution 4141 of the Office of the Municipal Mayor\" (folios 301 to 304); 14- In a writing dated August 15, 2006, the plaintiff files an appeal before the Superior Hierarchical Administrative-Contentious authority against the aforementioned agreement (folio 306); 15- That by Municipal agreement number 41 article IV, of ordinary session 17, held on August 22, 2006, it was ordered: \"By virtue of the foregoing, legal norms and principles, as well as the transcribed Constitutional and Administrative jurisprudence, this Directorate concludes and so recommends to that Commission and consequently to the Municipal Council that, as there is no substantive non-conformity of the contested administrative act with the legal system, the proper course is to reject the motion for reconsideration on the merits, confirming the resolution issued by the Municipal Council through Municipal Agreement No. 21 article IV of the ordinary session of June 6, 2006, maintaining in any case the original act according to official letter No. 72673 of November 21, 2005, issued by the Licensing Department, the appellant's arguments consequently not being admissible nor the request made to this Town Council being possible as it lacks legal basis for such effect, the motion is admitted and the interested party is summoned\" (folios 361 to 389).-\n\nII.- File No. 07-249-161-CA.- 16.- That by means of notification 76158 at 15:40 hours on February twenty-fourth, two thousand six, the closure of the business called \"Panadería Mi Pan\" was ordered (folio 475); 17- On March 3, 2006, Mr. Nombre70879 files a motion for reconsideration and appeal against the aforementioned notification (folios 470 to 478); 18- That in a resolution at ten hours and thirty-nine minutes on September fourth, two thousand six, the Licensing Department ordered: \"The motions are rejected as inadmissible due to their inadmissibility since, as indicated, the administrative act appealed is an act of execution and confirmation and ratification of previous ones, already resolved by this Municipality as the appellant filed motions in due time concerning the same subject matter, the same party, the same facts, and grounds considered therein\" (folios 490 to 496); 19- That the Municipal Mayor, by ruling at 2:00 p.m. on September 8, 2006, hearing the appeal resolved: \"The inadmissibility of the motions filed as manifest (sic) by the Licensing Department is confirmed, therefore the motions are rejected as inadmissible insofar as it was not indicated (sic) the administrative act appealed is an act of execution, confirmation, and ratification of previous ones already resolved by this Municipality as the motions were filed in due time by the appellant and concern the same subject matter, the same party, the same facts, and grounds considered therein. What was resolved by this office, official letter 1570 resolution 4141 and Municipal agreement 21, article iv of the Ordinary Session of June 6, 2006, is therefore ratified. The appellant shall abide by what was resolved therein on the merits by this Municipality\" (folios 478 to 485); 20- On September 14, 2006, Mr. Nombre70879 filed a motion for reconsideration and, in the alternative, an appeal by avocation (avocación) for consideration by the superior, against the foregoing decision (folios 507 to 509 and 518 to 519); 21- That by resolution at 11:00 a.m. on November 6, 2006, the Municipal Mayor, hearing the appeal of ruling No. 7975, resolves: \"By virtue of the foregoing, legal norms and principles as well as the transcribed Constitutional and Administrative jurisprudence, this office concludes that, as there is no substantive non-conformity of the contested administrative act with the legal system, the proper course is to reject the motion for reconsideration on the merits, confirming resolution 7975 of 2:00 p.m. on September 8, 2006, which is also supported by the Municipal Council agreements No. 21 article iv of the ordinary session of June 6, 2006 and agreement 41 of Ordinary Session 17 of August 22, 2006, maintaining in any case the original act according to official letter No. 72673 of November 21, 2005, issued by the Licensing Department, the appellant's arguments consequently not being admissible nor the request made to this Town Council being possible as it lacks legal basis for such effect. Likewise, the inadmissibility of the motions that gave rise to the motion and resolution issued here is confirmed since, as indicated, the administrative act appealed is an act of execution, confirmation, and ratification of previous ones already resolved by this Municipality as the motions were filed in due time by the appellant and concern the same subject matter, the same party, the same facts, and grounds considered therein. What was resolved by this office, official letter 1570 resolution 4141 and Municipal agreement 21, article IV of the Ordinary Session of June 6, 2006 and agreement 41 of August 22, 2006, already cited above, is therefore ratified. The resolution is being referred for consideration to the Municipal Council which will hear it pursuant to the criterion DAJ 5498-9-2006 of the Directorate of Legal Affairs\" (folios 520 to 546); 22- That by Municipal agreement number 20, article IV, of ordinary session 58 held on June 5, 2006, it was ordered: \"Reject the appeal against the act contained in official letter 7975, issued both in form and on the merits, confirming resolution 9676, issued by the Municipal Mayor's Office and in any case maintaining the original contested act\" (folios 718 to 748); 23- By agreement 27 article IV of ordinary session number 67 of August 7, 2007, the Municipal Council, regarding official letter 7975 original act notification 76158 of February 24, 2006, ordered: \"So that the Superior Contentious-Administrative Tribunal, Section III, Improper Hierarchical Superior, may hear the appeal, the file must be certified in chronological order and submitted within the term of 8 business days to said authority in accordance with Article 51 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction in concordance with Article 156 of the Municipal Code\" (folio 7879).-\n\nIII.- File No. 07-257-161-CA.- 24- On February 10, 2006, at the request of the same territorial entity, Mr. Nombre70879 submits an application for a commercial license (patente) expansion in the name of PANADERÍA MI PAN, so that the specific activity BREAD MAKING is indicated (folio 852); 25- On February 10, 2006, Mr. Nombre70879 is notified of document No. 31080, so that he may provide a residence card and a health permit for the license expansion process (folio 849); 26- That in land-use certificate number 0000658 in the name of Nombre70879, in the space for office use, it was recorded: \"Land Use Regulation in its articles 72, for ZR-2 zone, requested use Bread Making, 235 meters, in observations and conditions it was noted: 'Bakery with more than 25 meters of usable area is not permitted, map 97, plot 0117100, resolution Use Not Permitted' (folio 854); 27- That by a document dated February 28, 2006 Placa11626, the Licensing Department informed Mr. Nombre70879 of the rejection of the license expansion application, indicating that according to land-use certificate number 0000658 of 02/20/2006, issued by the Construction Permits Section, it was resolved as USE NOT PERMITTED (folio 863); 28- On March 1, 2006, the plaintiff filed a motion for reconsideration and appeal against the rejection of the License expansion for PANADERÍA MI PAN (folios 869 to 872); 29- By official letter dated November 22, 2006, Mr. Nombre70879 is informed of the decision by the Mayor's Office, which, in pertinent part, states: \"By virtue of the foregoing cited legal norms and principles, this Mayor's Office REJECTS THE APPEAL on the merits, confirming resolution No. ALDP-1-013-2006 issued by the Licensing Department (reconsideration) and in any case maintaining the original contested act contained in official letter No. Placa11626 notified on February 23, 2006, the appellant's arguments consequently not being admissible nor the request made to this Town Council being possible as it lacks legal basis for such effect. The administrative motions filed are fully answered, namely, the appeal (March 1, 2006) and unnumbered writing (October 27, 2006) processing of the appeal for denial of license expansion\" (folios 874 to 890); 30- That by a writing dated November 30, 2006, the plaintiff filed an appeal for the rejection of the license expansion by the Mayor's Office (folios 892 to 895); 31- That in agreement 22 article IV, ordinary session 44, of February 27, 2007, the Municipal Council, in relation to the filed appeal, ordered: \"Reject the appeal on the merits, confirming resolution 10215 issued by the Municipal Mayor's Office and in any case maintaining the original contested act contained in official letter Placa11626 notified on February 23, 2006, the appellant's arguments consequently not being admissible nor the request made to this Town Council being possible as it lacks legal basis for such effect (folios 932 to 951 and 1014 to 1033); 32- That in ordinary session number 60, held on June 19, 2007, agreement 20 article V, the Municipal Corporation ordered: \"The appeal before the Hierarchical Superior, Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal is admitted\" (folio 1041); 33- That on February 23, 2006, the Ministry of Health granted an operating permit to the business called PANADERÍA MI PAN, to carry out the activity of bread making and sale (folio 1097).-\n\nIV.- FACTS NOT PROVEN: 1- That the activity carried out by the plaintiff is contrary to the one authorized by license number C-00006157-02 (no proof was provided in this regard); 2- That Panadería Mi Pan, located on map 0097, plot 01171000, is in a Residential Zone (the case file).-\n\nV.- GROUNDS FOR THE APPEAL: The appellant requests that this Tribunal rule on whether, in the specific case of PANADERÍA MI PAN, an application for a license expansion was required to include the term \"making,\" in a bakery where its sale was already authorized. That as the owner of the Bakery, he applied for the license expansion at the suggestion of the Licensing Department in notification 000282 which, in pertinent part, states: \"on the other hand, the appellant must proceed to request an expansion of the commercial activity and include within his registered activity the manufacturing of the product and (sic) thus remedy his commercial activity.\" He requests a ruling on the scope of the Law on Taxes and Licenses for lucrative activities and Law number 5694 on the municipal tax tariff of the Central Canton of San José since we are facing a change or expansion of a license, from bread sale to making and sale, the fact is that both activities are inextricably linked. That it cannot be said that the place where the Bakery is located is ZR-2 as the Municipality classifies it, but rather as indicated in the first license (ZMRC); that the regulations on which the Municipal Administration relies to qualify and classify urban zones as residential, mixed, or industrial must be clear, whether it is the Urban Master Plan (Plan Regulador Urbano), or the autonomous regulatory decrees, or the classification of activities for licenses and the Land Use Regulation. That the Municipality be told that the obtained license covers the authorization to make and sell bread, as corresponds to the age-old practice of Bakeries; that the Municipality's action does not conform to the truth; that all requirements were met. That the urban zone in which the operating license for Panadería Mi Pan was granted, at the time it was granted, was indicated as a mixed urban zone, for commerce and residence. That it is not true that the lucrative activity carried out is contrary to the one stipulated in the commercial license granted by said Municipality; that he has a subjective right; it is not possible to say that a Bakery is only permitted to sell bread and not to make it.\n\nVI- APPEALS IN MUNICIPAL MATTERS. It becomes necessary, due to the errors found within the resolutions issued by the Council and the Mayor's Office of the Municipal Corporation of San José, to recall the appellate process in this matter, which will be done, of course, without considering the amendment made by the Contentious-Administrative Procedure Code, not applicable to the case according to its Transitory IV, since this dispute must be resolved under the regulations prior to the enactment of said Code, so that the Council and the Mayor may have a broader view of how appeals in matters under their knowledge and application must be resolved. As indicated by the scholar Dr. Ernesto Jinesta Lobo, in the article entitled \"Administrative Appeals in Municipal Matters and the Function of Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal\" published in Ivstitia Magazine, Year 14, No. 162-163, June - July 2002, to wit: \"In municipal matters, the principle of administrative procedure set forth in article 350, paragraph 1 of the General Law of Public Administration, in the sense that there shall be, in any case, a single appellate instance regardless of the origin or source of the contested administrative act, is broken. This principle that limits appeals in administrative procedure has clear and important justifications, such as the pyramidal or vertical structure of the administrative organization, a circumstance that would obligate the administrated party, when the act is issued by a lower-ranking body, to have to go through all the rungs of the hierarchical ladder in order to exhaust the administrative route and, thus, have the possibility of accessing the jurisdictional route. Evidently, the principle and the rule that positivizes it have a constitutional rationale that lies in facilitating the administrated party's access to effective judicial protection (article 41 of the Political Constitution), since otherwise, they would be forced to traverse the via crucis of the entire, complex, hermetic, and chaotic administrative organization of the entity that issued the administrative act that disfavors them, which, obviously, they are not obligated to know, since it is an internal matter that is the object of autonomous or independent organizational regulations. As we shall see below, in municipal matters, the administrated party may, eventually, be exposed to the ordeal of passing through administrative instances when dealing with acts issued by bodies subordinate to the Municipal Mayor. The idea of the ladder of appeals in the municipal sphere is not undisputed, since it has been argued that regarding those agreements emanating from bodies that do not depend directly on the Council, the one who exhausts the administrative route is the one hearing the appeal -the mayor-. This interpretation offers a problem, which is that there could be matters of transcendental importance that would never come to the knowledge of the Council and of Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal itself, which has avoided the filing of many ordinary contentious-administrative proceedings before the Contentious-Administrative Court. The interested parties referred to in article 173, subsection 2), of the Political Constitution may file motions for reconsideration with a subsidiary appeal. Both motions must be filed in a writing setting forth the grounds and reasons for the non-conformity with the contested agreement and must be filed within five days (articles 153 and 156, paragraph 1, of the Municipal Code). In this regard, it is convenient to recall some rules of the General Law of Public Administration that, although placed in Book Two, constitute hermeneutical parameters, even in municipal matters. For the administrated party, it is optional to use both motions (reconsideration with subsidiary appeal) or just one of them (appeal); if the first option is chosen, the appeal will be processed once the reconsideration is dismissed (article 347 of the General Law of Public Administration). In application or specification of the guiding principle of administrative procedure called informality in favor of the administrated party, the appeals do not require special wording or claim; it is sufficient for their correct formulation that the petition for challenge or review of the agreement be clearly evident from their content and text (article 224 in concordance with 348 of the General Law of Public Administration). Reconsideration. Reconsideration is a horizontal appeal filed before the very body that issued the municipal agreement affecting the interested party or appellant, so that it reconsiders its content and revokes, modifies, or confirms it. That is, if the body that issued the agreement is the Licensing, Tax, Engineering, or Maritime-Terrestrial Zone Department, that means of challenge must be filed before the respective office. Appeal. The appeal is a vertical appeal heard by the superior of the body that issued the municipal agreement affecting the interested party or appellant, so that the same may annul, modify, or confirm the act. Thus, if the body that issued the agreement is the Licensing Department, the appeal must be heard by the Municipal Mayor. Appeals against agreements directly emanating from the Municipal Council. Ordinary Appeals. Title VI of the Municipal Code is titled 'Appeals against Municipal acts', however it is subdivided into two chapters, the first is called 'Appeals against the Council's agreements'. In accordance with article 153, interested parties may file the ordinary motions for reconsideration and appeal. Both motions must be filed in a reasoned memorial within a term of five days from the notification of the agreement. The motion for reconsideration may be based on grounds of legality and opportunity, merit, or convenience, and the appeal is admissible only for reasons of illegality. It is necessary to recall that under the provisions of article 351, paragraph 2, of the General Law of Public Administration, an administrative appeal -in an administrative procedure- may be resolved by the competent body even to the detriment of the appellant -reformatio in pejus- when it involves an absolute nullity. The reason for this rule lies in the superior protection of the public interest and the objective legality that must exist in this matter. The appeal filed against an agreement of the municipal Council must be heard, by improper biphasic hierarchy, by Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal -a body attached to the Judicial Branch that has its seat in the second judicial circuit (sic) of San José, Goicoechea- (articles 156, paragraph 2, of the Municipal Code and 1, subsection b, of Law No. 7274 of December 10, 1991 -Law Creating Section Three of the Superior Contentious-Administrative Tribunal-), which is the tribunal referred to in article 173 of the Political Constitution. In hearing, Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal, as improper hierarch or non-hierarchical comptroller, is governed by the provisions of articles 180 and 181 of the General Law of Public Administration. In this regard, the last cited numeral states that 'The non-hierarchical comptroller may review only the legality of the act and by virtue of an administrative appeal, and shall decide within the limits of the claims and questions of fact raised by the appellant, but may apply a rule not invoked in the appeal'. From this perspective, article 156, paragraph 1, of the Municipal Code is congruent with the provisions of article 181 of the General Law of Public Administration. Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal, for its part, has maintained that its competence extends only to the legality of the agreement (Among others, see Rulings Nos. 3328-94 at 7:00 a.m. on November 7, 1994, 4457-95 at 10:45 a.m. on October 9, 1995, and 4655-95 at 10:00 a.m. on December 6, 1995). However, the interpretation of such rules cannot be literal and categorical -review of legality-, since, in our legal system, the limits of discretion are fully positivized. Indeed, article 15 of the General Law of Public Administration provides that discretion is subject, in any case, to the limits imposed, expressly or implicitly by the legal system so that its exercise is reasonable and efficient. For their part, articles 16 and 17 of that regulatory body set express limits for the exercise of discretionary power, such as univocal rules or those of exact application from science and technique, the elementary principles of justice, logic, or convenience, and the fundamental rights of the administrated party. Article 16, paragraph 2, itself indicates that the judge must exercise control or supervision of discretion, based on such meta-legal limits, 'as if exercising review of legality'. Finally, there is no doubt that in our legal system, the legal and meta-legal limits of discretion established in articles 16 and 17 of the General Law of Public Administration form part of the parameter or block of legality for determining the validity or invalidity of an administrative act. In this regard, article 158, paragraph 4, of the General Law of Public Administration provides that 'For this purpose, technical and scientific rules of univocal meaning and exact application, under the circumstances of the case, shall be deemed incorporated into the legal system'. For its part, numeral 160 prescribes that 'The discretionary act shall also be invalid when it violates elementary rules of logic, justice, or convenience, as indicated by the circumstances of each case'. Consequently, as the legal and meta-legal limits of discretion form part of the legality parameter -because they are positivized- the non-hierarchical comptroller must also control their transgression. It is thus that, according to a systematic interpretation, Section Three of the Contentious-Administrative Tribunal must proceed to supervise aspects of opportunity, convenience, or merit.\"\n\nThe foregoing because upon observing the agreements under review, in many of them the Patents Department, the Mayor, or the Municipal Council indicate in the first instance that the APPEAL IS REJECTED on the merits (folios 130, 156, 503, 715, 748, 915, 1010, 1033) and then proceed to forward the appeal to the immediate Superior when, according to what has been set forth, the correct procedure is that if the motion to reconsider (revocatoria) and appeal (apelación) is filed before the Patents Section, the latter must only reject the motion to reconsider and admit the appeal before the Mayor, and the Mayor, upon receiving the appeal, rejects the motion to reconsider and admits the appeal before the Superior in rank, the Municipal Council, before which the motion to reconsider with appeal is filed in turn, rejects the motion to reconsider and admits the appeal before the hierarchical superior and summons the parties. However, the territorial entity in most cases rejects the appeal and then refers it to the superior for its consideration, opening jurisdiction to this collegiate body, and by virtue thereof, this Tribunal proceeds to address the contested agreements in the following recitals, not without first informing the territorial entity of the Municipality of San José of the correct procedure to follow.\n\nVII- ON THE PRINCIPLE OF LEGALITY (Principio de Legalidad) (principle of juridicity of the administration (principio de juridicidad de la administración)):\nIt implies that the Public Administration does not act whenever it wishes, but only when there exists a principle or written rule that so permits. Its action is not free; it must follow a process already pre-established by the legal system, thereby authorizing its conduct. The primary constraint on the Administration is that any act or behavior of the administration that affects the rights of the individual must be authorized by the legal system. The administration may and must do only what is legally established for it. This permissiveness or authorization holds constitutional and legal rank as provided in Article 11 of the Magna Carta and as developed by the same numeral of our General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública); therefore, it is said that what is not authorized is prohibited. As a consequence of the Administration's submission to the legal system, there exists the possibility of controlling its conduct, specifically by the jurisdictional sphere (Judge) in pure and simple respect and application also of the constitutional maxim of Article 49, such that the breach of this principle results in the sanction of the liability of the State and its officials, set forth in numeral 9 of our Political Constitution. The legality framework (bloque de legalidad) is comprised not only of the law, but primarily of the Constitutional framework (Constitutional rights and principles), in addition to all written norms (regulations, decrees, directives, and others) and unwritten norms (customs or administrative practices, jurisprudence, and principles of law that comprise that system). This principle cannot be disregarded by the Public Administration, since any action taken outside the legality framework becomes illegal and null, with the natural, procedural, and legal consequences of such declaration.\n\nVIII.- ON ADMINISTRATIVE DISCRETION (Discrecionalidad Administrativa): We must understand discretion as the power granted to public entities to adopt decisions based on not strictly legal criteria – such as, for example, criteria of a political, social, organizational, technical, or mere opportunity and convenience nature – according to the specific case; without it being in any way considered a power that denotes arbitrary will, insofar as the following parameters constitute true limits to this power: 1.- The purpose of the Administration; 2.- Reasonableness, also called the principle of prohibition of arbitrariness, which obliges an analysis of the legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense of the measure or provision adopted by the Administration; 3.- Respect for fundamental rights, by virtue of which, it constitutes a true barrier to the exercise of sovereign powers, precisely considering that one of the essential and inherent characteristics of the Social and Democratic Rule of Law (Articles 1, 9, 50, and 74 of the Constitution) is precisely the recognition of fundamental rights; 4.- The general principles of law, such as equity, equality, justice, legal certainty, good administration, non-retroactivity, good faith; which, pursuant to the provisions of Article 7 of the General Public Administration Law, are sources of law, as unwritten norms, and therefore, conditions on the exercise of the Administration's discretionary power; 5.- The unequivocal rules of science and technique, which oblige the Administration to ensure its actions are duly motivated by the theoretical knowledge acquired from the various methodologies and disciplines of science and technique, when warranted – as is the case in environmental, health, and tax matters, without it being possible to claim that this is a closed list or numerus clausus – as well as in cases where it must use criteria specific to administrative technique. In the application of these criteria, it is impossible to claim the existence of discretion in an unrestricted and absolute manner, because the will of the Administration does not depend on its free will (or choice), but on the objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case; hence, the concepts of administrative discretion and technical discretion behave as absolutely irreconcilable scenarios; because discretionary power belongs to the volitional field, whereas the technical concept entails a declaration of truth, a judgment, that is, knowledge, based on the fact that the content of technical assessments acquires a regulated character of administrative activity, akin to true legal norms, which reduce the margin of discretion. In the application of undefined legal concepts, understanding as such those that refer to a sphere of reality whose limits are not well defined in their statement, although it is clear that they attempt to delimit a specific scenario such as public interest, urgency or necessity, good faith, among others. So that the administration has its own scope of decision comparable to discretion, since these are scenarios in which there is no diversity of options for the Administration, because at the moment of their application, a specific precision is required that only admits a single possible legal solution (unity of just solution), entrusted primarily to the Administration, and failing that, to the judge – when exercising control over such scenarios, who will determine whether the factual scenario is subsumable or not in the undefined concept. For this reason, it must be considered that even though they are called undeterminable legal principles, they are determinable in terms of their content. By virtue of which, although the Administration has a certain margin of appreciation – not of discretion – in the application of these concepts, in the end, its action will be limited to applying the law (which uses criteria of value or experience), since the technique of undefined legal concepts deals with \"... subsuming specific real circumstances into a legal category (configured, despite its imprecision of limits, with the intention of delimiting a specific scenario); precisely for this reason, it is a regulated process, which is exhausted in the intellective process of understanding a reality in the sense that no decision of the applicator's will interferes, as is characteristic of one who exercises a discretionary power.\" It is in the application of the above parameters that it can be asserted that administrative discretion is reduced to zero, insofar as the Administration's decision is conditioned to a single possible solution. It must be taken into account that \"The differences between the two can be summarized as follows: 1) in technical discretion there is never any weighing or choice between interests; 2) in technical discretion the Administration resorts to the use of technical criteria; and 3) while in administrative discretion judgment and will coexist, in technical discretion, an activity of mere judgment is carried out in which will does not intervene in any way.\" (Desdentado Nombre71458, Nombre50780. The problems of judicial control of technical discretion. (A critical study of jurisprudence). Here it is important to mention the following administrative maxim \"«When there is discretion, one can never speak of technique, and when there is technique, one can never speak of discretion», because «what is technical is not evaluated, but can be verified. What is discretionary is not verified, but evaluated»\" (Garcia Trevijano José Antonio. Treatise on Administrative Law. Volume I. Third edition. p. 453. Cited by Gómez Cabrera Cecilio. The Discretion of the Tax Administration: its special incidence in the inspection procedure. Mc.Graw-Hill. Madrid. Spain. 1998). This is to clarify that while it is true that administrative decisions, actions, and omissions are imbued with a great degree of discretion, it is also true that when technical evidence exists, it cannot be disregarded; therefore, the administration must not only take into account the legal criteria on which it bases its actions, but in those matters that give rise to administrative discretion as a prerogative of the public entity, it must be exercised with the parameters noted above, since discretion outside of these can be seen as arbitrariness; the discretion of public action cannot be taken as a parameter of administrative illegality nor as an authorization per se for the public entity to depart from the legality framework.\n\nIX- ON THE STATEMENT OF REASONS (Motivación): Within administrative protection (tutela administrativa), the right of every person, duly legitimized by a violated right, to have their conflict resolved in a specific and clear manner is immersed, which is materialized through administrative acts or actions. Therefore, within administrative protection, we can locate the right to obtain a reasoned resolution, so that the intervening or injured parties understand the factual and legal grounds on which their conflict was resolved. As part of the principle of due process (sentences 15-90 and 1789-92 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)) and as an essential element of every administrative act, we have the statement of reasons; this means that the party must know specifically the regulations on which the Administration bases its obligations; in such a way that, when the injured party requests an adjustment of that conduct, the legal norms that support, approve, and legitimize the contested action are indicated to them. Therefore, all administrative conduct, whatever it may be and regardless of its nature, embodied in an administrative act (resolution) must be duly reasoned and justified, fully satisfying all the claims or allegations made by the participants in the proceeding, or as in the present case, the legal reason why a license application is rejected, the land use is changed from one application to another, or whether a right already granted by the territorial entity is respected or not. It is clear then that the resolutions issued within the administrative proceeding, whatever it may be, must be conceived as a clear exposition of the constitutional principle of administrative protection derived from Article 41 of the Political Constitution; therefore, administrative conduct, insofar as it limits or restricts rights, must be duly reasoned, without infringements of Constitutional Rights (due process), so that it meets each and every one of the expectations of the person requesting the fulfillment of an administrative conduct, in order to know the set of factual and legal background that justify the decision taken by the public entity, its omission constituting nullity of the proceedings as provided in Articles 133, 158, and 166 of the General Public Administration Law.-\n\nX.- ON THE LAND-USE CERTIFICATE (Certificado de Uso de Suelo): Local urban plans, pursuant to Article 21, subsection 1) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), carry out the planning and determination of land use (uso del suelo), for the better distribution and protection of the environment. This means that the use of real estate property can be conditioned by means of the delimitation of areas, according to the categorization adopted by the master plan (plan regulador); thus, a property that is within the Municipal jurisdiction may have a use different from the owner's desire, according to its zoning. Master plans determine the place where construction can take place and where commercial, industrial, and recreational activities can be carried out, based not only on criteria of opportunity and convenience but also on technical and objective pronouncements approved by the community. The designation of land use is carried out through its classification, which is the category or type of land (urban, developable, non-developable, and others) according to its basic urban purpose, and its qualification, which is applied to designate the subdivision of those types of land, through urban use (residential or industrial zones), whether in total or partial percentages, even according to the population densities of a specific community. It is clear then that administrative action aimed at carrying out zoning within land use is a primordial power of the State, delegated to the Municipalities (Article 169 of the Political Constitution, developed in Article 16 of the Urban Planning Law). A task that does not imply impairment or injury to the right of property, as this is a relative attribution, in accordance with urban regulations. Through this administrative manifestation, guidelines for the use of the right of property can be legally established, in strict relation to the needs of the community, and with oversight of its rights and the environment, in order to achieve harmonious land planning. This classification, according to Article 24 of the Urban Planning Law, must be carried out by means of a regulation with the normative rank of Law (see ruling No. 263-2008 of the Second Section of this Tribunal), which must contain: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of constructions; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off-street; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. As has been indicated, all urban regulations translate into limitations and deductions of uses and powers of the owners over the property, insofar as it determines land use and how that utilization must occur. This task is materialized through the administrative act called land-use certification (certificación de uso de suelo), which, due to its importance, is classified as a declaratory administrative act, in the sense that it is limited to accrediting a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it, such that its content is constitutive, as it does not create or modify previously established legal situations. The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in opinions No. C-327-2001 and C-357-2003, classifies them as specific legal acts through which the local Administration certifies the conformity or non-conformity of land use with what is established in the respective zoning; as provided in Article 28 of the Urban Planning Law, which states:\n\n\"Article 28.- It is prohibited to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance. Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory.\"\n\nThus, through the \"land-use certificate (certificado de uso del suelo)\", it is certified whether the use is permitted or not, in relation to what is intended by the applicant. Therefore, its nature is declaratory, and not constitutive; land-use certificates do not in themselves give rise to a subjective right nor do they, by themselves, consolidate any legal situation by reason of a pre-existing right or legal situation. (Dr. Silvia Fernández Tesina. Urban Regulations, 2004). Land-use certification is merely descriptive regarding a specific factual situation in relation to what is provided under legal norm, by reason of which, through it, a legal situation pre-existing to the certifying act is not consolidated. From the foregoing, it is clearly understood that the land-use certificate constitutes a prior requirement demanded for the granting of a license, without its obtainment being able to be exempted.\n\nXI.- ON MUNICIPAL LICENSES (Licencias Municipales): Municipal Licenses constitute an act that authorizes a person or entity to exercise a right; in other words, it tolerates or permits performing some activity in a specific place circumscribed to the Municipal entity with competence to grant the permit or license. In the case of Municipalities, they are authorized for such purposes in accordance with Articles 79, 80, and 81 of the Municipal Code (Código Municipal). Thus, Article 79 establishes: \"To engage in any for-profit activity, interested parties must have the respective municipal license, which shall be obtained through the payment of a tax. Said tax shall be paid during the entire time the for-profit activity has been carried out or for the time the license has been held, even if the activity has not been carried out.\" With respect to the business license tax (impuesto de patentes), by which activities subject to a Municipal license are taxed, the Constitutional Chamber, through Vote number 2197-92 of 2:30 p.m. on August 11, 1992, has stated: \"... Our legislation distinguishes between the license proper, which is the administrative act that enables the individual to engage in the respective activity, and the payment of the tax proper, which is called by the name patent (patente). The main theoretical justification for imposing this type of tax is the traditional one in the municipal law environment, which defines it as the imperative need to defray the cost of public services that the individual receives from the municipality (...)\" In turn, numeral 80 establishes: \"The municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity; and Article 81 literally states: \"The municipal license referred to in the previous article may only be denied when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations.\" As can be easily appreciated, the foregoing regulations do not depart from those developed in Articles 329, 330 subsection 2), and 331 of the General Public Administration Law. As a first step, the applicant requests from the municipality of their jurisdiction the authorization to engage in a specific activity, submitting all the requirements that the administration must have previously defined; once submitted, an inspection is carried out to determine its location, thus issuing the authorization act, which is materialized when the physical license (patente) is delivered to the administered party, where the will of the Administration to grant or permit the requested activity is embodied, and therefore, the administered party proceeds to start their for-profit activity. With that authorization, the administered party acquires a subjective right, which does not imply that the authorizing administration (for the simple reason of being faced with pre-existing subjective rights) ties its hands, so that once the rights are declared, it cannot exercise its powers of protection and control over the use and enjoyment of the license or authorization. Its original prerogative, as the Administration, to satisfy and ensure public interests does not disappear with the simple declaration, express or implicit, of the authorization; it could be said that in essence, its power to revoke or annul duly authorized licenses or approvals does not disappear, which it could do in accordance with the legality framework, through the lesivity process, as provided in numeral 173 of the General Public Administration Law, or by means of a declaration in administrative proceedings of an evident and manifest nullity following the appropriate procedure.\n\nXII.- ON THE ILLEGALITY OF THE CONTESTED ACTS: The exercise carried out in the preceding recitals regarding the principle of legality, administrative discretion, the nature of land-use certification, and municipal licenses is not gratuitous, since all these elements are necessary for the understanding of what this Tribunal concludes in the present case. First, it is based on the fact that the land-use permit (permiso de uso de suelo) is a certifying act, meaning it certifies a specific, pre-existing situation in accordance with urban regulations. Here, the Municipality of San José issued the land-use certificate No. 1324 (folio 5) in favor of Mr. Nombre70879, which indicates that it is for ZMRC, translated into Spanish, Mixed Residential and Commercial Zone, located on map 0097, parcel 01171000, a prior requirement for the issuance of Commercial License number C-00006157-02 in favor of his commercial business PANADERÍA MI PAN, which also clearly indicates that the activity to be carried out is No. 276 (Bakery/Pastry Making), a declaration that translates as a subjective right in favor of Mr. Nombre70879. Subsequently, a series of complaints were filed against the referenced business, and then the Patents Department sent several notes to verify the legality of the activity (proven facts 8 and 9, folios 51 and 52), in use of the control and oversight powers inherent to its activity, an action that cannot be labeled as disproportionate, illegal, or abusive; on the contrary, it is duly authorized and legitimized by the principle of legality. What does not seem real or in accordance with legality is the statement of reasons given for making the decision to deny the license expansion application, the ordered closure, and the de-authorization of the activity carried out. The territorial entity's insistent and repeated basis – in the appearance of legality – for the closure of the business PANADERÍA MI PAN is that the plaintiff was carrying out an unauthorized activity because the license was to sell bread and not to make it, an argument that can even be labeled as laughable, since as stated on folio 1061 of the present file, the commercial license was granted to carry out the work of Bakery and Pastry Making (Panadería y Repostería), terms that according to the Dictionary of the Spanish Language of the Royal Academy, twentieth edition, mean: \"Panadería: Trade of Baker, site, house, or place where bread is made or sold; Repostería: Art and trade of confectioner. Person whose trade is to make pastries, sweets, and some beverages.\" Therefore, the work carried out by Mr. Nombre70879 in his premises, the sale and production of bread, is in accordance with the authorized activity (Bakery and Pastry Making); this Tribunal reaches this conclusion without having to make a great display of intelligence or reasonableness, concluding that the territorial entity's argument violates the limits of discretion and the principle of legality, but moreover, it does not conform to the legal procedure established to revoke an act declaring rights, such as the commercial license legally granted at the time to Mr. Nombre70879. Thus, if we say that the activity carried out by the plaintiff was in accordance with the decreed authorization (manufacture and sale of bread), it implies that the act issued and alleged to be for execution (closure and sealing of the commercial business Panadería MI PAN) is not so, as it causes its own harmful effect and is the consequence of a null act, there being a defect in its adoption (lack of statement of reasons, infringement of the principle of legality and due process), and it is so declared. Now, despite the fact that the commercial activity carried out by the plaintiff, as stated, was the one granted or permitted by the Municipality of San José, acting in good faith and motivated by the same territorial entity, Mr. Nombre70879, in the interest of being permitted to carry out the authorized work, as required by the same respondent Municipality, proceeded to request an expansion of the commercial license, (proven fact 27, folio 852) so that it would include, in addition to the sale of bread, its manufacture (action of bakery). However, the administration, again bleeding the limits of discretion and the legality framework, rejected his request, indicating that land-use permit 0000658 (proven fact 29, folio 863) was resolved as USE NOT PERMITTED, contradicting the land-use certification (0001324, folio 5), which, as a declaratory administrative act (in the sense that it is limited to certifying a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it), cannot be distorted without the urban regulations having been previously identified, which did not occur in this case. This translates into the fact that, while it is true, as indicated, that land-use certificates only verify a pre-existing situation and also constitute a public document, the declaration made therein cannot be modified except through the legal procedures that permit it (Master Plan or approval of a new Urban Planning Law), which must be duly accredited. And the fact is that it was not brought to the case file, nor does it emerge from the extensive resolutions of the Mayor and Municipal Council, that a change in urban regulations had occurred that supported the original land-use certificate (1324), by which it could be considered contrary to the Regional or General Master Plan or the stipulations of the Urban Code, in order to legalize the discrediting of the aforementioned land-use certification and thus provide a reasoned basis in accordance with the legality framework for the new zoning carried out, which is accredited according to the land-use certificate (0000658), which indicates that said zone is no longer mixed, but was changed to residential. But in any case, even if a situation of this nature has or could occur, the territorial entity, which by constitutional power has the protection of the rights of the citizens circumscribed to its territory, should have respected the right granted to Mr. Nombre70879 when it validly granted him the commercial license subject to this litigation; however, as stated, the large territorial apparatus did not even remotely state or indicate to this authority acting in administrative functions that a change of this nature had occurred, nor did it, in breach of the principle of legality and due process, give a certain, comprehensible, and legal explanation to the administered party of said change, an action that injures the principle of discretion of the public administration insofar as discretion cannot serve as a parameter for illegality. It is clear that the rights previously granted to administered parties must be preserved by the territorial entity, with the warning that in any case, if its desire is to annul them, it must resort to the corresponding legal means and not to a simple simulation of legality shielded by an excuse of words that do not even remotely contain any legal standing. On the other hand, the discussion about the amounts for taxes or for the license that must be paid is not the object of this proceeding, so this Tribunal cannot rule on points that have not been discussed by the lower body, such as whether the amounts for taxes paid are applicable, since that is a point neither debated nor proposed to this Tribunal, and if it were, it could not be heard in this instance pursuant to the provisions of Article 154 of the Municipal Code according to its previous text, prior to the approval of the Contentious Administrative Procedure Code, as indicated; the discussion of the quantum of the amount to be paid for tax obligations resulting from this legal business is not appropriate to this proceeding, unlike the arbitrary and excessive action of the territorial entity toward its administered party, Mr. Nombre70879.\n\n XIII- CONCLUSIONS: The foregoing reasoning leads to the unavoidable consequence that the appeals filed by Mr. Nombre70879 are granted, resulting in the nullity of Municipal agreements number 41 article IV, of ordinary session 17, held on August 22, 2006; number 20, article IV, of ordinary session 58 held on June 5, 2006; and No. 22 article IV, ordinary session 44, of February 27, 2007; consequently, it is appropriate to grant and preserve the subjective rights acquired with the authorization granted by the Licensing Section (Sección de Patentes) number C-00006157-02 and the declaration of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) number 1324.”" }