{ "id": "nexus-ext-1-0034-151033", "citation": "", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "court_decision", "title_es": "Deber del Estado de pagar en efectivo obligaciones con la CCSS y omisión en reglamentar contribución de empresas públicas", "title_en": "State's duty to pay CCSS obligations in cash and omission to regulate public enterprise contribution", "summary_es": "El Tribunal Contencioso Administrativo analiza la demanda de José María Villalta Florez-Estrada contra el Estado por el presunto pago de obligaciones de seguridad social mediante títulos de deuda en lugar de efectivo, y por la omisión de reglamentar el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador (LPT). Respecto al primer punto, se determina que tras los convenios suscritos entre el Estado y la CCSS, se ha retomado el pago en efectivo, por lo que se rechaza la pretensión de nulidad. En cuanto a la contribución del 15% sobre utilidades de empresas públicas, se acredita una inercia administrativa imputable al Estado desde febrero de 2007 hasta mayo de 2012, pese a contar con estudios actuariales de la CCSS. Se declara la disconformidad de esa omisión con el ordenamiento jurídico y se condena al Estado a indemnizar al fondo de IVM por los ingresos no percibidos entre 2008 y 2012, aplicando una tarifa del 7.5% sobre utilidades netas. Se rechazan las defensas de cosa juzgada, prescripción y falta de legitimación, reconociendo la legitimación difusa del actor en materia de seguridad social.", "summary_en": "The Administrative Contentious Court analyzes José María Villalta Florez-Estrada's claim against the State for allegedly paying social security obligations with debt instruments instead of cash and for failing to regulate Article 78 of the Worker Protection Law (LPT). On the first point, the court finds that after agreements between the State and the CCSS, cash payments resumed, so the nullity claim is rejected. Regarding the 15% contribution on public enterprise profits, administrative inertia attributable to the State is proven from February 2007 to May 2012, despite having actuarial studies from the CCSS. The omission is declared contrary to the legal system, and the State is ordered to compensate the IVM fund for lost revenue from 2008 to 2012, applying a 7.5% rate on net profits. Defenses of res judicata, statute of limitations, and lack of standing are rejected, recognizing the diffuse standing of the plaintiff in social security matters.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "legitimación difusa", "IVM", "SEM", "CCSS", "Ley de Protección al Trabajador (LPT)", "estudio actuarial", "empresas públicas del Estado", "prescripción" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 5", "law": "Ley 7374" }, { "article": "Art. 78", "law": "Ley 7983" } ], "keywords_es": [ "seguridad social", "CCSS", "pago en efectivo", "artículo 78 LPT", "contribución empresas públicas", "omisión reglamentaria", "responsabilidad del Estado", "fondo de IVM", "daños y perjuicios", "legitimación difusa" ], "keywords_en": [ "social security", "CCSS", "cash payment", "article 78 LPT", "public enterprise contribution", "regulatory omission", "State liability", "IVM fund", "damages", "diffuse standing" ], "excerpt_es": "XXV.- Sobre la cuantificación de los daños y perjuicios. [...] se ha establecido la existencia de un funcionamiento anormal por omisión imputable al Estado, referida a la inercia en la emisión del decreto que ordena el artículo 78 de la LPT. [...] los daños consisten en la imposibilidad de obtener los recursos derivados de esa fuente de financiamiento no reglamentada, durante los períodos 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012. [...] los daños a indemnizar por el Estado consisten en las sumas que hubieran sido trasladadas al fondo de IVM por parte de las empresas públicas del Estado que se encuentran sujetas a la contribución establecida en el artículo 78 de la Ley No. 7983, en los períodos que van del 2008 al 2012, suma a establecer en la fase de ejecución de sentencia. Para tales efectos, han de fijarse los siguientes parámetros: los montos a trasladar deberán obtenerse del resultado de aplicar una tarifa de 7.5% a las ganancias netas de las empresas públicas que se encuentran afectas a la contribución en cuestión, si otro motivo legítimo no lo impide, reportadas en los períodos fiscales 2008 al 2012.", "excerpt_en": "XXV.- On the quantification of damages. [...] the existence of abnormal functioning due to omission attributable to the State has been established, referring to the inertia in issuing the decree ordered by Article 78 of the LPT. [...] the damages consist of the impossibility of obtaining the resources derived from that unregulated source of financing during the periods 2008, 2009, 2010, 2011, and 2012. [...] the damages to be compensated by the State consist of the sums that would have been transferred to the IVM fund by the public enterprises subject to the contribution established in Article 78 of Law No. 7983, in the periods from 2008 to 2012, an amount to be established in the sentence execution phase. For such purposes, the following parameters must be set: the amounts to be transferred shall be obtained from the result of applying a rate of 7.5% to the net profits of the public enterprises subject to the contribution in question, unless another legitimate reason prevents it, reported in the fiscal periods 2008 to 2012.", "outcome": { "label_en": "Partially granted", "label_es": "Parcialmente con lugar", "summary_en": "The State's obligation to pay SEM debts in cash is declared; the omission to regulate Article 78 of the LPT between February 2007 and May 2012 is declared contrary to the legal system; and the State is ordered to compensate the IVM fund for uncollected revenues from public enterprises between 2008 and 2012.", "summary_es": "Se declara la obligación del Estado de pagar en efectivo las deudas del SEM, se declara la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la omisión de reglamentar el artículo 78 de la LPT entre febrero de 2007 y mayo de 2012, y se condena al Estado a indemnizar al fondo de IVM por los ingresos no percibidos de empresas públicas entre 2008 y 2012." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando XII", "quote_en": "This Court sees no legal impediment that prevents the CCSS and the State from agreeing that the obligations related to this regime be met with internal debt securities, since ultimately, to the extent that they are instruments that, due to their conditions in the financial market, may be profitable for the CCSS, their inclusion in the investment portfolio is entirely feasible from a legal standpoint.", "quote_es": "No observa este Tribunal impedimento legal que prive a la CCSS y al Estado, de pactar que las obligaciones relacionadas con este régimen sean afrontadas con títulos de deuda interna, siendo que a la postre, en la medida en que sean instrumentos que por sus condiciones en mercado financiero, puedan resultar rentables para la CCSS, su inclusión en el portafolio de inversiones es totalmente factible desde el plano jurídico." }, { "context": "Considerando XXI", "quote_en": "The omission incurred in issuing that decree is legally unsustainable and incomprehensible and constitutes an administrative dysfunction that has effectively deprived the social security regime of the concretion and implementation of a source of income.", "quote_es": "La omisión en que se ha incurrido en la emisión de ese decreto, es jurídicamente insostenible e incomprensible y configura una disfunción administrativa que efectivamente ha privado al régimen de seguridad social de la concreción y puesta en marcha de una fuente de ingresos." }, { "context": "Considerando XXIV", "quote_en": "In the case at hand, it is argued that the damages arise from an omission attributable to the State. From this perspective, it is an abnormal functioning (formal dysfunction), which has steadily generated the impossibility that, from 2007 to 2012, the items related to the entry into force of the tax imposed on state public enterprises entered the IVM fund.", "quote_es": "En la especie se aduce que los daños derivan de una conducta omisiva atribuible al Estado. Desde ese plano, se trata de un funcionamiento anormal (disfunción formal), que de manera sostenida ha generado la imposibilidad de que a partir del 2007 y hasta el 2012, ingresara al fondo de IVM, las partidas relacionadas con la puesta en vigencia del tributo impuesto a las empresas públicas del Estado." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-43957", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7983 Art. 78" } ], "external": [] }, "source_url": "", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [ { "doc_id": "norm-12443", "norm_num": "7130", "norm_name": "Código Procesal Civil", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "16/08/1989" }, { "doc_id": "norm-13231", "norm_num": "6227", "norm_name": "Ley General de la Administración Pública", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "02/05/1978" }, { "doc_id": "norm-15437", "norm_num": "", "norm_name": "Código Civil de Costa Rica", "tipo_norma": "", "norm_fecha": "" }, { "doc_id": "norm-2340", "norm_num": "", "norm_name": "Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social", "tipo_norma": "", "norm_fecha": "" }, { "doc_id": "norm-38533", "norm_num": "7135", "norm_name": "Ley de la Jurisdicción Constitucional", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "11/10/1989" }, { "doc_id": "norm-43957", "norm_num": "7983", "norm_name": "Ley de Protección al Trabajador", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "16/02/2000" }, { "doc_id": "norm-47258", "norm_num": "8131", "norm_name": "Administración Financiera y Presupuestos Públicos", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "18/09/2001" }, { "doc_id": "norm-57436", "norm_num": "8508", "norm_name": "Código Procesal Contencioso-Administrativo", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "28/04/2006" }, { "doc_id": "norm-871", "norm_num": "0", "norm_name": "Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado — Artículo 50 de la Constitución Política", "tipo_norma": "Constitución Política", "norm_fecha": "07/11/1949" } ], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "“XII.- Al amparo de lo expuesto, a manera de sinopsis de lo que hasta el momento se ha expresado,\nse tiene que como derivación de lo que impone el canon 5 de la Ley No. 7374, y atendiendo a la\nfinalidad misma de esa norma y las condiciones y particularidades del sistema de seguridad social,\npara efectos de establecer el deber o no del Estado de pagar en efectivo, y no por otros valores,\nlas obligaciones que en su doble condición, sea, patrono y Estado como tal, ostenta con la CCSS,\ndebe discriminarse entre las deudas derivadas del SEM y las propias del régimen de IVM. En el\nseguro de enfermedad y maternidad, se ha expuesto el criterio de este cuerpo colegiado en cuanto al\ndeber del Estado de presupuestar y cancelar en efectivo, las obligaciones económicas derivadas de\nese sistema. Desde ese plano, en tesis de inicio, no puede acudirse a otra forma de cancelación de\ntales deberes, dado el impacto financiero que puede llegar a producir en ese régimen. Por otro\nlado, en lo que se refiere al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, siendo un sistema de\ncapitalización colectiva, se sostiene mediante aportes cuyos porcentajes se fijan por estudios\nactuariales que han de ser actualizados, y que suponen inversiones para obtener la mayor\nrentabilidad, no observa este Tribunal impedimento legal que prive a la CCSS y al Estado, de pactar\nque las obligaciones relacionadas con este régimen sean afrontadas con títulos de deuda interna,\nsiendo que a la postre, en la medida en que sean instrumentos que por sus condiciones en mercado\nfinanciero, puedan resultar rentables para la CCSS, su inclusión en el portafolio de inversiones\nes totalmente factible desde el plano jurídico. Ahora bien, como se ha aclarado en este fallo en\nlos apartes previos, dentro de la audiencia única la parte promovente ajustó sus pretensiones,\nsiendo que en la demanda inicial solicitaba la declaratoria de disconformidad con el ordenamiento\njurídico de la conducta administrativa del Poder Ejecutivo de pagar mediante bonos, títulos de\ndeuda interna y otros títulos valores sus obligaciones con los seguros sociales que administra la\nCCSS, y no en efectivo como ordena el artículo 5 de la Ley No. 7374 del 3 de diciembre de 1993.\nEmpero, de ese ámbito fueron excluidos los convenios suscritos entre el Estado y la CCSS, en fechas\n29 de agosto del 2007, 13 de julio del 2011 y 31 de octubre del 2011. Desde ese plano, esa\npretensión fue ajustada en el siguiente sentido: \"Se dimensionan los efectos de esta declaratoria,\na fin de excluir los convenios suscritos entre el Estado y la CCSS con anterioridad a la sentencia,\nde conformidad con el artículo 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo.\" Ergo, para\nefectos de analizar si existe disonancia con el ordenamiento jurídico en las conductas del Estado\nrespecto del deber de pago de sus obligaciones con la Seguridad Social acorde a la Ley No. 7374,\nartículo 5, no serán considerados esos convenios, los que en todo caso, ya fueron cumplidos y\nejecutados. En este sentido puede verse el oficio DM-644-2014 de fecha 07 de abril del 2014 emitido\npor el Ministerio de Hacienda y el oficio TN-571-2014 de esa misma fecha, emitido por la Tesorería\nNacional, así como el informe de ejecución de los convenios que consta a folios 183-184 del\nexpediente principal. Desde esta arista de análisis, del análisis del elenco probatorio y\nargumentaciones aportadas por las partes, se ha tenido por comprobado que luego de la suscripción\nde esos convenios, el Estado ha venido cancelando en efectivo las obligaciones relacionadas a su\ndeber de aportación a los regímenes del SEM y del IVM. En ese sentido, la testigo funcionaria\nMarta Eugenia Cubillo JIménez, cédula de identidad níumero 1-0541-0781, Tesorera Nacional\n-testimonio rendido a partir de las 09.50 horas del 09 de abril del 2014), señaló en lo conducente,\nque acorde a la Ley de Presupuesto, todos los recursos se trasladaban a la CCSS en efectivo, y los\npagos se realizaban en efectivo en la medida en que la Tesorería Nacional pueda hacerlo. Incluso,\nesa funcionaria, al final del contrainterrogatorio del accionante afirmó que posiblemente, las\nsumas incluidas en los citados convenios no habían sido incluidas en el presupuesto de esos\nperíodos. Sin embargo, de la evacuación de esa prueba testimonial, se colige que a la fecha, el\nEstado ha venido presupuestando y pagando en efectivo a la CCSS las deudas objeto de análisis.\nEstas afirmaciones son congruentes y consistentes con lo indicado por el testigo-funcionario\nManrique Sáenz Castegnaro, cédula de identidad 1-0797-0367, Asesor del Ministro de Hacienda desde\nmayo del 2011, quien sobre este tema analizado indicó -en lo conducente- que mientras el Ministerio\nde Hacienda pueda pagar sin acudir a los bonos, lo va a hacer. Afirmó que vía presupuesto nacional\nse le estaban pasando los recursos a la CCSS, y que las deudas incorporadas en los convenios se\ngeneraron por que en el presupuesto no se incorporaban los montos que se adeudaban. Dijo que las\ndeudas del Estado con la CCSS están siendo atendidas y que están al día con el pago de esas\nobligaciones. Incluso, ante una pregunta del accionante en el sentido de si las obligaciones del\nartículo 5 de la Ley No. 7374 estaban presupuestadas, contestó que sí. Precisó que estaban al día\ncon los pagos a la CCSS, pudiendo existir pequeñas diferencias entre los proyectado y lo ocurrido.\nReiteró además que desde el 2012 a la fecha se presupuestan y pagan en efectivo esas obligaciones.\nPor otra parte, el accionante no aporta, fuera de las sumas incluidas dentro de los convenios\nprecitados, alegato y mención alguna de que en la actualidad, el Estado se encuentre atendiendo sus\nobligaciones con la seguridad social mediante pagos realizados por mecanismos diversos al efectivo.\nSe insiste, sus alegaciones se encuadran, dentro del relato fáctico que pretende reprochar el\nhaber suscrito convenios de pago que permitían el pago de deudas mediante títulos de deuda interna,\na su juicio, contraviniendo el contenido del artículo 5 de la Ley 7374. Empero, ese alegato no se\nextiende, ni se acredita que exista, respecto de obligaciones o conductas actuales, relacionadas\ncon deudas referentes a períodos posteriores a los que ocasionaron aquellos convenios de pago. En\nconsecuencia, no existe parámetro que permita acreditar una desatención o infracción al deber de\npresupuestación y pago en efectivo de esas obligaciones con la seguridad social. Por el contrario,\nlas deposiciones testimoniales refieren sobre el cumplimiento en efectivo de esos deberes, razón\npor la cual, de conformidad con el canon 128 de la LGAP, no se observa incorrección que deba ser\ndeclarada en cuanto a ese particular. Lo anterior en el entendido que el presente fallo no juzga\nsobre la validez de las conductas que constan en los convenios de pago, por las razones ya\nindicadas. En consecuencia, deber disponerse el rechazo de la petición de declaratoria de nulidad\nde la conducta del Estado de pagar mediante bonos y no efectivo sus obligaciones con la CCSS, pues\nno se aporta detalle ni se acredita que a la fecha, o en períodos ulteriores a los contemplados en\nlos convenios aludidos, esa práctica se se encuentre vigente. Con todo, debe precisarse que esa\npráctica no puede entenderse como una acción unilateral del Estado, siendo que supone la aceptación\nexpresa de la CCSS de ese medio de pago. De ese modo, como se ha explicitado arriba, acorde al\nnumeral 39 de la Ley Constitutiva de ese ente público, la aceptación de ese tipo de títulos -u\notros- debe satisfacer las exigencias de ese mandato, de lo que se colige que el pago eventual por\nesos medios -en los casos que sea posible-, debe ser aceptado de manera expresa por la CCSS, sin\nque pueda entenderse que sin esa anuencia, puede configurar extinción de las obligaciones. Pese a\nlo expuesto, es menester acoger la pretensión en cuanto postula el deber del Estado de pagar en\nefectivo y no por títulos de deuda, las obligaciones con la seguridad social referidas al régimen\nde seguros de enfermedad y maternidad, de conformidad con el artículo 5 de la ley No. 7374,\nexigencia que se impone para todas aquellas obligaciones no contempladas en los convenios de pago\nde fechas 29 de agosto del 2007, 13 de julio del 2011 y 31 de octubre del 2011, siempre que otra\nnormativa especial no disponga tratamiento diverso.\n\nXIII.- Sobre obligación de reglamentar art 78 LPT. Un segundo aspecto de análisis se refiere a la\ninvalidez que peticiona el accionante respecto de la omisión del Estado de reglamentar la\ncontribución parafiscal que impone el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador a las\nutilidades netas de las empresas públicas. En ese sentido, el accionante reprocha que la falta de\nreglamentación de esa norma ha generado una serie de daños y perjuicios a la seguridad social. Para\ntales efectos, es necesario analizar el contenido de dicho precepto para luego establecer la\nexistencia o no de causales imputables al Estado respecto de esas supuestas afectaciones. El citado\nprecepto señala en su tenor gramatical: \"Recursos para el fortalecimiento del Régimen de\nInvalidez, Vejez y Muerte. Establécese una contribución hasta del quince por ciento (15%) de las\nutilidades de las empresas públicas del Estado, con el propósito de fortalecer el Régimen de\nInvalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la\ncobertura de la CCSS a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza. El\nmonto de la contribución será establecido por el Poder Ejecutivo, según la recomendación que\nrealizará la CCSS conforme a los estudios actuariales.\" La norma indicada establece una\ncontribución a cargo de las empresas públicas del Estado. En cuanto a la tarifa del tributo, la\nnorma establece un porcentaje máximo de 15%, lo que lleva a establecer que no se trata de un\nporcentaje fijo, sino un máximo. Desde este plano, la misma norma expresa que la fijación de esa\ntarifa, acorde a las reglas de la técnica, debe sustentarse en estudios actuariales que a nivel de\npropuesta, debe remitir al Poder Ejecutivo la CCSS. Por ende, no se trata de una norma de\naplicación directa, sino que sus efectos se condicionan a la emisión de un acto infra legal que\nestablezca la tarifa o porcentajes a aplicar, así como la definición de las entidades sujetas a\ndicha contribución, mediante un trámite que supone la participación de la CCSS, encargada de\nremitir la propuesta sobre bases actuariales para fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y\nMuerte de la CCSS, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la CCSS a\nlos sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza y del Poder Ejecutivo,\nencargado de emitir el Decreto pertinente. Ciertamente en este último aspecto, considera este\nTribunal que la propuesta de la CCSS consiste en una exigencia necesaria, pero no vinculante,\nsiendo que el Poder Ejecutivo puede separarse de dicha sugerencia, claro está, expresando las\nrazones para tal disidencia de manera motivada. Lo anterior ya que como se ha señalado, la\nvinculatoriedad de este tipo de actos previos ha de venir por mandato expreso de fuente formal,\nparticularidad que no se desprende de la norma que impone el trámite de recomendación actuarial\npara los efectos de la contribución bajo análisis. De ese modo, la ejecución de la norma y por\nende, la concreción material de las bondades financieras que esa legislación previó establecer para\nel régimen IVM, estaba condicionada al despliegue de conductas referibles a la CCSS y al Poder\nEjecutivo. Ahora bien, pese a que la Ley de Protección al Trabajador, No. 7983 del 16 de febrero\ndel 2000, fue publicada en el Alcance No. 11 a La Gaceta No. 35 del 18 de febrero del 2000, vigente\npor ende desde esa fecha, no fue sino hasta el 09 de mayo del 2012, que en el Alcance No. 71 a La\nGaceta No. 103, se emite el Decreto Ejecutivo No. 37127-MTSS, en el cual, se dispone la \"Fijación\ndel porcentaje que las empresas públicas del Estado deben aportar para fortalecer el régimen de\ninvalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social\". En ese sentido, el\nartículo primero de esa fuente administrativa indica en su tenor literal: \"Artículo 1°-Se establece\nen forma gradual la contribución que las empresas públicas del Estado deben aportar con el\npropósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del\nSeguro Social, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la Caja\nCostarricense del Seguro Social a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de\npobreza., según lo estipulado en el artículo 78, Ley N° 7983, Ley de Protección al Trabajador de\nla siguiente manera: Un 5% a partir del año 2013. Un 7% a partir del año 2015. Un 15% a partir del\naño 2017.\" Acorde a lo anterior, no es sino hasta el año 2013 que el fondo de pensiones y\njubilaciones de IVM empezó a recibir las contribuciones que ordenaba, desde el año 2000, la Ley de\nProtección al Trabajador. Ante el reclamo del accionante y las defensas planteadas por el Estado se\nhace necesario ingresar a analizar el trámite que se dio para la emisión de ese Decreto, a fin de\nestablecer si hubo omisión imputable al Estado y luego, determinar si existe un daño indemnizable,\na quien debe imputarse -caso de acreditar ese daño-, si ese reclamo puede ser ejercitado por el\naccionante y finalmente, si tal petición se encuentra formulada dentro de los cauces de\ntemporalidad debidos […].\n\nXV.- Un primer aspecto, elemental de cara al abordaje de este debate en particular, es la\ntitularidad o no del actor, de un marco de legitimación que le permita formular este tipo de\npretensión indemnizatoria. El Estado reprocha la legitimación del accionante para el reclamo de\nesta omisión, así como peticionar eventuales indemnizaciones por este concepto. El demandante\nsustenta su reclamación en la legitimación difusa, que indica, consiste en la lesión individual que\nse produce para cada uno de los habitantes de la República, por mla defensa de los seguros\nsociales que administra la CCSS de conformidad con el numeral 73 de la Carta Magna, Asegura que\ncomparece en su doble carácter de asegurado y de diputado (para esas fechas de presentación de la\ndemanda). Asegura, la Sala Constitucional ha señalado que en materia de seguridad social se ha\nestablecido una legitimación de grado difuso, citando al efecto el fallo No. 2002-3088 y el\n2002-6384. A juicio de este Tribunal, ciertamente el tema de los seguros sociales que administra la\nCCSS, consiste en un campo de análisis en el que, dada la universalidad que a modo de principio\nostenta, impera una legitimación difusa. En este sentido, se trata de la tutela de un interés de un\ngrupo compuesto por una categoría indeterminada de sujetos, pero determinable, cuyo colectivo no se\nencuentra necesariamente agrupado en esquemas formales o personificados -a diferencia del interés\ncolectivo-. La particularidad del interés difuso es que atañe a sujetos indeterminados que\npresentan un elemento objetivo de vinculación con ese colectivo. Es el caso de los asegurados al\nsistema de seguridad social, siendo que se trata de un grupo indeterminado, pero quien pretende\ndefender este tipo de interés, ha de presentar una vinculación con ese colectivo, en concreto,\npara este caso, ser afiliado al régimen. A diferencia de la acción popular, que surge por mandato\nexpreso de ley, y en el que no se requiere de criterio alguno de vinculación con el interés supra\nindividual, en la acción difusa ha de acreditarse el criterio de asociación al grupo, de suerte\npor pueda establecerse el grado de vinculación que permita inferir la potencial afectación que\nsustenta el derecho de reacción que se concreta en la acción judicial. Este tipo de legitimación\nencuentra respaldo en el ordinal 10.1 inciso c del CPCA. Desde este plano, siendo el objeto de\neste proceso el análisis de validez o no de una serie de conductas atribuibles al Estado y\nrelacionadas con potenciales incidencias en la sostenibilidad financiera y fuente de financiamiento\nde esos seguros sociales, considera este cuerpo colegiado que en efecto, se trata de un interés\nsupra individual de grado difuso, por lo que la acción objeto de análisis encuentra suficiente\nrespaldo en la citada normativa. En cuanto a las pretensiones de corte indemnizatorio, será un tema\na abordar al momento de ingresar a ponderar ese aspecto en particular […]\n\nXVII.- Sobre la incidencia de los fallos de Sala Constitucional en este proceso. Análisis sobre la\ndefensa de cosa juzgada. El apoderado del Estado formuló la defensa de cosa juzgada, señalando que\nel tema debatido sobre la falta de reglamentación del artículo 78 de la Ley No. 7983 y las\nconsecuentes responsabilidades por esa inercia, ya habían sido atendidas y resueltas en varios\nrecursos de amparo, ya detallados. Sobre el particular cabe exponer lo que de seguido se indica.\nSobre el particular cabe señalar que el instituto jurídico alegado, de acuerdo con lo establecido\nen el artículo 162 del Código Procesal Civil, tiene como efecto hacer indiscutible, en otro\nproceso, la existencia o inexistencia de la relación jurídica declarada, innovada, modificada o\nextinguida, de modo que no podrá emitirse pronunciamiento alguno respecto a pretensiones que ya\nfueron definidas en otro litigio. De conformidad con el numeral 163 ibidem, las sentencias\nemitidas en proceso ordinario o abreviado, así como aquellas otras resoluciones señaladas en forma\ntaxativa, producen la eficacia de la cosa juzgada material. Se halla limitada a la parte resolutiva\ndel fallo, no obstante, el fundamento utilizado para arribar a ello (consideraciones), guarda un\nestrecho vínculo con la parte dispositiva, por lo que se hace frecuente que deba acudirse a dichas\nargumentaciones para determinar qué se ha resuelto en realidad. Tiene por finalidad, proteger la\nseguridad y la certeza jurídica (pilares sobre los que se cimienta), de modo que al existir\nresolución sobre una causa en particular, no puede ser discutida en proceso ulterior. Ergo, impide\nverter pronunciamiento de fondo respecto de temas ya debatido (exceptio rei iudicata ), e implica\nque el segundo pronunciamiento debe respetar lo que fue decidido en el primero, respecto de las\ncuestiones resueltas en aquel y que se plantean de nuevo. En esta línea de exposición, es una\nconsecuencia del proceso y de la voluntad manifestada en la Ley, empero, sus efectos trascienden\nindirectamente aquél y recaen sobre las relaciones jurídicas sustanciales. Lo anterior deriva de la\ninmutabilidad de la decisión jurisdiccional. Para que la sentencia incida en otro proceso mediante\nla cosa juzgada, es imprescindible que en ambos exista la convergencia de los presupuestos que le\ndan cabida, a saber: identidad de partes (subjetivo), causa (causal) y objeto (objetivo), según lo\nestatuye el canon 163 Ibídem. El primero, trata sobre las partes en el proceso. Se refiere a los\nsujetos que intervinieron en aquel, a quienes debe tenérseles como partes en sentido formal\n(demandantes, demandados y terceros intervinientes). De ello se colige que lo relevante no es la\nidentidad física, sino la jurídica. Lo anterior es de suma importancia en tanto resulta inoponible\nuna sentencia de la que se deduzca una presunta cosa juzgada, frente a quien no ha sido parte en el\nproceso; es decir, no se le pueden imponer las sujeciones y obligaciones derivadas de ella (en\nrelación, sentencia no. 180 de las 9 horas 25 minutos del 23 de febrero del 2001 de la Sala\nPrimera de la Corte Suprema de Justicia). El objeto lo constituye el derecho reconocido, declarado\no modificado en la sentencia, en relación con uno o varios bienes determinados, o la relación\njurídica declarada, según el caso. Ergo, no pueden producir cosa juzgada aquellos aspectos que no\nhan formado parte del pronunciamiento, sea por no incluirse dentro de las pretensiones, o bien por\nno haber sido resueltos en sentencia. Por ende, en regla de principio, no puede estimarse cosa\njuzgada material cuando las pretensiones que se debaten en litigios diferentes, no son\nnecesariamente las mismas que fueron conocidas en el proceso donde se ha emitido el pronunciamiento\nfirme sobre el presunto objeto de debate. Empero, la cosa juzgada en cuanto al objeto se refiere,\nse extiende a aquellos puntos que sin haber sido materia expresa de la decisión jurisdiccional, por\nconsecuencia necesaria o por depender indispensablemente de tal decisión, quedan resueltos\ntácitamente por su indiscutible accesoriedad con lo decidido. Así las cosas, cuando esas nuevas\npretensiones presupongan un efecto jurídico material que se oponga, sea contradictorio o excluyente\ncon el contenido del fallo firme, no podría el juzgador acogerlas, siendo que en esa hipótesis, se\nestaría vertiendo un fallo contradictorio respecto de una misma relación jurídica, efecto que se\nreitera, pretende evitar la cosa juzgada. Por otro lado, el tercer elemento (causal) es la\nidentidad de la causa, sea, la situación de hecho enunciada en la demanda como fundamento de la\npretensión. Está formada por el conjunto de hechos alegados como base de la demanda y su\nincidencia en la situación jurídica de quienes demandan. Desde este plano, debe ingresarse a\nanalizar la armonía o no de elementos de lo analizado en sede constitucional y lo que ser discute\nen esta contienda. Luego del análisis realizado, es criterio de este Tribunal, si bien el recurso\nde amparo no puede tenerse como un proceso que permita un contradictorio plenario en virtud del\ncual se produzca una dinámica intensa que lleve a tener con rigurosidad por probado o no un\ndeterminado conjunto de hechos, lo cierto del caso es que respecto de la inercia administrativa en\ncuanto a la reglamentación del artículo 78 de la LPT, ese alto Tribunal dispuso una condena en\nabstracto de manera solidaria entre el Estado y la CCSS. Analizado por el fondo el conjunto de\nalegatos presentados sobre el tema, así como los precedentes aportados -ya mencionados-, por\ncriterio de mayoría, no estima este Tribunal que en la especie, se produzca cosa juzgada en este\nproceso. En efecto, en cuanto al elemento subjetivo, debe indicarse, siendo que en esos amparos la\nlegitimación se sustentó en un interés difuso, lo mismo que en este proceso, tal elemento es\ncoincidente. Cuando la acción se basa en este tipo de legitimación, cubre a cualquier miembro\nintegrante de la colectividad representada, pues no se busca un beneficio particular por lesiones a\nesferas jurídicas subjetivas individuales. Desde ese plano, el efecto del proceso primario cubre y\nse extiende a todos los sujetos que integran el colectivo representado. De ahí que no es atendible\nla tesis de que el amparado es persona distinta al actor, pues si bien ello es cierto en el plano\nde las esferas individuales, por el tipo de interés que se pretende tutelar, difuso se insiste, esa\ncoincidencia está presente. En cuanto al objeto, en la sede de amparo se pretendía cuestionar la\nomisión endilgada a varias Administraciones Públicas, siendo que en este proceso se imputa al\nEstado con exclusividad. En esta determinación puede existir alguna suerte de congruencia, sin\nembargo, en esta causa se busca además una declaración de responsabilidad de carácter civil,\nadicionalmente a la declaración de indolencia pública, por lo que no existe una identidad plena de\nobjeto entre ambas contiendas judiciales. Lo mismo debe indicarse del elemento causa (petendi),\npues si bien muchos de los hechos analizados en sede de amparo coinciden con la cadena fáctica que\nse expone y ventila en este proceso ordinario, lo cierto del caso es que en el caso de marras, la\nespecie fáctica es más amplia y abarca fechas y sucesos que en aquellas pretensiones de amparo, no\nfueron alegadas ni abordadas. De ese modo, no se produce la triple identidad que exige la figura\nbajo examen, lo que lleva al rechazo de la defensa en cuestión.\n\nXVIII.- Incidencia de los fallos de Sala Constitucional en este proceso. Por otro lado, sin\nperjuicio de lo indicado en el aparte previo, por criterio de mayoría, estima esta Cámara, debe\ndiscriminarse también la cosa juzgada de los efectos vinculantes de los fallos dictados en sede\nconstitucional, conforme al ordinal 13 de la Ley No. 7135. En tesis de inicio, acorde a ese\nprecepto, los fallos dictados por la Sala Constitucional ostentan efecto vinculante erga omnes,\nsalvo para ella misma. Este cuerpo colegiado ha precisado en otros precedentes -por criterio de\nmayoría- que tal efecto se limita, en procesos de amparo, a los fallos estimatorios, respecto de\nlos extremos propios de su competencia. cual es, examinar la lesión o no al Derecho de la\nConstitución y al régimen de los derechos fundamentales. No opera tal oponibilidad en fallos\ndesestimatorios, pues el rechazo de amparo no prejuzga, en principio, sobre la validez o no de la\nconducta administrativa, ponderación que a la luz del ordinal 49 de la Carta Magna, solo atañe a\nesta jurisdicción. Igual sucede respecto de elementos que por sus particularidades, no fueron\nobjeto de debate y análisis de fondo en aquellas causas. Ocurre esto último en cuanto a las\ncondenas de responsabilidad por daños que se emiten en los recursos de amparo. A juicio de la\nmayoría de este colegio, las condenas en abstracto dictadas en aquellos precedentes de recursos de\namparo, no generan vinculatoriedad en esta contienda judicial, si se entiende que la condena allá\ndictada, se impone por orden del mismo legislador, sin que suponga en modo alguno un análisis a\nfondo sobre la existencia o no de daños, criterios de imputación, análisis de referibilidad de\nconductas y nexo de causalidad, entre otros elementos determinantes para sostener un prejuzgamiento\nen menesteres de responsabilidad pública. En efecto, acorde a la Ley No. 7135, cuando se declara\ncon lugar un recurso de amparo, así como cuando en el curso de su trámite se supera la afectación\nal régimen de los derechos fundamentales, la condena en daños y perjuicios surge por aplicación\nautomática de preceptos legislativos, más no porque exista a priori un análisis o determinación de\nresponsabilidad. Incluso, nótese que la ejecución de esa condena se ventila en proceso de ejecución\nde sentencia de lo contencioso administrativo, instancia en la que es menester acreditar la\nexistencia del daño, nexo causal, imputación de conductas, cuantía de la lesión entre otros\naspectos. Si bien se mira, no se trata de un proceso de ejecución de un derecho pre-establecido,\nsino de una presunción legal que ha de ser dirimida en aquella otra instancia, en un proceso\nplenario, que se asemeja más a una contienda ordinaria, que a una ejecución pura. Para este\nTribunal es claro que el pronunciamiento de aquella Sala Constitucional no prejuzga sobre la real\nexistencia de daños y perjuicios a favor del amparado, sino que en el fondo, acusa una violación al\nrégimen de los derechos fundamentales, función primordial de ese despacho, y sobre tal lesión,\nderiva una condenatoria en abstracto que posteriormente debe ser objeto de debate dentro de un\nproceso de ejecución de sentencia. Según se indicó, este proceso, bajo las particularidades\naludidas, la condena dictada en amparo no puede tenerse como la acreditación de un marco de\nresponsabilidad que genere un derecho cierto de reparación de una lesión, pues no se ha acreditado\nen aquella sede, ni es su finalidad, que el daño existe o bien, que al amparado le acude el\nderecho de reparación civil. La naturaleza del objeto debatido en procesos de amparo, exige que\ndentro de un proceso contencioso administrativo se fije si realmente existen daños tutelables y\nantijurídicos en su base que deban ser indemnizados (art. 196 LGAP), así como establecer, si los\ndetrimentos peticionados caso de que sean probados y ciertos- son consecuencia inmediata y directa\nde una conducta atribuible a la Administración Pública contra quien se direcciona en reclamo, de\nmodo que se impone la demostración de la existencia de un nexo causal entre estos dos apartes, es\ndecir, dentro del proceso el juzgador debe dirimir si los daños que presenta el ejecutante son el\nresultado del funcionamiento público o si por el contrario, los daños en cuestión son el resultado\nde factores ajenos al funcionamiento administrativo. Solo con tal demostración puede endilgarse la\nresponsabilidad pecuniaria que exige el actor, lo cual impone una condición sine qua non para su\ncondenatoria. Bajo esta inteligencia el nexo de causalidad resulta ser el elemento trascendental\nque permitiría acceder a las pretensiones del ejecutante, nexo que en la especie, y al socaire de\nlo dispuesto por el numeral 317 del Código Procesal Civil, debe ser demostrado por el ejecutante,\nen tanto se trata de hechos que pretenden constituir el derecho que alega. A modo de referencia, la\nSala Primera de Justicia, en un procedente emitido antes de la entrada en vigencia del CPCA, pero\nrelevante para aclarar el punto, precisó las particularidades de la ejecución de sentencia de este\ntipo de condenas en sede constitucional, en el Voto No. 859 de las 11 horas 30 minutos del 1 de\nnoviembre del 2002, mismo en el que señaló: “IV. Entonces, al condenar la Sala Constitucional en\nabstracto el pago de daños y perjuicios (artículo 51 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), sin\nningún tipo de consideración fáctica, sólo abre la competencia ante la Jurisdicción Contenciosa\nAdministrativa pero no prejuzga, por no haber sido objeto de análisis, la existencia de los daños y\nperjuicios, ni en su nexo de causalidad, su realidad o su cuantificación. Dicha Sala al dictar\nesas sentencias se limita a determinar la violación constitucional de la conducta acusada. En el\nprocedimiento se da audiencia al recurrido y éste informa sobre la infracción reclamada. Con base\nen los autos la Sala dicta su pronunciamiento. Pero es distinto al de una sentencia dictada en un\nproceso de cognición. En el amparo no existen siquiera hechos probados. En la parte considerativa\nse procede al análisis de derecho. Solo pudiere haber cierto contradictorio y en relación fáctica\nen el amparo entre privados. La ejecución de las sentencias de La Sala Constitucional se tramitan\ncon las normas de los procesos de ejecución. Pero con sus particularidades pueden ser diferentes a\naquellas. Al ejecutar los daños y perjuicios el amparado deberá necesariamente establecer los\npresupuestos de hecho conducentes a evidenciar una relación de causalidad entre los daños y\nperjuicios declarados en abstracto y el caso concreto. No basta, como en el de cognición, con la\nsola liquidación y valoración. El nexo de causalidad entre los daños y prejuicios condenados deben\nguardar íntima relación con los acusados. También deben ser reales y naturalmente requerirán de las\npruebas pues, como tribunales de instancia deberán necesariamente evacuar las probanzas ofrecidas y\nen las sentencias se deben elencar los hechos probados y no probados en relación con la causalidad\nde daños y perjuicios y, con base en criterios de equidad y legalidad, determinar la existencia o\nno de lo reclamado, y establecer la condenatoria en concreto. En tal sentido las sentencias deberán\naplicar las normas de fondo referidas a los daños y perjuicios, y lógicamente deberán apreciar la\nprueba en los términos establecidos en el Código Procesal Civil. La única excepción, en cuanto a la\nprueba, pero no en cuanto a los demás elementos señalados, podría ser el caso del daño moral\nsubjetivo pues éste no requiere de una prueba directa, queda a la equitativa valoración del Juez,\nconforme se ha establecido por la jurisprudencia de esta Sala. En este los votos N° 13 de las 14\nhoras 50 minutos y 14 de las 14 horas 55 minutos del 13 de febrero, 38 de las 15 horas 15 minutos\nde 22 de abril; 45 de las 15 horas 30 minutos de 6 de mayo; 47 de 15 horas 5 minutos del 13 de\nmayo, todas de 1988, 66 de las 14 horas 15 minutos del 12 de febrero y 89 de 14:30 horas de 26 de\nfebrero de 1999, 825 de las 16 horas 10 minutos del 1 de noviembre del 2000. ??Al amparo de lo\nexpuesto, si bien en los fallos de amparo aludidos se impuso una condena en abstracto contra la\nCCSS y el Estado por la falta de emisión del decreto ejecutivo que requirió el artículo 78 de la\nLPT, se insiste, ello deriva de la regulación e imposición (automática) ipso iure que imponen los\nordinales 51 y 54 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De ese modo, procede ventilar en\nprocesos como el presente, si existe un daño que deba ser indemnizado, cuales son las causas\njurídicamente relevantes de ese detrimento tutelable, a quien o quienes son referibles esas\nlesiones antijurídicas y la cuantía (o parámetros para su fijación) de aquel. Esos aspectos lejos\nse encuentran de ser la ratio de un recurso de amparo, por lo que, con independencia de la\nnaturaleza vinculante erga omnes de los fallos de la Sala Constitucional (art. 13 Ley 7135), tal\nincidencia solo es oponible en los juzgamientos relacionados con la infracción de derechos\nfundamentales o lesiones al derecho de la Constitución, tópicos que desde luego no incluyen, ni\nincluyó en esos precedentes comentados, el análisis de responsabilidad administrativa que aquí se\nsolicita. Desde ese plano, la existencia de un fallo judicial de parte de la Sala Constitucional\nque dispone la asignación compartida (solidaria) de daños derivados de los alegatos y hechos en\nesas instancias aducidos, no limitan el análisis de fondo que se propone en este proceso, dadas las\nrazones arriba apuntadas.\n\nXIX.- Análisis de las omisiones reclamadas y eventual marco de responsabilidad. Dicho lo anterior,\ndentro de este proceso plenario, es menester ingresar a analizar el trámite dado para reglamentar\nel artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, a fin de establecer si el Estado ha incurrido\nen las omisiones apuntadas por el accionante, y si esas indolencias (caso de existir) son la causa\nadecuada de los daños reclamados. Cabe reiterar que de conformidad con ese precepto legal, el\nestablecimiento de la tarifa de la contribución, debía ser definida por el Estado, previa\nrecomendación que mediante estudio actuarial actualizado debía realizar la CCSS. Se trata por ende\nde un trámite complejo que exige la participación de dos Administraciones Públicas, a saber, la\nCCSS dando el insumo técnico para adoptar la decisión final, y el Poder Ejecutivo, encargado de\nemitir el Decreto Ejecutivo, como acto de alcance normativo a partir del cual se operativiza el\ncontenido de la disposición legal. En este sentido, se reitera, el criterio técnico de la CCSS se\nconstituye como un requisito sine qua non para la emisión del Decreto. Este tipo de actos previos,\na la luz de la doctrina del ordinal 303 de la LGAP, en tesis de inicio, son facultativos y de grado\nno vinculante, salvo excepción expresa de ley, a partir de lo cual surge la siguiente tipología: a)\nfacultativos vinculantes, que son aquellos dictámenes que aun cuando pueden no emitirse, una vez\nque se expresan, su contenido es vinculante para la unidad destinataria; b) facultativos no\nvinculantes, en los que, pudiendo ser peticionados, una vez rendidos, su recomendación no vincula a\nquien los exige o peticiona; c) obligatorios vinculantes, que son aquellos que un determinado\nprecepto impone su existencia, a la vez que su contenido debe ser acatado por la unidad\nadministrativa destinataria de ese acto; y d) obligatorios no vinculantes, consistentes en los que\nla norma impone su emisión, pero su contenido no determina obligatoriamente el acto final, pudiendo\nsepararse de ese criterio. Incluso, el canon 136 ibídem estatuye que el acto que se separe de\ndictámenes -no vinculantes- debe expresar las razones motivadas de ese proceder. En la especie, es\nclaro que la norma establece la obligada participación de la CCSS en la emisión de la sugerencia\ntécnica de la tarifa a imponer a las empresas públicas, dado que es el ente administrador de esos\nseguros. Empero, en la medida en que la norma no impone la vinculatoriedad de esa recomendación de\nmanera expresa por la norma, se trata de un acto obligatorio, pero no vinculante. Ello supone que\nel análisis actuarial de la CCSS es un insumo impostergable para el Estado de cara a emitir el\ndecreto en cuestión, pero a fin de cuentas, la fijación de las tarifas a imponer a las empresas\npúblicas estatales, con un tope del 15% de las utilidades netas, es una decisión que incumbe\nadoptar al Poder Ejecutivo. Para ello, a partir del estudio que le remite la CCSS puede adoptar\nuna serie de acciones para precisar datos o información, a fin de concretar el deber legal que le\nfue impuesto. Desde luego que a falta del dictamen técnico de la CCSS no podría ejercer dicha\npotestad por la ausencia del componente básico que le aporta los datos que le posibilitan\nobjetivamente emitir dicha norma. De ahí que sea indispensable analizar si el Poder Ejecutivo en\nalgún momento contaba con ese insumo, y por ende, si estaba en posibilidad de emitir la\nreglamentación debida. En cuanto al trámite dado a la emisión del citado decreto No. 37127-MTSS, se\ntiene que en el oficio PE.22.927-10 del 09 de junio de 2010 de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS,\ndirigido a la Presidencia de la República y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (folios\n156-160 de la carpeta 1), esa entidad pública hace un recuento del trámite dado en cuanto a la\nrealización de los estudios actuariales para reglamentar el artículo 78 de la Ley No. 7983. En\nconcreto, en ese oficio se señala que desde finales del año 2000, e inicios del 2001, mediante la\nDirección Actuarial, se inicia una serie de estudios tendientes a perfilar los alcances de la norma\nen cuestión, desde el punto de vista actuarial, siendo que desde agosto del 2001, fue realizado el\nprimer estudio sobre los posibles ingresos derivados de la aplicación de esa norma. Ese estudio\nfue denominado \"Propuesta de determinación y aplicación de los ingresos provenientes del artículo\n78 de la Ley de Protección al Trabajador\", en el que se planteaba desde un inicio la aplicación del\n15% como porcentaje de utilidades a trasladar (Folios 145-149 carpeta 1). Empero, por propuesta de\nla Junta Directiva de la CCSS, luego se introdujo el tema de la gradualidad del porcentaje, el\nque se empieza a considerar en los estudios realizados a partir del mes de octubre del 2001 y que\nse continúan hasta el último estudio celebrado en el 2006. Menciona que en octubre del 2001 se\nrealizó un segundo estudio. En el mes de mayo se realiza un tercer estudio por parte de la\nDirección Actuarial denominado \"Propuesta para la aplicación del artículo 78 de la Ley de\nProtección al Trabajador\". En junio del 2003, por oficio No. 39612 de la Secretaria de la Junta\nDirectiva de la CCSS, se remite el informe actuarial al Consejo de Gobierno (folio 127 carpeta 1),\ninstancia que mediante el oficio de data 03 de diciembre del 2003, dispuso archivar el informe de\nla Dirección Actuarial, bajo el motivo que el asunto corresponde a las competencias del Poder\nEjecutivo. En el año 2004, por oficios 4528 (folio 124-125 de la carpeta 1) y 4545, la Presidencia\nEjecutiva de la CCSS remite a la Presidencia de la República y al Ministro de Trabajo,\nrecomendación relacionada con los porcentajes a aplicar. El 26 de julio del 2005, de nuevo, la\nPresidencia Ejecutiva de la CCSS por oficio PE 26.652-05 (folio 122 carpeta 1), remite de nuevo la\ninformación para regular la tarifa a aplicar. Luego, mediante el fallo No. 2006-2049 de las 12\nhoras 24 minutos del 17 de febrero del 2006 de la Sala Constitucional, se declara con lugar recurso\nde amparo y se ordena a la CCSS y al Ministerio de Trabajo, emitir en el plazo de tres meses los\nestudios actuariales. Producto de ello, en febrero del 2006, la Dirección Actuarial elaboró un\nnuevo informe. En diciembre del 2006, se actualiza ese estudio denominado \"Estudio actuarial del\nartículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador\". En este último, se incluye la lista de empresas\nen el siguiente sentido: Banco Internacional de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago,\nBanco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Instituto Nacional de Seguros, Correos de Costa\nRica S.A., ICE, INCOFER, INCOP, JAPDEVA, RACSA, RECOPE y SINART. Por acuerdo 9 de la sesión No.\n8119 del 21 de diciembre del 2006, la Junta Directiva de la CCSS dispuso ratificar las tasas\naprobadas previamente en la sesión No. 7757 del 22 de mayo del 2003, acuerdo 24, sea, 5% para el\n2002, 7% para el 2003 y 15% para el 2004 y posteriores. Por oficio No. 4435 del 02 de enero del\n2007, la Junta Directiva de la CCSS, pone en conocimiento de la Presidencia de la República y el\nMinistro de Trabajo dicho acuerdo (Folios 377-378 de la carpeta 5).\n\nXX.- Cabe destacar, tal y como menciona la Sala Constitucional, mediante el oficio DAJ-D-095-08 de\nfecha 16 de julio de 2008, la Dirección de Asuntos Jurídicos le comunica al Viceministro de Trabajo\ny Seguridad Social que los porcentajes recomendados por la Caja Costarricense de Seguro Social\nresultan arbitrarios y que se debe ordenar la elaboración de un estudio técnico actualizado que\ninvolucre factores socioeconómicos. De igual manera señaló una serie de inconsistencias\nrelacionadas con los informes actuariales de la CCSS, entre ellos: - la escala porcentual citada el\n21 de diciembre del 2006 se fundamenta en períodos vencidos, carentes de interés actual, sin\nperjuicio que el Estudio Actuarial fue remitido al Ministerio hasta el 17 de junio del 2008; - los\nporcentajes recomendados son arbitrarios, al no justificarse las variaciones de porcentaje entre\ncada incremento; - el estudio actuarial no considera insumos y criterios aportados por las empresas\npúblicas del Estado, que brindan una perspectiva sobre los ingresos reales de las mismas y más bien\nse fundamenta en proyecciones de utilidades que pueden diferir de situación real; - se establecen\ncondiciones idénticas para todas las empresas públicas, sin considerar diferencias entre ellas.\n(Folios 187-195 de la carpeta 5) En el mes de septiembre del 2008 se conformó una comisión\ninterinstitucional CCSS-MTSS, con el objetivo de definir el asunto pendiente. Mediante el oficio\nDA525 la CCSS recuerda al Viceministro de Trabajo que el asunto estaba pendiente de resolver. Por\noficio PE 44.309 del 20 de abril del 2009, la Presidencia Ejecutiva de la CCSS remite al\nViceministro de Trabajo el informe de la Auditoria Interna de ese ente, No. AFC-325-R-2007\ndenominado \"Revisión de ingresos institucionales provenientes de la aplicación del artículo 78 de\nla Ley 7983, Ley de Protección al Trabajador, UP. 9118\" (folios 99-102, carpeta 1). Por oficio de\nla Presidencia Ejecutiva No. 44.309-09 del 23 de octubre del 2009, dirigido al Ministro de\nTrabajo, se señala sobre la remisión de la información técnica, esperando que haya completado los\nrequerimientos para que ese ministerio ejecutara las acciones subsiguientes (folio 97 carpeta 1).\nEn La Gaceta No. 25 del 05 de febrero del 2010 se da audiencia a las empresas públicas sobre el\nestablecimiento de una contribución del 15% a sus utilidades, según el artículo 78 de la LPT.\n(Folio 238 de la carpeta 5) Consta una serie de inconformidades expresadas por diversas entidades\npúblicas respecto de la audiencia publicada en La Gaceta No. 25 del 05 de febrero del 2010, sobre\nel porcentaje de la contribución que impone el canon 78 de la LPT. (Folios 196-236 de la carpeta\n5) Por oficio DFOE-ED-0081 del 18 de febrero del 2010 la Contraloría General de la República\ncomunica al Ministro de Trabajo sobre la necesidad de identificar las empresas públicas afectas al\ntributo y ponerles en conocimiento la metodología a utilizar para determinar el monto de las\nutilidades que serán la base para calcular la contribución. (Folio 237 de la carpeta 5) Mediante el\nvoto No. 2010-004621, de las 10 horas 30 minutos del 05 de marzo del 2010, emitida dentro del\nrecurso de amparo presentado por Roberto Mora Salazar contra la Presidencia de la República, el\nMinisterio de Trabajo y Seguridad Social y la Presidencia Ejecutiva de la CCSS, expediente\n09-0015133-0007-CO, la Sala Constitucional, de nuevo, confiere un plazo de tres meses a la CCSS y\nal Ministerio de Trabajo para remitir los estudios actuariales y la propuesta técnica para\nreglamentación. Por oficio DAJ-D-096-2010 del 15 de mayo del 2010, la Dirección de Asuntos\nJurídicos del Ministerio de Trabajo rinde recomendación sobre las empresas sometidas a la\ncontribución objeto de análisis, remitiendo a la lista de empresas públicas que lleva el Ministerio\nde Planificación, en el Informe del Estado de la Nación del 2007. (Folios 150-158 de la carpeta 5)\nEste análisis ya había sido realizado por oficio DAJ-D-065-2010 del 19 de abril del 2010. (Folios\n168-171 ejusdem). Cabe resaltar que este abordaje consta ya en informe DAJ-D-04-09 del 15 de enero\ndel 2009, en el que se incluyó una lista de 14 entes afectos a la contribución. (Folios 172-186\ncarpeta 5) Por oficio DMT-708 del 28 de mayo del 2010, de la Ministra de Trabajo y Seguridad\nSocial, solicita a la CCSS recomendación sobre los estudios actuariales (folio 95 carpeta 1). Por\noficio DMT-623-2010 del 14 de mayo del 2010, la Ministra de Trabajo informa a la Gerencia de\nPensiones de la CCSS que luego de la publicación del edicto de consulta en La Gaceta No. 25 del\n05 de febrero del 2010, han recibido inconformidades y oposiciones de algunas empresas públicas del\nEstado. (Folio 149 de la carpeta 5) Mediante el oficio DAJ-D-101-2010 del 01 de junio del 2010 de\nla Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se sugiere al\nViceministro de Área Social las entidades que pueden ser consideradas empresas públicas del Estado,\nsegún el siguiente detalle: Correos de Costa Rica S.A., RECOPE, SINART, ICE, INCOFER, INS,\nEditorial Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de\nCartago. (Folios 136-144 de la carpeta 5) En virtud de la emisión del voto No. 2010-004621 de la\nSala Constitucional (ya mencionado), la Presidencia Ejecutiva de la CCSS emite el oficio PE\n22.927-10 del 09 de junio del 2010, en el que señala que atendiendo a la precitada condena\njudicial, remite de nuevo la documentación respectiva, sea, los estudios actuariales, así como la\nrecomendación respectiva. Asimismo, expuso un resumen de las acciones adoptadas por la CCSS sobre\nese trámite. En lo relevante señaló se debía establecer una contribución del 15% de las utilidades\nde las empresas públicas del Estado, empero, de previo a arribar a ese monto, debería aplicarse una\nregla de gradualidad, en los siguientes términos: 2002: 5%, 2003: 7%, 2004 y posteriores: 15%. Así\nconsta a folios 111-115 de la carpeta 5) En La Gaceta No. 213 del 03 de noviembre del 2010, se\npublicó el proyecto de decreto para cumplir con lo dispuesto en el artículo 78 de la LPT. (Folios\n187-189 de la carpeta 4) Mediante el oficio DAP-2177-2010 del 15 de noviembre del 2010, la\nDirección Administrativa de Pensiones de la CCSS, remitió sus observaciones al proyecto de decreto,\nen tanto que la Dirección Financiera de ese ente expuso su criterio por oficio DFA-2374-2010 del\n11 de noviembre del 2010 y la Dirección de Pensiones lo hizo mediante el oficio ALGP 538-2010 del\n15 de noviembre del 2010. (Folios 166-186 de la carpeta 4) Las observaciones del Banco Nacional a\nese proyecto constan a folios 191-200, las del ICE a planas 212-224, Correos de Costa Rica a folios\n226, RECOPE a planas 228-230, Banco de Costa Rica a folios 231-235, todas las referencias de la\ncarpeta 4). Mediante el oficio DP-0339-2011 del 08 de marzo del 2011 de la Presidencia de la\nRepública, se indica a la Presidencia Ejecutiva de la CCSS una serie de observaciones e\ninconformidades respecto de los estudios actuariales realizados por la CCSS, en el siguiente\nsentido: - el tributo tiene como hecho generador la generación de utilidades; - la tarifa de la\ncontribución fue delegada al Poder Ejecutivo a partir de los estudios actuariales de la CCSS; - los\nestudios realizados sucesivamente por esa entidad han utilizado de manera invariable datos\nrelacionados con el superávit presupuestario de una parcialidad de instituciones, siendo que el\nartículo 78 de la LPT grava las utilidades. La ganancia o utilidad no es lo mismo que superávit; -\nlos estudios actuariales deben basarse en las utilidades de esos entes, para dar un mejor\nfundamento a la imposición de la tarifa; - los estudios deben incluir la totalidad o mayoría de las\nutilidades de las empresas públicas del Estado, empero, los estudios señalan estudios para obtener\nla lista de esos entes. Acorde a lo anterior, solicitó realizar un nuevo estudio actuarial en el\nplazo de tres meses. (Folios 155-157 de la carpeta 4) En definitiva, por oficio PE.35.350.11 del\n14 de julio del 2011, la Presidencia Ejecutiva de la CCSS remite a la Presidencia de la\nRepública, el documento denominado \"Estudio sobre el artículo 78 de la Ley de Protección al\nTrabajador\", estudio realizado en el mes de julio del 2011. (Folio 154 de la carpeta 4)-. En este\nanálisis ratifica las tasaciones realizadas en el estudio aprobado en el acuerdo del artículo 24 de\nla sesión 7757 del 22 de mayo del 2003, sea, un 5% para el año 2002, un 7% para el año 2003 y a\npartir del año 2004 un 15%. En ese análisis se toman las eventuales aportaciones de Correos de\nCosta Rica S.A., RECOPE, SINART, ICE, INCOFER, INS, Editorial Costa Rica, Banco Nacional de Costa\nRica, Banco de Costa Rica y Banco Crédito Agrícola de Cartago. En los anexos de ese estudio se\naportan misivas de varios entes públicos que indican la improcedencia del pago del tributo, tales\ncomo el INS. (Folios 82-135 de la carpeta 4). Este informe incluye el mismo listado de empresas\npúblicas que indica la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo en el oficio\nDAJ-D-101-2010 del 01 de junio del 2010. (Folios 136-147 de la carpeta 4). Por oficio DP-0824-2011\ndel 21 de julio del 2011 de la Presidencia de la República, remitido a la Presidencia Ejecutiva\nde la CCSS, se señala que en lo referente al estudio recién indicado (remitido por oficio\nPE.35.350-11 del 14 de julio del 2011), persiste el problema de la falta de determinación de los\nsujetos pasivos, ya que la lista de empresas públicas mantiene una imprecisión relevante, ya que\nsegún se había advertido en el oficio DAJ-101-2010 de la Dirección Jurídica del Ministerio de\nTrabajo, esa determinación correspondía realizarla a la Procuraduría General de la República. En\neste orden muestra dudas de las razones por las cuales se excluyen tres entidades respecto de los\nestudios realizados por la CCSS en el año 2006. En este plano señaló que era de importancia que el\nestudio actuarial incorporara la totalidad o mayoría de los sujetos pasivos y de sus respectivas\nutilidades. (Folios 149-152 de la carpeta 4 87-90 carpeta 1) En definitiva, el Decreto 37127-MTSS\nse publica en La Gaceta No. 103 del 29 de mayo del 2012. En cuanto a la integración de una comisión\nde trabajo, se tiene que por oficio DVM-369-2008 del 02 de septiembre del 2008 del Viceministro de\nTrabajo, dirigida a la Gerencia de Pensiones de la CCSS, comunica los representantes de ese\nministerio en dicha comisión, designación que la CCSS, Gerencia de Pensiones comunica a esa\ncartera por oficio GP-50.542-2008 del 12 de septiembre del 2008. (Folios 109-110 de la carpeta 1)\nSobre el trámite dado a la reglamentación del artículo 78 de la Ley No. 7983 se tiene que mediante\nel dictamen C-018-2002 del 16 de enero del 2002 de la Procuraduría General de la República,\ndirigido a la Gerencia de la División de Pensiones de la CCSS, se atiende consulta sobre el nombre\nde las empresas sujetas a la aplicación del artículo 78 LPT. Sobre el particular, el órgano asesor\nseñala que el término “empresas públicas estatales”está referido exclusivamente a las empresas del\nEstado y comprende los entes públicos institucionales encargados de actividades industriales y\ncomerciales, como a las sociedades mercantiles cuyo capital social está mayoritariamente en manos\ndel Estado o respecto de las cuales éste ejerce un control dominante. Estarían excluidas las\nempresas creadas por instituciones estatales. (Folios 80-84 de la carpeta 5)\n\nXXI.- De los estudios actuariales emitidos por la CCSS que constan en autos. Del análisis de los\nautos se tiene que dentro de la carpeta número 1, constan los siguientes estudios actuariales: 1)\nPropuesta de determinación y aplicación de los ingresos provenientes del artículo 78 de la Ley de\nProtección al Trabajador. Recomienda aplicar el 15% de inmediato, folios 145-149; 2) Propuesta de\ngradualidad en la aplicación del artículo 78 de la LPT, de octubre del 2001, en el que se\nrecomienda iniciar con un 5% en el 2002, con un incremento gradual del 2% anual, hasta alcanzar el\n15% en el año 2007, folios 136-144; 3) Propuesta para la aplicación del artículo 78 LPT, de mayo\ndel 2003, en el que se recomienda aplicar un 5% en el año 2002, un 7% en el 2003 y un 15% a partir\ndel año 2004, folio 128-134; 4) Estudio actuarial del artículo 78 de la Ley de Protección al\nTrabajador, de diciembre del 2006, en el que incluye un listado de empresas públicas del Estado -ya\ncitadas-, y en el que recomienda aplicar un 5% en el 2002, 7% en el 2003 y un 15% a partir del\n2004, folios 110-120; 5) Estudio sobre el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, de\njulio del 2011, en el que se incluye una lista de 10 empresas públicas del Estado, a saber: Correos\nde Costa Rica S.A., RECOPE, SINART, INCOFER, INS, Editorial Costa Rica, ICE, Banco Nacional de\nCosta Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago. Se recomendó aplicar un 5% en\nel 2002, 7% en el 2003 y un 15% a partir del 2004. Asimismo, ese estudio actuarial concluyó que a\nla fecha de su emisión, no había ingresado suma alguna derivada del artículo 78 de la LPT, por lo\nque al sumar las cifras nominales disponibles y considerando el esquema de cobro propuesto en los\nestudios previos, el fondo de pensiones hubiese recibido 182.230 millones de colones durante el\nperíodo 2001-2010, monto que no incluye los intereses que se hubieren podido generar, ni la\ninformación del INS correspondiente al período 2001-2005, ni la que corresponde al ICE en el\nperíodo 2001-2003. De igual manera, en el punto 3 de conclusiones, expuso que bajo el sistema de\ningresos propuesto, la sostenibilidad financiera del fondo se extendería en aproximadamente 10\naños, siendo de cerca de 3 años si se considera un 5%. Así consta a folios 62-84 de la carpeta 1).\nDel anterior recuento se desprende que desde el año 2000, en que se emite el numeral 78 de la Ley\nNo. 7983, existe un precepto legal que de manera expresa establece la creación de un tributo que\nbusca constituirse en una fuente de financiamiento del régimen de IVM y de los seguros no\ncontributivos. Tal contribución se impone a las empresas públicas del Estado, con una tarifa de\nhasta un 15%, con la indicación de que el Poder Ejecutivo emitiría la reglamentación que permitiera\naplicar ese tributo, previo estudio y recomendación actuarial de la CCSS, ente administrador de los\nseguros sociales conforme a la Constitución Política y la Ley No. 17 (constitutiva de ese ente).\nSin embargo, pese a que la CCSS alega en sede administrativa mediante múltiples oficios y\nrespuestas a recursos de amparo que desde el 2000 inició un conjunto de acciones para poder\ninstrumentalizar esa contribución, lo cierto del caso es que no es sino hasta el año 2013 que se\nemite en definitiva el decreto número 37127-MTSS, que fija una tarifa con incremento porcentual de\nun 5% a partir del 2013, 7% a partir del 2015 y 15% a partir del 2017. Pese a las acciones que\ntanto la CCSS como el Estado mismo han expresado en este proceso a través de la remisión a la\nabundante prueba documental que consta en las diversas carpetas aportadas y en el legajo principal,\nse ha establecido que al menos en tres oportunidades, mediante la figura del recurso de amparo,\ndiversos gestionantes, actuando al amparo de una legitimación propia de un interés difuso, como en\nesta causa se realiza, accionaron en sede constitucional, reprochando la inercia administrativa en\nla emisión del decreto que permitiera fijar las tarifas para operativizar y poner en vigencia el\ntributo regulado por el artículo 78 de la LPT. En todos los casos se alegaba la lesión al beneficio\nfinanciero y financiamiento del régimen de IVM, y en esos procesos, el Tribunal Constitucional tuvo\npor acreditada la inercia administrativa e impuso, el pago en abstracto de daños y perjuicios,\nseñalando que esa cuantificación se realizaría en fase de ejecución de sentencia en lo contencioso\nadministrativo. En los fallos No. 2006-2049 de las 12 horas 24 minutos del 17 de febrero del 2006 y\nla 2010-004621, ya citada, de fecha 05 de marzo del 2010, la Sala Constitucional endilgó las\nomisiones a la CCSS y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Empero, en el precedente\n2010-14231, la Sala establece que la responsabilidad es atribuible a la CCSS por remitir los\nestudios actuariales hasta el 02 de enero del 2007, punto a partir del cual inicia una serie de\nconsultas y trámites. Respecto de este último precedente, el apoderado del Estado aduce cosa\njuzgada material. A juicio de este cuerpo colegiado, con independencia del trámite dado al proyecto\nde decreto, tema que adelante se analiza en relación con los daños pedidos, y cuyo detalle de\ntramitología ya ha sido expuesto, lo cierto del caso es que el plazo transcurrido desde la emisión\nde la Ley No. 7983 y la emisión del Decreto Ejecutivo No. 37127-MTSS, es absolutamente irrazonable\ny desproporcionado. El numeral 15 y 16 (en relación con el 160) de la LGAP, establecen esas máximas\ncomo parámetro de control de legalidad de las conductas públicas, de suerte que la dilación en que\nse ha incurrido en la emisión de esa norma en particular, es por demás ilegítima, luego, una\ninfracción sustancial al ordenamiento jurídico, por la indolencia en el ejercicio oportuno y debido\nde competencias legalmente asignadas (doctrina del ordinal 59 y 66 LGAP). La omisión en que se ha\nincurrido en la emisión de ese decreto, es jurídicamente insostenible e incomprensible y configura\nuna disfunción administrativa que efectivamente ha privado al régimen de seguridad social de la\nconcreción y puesta en marcha de una fuente de ingresos, que a la luz de los análisis actuariales\nrealizados por la CCSS, representa cerca del 9% de los recursos que compondrían ese fondo del IVM.\nLa relevancia de la sostenibilidad financiera de ese régimen y lo diáfano de la finalidad de esa\nnorma 78 de la LPT, exigían una pronta regulación de ese precepto para el despliegue de sus\nbondades, empero, son beneficios que no pudieron generarse por la omisión de regulación sobre ese\nparticular. Desde ese plano, del análisis de la prueba testimonial funcionarial, se desprende de la\ndeposición realizada por el señor Luis Guillermo López Vargas, cédula de identidad número\n3-0235-0156, Director Actuarial de la CCSS, la incidencia financiera para el régimen por la falta\nde esos ingresos. Cuestionado sobre implicaciones para el fondo del IVM por falta de reglamentación\ndel artículo 78 de la LPT indicó, en lo conducente, que la no recepción de esos recursos incidían\nsobre la magnitud de las reservas y potenciales intereses sobre la colocación de las reservas.\nEstimó que afectaban en el equilibrio del régimen, siendo que de haber ingresado la sostenibilidad\nfinanciera del régimen se extiende a más de 10 años. Ante una pregunta del Tribunal consideró que\nel daño consistía en el no crecimiento de las reservas, la no percepción de intereses, limitación\nal crecimiento y períodos de sostenibilidad financiera. En cuanto a las fuentes de financiamiento\ndel régimen, expuso que eran las aportaciones, más los rendimientos de inversiones proyectadas en\n30 años. Ante cuestionamiento del señor Procurador contestó que de haber tenido esos recursos se\npudo haber racionalizado porcentajes de crecimiento en las primas. A ello debe abonarse que los\nmismo estudios actuariales aportados por la CCSS reflejaban que esos ingresos representarían cerca\ndel 9% del financiamiento del fondo. Estas consideraciones del testigo permiten colegir sobre la\nafectación real (no solo a nivel de conjetura) que tuvo el régimen de IVM ante la falta de\ningresos económicos derivada de la no puesta en marcha de una fuente de financiamiento, cuya\nfinalidad estaba legalmente establecida. A diferencia de lo que expone el mandatario estatal, tesis\nrespetada, más no compartida, no se trata de una mera expectativa. La ley impuso una fuente de\ningresos cuya cuantificación era bastante certeza y fácil de determinar, al consistir la base\nimponible las utilidades de las empresas públicas del Estado. De ese modo, faltaba determinar los\nsujetos pasivos en específico, y mediante estudio actuarial, establecer las tarifas del tributo,\nsea que se hubiere optado por una sola tarifa o por porcentajes escalonados como en definitiva se\nhizo. La privación de esos ingresos de base cierta, se truncó por una omisión de regulación de la\nnorma. Nótese que el mismo decreto impone el tributo a partir del 2013, consideración de vigencia\nque no procede abordar en esta causa. Empero, ello implica que por la desidia pública, desde la\nfecha de emisión de la ley al 2013, el tributo en cuestión no produjo su objetivo y con ello, dejó\nde ingresar al fondo de IVM recursos de importancia innegable que hubieran llevado a mejorar la\nestabilidad financiera en cuanto a las reservas y al plazo de estabilidad de aquel.\n\nXXII.- Sin embargo, lo anteriormente expuesto no lleva a afirmar la responsabilidad del Estado de\nmanera automática. Para ello, es necesario analizar el trámite dado a la emisión del citado\ndecreto, a fin de establecer si la causa de las dilaciones en la emisión del decreto es imputable\ncon exclusividad al Poder Ejecutivo. En ese sentido, se ha realizado un análisis detallado de los\ndiversos actos y probanzas que reflejan el trámite dado a la emisión de esa normativa, verificando\nel contenido de las diversas carpetas de probanzas aportadas por las partes, así como los\ndocumentos que rolan en el expediente principal y las deposiciones testimoniales. A partir de lo\nanterior se pudo acreditar la existencia de varios estudios actuariales realizado por la CCSS, que\ntenían por objeto constituirse en la base referencial que exige el numeral 78 de la LPT, para que\nel Poder Ejecutivo pudiese reglamentar aquella norma. En concreto, se tienen estudio de agosto del\n2001, en el que se propone una aplicación inmediata del 15% como porcentaje de utilidades a\ntrasladar a la CCSS. En octubre del 2001 se realiza un segundo estudio. En mayo del 2003 se emite\nun nuevo análisis en este sentido. Se ha tenido por comprobado que mediante el oficio No. 39612\ndel mes de junio del 2003, la Secretaría de la Junta Directiva de la CCSS remitió al Consejo de\nGobierno ese último informe actuarial, sin embargo, por oficio del 03 de diciembre del 2003, la\nSecretaría del Consejo de Gobierno comunica que optó por archivar ese estudio bajo el alegato que\nel asunto corresponde a competencias del Poder Ejecutivo. Ante ello, por oficios 4528 y 4545, en el\naño 2004, se remitió ese estudio al Ministro de Trabajo y la Presidencia de la República, lo que se\nreitera por oficio PE 26.652-05 en el mes de julio del 2005. En febrero del 2006, la CCSS realizó\nun nuevo estudio, que se actualiza en el mes de diciembre del 2006. En el mes de septiembre del\n2008, se instaura una comisión interinstitucional CCSS-MTSS para definir el asunto pendiente. Por\noficio de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS No. 44-309-09 del 23 de octubre del 2009, se indica\nal Ministro de Trabajo que se espera que con la información enviada por parte de los grupos\ntécnicos, se hayan completado los requerimientos para que se adopten las acciones pertinentes. En\nvirtud de la condenatoria dictada por la Sala Constitucional en Recurso de Amparo expediente\n03-007462-0007-CO, en el que se dictó el fallo No. 2006-2049 de las 12 horas 24 minutos del 17 de\nfebrero del 2006, que dispuso que la omisión en la emisión del decreto era imputable a la CCSS y al\nMinisterio de Trabajo (ambos), la Presidencia Ejecutiva de la CCSS emite el oficio PE 32.334-09\ndel 07 de agosto del 2009, en el que indica al Ministro de Trabajo sobre las acciones adoptadas y\nle insta a retomar las acciones de coordinación. Así consta a folios 102-99 de la carpeta 1). Por\noficio DMT-708-2010 del 28 de mayo del 2010, la Ministra de Trabajo pide a la CCSS emitir en el\nplazo de 15 días recomendación en cuanto a los estudios actuariales. Consta además que por oficios\nDP-0339-2011 del 08 de marzo del 2011 y DP-0824-2011 del 21 de julio del 2011, ambos de la\nPresidencia de la República, fueron expuestas a la CCSS una serie de aspectos que se consideraban\ninconsistencias de los estudios actuariales realizados por ese ente. Ante el oficio 339-2011, la\nPresidencia Ejecutiva de la CCSS, mediante oficio PE.35.350-11 del 14 de julio del 2011, remite un\nnuevo estudio incluyendo las observaciones, señalando que se utilizó una lista de empresas\npúblicas diversa, así como la fuente de información financiera introduce algunas modificaciones.\n(Folio 86 de la carpeta 1) Se remite de ese modo el informe del mes de julio del 2011. En este, se\ninsiste, se sugiere la aplicación de un 5% para los años 2001 y 2002, 7% para el 2003 y a partir\ndel 2004 un 15%. Como se ha dicho, a este informe se realizaron observaciones por el oficio\nDP-0824-2011 del 21 de julio del 2011. De previo a la remisión del informe de julio del 2011, cabe\ndestacar que la Sala Constitucional emitió los fallos 2010-4621 del 05 de marzo del 2010 en el que\ndeclaró la omisión de parte de la CCSS y del Ministerio de Trabajo en la reglamentación de la\nnorma de marras. Como dato relevante, en ese fallo se tuvo por acreditado que mediante oficio\nDVM-308-2008 del 24 de junio de 2008, el Despacho del Viceministro de Trabajo y Seguridad Social,\nsolicitó a la Dirección Jurídica que emitiera criterio sobre el porcentaje de contribución que\nrefiere el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador , producto de lo cual, mediante oficio\nDAJ-D-095-08 de fecha 16 de julio de 2008, la Dirección de Asuntos Jurídicos le comunica al\nViceministro de Trabajo y Seguridad Social que los porcentajes recomendados por la Caja\nCostarricense de Seguro Social resultan arbitrarios y que se debe ordenar la elaboración de un\nestudio técnico actualizado que involucre factores socioeconómicos. Atendiendo a ello, mediante\noficio DA-610 del 07 de setiembre de 2009, el Director Actuarial de la Caja Costarricense de\nSeguro Social comunica al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el fundamento utilizado para\nestablecer el porcentaje del artículo 78. Además, en voto No. 2010-14231 de las 09 horas 03 minutos\ndel 27 de agosto del 2010, ese Tribunal Constitucional estimó que las causas de retraso en la\nemisión del Decreto eran imputables a la CCSS.\n\nXXIII.- Luego del análisis de esa secuencia, estima este Tribunal, la emisión de un estudio\nactuarial que reuniera las condiciones objetivas y datos que a juicio del Poder Ejecutivo eran\nrelevantes y necesarias para la debida regulación de la tarifa a aplicar sobre las utilidades de\nlas empresas públicas, resultaba un requisito sine qua non, indispensable por tanto para cumplir\ncon el deber de regulación bajo estudio. Del examen de los oficios presentados en la prueba\ndocumental, entre ellos con particular relevancia los estudios actuariales realizados por la CCSS\ny los diversos oficios del Poder Ejecutivo, sea del Ministerio de Trabajo y de la Presidencia de la\nRepública que señalaban inconformidades en el contenido de aquellos, se desprende que con\nindependencia de las divergencias de criterio que pudiera tener el Poder Ejecutivo respecto del\ncontenido de los análisis técnicos actuariales, lo cierto del caso es que el insumo que requería el\nartículo 78 de la LPT fue puesto a su disposición en varias oportunidades. De esa manera, fue con\nla remisión de esos estudios, que pudo haber iniciado acciones internas que llevaran a la efectiva\ny pronta prosecución de la emisión del decreto requerido por aquel precepto legal, dentro de un\nplazo razonable y proporcionado. Sin embargo, pese a que contaba con varios estudios, del recuento\nde los trámite se refleja un evidente descuido del curso de ese procedimiento, de lo que emerge una\nevidente inercia administrativa de carácter formal. Ciertamente, esa inercia debe considerarse\ndesde el momento en que el Poder Ejecutivo estaba en posibilidad objetiva de emitir la regulación,\nlo que, se insiste, solo era factible cuando contara con los insumos que le permitieran ejercer tal\nlabor. En el análisis concreto de este caso, no coincide este Tribunal con el reclamo del\naccionante, en el sentido de computar esa inercia desde la emisión misma de la Ley No. 7983. Ha de\ntenerse claridad que a esa fecha, el Poder Ejecutivo no contaba con los estudios actuariales que le\nsirvieran de base para emitir esa reglamentación. Si se analiza el conjunto de estudios\nactuariales, se tiene que si bien el primero de ellos fue realizado el Estudio actuarial del\nartículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, de diciembre del 2006, en el que incluye un\nlistado de empresas públicas del Estado que abarca las siguientes: Banco Internacional de Costa\nRica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica,\nInstituto Nacional de Seguros, Correos de Costa Rica S.A., ICE, INCOFER, INCOP, JAPDEVA, RACSA,\nRECOPE y SINART. Por acuerdo 9 de la sesión No. 8119 del 21 de diciembre del 2006, la Junta\nDirectiva de la CCSS dispuso ratificar las tasas aprobadas previamente en la sesión No. 7757 del\n22 de mayo del 2003, acuerdo 24, sea, 5% para el 2002, 7% para el 2003 y 15% para el 2004 y\nposteriores. Por oficio No. 4435 del 02 de enero del 2007, la Junta Directiva de la CCSS, pone en\nconocimiento de la Presidencia de la República y el Ministro de Trabajo dicho acuerdo (Folios\n377-378 de la carpeta 5). Si bien es cierto antes de ese estudio se habían emitido otros análisis,\ndel estudio de los autos se tiene que es en esa ponderación técnica donde consta de manera expresa\nla aplicación del parámetro de incremento porcentual dispuesto por la Junta Directiva de ese ente,\nasí como la venía de dicha entidad. En mayo del 2003 se emite un nuevo análisis en este sentido. Se\nha tenido por comprobado que mediante el oficio No. 39612 del mes de junio del 2003, la Secretaría\nde la Junta Directiva de la CCSS remitió al Consejo de Gobierno ese último informe actuarial, sin\nembargo, por oficio del 03 de diciembre del 2003, la Secretaría del Consejo de Gobierno comunica\nque optó por archivar ese estudio bajo el alegato que el asunto corresponde a competencias del\nPoder Ejecutivo. Ante ello, por oficios 4528 y 4545, en el año 2004, se remitió ese estudio al\nMinistro de Trabajo y la Presidencia de la República, lo que se reitera por oficio PE 26.652-05 en\nel mes de julio del 2005. En febrero del 2006, la CCSS realizó un nuevo estudio, que se actualiza\nen el mes de diciembre del 2006 y es remitido el 02 de enero del 2007. A juicio de este Tribunal,\nes con ese estudio en particular que el Estado se encontraba en posibilidad de emitir la normativa\nde rigor, pues en ese instrumento se presentaba una lista de empresas públicas propuesta, datos\nactuariales y recomendación de tarifas a aplicar. No se ha cuestionado en este proceso la validez\ntécnica o no de los datos que constan en ese análisis, siendo lo cierto que a partir de la remisión\ndel oficio 4435 comentado, el Estado contaba con las condiciones para iniciar el trámite de\nconsultas públicas a las instituciones involucradas, o bien, análisis de la información. Nótese que\nen el mismo oficio de comentario se hace referencia que esa remisión se realiza en virtud de la\ncondena dictada por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2006-2049 de las 12 horas 24 minutos\ndel 17 de febrero del 2006, en la que se había determinado un plazo de tres meses para remitir esos\nestudios. Incluso, si se mira el Decreto No. 37127-MTSS, en el considerando IV se hace referencia a\nlos estudios de valuación actuarial del régimen realizados en febrero del 2006. De esa manera, se\nestima, es en febrero del 2007, con la remisión del análisis de diciembre del 2006 (pues el de\nfebrero de ese año fue actualizado por aquel), que se podía objetivamente iniciar un trámite\nexpedito para la emisión del decreto. Sin embargo, los hechos comprobados en este proceso reflejan,\npese a que ya la Sala Constitucional había condenado en el fallo mencionado a la emisión de la\nnorma en un plazo breve, una inercia administrativa en el cumplimiento de ese deber legal, sin que\npueda colegirse del análisis de los autos que esa omisión atienda a causas ajenas o extrañas al\nEstado. Por el contrario, la ponderación de los actos que engrosan el expediente reflejan una\ndesidia del Estado en ese trámite, pese a contar con los insumos técnicos para ello. Ciertamente\nexisten requerimientos de información, análisis legales de objeciones al estudio de la CCSS y otras\nmedidas, empero, considera esta Cámara, el plazo transcurrido desde la remisión del estudio en el\n2007, a la fecha en que se emite el Decreto, sea, 29 de mayo del 2012, es abiertamente irrazonable,\ny ha generado una lesión patrimonial en la sostenibilidad financiera del fondo de pensiones y\njubilaciones de IVM que administra la CCSS. Bien podría decirse que la Sala Constitucional ya\nanalizó en otros dos procesos de amparo esas omisiones, empero, se remite a lo ya expuesto en\ncuanto a la inoponibilidad plena que invoca el mandatario estatal de esos precedentes en esta\ncausa, dada la naturaleza plenaria de esta contienda, en la que se ha acreditado que la inercia en\nla omisión del decreto es imputable al Estado. Ahora bien, desde la recepción del estudio en\nfebrero del 2007, estima este colegio, un plazo razonable (judicialmente ponderado) para emitir\nesa reglamentación, atendiendo a las solicitudes de aclaración de información, trámite de\naudiencias públicas a entes involucrados, atención de inconformidades, acciones de publicación en\nel Diario Oficial, entre otros aspectos, es de seis meses. En consecuencia, se estima que la\ninercia administrativa se ha de computar desde julio del 2006. Desde ese plano, considerando que\nde haberse emitido el decreto en esas fechas, el tributo instrumentalizado se cobraría desde el\n2007, es consideración de este cuerpo colegiado, el daño reclamado es imputable al Estado desde el\n2007 y hasta el 2012, dado que el decreto en cuestión 37127-MTSS fue publicado en dicho año y\ndispuso en el numeral primero, que las tarifas se cobrarían desde el año 2013.\n\nXXIV.- Sobre la defensa de prescripción. Sobre los daños reclamados el mandatario del Estado alega\nprescripción, considerando que han transcurrido más de cuatro años desde la emisión de la Ley No.\n7983 en el año 2000. La defensa en cuestión debe ser rechazada. En la especie se aduce que los\ndaños derivan de una conducta omisiva atribuible al Estado. Desde ese plano, se trata de un\nfuncionamiento anormal (disfunción formal), que de manera sostenida ha generado la imposibilidad de\nque a partir del 2007 y hasta el 2012, ingresara al fondo de IVM, las partidas relacionadas con la\npuesta en vigencia del tributo impuesto a las empresas públicas del Estado a que hace referencia\nel ordinal 78 de la LPT. Es precisamente la falta de emisión de esa norma infra legal que la\nimpidió que la CCSS obtuviera esa fuente de financiamiento, de suerte que en tanto no se emitiera,\nno existía un elemento tangible a partir del cual hacer correr el plazo prescriptivo. De esa manera,\nla demanda se presenta justo 2 meses y 6 días previos a que el decreto de marras fuese publicado en\nel Diario Oficial La Gaceta (29 de mayo del 2012), con lo cual, no existe prescripción alguna que\ndeclarar. Lo anterior, sea que se considere que el plazo aplicable a esta contienda es el\ncuatrienal que estatuye el ordinal 198 de la LGAP, o el decenal que fija el ordinal 56 párrafo\nfinal de la Ley Constitutiva de la CCSS. La consideración de que con cada año que no se regulaba\naquella fuente de financiamiento, corría el plazo de prescripción para cada período, llevaría al\nextremismo de hacer correr la prescripción sin que la omisión productora del daño, hubiese sido\nsubsanada, por tanto, pese a la pervivencia de la indolencia pública. De esa manera, por el efecto\ncontinuado de la omisión aludida, debe disponerse el rechazo de la defensa de prescripción\nalegada.\n\nXXV.- Sobre la cuantificación de los daños y perjuicios.\nEl demandante ha reclamado el pago\nde daños y perjuicios en los siguientes términos: \"5. Se condene al\nEstado al pago de los daños y perjuicios ocasionados a los seguros sociales de\nEnfermedad y Maternidad e Invalidez Vejez y Muerte originados en: a. (...)\n-DESISTIDA-. b. Los ingresos que perdió el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte\npor la imposibilidad de cobrar a las empresas públicas la contribución especial\nestablecida en el artículo 78 de la\n Ley de Protección al Trabajador, durante 12 años en que el\nPoder Ejecutivo incumplió con su deber de reglamentar esta norma. Asimismo, los\nrendimientos que durante estos 12 años, y hasta la fecha de publicación del\nDecreto Ejecutivo No. 37127-MTSS, dejó de percibir el\nSeguro Social de Invalidez, Vejez y Muerte al no poder invertir y generar\nintereses con los ingresos que debió haber recibido por concepto de la citada\ncontribución especial. Estos daños se liquidarán en el proceso de ejecución de\nsentencia. Para efectos de la presente demanda se estiman preliminarmente en\ndoscientos sesenta y tres mil ochocientos veintitrés millones cuatrocientos\nnoventa y cinco mil colones (¢263.823.495.000.0) por concepto de principal e\nintereses de los ingresos que habría recibido de este seguro social si se\nhubiera podido cobrar la contribución especial de hasta 15% de las utilidades\nde las empresas públicas del Estado durante los últimos 12 años.\" Conforme\nse ha señalado en los apartes previos, se ha establecido la existencia de un\nfuncionamiento anormal por omisión imputable al Estado, referida a la inercia\nen la emisión del decreto que ordena el artículo 78 de la LPT. Se\nha establecido que el Estado se encontraba en posibilidad objetiva de emitir\nesa norma una vez que en febrero del 2007, la CCSS remitió el estudio\nactuarial en el que se incluía el detalle de las empresas públicas del Estado\nafectas al tributo, así como la propuesta respaldada por la Junta Directiva de\nun incremento porcentual gradual de la tarifa sugerida. Por ende, atendiendo al\nplazo que este Tribunal considera razonable para concretar ese trámite de\npublicación, este Tribunal consideró que los daños consisten en la\nimposibilidad de obtener los recursos derivados de esa fuente de financiamiento\nno reglamentada, durante los períodos 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012.\nCiertamente en los períodos previos puede decirse de la existencia de\nomisiones, sin embargo, este cuerpo colegiado no estima que pueda ser un efecto\nexclusivamente imputable o referible al Estado. Ello aún más si se considera el\ncontenido del fallo de la Sala Constitucional, en el que se pone en\nevidencia inercias imputables a la\n CCSS en ese trámite. De esa manera,\nlos daños a indemnizar por el Estado consisten en las sumas que hubieran sido\ntrasladadas al fondo de IVM por parte de las empresas\npúblicas del Estado que se encuentran sujetas a la contribución establecida en\nel artículo 78 de la Ley No.\n7983, en los períodos que van del 2008 al 2012, suma a establecer en la fase de\nejecución de sentencia. Para tales efectos, han de fijarse los siguientes\nparámetros: los montos a trasladar deberán obtenerse del resultado de aplicar\nuna tarifa de 7.5% a las ganancias netas de las empresas públicas que se\nencuentran afectas a la contribución en cuestión, si otro motivo legítimo no lo\nimpide, reportadas en los períodos fiscales 2008 al 2012. La fijación de este\nparámetro se sustenta en la naturaleza indemnizatoria de esta condena,\nporcentaje que se considera proporcionado si se entiende que la CCSS\nhabía propuesto que desde el 2004 se aplicara un 15% a las empresas públicas\ngravadas. De esa manera, entiende este cuerpo colegiado, dicho porcentaje\nconstituye un justo medio respecto de esas partidas condenadas. Sobre el\nresultado de ese cálculo, debe otorgarse a título de perjuicio financiero, de\nconformidad con el ordinal 706 del Código Civil, el interés legal a que hace\nreferencia el ordinal 1163 del Código Civil, sea, el que pague el Banco\nNacional de Costa Rica para los certificados de depósito a seis meses plazo.\nDicho rubro deberá establecerse en fase de ejecución de sentencia. El\notorgamiento de interés legal supone el ajuste del valor económico de la obligación\npara los efectos del ordinal 123 del CPCA.\n\n\n\nXXVI.- Sobre la legitimación para el reclamo de los daños. El Estado alega falta de legitimación\npara que el accionante formule el reclamo indemnizatorio objeto de análisis. Como se ha señalado,\nla presente acción se ejercita amparada a una legitimación supra individual consistente en un\ninterés difuso. Si bien se mira, la indemnización reclamada no se hace para un beneficio personal,\npropio y directo del demandante, sino para que se imponga al Estado la obligación de indemnizar al\nfondo de IVM, los recursos que no pudieron obtenerse por la falta de reglamentación del artículo 74\nde la LPT. No se trata de la tutela de una situación individual amparada a un derecho subjetivo o\ninterés legítimo personal (art. 10.1 a CPCA), sino de un marco de legitimación difusa\n-supraindividual-, que busca un beneficio para una colectividad. Desde ese plano, el destino de\nesa reparación se direcciona, en el contexto de lo pedido, a un beneficio de ese colectivo que\nguarda vinculación con ese fondo de seguridad social. Desde ese plano, en la medida en que el\naccionante ejerce la tutela de dicho interés difuso y no peticiona un beneficio personal sino\ncolectivo, no observa este Tribunal que exista irregularidad alguna en la legitimación reprochada.\nDebe declararse sin lugar en consecuencia esa defensa de fondo.\n\nXXVII.-Corolario. Análisis de las defensas planteadas. El Estado opuso la defensa de cosa juzgada\nparcial, la de prescripción, falta de legitimación activa y falta de derecho. Por las razones\npreviamente apuntadas, la defensa de cosa juzgada así como la de prescripción debe ser rechazada.\nDebe desestimarse de igual manera la defensa de falta de legitimación activa. La defensa de falta\nde derecho debe acogerse en cuanto a la petición de declaratoria de disconformidad con el\nOrdenamiento Jurídico de la conducta del Estado de pagar en títulos de deuda y no en efectivo las\ndeudas con la seguridad social, al no haberse logrado acreditar que luego de la suscripción de los\nconvenios de pago entre la CCSS y el Estado, este último haya incurrido en ese medio de cancelación\nde obligaciones. En lo demás, se rechaza dicha defensa. En consecuencia, se declara parcialmente\ncon lugar la demanda incoada por José María Villalta Florez Estrada contra el Estado en los\nsiguientes términos, entendiéndose por denegada en lo que no se indique de manera expresa: 1) Se\ndispone que de conformidad con el artículo 5 de la Ley No. 7374 del 03 de diciembre de 1993, el\nEstado debe pagar en efectivo las obligaciones con la seguridad social, en su condición de patrono\ny Estado como tal, respecto del régimen de seguro de enfermedad y maternidad (SEM). En lo que se\nrefiere a las obligaciones relacionadas con el régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM), esas\nobligaciones pueden ser canceladas en títulos valores o similares, siempre que medie previo acuerdo\ncon la CCSS y se satisfagan las exigencias del artículo 39 de la Ley COnstitutiva de la CCSS. 2)\nSe declara la disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico de la omisión del Estado de no\nreglamentar el artículo 78 de la Ley No. 7983, en el período que va de febrero del 2007 al 29 de\nmayo del 2012, fecha de emisión del Decreto Ejecutivo No. 37217-MTSS. 3) Se condena al Estado al\npago de los daños y perjuicios ocasionados a los seguros sociales de Enfermedad y Maternidad e\nInvalidez Vejez y Muerte originados en los ingresos dejados de percibir por ese régimen, por la\nimposibilidad de cobrar a las empresas públicas del Estado, la contribución establecida en el\nartículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, en los períodos 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012,\nen los que el Poder Ejecutivo incumplió con su deber de reglamentar esta norma. Dicha partida\ndeberá establecerse en fase de ejecución de sentencia, conforme a los siguientes parámetros: los\nmontos a cancelar deberán obtenerse del resultado de aplicar una tarifa de 5% a las ganancias netas\nde las empresas públicas que se encuentran afectas al tributo en cuestión, si otro motivo legítimo\nno lo impide, reportadas en los períodos fiscales 2008 al 2012. De conformidad con el ordinal 123\ndel CPCA, tratándose de una obligación dineraria, dichos montos deberán ser indexados mediante la\ntasa de Índice de Precios al Consumidor (IPC) fijado por el Instituto Nacional de Estadísticas y\nCensos (INEC). De igual manera, sobre el principal condenado debe otorgarse a título de perjuicio\nfinanciero, de conformidad con el ordinal 706 del Código Civil, la tasa neta de utilidad del\ninterés legal a que hace referencia el ordinal 1163 del Código Civil, sea, el que pague el Banco\nNacional de Costa Rica para los certificados de depósito a seis meses plazo. Dichos réditos\nfinancieros deberán considerarse desde el momento en que cada aportación de las empresas públicas\nque fija el artículo 78 de la Ley No. 7983 debió haber sido trasladado al Fondo de Invalidez, Vejez\ny Muerte, aspectos todos los anteriores a establecer en fase de ejecución de sentencia.”", "body_en_text": "**XII.**—In light of the foregoing, as a synopsis of what has been expressed up to this point, it follows that, as a derivation of what is imposed by canon 5 of Law No. 7374, and taking into account the very purpose of that norm and the conditions and particularities of the social security system, for the purposes of establishing whether or not the State has the duty to pay in cash, and not by other securities, the obligations that it holds with the CCSS in its dual capacity, i.e., as employer and as the State itself, a distinction must be made between debts derived from the SEM and those specific to the IVM regime. Regarding the sickness and maternity insurance (seguro de enfermedad y maternidad, SEM), the criterion of this collegiate body has been set forth regarding the State's duty to budget for and settle in cash the economic obligations derived from that system. From that standpoint, as an initial thesis, no other form of settlement of such duties can be resorted to, given the financial impact that could be produced in that regime. On the other hand, with respect to the Disability, Old Age, and Death (Invalidez, Vejez y Muerte, IVM) regime, being a collective capitalization system, it is sustained by contributions whose percentages are set by actuarial studies that must be updated, and which involve investments to obtain the highest profitability; this Tribunal observes no legal impediment that prevents the CCSS and the State from agreeing that the obligations related to this regime be met with internal debt instruments (títulos de deuda interna), given that, ultimately, insofar as they are instruments that, due to their conditions in the financial market, may prove profitable for the CCSS, their inclusion in the investment portfolio is entirely feasible from a legal standpoint. However, as has been clarified in this ruling in the preceding sections, within the single hearing (audiencia única), the petitioning party adjusted their claims, given that in the initial complaint they requested a declaration of non-conformity with the legal order of the administrative conduct of the Executive Branch of paying its obligations with the social insurance funds administered by the CCSS through bonds, internal debt instruments, and other securities, and not in cash as ordered by Article 5 of Law No. 7374 of December 3, 1993. However, the agreements signed between the State and the CCSS on August 29, 2007, July 13, 2011, and October 31, 2011, were excluded from that scope. From that standpoint, that claim was adjusted in the following sense: \"The effects of this declaration are dimensioned, in order to exclude the agreements signed between the State and the CCSS prior to the judgment, in accordance with Article 131 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).\" Ergo, for the purposes of analyzing whether there is dissonance with the legal order in the State's conducts regarding the duty to pay its obligations to Social Security according to Law No. 7374, Article 5, those agreements will not be considered, which in any event have already been fulfilled and executed. In this regard, official communication DM-644-2014 dated April 7, 2014, issued by the Ministry of Finance, and official communication TN-571-2014 of that same date, issued by the National Treasury, can be seen, as well as the execution report of the agreements found on folios 183-184 of the main case file. From this angle of analysis, from the analysis of the body of evidence and arguments provided by the parties, it has been deemed proven that after the signing of those agreements, the State has been paying in cash the obligations related to its duty to contribute to the SEM and IVM regimes. In that sense, the witness official Marta Eugenia Cubillo Jiménez, identity card number 1-0541-0781, National Treasurer—testimony rendered starting at 09:50 hours on April 9, 2014—stated, in the pertinent part, that according to the Budget Law, all resources were transferred to the CCSS in cash, and payments were made in cash to the extent that the National Treasury could do so. Even that official, at the end of the cross-examination by the plaintiff, affirmed that possibly, the sums included in the cited agreements had not been included in the budget for those periods. However, from the evacuee of that testimonial evidence, it is inferred that as of the date, the State has been budgeting for and paying the debts under analysis in cash to the CCSS. These statements are congruent and consistent with what was indicated by the witness-official Manrique Sáenz Castegnaro, identity card 1-0797-0367, Advisor to the Minister of Finance since May 2011, who on this analyzed topic indicated—in the pertinent part—that as long as the Ministry of Finance can pay without resorting to bonds, it will do so. He affirmed that via the national budget, resources were being transferred to the CCSS, and that the debts incorporated into the agreements were generated because the amounts owed were not incorporated into the budget. He said that the State's debts to the CCSS are being addressed and that they are up to date with the payment of those obligations. Even in response to a question from the plaintiff regarding whether the obligations of Article 5 of Law No. 7374 were budgeted for, he answered yes. He specified that they were up to date with payments to the CCSS, though small differences could exist between what was projected and what occurred. He further reiterated that from 2012 to date, those obligations are budgeted for and paid in cash. On the other hand, the plaintiff does not provide, outside of the sums included within the aforementioned agreements, any allegation or mention that currently, the State is meeting its social security obligations through payments made by mechanisms other than cash. It is insisted, his allegations are framed within the factual account that seeks to reproach the signing of payment agreements that allowed the payment of debts through internal debt instruments, in his view, contravening the content of Article 5 of Law 7374. However, that allegation does not extend to, nor is it accredited to exist regarding, current obligations or conducts related to debts referring to periods subsequent to those that caused those payment agreements. Consequently, there is no parameter that allows accrediting a disregard or infraction of the duty to budget for and pay in cash those social security obligations. On the contrary, the testimonial depositions refer to the fulfillment in cash of those duties, and for this reason, in accordance with canon 128 of the LGAP, no incorrectness is observed that should be declared regarding that particular matter. The foregoing with the understanding that this judgment does not adjudicate the validity of the conducts recorded in the payment agreements, for the reasons already indicated. Consequently, the rejection of the petition to declare the nullity of the State's conduct of paying its obligations to the CCSS through bonds and not in cash must be ordered, since no detail is provided nor is it accredited that, to date, or in periods subsequent to those contemplated in the alluded agreements, that practice is in force. With everything, it must be clarified that this practice cannot be understood as a unilateral action by the State, given that it presupposes the express acceptance by the CCSS of that means of payment. In this way, as has been explained above, according to numeral 39 of the Constitutive Law (Ley Constitutiva) of that public entity, the acceptance of that type of instrument—or others—must satisfy the requirements of that mandate, from which it is inferred that eventual payment by those means—in the cases where it is possible—must be expressly accepted by the CCSS, without it being possible to understand that without that consent, it can constitute extinguishment of the obligations. Despite the foregoing, it is necessary to grant the claim insofar as it posits the duty of the State to pay its social security obligations related to the sickness and maternity insurance (seguro de enfermedad y maternidad) regime in cash and not through debt instruments, in accordance with Article 5 of Law No. 7374, a requirement that is imposed for all those obligations not contemplated in the payment agreements dated August 29, 2007, July 13, 2011, and October 31, 2011, provided that other special regulations do not provide different treatment.\n\n**XIII.**—On the obligation to regulate Art. 78 LPT. A second aspect of analysis refers to the invalidity petitioned by the plaintiff regarding the State's omission to regulate the parafiscal contribution (contribución parafiscal) that Article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador, LPT) imposes on the net profits of public enterprises (empresas públicas). In that sense, the plaintiff reproaches that the lack of regulation of that norm has generated a series of damages and losses to social security. For such purposes, it is necessary to analyze the content of said precept to then establish the existence or not of causes attributable to the State regarding those alleged effects. The cited precept states in its grammatical tenor: \"Resources for the strengthening of the Disability, Old Age, and Death Regime. A contribution of up to fifteen percent (15%) of the profits of the public enterprises of the State is established, with the purpose of strengthening the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, IVM) of the CCSS, in terms of its financing and to universalize the coverage of the CCSS to sectors of non-salaried workers in conditions of poverty. The amount of the contribution shall be established by the Executive Branch, according to the recommendation that the CCSS will make in accordance with actuarial studies.\" The indicated norm establishes a contribution to be paid by the public enterprises of the State. Regarding the tax rate, the norm establishes a maximum percentage of 15%, which leads to the establishment that it is not a fixed percentage, but a maximum. From this standpoint, the same norm expresses that the setting of that rate, according to the rules of the technique, must be based on actuarial studies that, at the proposal level, the CCSS must submit to the Executive Branch. Therefore, it is not a norm of direct application, but rather its effects are conditioned on the issuance of an infra-legal act that establishes the rate or percentages to be applied, as well as the definition of the entities subject to said contribution, through a procedure that involves the participation of the CCSS, tasked with submitting the proposal on actuarial bases to strengthen the Disability, Old Age, and Death Regime (IVM) of the CCSS, in terms of its financing and to universalize the coverage of the CCSS to sectors of non-salaried workers in conditions of poverty, and the Executive Branch, tasked with issuing the pertinent Decree. Certainly, on this last aspect, this Tribunal considers that the proposal of the CCSS constitutes a necessary requirement, but not a binding one, given that the Executive Branch may depart from said suggestion, of course, expressing the reasons for such dissent in a reasoned manner. The foregoing, since as has been pointed out, the binding nature of this type of prior acts must derive from an express mandate of a formal source, a particularity that does not emerge from the norm that imposes the actuarial recommendation process for the purposes of the contribution under analysis. In this way, the execution of the norm and, therefore, the material realization of the financial benefits that that legislation foresaw establishing for the IVM regime, was conditioned on the deployment of conducts attributable to the CCSS and to the Executive Branch. Now, despite the fact that the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), No. 7983 of February 16, 2000, was published in Supplement (Alcance) No. 11 to La Gaceta No. 35 of February 18, 2000, and in force therefore since that date, it was not until May 9, 2012, that in Supplement (Alcance) No. 71 to La Gaceta No. 103, Executive Decree No. 37127-MTSS was issued, in which the \"Setting of the percentage that the public enterprises of the State must contribute to strengthen the disability, old age, and death regime of the Caja Costarricense de Seguro Social\" is provided. In that sense, the first article of that administrative source indicates in its literal tenor: \"Article 1.—The contribution that the public enterprises of the State must contribute with the purpose of strengthening the Disability, Old Age, and Death Regime of the Caja Costarricense del Seguro Social, in terms of its financing and to universalize the coverage of the Caja Costarricense del Seguro Social to sectors of non-salaried workers in conditions of poverty, is established in a gradual manner, according to the stipulations of Article 78, Law No. 7983, Worker Protection Law, in the following manner: 5% starting in the year 2013. 7% starting in the year 2015. 15% starting in the year 2017.\" According to the foregoing, it was not until the year 2013 that the IVM pension and retirement fund began to receive the contributions that had been ordered, since the year 2000, by the Worker Protection Law. Given the plaintiff's claim and the defenses raised by the State, it is necessary to proceed to analyze the process that occurred for the issuance of that Decree, in order to establish whether there was an omission attributable to the State and later, to determine if there exists an indemnifiable damage, to whom it should be attributed—in the event of accrediting that damage—, if that claim can be exercised by the plaintiff, and finally, if such a petition is formulated within the proper time limits […].\n\n**XV.**—A first aspect, elemental for the approach to this particular debate, is the standing or lack thereof of the plaintiff, of a framework of legal standing (legitimación) that allows him to formulate this type of indemnification claim. The State reproaches the plaintiff's legal standing for the claim of this omission, as well as petitioning eventual indemnifications for this concept. The claimant supports his claim on diffuse legal standing (legitimación difusa), which he indicates consists of the individual injury that is produced for each one of the inhabitants of the Republic, by the poor defense of the social insurance funds administered by the CCSS in accordance with numeral 73 of the Magna Carta. He assures that he appears in his dual capacity as an insured person and as a deputy (for those dates of filing the complaint). He assures that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pointed out that in matters of social security, a diffuse legal standing has been established, citing for that purpose ruling No. 2002-3088 and 2002-6384. In the judgment of this Tribunal, certainly the topic of the social insurance funds administered by the CCSS consists of a field of analysis in which, given the universality that it holds as a principle, a diffuse legal standing prevails. In this sense, it concerns the protection of an interest of a group composed of an indeterminate but determinable category of subjects, whose collective is not necessarily grouped in formal or personified schemes—unlike the collective interest. The particularity of the diffuse interest is that it concerns indeterminate subjects who present an objective element of linkage with that collective. This is the case of the insured persons of the social security system, given that it concerns an indeterminate group, but whoever intends to defend this type of interest must present a linkage with that collective, specifically, for this case, being affiliated with the regime. Unlike the popular action (acción popular), which arises by express mandate of law, and in which no criterion of linkage with the supra-individual interest is required, in the diffuse action, the criterion of association with the group must be accredited, so that the degree of linkage can be established that allows inferring the potential affectation that underpins the right of reaction concretized in the judicial action. This type of legal standing finds backing in ordinal 10.1 subsection c of the CPCA. From this standpoint, the object of this process being the analysis of the validity or not of a series of conducts attributable to the State and related to potential incidences in the financial sustainability and source of financing of those social insurance funds, this collegiate body considers that in effect, it concerns a supra-individual interest of a diffuse degree, for which the action under analysis finds sufficient backing in the cited regulations. As for the claims of an indemnification nature, that will be a topic to be addressed when proceeding to weigh that particular aspect […].\n\n**XVII.**—On the incidence of the rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in this process. Analysis on the defense of res judicata (cosa juzgada). The State's attorney formulated the defense of res judicata, pointing out that the debated topic of the lack of regulation of Article 78 of Law No. 7983 and the consequent responsibilities for that inaction, had already been addressed and resolved in several amparo appeals, already detailed. On this particular, it is pertinent to set forth what is indicated below. On this particular, it should be noted that the alleged legal institute, in accordance with what is established in Article 162 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), has the effect of making indisputable, in another process, the existence or non-existence of the declared, innovated, modified, or extinguished legal relationship, so that no pronouncement may be issued regarding claims that were already defined in another litigation. In accordance with numeral 163 ibidem, judgments issued in ordinary or abbreviated proceedings, as well as those other resolutions indicated in an exhaustive manner, produce the efficacy of material res judicata. It is limited to the operative part of the ruling, however, the grounds used to arrive at it (considerations) maintains a close link with the dispositive part, so it is often necessary to resort to those arguments to determine what has actually been resolved. Its purpose is to protect legal certainty and security (pillars on which it is founded), so that when a resolution exists on a particular cause, it cannot be discussed in a subsequent proceeding. Ergo, it prevents rendering a substantive pronouncement regarding topics already debated (exceptio rei iudicata), and implies that the second pronouncement must respect what was decided in the first, regarding the issues resolved therein and that are raised again. In this line of exposition, it is a consequence of the process and of the will manifested in the Law, however, its effects transcend it indirectly and fall upon the substantial legal relationships. The foregoing derives from the immutability of the jurisdictional decision. For a judgment to affect another process through res judicata, it is essential that in both there exists the convergence of the presuppositions that give rise to it, namely: identity of parties (subjective), cause (causal), and object (objective), according to what is stipulated in canon 163 Ibidem. The first concerns the parties in the process. It refers to the subjects who intervened in it, who must be considered as parties in a formal sense (plaintiffs, defendants, and intervening third parties). From this, it follows that what is relevant is not the physical identity, but the legal one. The foregoing is of utmost importance insofar as a judgment from which a presumed res judicata is deduced is unenforceable against someone who was not a party in the process; that is, the subjections and obligations derived from it cannot be imposed upon them (in relation, judgment no. 180 of 9 hours 25 minutes of February 23, 2001, of the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice). The object is constituted by the right recognized, declared, or modified in the judgment, in relation to one or several determined goods, or the declared legal relationship, as the case may be. Ergo, those aspects that have not formed part of the pronouncement cannot produce res judicata, whether because they were not included within the claims, or because they were not resolved in the judgment. Therefore, as a rule of principle, material res judicata cannot be estimated when the claims debated in different litigations are not necessarily the same as those heard in the process where the firm pronouncement on the presumed object of debate was issued. However, res judicata, insofar as the object is concerned, extends to those points that, without having been an express matter of the jurisdictional decision, by necessary consequence or byindispensably depending on such decision, are resolved tacitly by their indisputable accessoriness to what was decided. Thus, when those new claims presuppose a material legal effect that opposes, is contradictory to, or excludes the content of the firm ruling, the judge could not grant them, given that in that hypothesis, a contradictory ruling would be rendered regarding the same legal relationship, an effect that, it is reiterated, res judicata seeks to avoid. On the other hand, the third element (causal) is the identity of the cause, i.e., the situation of fact stated in the complaint as the basis for the claim. It is formed by the set of facts alleged as the basis of the complaint and their incidence on the legal situation of those petitioning. From this standpoint, an analysis must be undertaken regarding the harmony or not of elements of what was analyzed in the constitutional venue and what is being discussed in this dispute. After the analysis conducted, it is the criterion of this Tribunal that, although the amparo appeal cannot be considered a process that allows for a plenary contradictory proceeding by virtue of which an intense dynamic is produced leading to rigorously considering a determined set of facts as proven or not, the fact of the matter is that with respect to the administrative inertia regarding the regulation of Article 78 of the LPT, that high Tribunal ordered an abstract joint and several condemnation between the State and the CCSS. Having analyzed on the merits the set of arguments presented on the topic, as well as the precedents provided—already mentioned—, by majority criterion, this Tribunal does not estimate that in this case, res judicata is produced in this process. In effect, regarding the subjective element, it must be indicated, given that in those amparos, legal standing was based on a diffuse interest, the same as in this process, such element is coincident. When the action is based on this type of legal standing, it covers any member of the represented collectivity, since a particular benefit is not sought for injuries to individual subjective legal spheres. From that standpoint, the effect of the primary process covers and extends to all the subjects who make up the represented collective. Hence, the thesis that the protected person is a different person from the plaintiff is not sustainable, because although that is true on the plane of individual spheres, due to the type of interest sought to be protected, diffuse, it is insisted, that coincidence is present. Regarding the object, in the amparo venue, the attempt was to question the omission attributed to several Public Administrations, whereas in this process, it is attributed exclusively to the State. In this determination, there could be some kind of congruence; nevertheless, in this cause, a declaration of civil liability is also sought, in addition to the declaration of public indolence, so there is no full identity of object between both judicial disputes. The same must be indicated of the cause element (causa petendi), since although many of the facts analyzed in the amparo venue coincide with the factual chain that is set forth and aired in this ordinary proceeding, the fact of the matter is that in the case at hand, the factual species is broader and covers dates and events that in those amparo claims were neither alleged nor addressed. In this way, the triple identity that the figure under examination requires is not produced, which leads to the rejection of the defense in question.\n\nXVIII.- Incidence of Constitutional Chamber rulings in this proceeding. On the other hand, without prejudice to what was indicated in the previous section, by majority criterion, this Chamber considers that the res judicata effect must also be distinguished from the binding effects of rulings issued in constitutional court, pursuant to Article 13 of Law No. 7135. As an initial thesis, according to that precept, the rulings issued by the Constitutional Chamber have an erga omnes binding effect, except for the Chamber itself. This collegiate body has specified in other precedents—by majority criterion—that such effect is limited, in amparo proceedings, to favorable rulings, with respect to the matters within its jurisdiction, which is to examine whether or not there has been a violation of Constitutional Law and the regime of fundamental rights. Such binding effect does not apply to dismissive rulings, since the rejection of an amparo action does not, in principle, prejudge the validity or invalidity of the administrative conduct, an assessment that, in light of Article 49 of the Magna Carta, pertains only to this jurisdiction. The same applies with respect to elements that, due to their particularities, were not the subject of debate and substantive analysis in those cases. This latter situation occurs with respect to the awards of liability for damages that are issued in amparo appeals. In the opinion of the majority of this collegiate body, the awards in abstracto issued in those amparo appeal precedents do not generate a binding effect in this judicial dispute, if it is understood that the award issued therein is imposed by order of the legislator itself, without in any way entailing an in-depth analysis of the existence or non-existence of damages, criteria for imputation, analysis of the attributability of conduct, and causal link, among other determining elements to sustain a prejudgment in matters of public liability. In effect, pursuant to Law No. 7135, when an amparo appeal is granted, as well as when the violation of the regime of fundamental rights is overcome during its proceedings, the award of damages and losses arises from the automatic application of legislative precepts, and not because an analysis or determination of liability exists a priori. Indeed, note that the enforcement of said award is conducted in a sentence enforcement proceeding in the contentious-administrative jurisdiction, an instance in which it is necessary to prove the existence of the damage, causal link, imputation of conduct, amount of the injury, among other aspects. If properly considered, this is not a proceeding for the enforcement of a pre-established right, but rather a legal presumption that must be resolved in that other instance, in a full proceeding, which more closely resembles an ordinary contest than a pure enforcement proceeding. For this Court, it is clear that the pronouncement of that Constitutional Chamber does not prejudge the actual existence of damages and losses in favor of the amparo-protected party, but rather, in essence, accuses a violation of the regime of fundamental rights, the primary function of that chamber, and from such injury, derives an award in abstracto which must subsequently be the subject of debate within a sentence enforcement proceeding. As indicated, given the specific characteristics alluded to, the award issued in the amparo proceeding cannot be taken as proof establishing a framework of liability that generates a certain right to reparation for an injury, because it has not been proven in that venue, nor is it its purpose, that the damage exists or that the amparo-protected party is entitled to the right of civil reparation. The nature of the subject matter debated in amparo proceedings requires that, within a contentious-administrative proceeding, it be determined whether there truly exist compensable and anti-juridical damages as a basis for indemnification (art. 196 LGAP), as well as to establish if the claimed detriments—if proven and certain—are the immediate and direct consequence of conduct attributable to the Public Administration against which the claim is directed, such that it is necessary to demonstrate the existence of a causal link between these two aspects. That is, within the proceeding, the judge must decide whether the damages presented by the enforcing party are the result of public operations or if, on the contrary, the damages in question are the result of factors unrelated to administrative operations. Only with such demonstration can the pecuniary liability demanded by the plaintiff be attributed, which imposes a sine qua non condition for awarding damages. Under this understanding, the causal link proves to be the transcendental element that would allow the enforcing party's claims to be granted, a link that, in this case, and under the protection of the provisions of Article 317 of the Civil Procedure Code, must be demonstrated by the enforcing party, insofar as these are facts that purport to constitute the right alleged. As a reference, the First Chamber of Justice, in a precedent issued before the entry into force of the CPCA, but relevant to clarify the point, specified the particularities of the sentence enforcement of this type of awards issued in constitutional court, in Judgment No. 859 of 11:30 a.m. on November 1, 2002, in which it stated: “IV. Therefore, when the Constitutional Chamber awards the payment of damages and losses in abstracto (Article 51 of the Law of Constitutional Jurisdiction), without any kind of factual consideration, it only opens jurisdiction before the Contentious-Administrative Jurisdiction but does not prejudge, because it was not the subject of analysis, the existence of damages and losses, nor their causal link, their reality, or their quantification. Said Chamber, when issuing such rulings, limits itself to determining the constitutional violation of the accused conduct. In the proceeding, the respondent is heard and reports on the claimed infraction. Based on the case file, the Chamber issues its pronouncement. But it is different from a ruling issued in a plenary proceeding. In an amparo proceeding, there are not even proven facts. In the recital section, a legal analysis is carried out. There could only be certain contradictory proceedings and factual relation in an amparo between private parties. The enforcement of sentences from the Constitutional Chamber is processed under the rules of enforcement proceedings. But given their special characteristics, they may differ from those. When enforcing damages and losses, the amparo-protected party must necessarily establish the factual prerequisites leading to demonstrate a causal relationship between the damages and losses declared in abstracto and the specific case. Mere liquidation and assessment, as in a plenary proceeding, is not sufficient. The causal link between the awarded damages and losses must bear an intimate relationship with the accused losses. They must also be real and will naturally require evidence because, as courts of instance, the evidence offered must necessarily be taken, and the judgments must list the facts proven and not proven in relation to the causality of damages and losses and, based on criteria of equity and legality, determine the existence or not of what is claimed, and establish the specific award. In this sense, the judgments must apply the substantive rules referring to damages and losses, and logically must assess the evidence in the terms established by the Civil Procedure Code. The only exception, regarding evidence, but not regarding the other elements indicated, could be the case of subjective moral damage since this does not require direct proof, remaining subject to the equitable assessment of the Judge, as established by the jurisprudence of this Chamber. In this regard, judgment numbers N° 13 of 2:50 p.m. and 14 of 2:55 p.m. of February 13, 38 of 3:15 p.m. of April 22; 45 of 3:30 p.m. of May 6; 47 of 3:05 p.m. of May 13, all of 1988, 66 of 2:15 p.m. of February 12 and 89 of 2:30 p.m. of February 26, 1999, 825 of 4:10 p.m. of November 1, 2000. ??Under the protection of the foregoing, even though in the aforementioned amparo judgments an award in abstracto was imposed against the CCSS and the State for the failure to issue the executive decree required by Article 78 of the LPT, it is reiterated that this derives from the regulation and (automatic) imposition ipso iure imposed by Articles 51 and 54 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Thus, it is appropriate to determine in proceedings such as the present one, whether there is damage that must be indemnified, what are the legally relevant causes of that compensable detriment, to whom those anti-juridical injuries are attributable, and the amount (or parameters for determining it). These aspects are far from being the ratio of an amparo appeal; therefore, regardless of the erga omnes binding nature of the Constitutional Chamber's rulings (art. 13 Law 7135), such incidence is only binding in judgments related to the infraction of fundamental rights or injuries to Constitutional Law, topics that certainly do not include, nor were they included in those commented precedents, the analysis of administrative liability requested here. From this standpoint, the existence of a judicial ruling from the Constitutional Chamber ordering the shared (joint and several) allocation of damages derived from the allegations and facts adduced in those instances, does not limit the substantive analysis proposed in this proceeding, given the reasons noted above.\n\nXIX.- Analysis of the omissions claimed and potential liability framework. Having said the above, within this full proceeding, it is necessary to begin analyzing the procedure followed to regulate Article 78 of the Worker Protection Law, in order to establish whether the State has incurred in the omissions indicated by the plaintiff, and whether those failures (if they exist) are the adequate cause of the damages claimed. It is worth reiterating that, in accordance with that legal precept, the establishment of the contribution rate was to be defined by the State, upon the recommendation that the CCSS was to make through an updated actuarial study. It is, therefore, a complex procedure requiring the participation of two Public Administrations, namely, the CCSS providing the technical input to adopt the final decision, and the Executive Branch, responsible for issuing the Executive Decree, as an act of normative scope through which the content of the legal provision becomes operational. In this sense, it is reiterated, the technical criterion of the CCSS constitutes a sine qua non requirement for the issuance of the Decree. This type of prior act, in light of the doctrine of Article 303 of the LGAP, as an initial thesis, is optional and of a non-binding nature, unless expressly provided otherwise by law, from which the following typology arises: a) binding optional acts, which are those opinions that, even though they may not need to be issued, once they are expressed, their content is binding for the recipient unit; b) non-binding optional acts, in which, although they may be requested, once rendered, their recommendation does not bind the party requesting or requiring them; c) binding mandatory acts, which are those that a specific precept imposes their existence, while also requiring that the recipient administrative unit must comply with their content; and d) non-binding mandatory acts, consisting of those in which the rule imposes their issuance, but their content does not mandatorily determine the final act, being possible to depart from that criterion. Even more, canon 136 ibidem provides that the act departing from non-binding opinions must state the reasoned grounds for that course of action. In this specific case, it is clear that the rule establishes the mandatory participation of the CCSS in issuing the technical suggestion for the rate to be imposed on public enterprises, given that it is the entity administering those insurances. However, insofar as the rule does not expressly impose the binding nature of that recommendation, it is a mandatory, but non-binding act. This implies that the actuarial analysis of the CCSS is an indispensable input for the State in order to issue the decree in question, but ultimately, the setting of the rates to be imposed on state public enterprises, with a cap of 15% of net profits, is a decision that falls upon the Executive Branch. To this end, based on the study submitted by the CCSS, it could adopt a series of actions to specify data or information, in order to fulfill the legal duty imposed upon it. Of course, in the absence of the technical opinion of the CCSS, it could not exercise said power due to the lack of the basic component that provides the data enabling it to objectively issue said rule. Hence, it is essential to analyze whether the Executive Branch at any time had that input available, and therefore, whether it was in a position to issue the proper regulation. Regarding the procedure followed for the issuance of the mentioned Decree No. 37127-MTSS, it is noted that in official note PE.22.927-10 of June 9, 2010, from the Executive Presidency of the CCSS, addressed to the Presidency of the Republic and the Ministry of Labor and Social Security (pages 156-160 of folder 1), that public entity provides a recount of the procedure followed regarding the preparation of actuarial studies to regulate Article 78 of Law No. 7983. Specifically, that note indicates that since the end of 2000 and the beginning of 2001, through the Actuarial Directorate, a series of studies was initiated aimed at outlining the scope of the norm in question from an actuarial point of view, and as of August 2001, the first study on the possible income derived from the application of that norm was conducted. That study was called \"Proposal for the determination and application of income from Article 78 of the Worker Protection Law,\" which initially proposed the application of 15% as the percentage of profits to be transferred (Pages 145-149 folder 1). However, following a proposal from the CCSS Board of Directors, the issue of the gradualness of the percentage was later introduced, which began to be considered in studies conducted starting in October 2001 and continued until the last study held in 2006. It mentions that in October 2001, a second study was conducted. In May, a third study was conducted by the Actuarial Directorate called \"Proposal for the application of Article 78 of the Worker Protection Law.\" In June 2003, by official note No. 39612 from the Secretariat of the CCSS Board of Directors, the actuarial report was sent to the Government Council (page 127 folder 1), an entity that, through the official note dated December 3, 2003, ordered the filing of the Actuarial Directorate's report, on the grounds that the matter falls under the jurisdiction of the Executive Branch. In 2004, through official notes 4528 (pages 124-125 of folder 1) and 4545, the Executive Presidency of the CCSS sent the Presidency of the Republic and the Minister of Labor a recommendation related to the percentages to apply. On July 26, 2005, again, the Executive Presidency of the CCSS, through official note PE 26.652-05 (page 122 folder 1), sent the information again to regulate the rate to apply. Subsequently, through Judgment No. 2006-2049 of 12:24 p.m. on February 17, 2006, from the Constitutional Chamber, an amparo appeal was granted, ordering the CCSS and the Ministry of Labor to issue the actuarial studies within three months. As a result, in February 2006, the Actuarial Directorate prepared a new report. In December 2006, that study was updated, called \"Actuarial study of Article 78 of the Worker Protection Law.\" In this last one, the list of enterprises was included as follows: Banco Internacional de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Instituto Nacional de Seguros, Correos de Costa Rica S.A., ICE, INCOFER, INCOP, JAPDEVA, RACSA, RECOPE, and SINART. By agreement 9 of session No. 8119 of December 21, 2006, the CCSS Board of Directors resolved to ratify the rates previously approved in session No. 7757 of May 22, 2003, agreement 24, that is, 5% for 2002, 7% for 2003, and 15% for 2004 and later years. Through official note No. 4435 of January 2, 2007, the CCSS Board of Directors informed the Presidency of the Republic and the Minister of Labor of said agreement (Pages 377-378 of folder 5).\n\nXX.- It is worth noting, as mentioned by the Constitutional Chamber, that through official note DAJ-D-095-08 dated July 16, 2008, the Directorate of Legal Affairs informed the Vice-Minister of Labor and Social Security that the percentages recommended by the Costa Rican Social Security Fund are arbitrary and that the preparation of an updated technical study involving socioeconomic factors should be ordered. Likewise, it pointed out a series of inconsistencies related to the actuarial reports of the CCSS, among them: - the percentage scale cited on December 21, 2006, is based on expired periods, lacking current interest, without prejudice to the fact that the Actuarial Study was not sent to the Ministry until June 17, 2008; - the recommended percentages are arbitrary, as the percentage variations between each increment are not justified; - the actuarial study does not consider inputs and criteria contributed by the state public enterprises, which provide a perspective on their actual income, and is instead based on profit projections that may differ from the real situation; - identical conditions are established for all public enterprises, without considering differences among them. (Pages 187-195 of folder 5) In September 2008, an inter-institutional commission CCSS-MTSS was formed, with the objective of defining the pending matter. Through official note DA525, the CCSS reminded the Vice-Minister of Labor that the matter was pending resolution. By official note PE 44.309 of April 20, 2009, the Executive Presidency of the CCSS sent the Vice-Minister of Labor the report from the Internal Audit of that entity, No. AFC-325-R-2007 called \"Review of institutional income from the application of Article 78 of Law 7983, Worker Protection Law, UP. 9118\" (pages 99-102, folder 1). Through official note of the Executive Presidency No. 44.309-09 of October 23, 2009, addressed to the Minister of Labor, it refers to the submission of technical information, hoping that it has completed the requirements for that ministry to carry out the subsequent actions (page 97 folder 1). In La Gaceta No. 25 of February 5, 2010, a hearing is given to the public enterprises regarding the establishment of a 15% contribution on their profits, according to Article 78 of the LPT. (Page 238 of folder 5) There is a record of a series of objections expressed by various public entities regarding the hearing published in La Gaceta No. 25 of February 5, 2010, regarding the percentage of the contribution imposed by canon 78 of the LPT. (Pages 196-236 of folder 5) Through official note DFOE-ED-0081 of February 18, 2010, the Comptroller General of the Republic informed the Minister of Labor about the need to identify the public enterprises subject to the tax and to inform them of the methodology to be used to determine the amount of profits that will be the basis for calculating the contribution. (Page 237 of folder 5) By means of vote No. 2010-004621, of 10:30 a.m. on March 5, 2010, issued within the amparo appeal filed by Roberto Mora Salazar against the Presidency of the Republic, the Ministry of Labor and Social Security, and the Executive Presidency of the CCSS, case file 09-0015133-0007-CO, the Constitutional Chamber, again, granted a three-month period to the CCSS and the Ministry of Labor to submit the actuarial studies and the technical proposal for regulation. By official note DAJ-D-096-2010 of May 15, 2010, the Directorate of Legal Affairs of the Ministry of Labor rendered a recommendation regarding the enterprises subject to the contribution under analysis, referring to the list of public enterprises kept by the Ministry of Planning, in the State of the Nation Report of 2007. (Pages 150-158 of folder 5) This analysis had already been performed by official note DAJ-D-065-2010 of April 19, 2010. (Pages 168-171 ibidem). It is worth highlighting that this approach already appears in report DAJ-D-04-09 of January 15, 2009, which included a list of 14 entities subject to the contribution. (Pages 172-186 folder 5) By official note DMT-708 of May 28, 2010, from the Minister of Labor and Social Security, a recommendation on the actuarial studies was requested from the CCSS (page 95 folder 1). By official note DMT-623-2010 of May 14, 2010, the Minister of Labor informed the CCSS Pension Management that after the publication of the consultation edict in La Gaceta No. 25 of February 5, 2010, objections and oppositions had been received from some state public enterprises. (Page 149 of folder 5) Through official note DAJ-D-101-2010 of June 1, 2010, from the Directorate of Legal Affairs of the Ministry of Labor and Social Security, the Vice-Minister of the Social Area was suggested entities that may be considered state public enterprises, according to the following detail: Correos de Costa Rica S.A., RECOPE, SINART, ICE, INCOFER, INS, Editorial Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago. (Pages 136-144 of folder 5) By virtue of the issuance of vote No. 2010-004621 of the Constitutional Chamber (already mentioned), the Executive Presidency of the CCSS issued official note PE 22.927-10 of June 9, 2010, in which it states that, in compliance with the aforementioned judicial ruling, it submits again the respective documentation, i.e., the actuarial studies, as well as the respective recommendation. Likewise, it presented a summary of the actions taken by the CCSS regarding that procedure. Relevant to this matter, it indicated that a contribution of 15% of the profits of the state public enterprises should be established, however, prior to reaching that amount, a rule of gradualness should be applied, in the following terms: 2002: 5%, 2003: 7%, 2004 and subsequent years: 15%. This is recorded on pages 111-115 of folder 5) In La Gaceta No. 213 of November 3, 2010, the draft decree to comply with the provisions of Article 78 of the LPT was published. (Pages 187-189 of folder 4) Through official note DAP-2177-2010 of November 15, 2010, the Administrative Directorate of Pensions of the CCSS submitted its observations to the draft decree, while the Financial Directorate of that entity expressed its criterion through official note DFA-2374-2010 of November 11, 2010, and the Pension Directorate did so through official note ALGP 538-2010 of November 15, 2010. (Pages 166-186 of folder 4) The observations of Banco Nacional on that draft are recorded on pages 191-200, those of ICE on pages 212-224, Correos de Costa Rica on page 226, RECOPE on pages 228-230, Banco de Costa Rica on pages 231-235, all references correspond to folder 4). Through official note DP-0339-2011 of March 8, 2011, from the Presidency of the Republic, a series of observations and objections regarding the actuarial studies carried out by the CCSS were indicated to the Executive Presidency of the CCSS, in the following sense: - the tax has the generation of profits as its triggering event; - the contribution rate was delegated to the Executive Branch based on the actuarial studies of the CCSS; - the studies carried out successively by that entity have invariably used data related to the budget surplus of a partial set of institutions, given that Article 78 of the LPT taxes profits. Gain or profit is not the same as surplus; - the actuarial studies must be based on the profits of those entities, to provide a better foundation for the imposition of the rate; - the studies must include the total or majority of the profits of the state public enterprises, however, the studies indicate searches to obtain the list of those entities. In accordance with the above, it requested a new actuarial study within three months. (Pages 155-157 of folder 4) Finally, by official note PE.35.350.11 of July 14, 2011, the Executive Presidency of the CCSS sent to the Presidency of the Republic the document called \"Study on Article 78 of the Worker Protection Law,\" a study conducted in July 2011. (Page 154 of folder 4)-. In this analysis, it ratifies the valuations made in the study approved in the agreement of article 24 of session 7757 of May 22, 2003, i.e., 5% for the year 2002, 7% for the year 2003, and from 2004 onwards 15%. This analysis considers the eventual contributions from Correos de Costa Rica S.A., RECOPE, SINART, ICE, INCOFER, INS, Editorial Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, and Banco Crédito Agrícola de Cartago. The annexes of that study include letters from several public entities indicating the impropriety of the tax payment, such as INS. (Pages 82-135 of folder 4). This report includes the same list of public enterprises indicated by the Directorate of Legal Affairs of the Ministry of Labor in official note DAJ-D-101-2010 of June 1, 2010. (Pages 136-147 of folder 4). By official note DP-0824-2011 of July 21, 2011, from the Presidency of the Republic, sent to the Executive Presidency of the CCSS, it is indicated that regarding the recently indicated study (submitted by official note PE.35.350-11 of July 14, 2011), the problem of the lack of determination of the passive subjects persists, as the list of public enterprises maintains a relevant imprecision, since as had been warned in official note DAJ-101-2010 from the Legal Directorate of the Ministry of Labor, that determination was the responsibility of the Attorney General's Office of the Republic. In this order, it expresses doubts about the reasons for which three entities were excluded from the studies carried out by the CCSS in 2006. In this context, it pointed out that it was important for the actuarial study to incorporate the total or majority of the passive subjects and their respective profits. (Pages 149-152 of folder 4, 87-90 folder 1) In the end, Decree 37127-MTSS was published in La Gaceta No. 103 of May 29, 2012. Regarding the integration of a working commission, it is noted that by official note DVM-369-2008 of September 2, 2008, from the Vice-Minister of Labor, addressed to the CCSS Pension Management, it communicated the representatives of that ministry in said commission, an appointment that the CCSS, Pension Management communicated to that ministry by official note GP-50.542-2008 of September 12, 2008. (Pages 109-110 of folder 1) Regarding the procedure followed for the regulation of Article 78 of Law No. 7983, it is noted that through opinion C-018-2002 of January 16, 2002, from the Attorney General's Office of the Republic, addressed to the Management of the CCSS Pension Division, a consultation was addressed concerning the names of the enterprises subject to the application of Article 78 LPT. On this matter, the advisory body indicated that the term “state public enterprises” refers exclusively to the enterprises of the State and includes institutional public entities engaged in industrial and commercial activities, as well as commercial companies whose share capital is majority-owned by the State or over which the State exercises dominant control. Enterprises created by state institutions would be excluded. (Pages 80-84 of folder 5)\n\nXXI.- Regarding the actuarial studies issued by the CCSS that are on file. From the analysis of the case file, it is evident that within folder number 1, the following actuarial studies are on file: 1) Proposal for determining and applying the income deriving from article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador). It recommends applying the 15% immediately, folios 145-149; 2) Proposal for graduality in the application of article 78 of the LPT, dated October 2001, which recommends starting with 5% in 2002, with a gradual increase of 2% per year, until reaching 15% in the year 2007, folios 136-144; 3) Proposal for the application of article 78 LPT, dated May 2003, which recommends applying 5% in 2002, 7% in 2003, and 15% starting in 2004, folio 128-134; 4) Actuarial study of article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), dated December 2006, which includes a list of public State enterprises—already cited—, and which recommends applying 5% in 2002, 7% in 2003, and 15% starting in 2004, folios 110-120; 5) Study on article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), dated July 2011, which includes a list of 10 public State enterprises, namely: Correos de Costa Rica S.A., RECOPE, SINART, INCOFER, INS, Editorial Costa Rica, ICE, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago. It recommended applying 5% in 2002, 7% in 2003, and 15% starting in 2004. Likewise, that actuarial study concluded that as of its date of issuance, no sum whatsoever derived from article 78 of the LPT had been received, so that by adding the available nominal figures and considering the collection scheme proposed in the prior studies, the pension fund would have received 182,230 million colones during the 2001-2010 period, an amount that does not include the interest that could have been generated, nor the INS information corresponding to the 2001-2005 period, nor that corresponding to ICE in the 2001-2003 period. Similarly, in point 3 of its conclusions, it stated that under the proposed income system, the fund's financial sustainability would be extended by approximately 10 years, being approximately 3 years if 5% is considered. This is recorded on folios 62-84 of folder 1). From the foregoing recount, it can be inferred that since the year 2000, when article 78 of Law No. 7983 was issued, there has existed a legal precept that expressly establishes the creation of a tax intended to constitute a source of financing for the IVM regime and non-contributory insurance. Such contribution is imposed on the public State enterprises, at a rate of up to 15%, with the indication that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) would issue the regulations enabling the application of said tax, subject to a prior actuarial study and recommendation by the CCSS, the administrative entity for social insurance pursuant to the Political Constitution (Constitución Política) and Law No. 17 (constitutive of said entity). However, despite the fact that the CCSS alleges in administrative proceedings through multiple official letters and responses to amparo remedies that since 2000 it initiated a set of actions to implement this contribution, the fact of the matter is that it was not until the year 2013 that decree number 37127-MTSS was definitively issued, establishing a rate with a percentage increase of 5% starting in 2013, 7% starting in 2015, and 15% starting in 2017. Despite the actions that both the CCSS and the State itself have expressed in this proceeding through referral to the abundant documentary evidence contained in the various folders provided and in the main file, it has been established that on at least three occasions, through the mechanism of the amparo remedy, various petitioners, acting under the protection of a standing based on a diffuse interest, as is done in this case, brought action in the constitutional jurisdiction, reproaching the administrative inertia in the issuance of the decree that would allow setting the rates to operationalize and put into effect the tax regulated by article 78 of the LPT. In all cases, harm to the financial benefit and financing of the IVM regime was alleged, and in those proceedings, the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) deemed the administrative inertia proven and imposed, in the abstract, the payment of damages, noting that said quantification would be carried out in the sentence enforcement phase in the contentious-administrative jurisdiction. In rulings No. 2006-2049 of 12:24 p.m. on February 17, 2006, and 2010-004621, already cited, dated March 5, 2010, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) attributed the omissions to the CCSS and the Ministry of Labor and Social Security (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). However, in precedent 2010-14231, the Chamber established that the responsibility is attributable to the CCSS for submitting the actuarial studies only as of January 2, 2007, a point from which a series of consultations and procedures began. Regarding this last precedent, the State's attorney adduces res judicata (cosa juzgada material). In the opinion of this collegiate body, irrespective of the processing given to the draft decree, a subject that is analyzed further below in relation to the damages requested, and whose procedural detail has already been set forth, the fact of the matter is that the period elapsed from the issuance of Law No. 7983 and the issuance of Executive Decree No. 37127-MTSS is absolutely unreasonable and disproportionate. Articles 15 and 16 (in relation to 160) of the LGAP establish those maxims as a control parameter for the legality of public conduct, such that the delay incurred in the issuance of that particular rule is, to say the least, illegitimate, and therefore, a substantial infringement of the legal system, due to the indolence in the timely and due exercise of legally assigned powers (doctrine of articles 59 and 66 LGAP). The omission incurred in the issuance of that decree is legally unsustainable and incomprehensible and constitutes an administrative dysfunction that has effectively deprived the social security regime of the realization and implementation of a source of income, which in light of the actuarial analyses performed by the CCSS, represents approximately 9% of the resources that would compose that IVM fund. The relevance of the financial sustainability of that regime and the clarity of the purpose of that article 78 of the LPT demanded a prompt regulation of that precept for the deployment of its benefits; however, these are benefits that could not be generated due to the omission of regulation on that particular matter. From that perspective, from the analysis of the official testimonial evidence, it is evident from the deposition given by Mr. Luis Guillermo López Vargas, identity card number 3-0235-0156, Actuarial Director of the CCSS, the financial impact on the regime due to the lack of that income. Questioned about the implications for the IVM fund due to the lack of regulation of article 78 of the LPT, he indicated, in pertinent part, that the non-receipt of those resources affected the magnitude of the reserves and potential interest on the placement of the reserves. He estimated that they affected the equilibrium of the regime, considering that had the income been received, the regime's financial sustainability would extend to more than 10 years. In response to a question from the Tribunal, he considered that the damage consisted of the non-growth of reserves, the non-perception of interest, limitation on growth, and periods of financial sustainability. Regarding the financing sources of the regime, he stated that they were the contributions, plus the returns on investments projected over 30 years. Under questioning from the State Attorney (señor Procurador), he answered that had those resources been available, the percentage growth rates in premiums could have been rationalized. To this must be added that the very actuarial studies provided by the CCSS reflected that those incomes would represent approximately 9% of the fund's financing. These considerations by the witness allow inferring the real impact (not only at the level of conjecture) that the IVM regime suffered due to the lack of economic income derived from the failure to implement a financing source, whose purpose was legally established. Unlike what the State representative argues, a thesis respected but not shared, this is not a mere expectation. The law imposed a source of income whose quantification was quite certain and easy to determine, since the taxable base consisted of the profits of the public State enterprises. Thus, what remained was to determine the specific taxable persons, and by means of an actuarial study, to establish the tax rates, whether a single rate or staggered percentages were chosen, as was ultimately done. The deprivation of that income of a certain base was frustrated by an omission in regulating the rule. It should be noted that the decree itself imposes the tax starting in 2013, a consideration of effectiveness that is not appropriate to address in this case. However, this implies that due to public negligence, from the date of issuance of the law until 2013, the tax in question did not produce its objective and, thereby, resources of undeniable importance that would have led to improved financial stability in terms of reserves and the period of stability thereof, ceased to enter the IVM fund.\n\nXXII.- However, the foregoing does not automatically lead to affirming the State's liability. For this, it is necessary to analyze the procedure given to the issuance of the cited decree, in order to establish if the cause of the delays in issuing the decree is exclusively attributable to the Executive Branch (Poder Ejecutivo). In that sense, a detailed analysis has been carried out of the various acts and evidence reflecting the procedure given to the issuance of that regulation, verifying the content of the various evidentiary folders provided by the parties, as well as the documents contained in the main file and the testimonial depositions. From the foregoing, it was possible to prove the existence of several actuarial studies carried out by the CCSS, whose purpose was to constitute the referential basis that article 78 of the LPT requires for the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to regulate that norm. Specifically, there is a study from August 2001, which proposes an immediate application of 15% as the percentage of profits to be transferred to the CCSS. In October 2001, a second study was conducted. In May 2003, a new analysis in this regard was issued. It has been taken as proven that through official letter No. 39612 in the month of June 2003, the Secretariat of the Board of Directors of the CCSS forwarded that latest actuarial report to the Government Council (Consejo de Gobierno); however, by official letter of December 3, 2003, the Secretariat of the Government Council communicated that it chose to archive that study under the allegation that the matter corresponds to the purview of the Executive Branch (Poder Ejecutivo). In response, through official letters 4528 and 4545, in the year 2004, that study was forwarded to the Minister of Labor and the Presidency of the Republic, which was reiterated by official letter PE 26,652-05 in the month of July 2005. In February 2006, the CCSS conducted a new study, which was updated in December 2006. In the month of September 2008, an inter-institutional CCSS-MTSS commission was established to define the pending matter. Through Executive Presidency of the CCSS official letter No. 44-309-09 dated October 23, 2009, the Minister of Labor was advised that it was expected that, with the information sent by the technical groups, the requirements had been met for the pertinent actions to be adopted. By virtue of the conviction handed down by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in Amparo Remedy file 03-007462-0007-CO, in which ruling No. 2006-2049 of 12:24 p.m. on February 17, 2006, was issued, ordering that the omission in issuing the decree was attributable to the CCSS and the Ministry of Labor (both), the Executive Presidency of the CCSS issued official letter PE 32,334-09 on August 7, 2009, stating to the Minister of Labor the actions adopted and urging him to resume coordination actions. This is recorded on folios 102-99 of folder 1). Through official letter DMT-708-2010 dated May 28, 2010, the Minister of Labor requested that the CCSS issue, within a 15-day period, a recommendation regarding the actuarial studies. It is also on record that through official letters DP-0339-2011 dated March 8, 2011, and DP-0824-2011 dated July 21, 2011, both from the Presidency of the Republic, a series of aspects considered inconsistencies in the actuarial studies performed by that entity were presented to the CCSS. In response to official letter 339-2011, the Executive Presidency of the CCSS, via official letter PE.35.350-11 dated July 14, 2011, forwarded a new study including the observations, noting that a different list of public enterprises was used, as well as the source of financial information introducing some modifications. (Folio 86 of folder 1) The report of July 2011 was thus forwarded. In this report, it is insisted, the application of 5% for the years 2001 and 2002, 7% for 2003, and starting in 2004, 15% is suggested. As already stated, observations were made to this report through official letter DP-0824-2011 dated July 21, 2011. Prior to the submission of the July 2011 report, it is worth noting that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued rulings 2010-4621 dated March 5, 2010, in which it declared the omission on the part of the CCSS and the Ministry of Labor in regulating the aforementioned rule. As a relevant fact, in that ruling it was considered proven that through official letter DVM-308-2008 dated June 24, 2008, the Office of the Vice Minister of Labor and Social Security requested the Legal Directorate (Dirección Jurídica) to issue a criterion on the contribution percentage referred to in article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), as a result of which, through official letter DAJ-D-095-08 dated July 16, 2008, the Directorate of Legal Affairs (Dirección de Asuntos Jurídicos) informed the Vice Minister of Labor and Social Security that the percentages recommended by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) were arbitrary and that the preparation of an updated technical study involving socioeconomic factors should be ordered. In response to this, through official letter DA-610 dated September 7, 2009, the Actuarial Director of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) informed the Ministry of Labor and Social Security the basis used to establish the percentage of article 78. Furthermore, in vote No. 2010-14231 of 09:03 a.m. on August 27, 2010, that Constitutional Court (Tribunal Constitucional) held that the causes of the delay in issuing the Decree were attributable to the CCSS.\n\nXXIII.- After analyzing that sequence, this Tribunal considers that the issuance of an actuarial study that met the objective conditions and data that, in the opinion of the Executive Branch (Poder Ejecutivo), were relevant and necessary for the proper regulation of the rate to be applied to the profits of public enterprises, constituted a sine qua non requirement, therefore indispensable to comply with the duty of regulation under study. From the examination of the official letters presented in the documentary evidence, among them with particular relevance the actuarial studies carried out by the CCSS and the various official letters from the Executive Branch (Poder Ejecutivo), whether from the Ministry of Labor or the Presidency of the Republic, that pointed out disagreements with the content thereof, it is clear that regardless of the differences of opinion that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) might have regarding the content of the actuarial technical analyses, the fact of the matter is that the input required by article 78 of the LPT was made available to it on several occasions. Thus, it was with the submission of those studies that it could have initiated internal actions leading to the effective and prompt continued processing of the issuance of the decree required by that legal precept, within a reasonable and proportional period. However, despite having several studies, the recount of the procedures reflects an evident neglect of the course of that proceeding, from which an evident administrative inertia of a formal nature emerges. Certainly, that inertia must be considered from the moment the Executive Branch (Poder Ejecutivo) was in an objective possibility to issue the regulation, which, it is insisted, was only feasible when it had the inputs that would allow it to carry out such work. In the specific analysis of this case, this Tribunal does not agree with the plaintiff's claim, in the sense of computing that inertia from the very issuance of Law No. 7983. It must be clear that as of that date, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) did not have the actuarial studies that would serve as a basis for issuing that regulation. If one analyzes the set of actuarial studies, it is evident that although the first of them was the Actuarial study of article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), dated December 2006, which includes a list of public State enterprises covering the following: Banco Internacional de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Instituto Nacional de Seguros, Correos de Costa Rica S.A., ICE, INCOFER, INCOP, JAPDEVA, RACSA, RECOPE and SINART. By agreement 9 of session No. 8119 of December 21, 2006, the Board of Directors of the CCSS ordered the ratification of the rates previously approved in session No. 7757 of May 22, 2003, agreement 24, namely, 5% for 2002, 7% for 2003, and 15% for 2004 and subsequent years. Through official letter No. 4435 dated January 2, 2007, the Board of Directors of the CCSS informed the Presidency of the Republic and the Minister of Labor of said agreement (Folios 377-378 of folder 5). While it is true that other analyses had been issued before this study, from the study of the case file it is clear that it is in this technical assessment that the application of the percentage increase parameter ordered by the Board of Directors of that entity is expressly stated, as well as the approval of said entity. In May 2003, a new analysis in this sense was issued. It has been taken as proven that through official letter No. 39612 in the month of June 2003, the Secretariat of the Board of Directors of the CCSS forwarded that latest actuarial report to the Government Council (Consejo de Gobierno); however, by official letter of December 3, 2003, the Secretariat of the Government Council communicated that it chose to archive that study under the allegation that the matter corresponds to the purview of the Executive Branch (Poder Ejecutivo). In response, through official letters 4528 and 4545, in the year 2004, that study was forwarded to the Minister of Labor and the Presidency of the Republic, which is reiterated by official letter PE 26,652-05 in the month of July 2005. In February 2006, the CCSS performed a new study, which was updated in December 2006 and forwarded on January 2, 2007. In the opinion of this Tribunal, it is with that particular study that the State was in a position to issue the required regulation, since that instrument presented a proposed list of public enterprises, actuarial data, and a recommendation for rates to be applied. The technical validity or not of the data contained in that analysis has not been questioned in this proceeding, and the fact is that as of the submission of the aforementioned official letter 4435, the State had the conditions to initiate the public consultation procedure with the involved institutions, or the analysis of the information. It is noted that in the same comment official letter, reference is made that this submission was made by virtue of the conviction handed down by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment No. 2006-2049 of 12:24 p.m. on February 17, 2006, in which a three-month period had been set to submit those studies. Even looking at Decree No. 37127-MTSS, its Considerando IV refers to the actuarial valuation studies of the regime carried out in February 2006. Thus, it is considered, it was in February 2007, with the submission of the December 2006 analysis (since the one from February of that year was updated by the former), that an expeditious procedure for the issuance of the decree could objectively begin. However, the facts proven in this process reflect, despite the fact that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) had already condemned the issuance of the rule within a short period in the aforementioned ruling, an administrative inertia in the fulfillment of that legal duty, without it being possible to infer from the analysis of the case file that this omission was due to causes alien or extraneous to the State. On the contrary, the weighing of the acts that fill the file reflects a negligence of the State in that procedure, despite having the technical inputs for it. There certainly exist requests for information, legal analyses of objections to the CCSS study, and other measures; however, this Chamber considers that the period elapsed from the submission of the study in 2007 to the date on which the Decree was issued, namely, May 29, 2012, is openly unreasonable, and has generated a pecuniary harm to the financial sustainability of the IVM pension and retirement fund administered by the CCSS. It could well be said that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) already analyzed those omissions in two other amparo proceedings; however, it refers to what has already been stated regarding the full non-applicability invoked by the State's attorney of those precedents in this case, given the plenary nature of this litigation, in which it has been proven that the inertia in the omission of the decree is attributable to the State. Now, from the receipt of the study in February 2007, this collegiate body considers that a reasonable (judicially weighed) period to issue that regulation, attending to requests for clarification of information, the public hearing procedure for involved entities, the addressing of objections, publication actions in the Official Gazette (Diario Oficial), among other aspects, is six months. Consequently, it is considered that the administrative inertia must be computed starting from July 2007. From that standpoint, considering that had the decree been issued by those dates, the implemented tax would have been collected starting in 2007, it is the consideration of this collegiate body that the claimed damage is attributable to the State from 2008 through 2012, given that the decree in question 37127-MTSS was published in that year and provided in its first article that the rates would be collected starting in 2013.\n\nXXIV.- Regarding the statute of limitations defense. Regarding the damages claimed, the State's attorney pleads the statute of limitations (prescripción), considering that more than four years have elapsed since the issuance of Law No. 7983 in the year 2000. The defense in question must be rejected. In the present case, it is alleged that the damages derive from an omissive conduct attributable to the State. From that standpoint, it concerns an abnormal functioning (formal dysfunction) that, in a sustained manner, has generated the impossibility for the IVM fund to receive, from 2008 through 2012, the items related to the implementation of the tax imposed on public State enterprises referred to in article 78 of the LPT. It is precisely the lack of issuance of that infra-legal norm that prevented the CCSS from obtaining that source of financing, such that as long as it was not issued, there was no tangible element from which to start the running of the prescriptive period. Thus, the lawsuit was filed just 2 months and 6 days before the decree in question was published in the Official Gazette La Gaceta (May 29, 2012), and consequently, there is no statute of limitations whatsoever to declare. The foregoing is true whether one considers that the applicable period to this litigation is the four-year period established by article 198 of the LGAP, or the ten-year period set by article 56, final paragraph, of the Constitutive Law of the CCSS. The consideration that, with each year that that funding source went unregulated, the prescriptive period ran for each period, would lead to the extremism of running the statute of limitations without the omission causing the damage having been remedied, thus despite the persistence of the public indolence. Therefore, due to the continued effect of the alluded omission, the rejection of the alleged statute of limitations defense must be ordered.\n\nXXV.- Regarding the quantification of damages.\nThe plaintiff has claimed the payment of damages in the following terms: \"5. That the State be condemned to pay the damages caused to the social insurance of Sickness and Maternity (Enfermedad y Maternidad) and Disability, Old Age, and Death (Invalidez, Vejez y Muerte) originating in: a. (...) -WITHDRAWN-. b. The income lost by the Disability, Old Age, and Death Insurance (Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte) due to the impossibility of collecting from public enterprises the special contribution established in article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), during the 12 years in which the Executive Branch (Poder Ejecutivo) failed in its duty to regulate this rule. Likewise, the returns that during these 12 years, and until the date of publication of Executive Decree No. 37127-MTSS, the Social Security for Disability, Old Age, and Death (Seguro Social de Invalidez, Vejez y Muerte) ceased to receive by not being able to invest and generate interest with the income it should have received on account of the cited special contribution. These damages shall be liquidated in the sentence enforcement process. For purposes of the present lawsuit, they are preliminarily estimated at two hundred sixty-three billion eight hundred twenty-three million four hundred ninety-five thousand colones (¢263,823,495,000.0) for principal and interest of the income that this social insurance would have received if the special contribution of up to 15% of the profits of the public State enterprises could have been collected during the last 12 years.\" As has been indicated in the previous sections, the existence of an abnormal functioning by omission attributable to the State has been established, referring to the inertia in issuing the decree ordered by article 78 of the LPT. It has been established that the State was in an objective possibility to issue that norm once, in February 2007, the CCSS forwarded the actuarial study that included the detail of the public State enterprises subject to the tax, as well as the proposal backed by the Board of Directors of a gradual percentage increase of the suggested rate. Therefore, in accordance with the period that this Tribunal considers reasonable to complete that publication procedure, this Tribunal considered that the damages consist of the impossibility of obtaining the resources derived from that unregulated financing source, during the periods 2008, 2009, 2010, 2011, and 2012. It is true that in prior periods one can speak of the existence of omissions; however, this collegiate body does not believe that it can be an effect exclusively attributable or referable to the State. This even more so if one considers the content of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruling, which highlighted inertias attributable to the CCSS in that procedure. Thus, the damages to be compensated by the State consist of the sums that would have been transferred to the IVM fund by the public State enterprises that are subject to the contribution established in article 78 of Law No. 7983, in the periods ranging from 2008 to 2012, a sum to be established in the sentence enforcement phase. For such purposes, the following parameters must be set: the amounts to be transferred shall be obtained from the result of applying a rate of 7.5% to the net earnings of the public enterprises that are subject to the contribution in question, unless another legitimate reason prevents it, reported in the fiscal periods 2008 to 2012. The setting of this parameter is supported by the compensatory nature of this award, a percentage that is considered proportionate if one understands that the CCSS had proposed that, starting in 2004, 15% be applied to the taxed public enterprises. Thus, this collegiate body understands, said percentage constitutes a fair means with respect to those awarded items. On the result of that calculation, financial prejudice must be granted, in accordance with article 706 of the Civil Code (Código Civil), in the form of the legal interest referred to in article 1163 of the Civil Code (Código Civil), that is, the rate paid by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month certificates of deposit. Said item must be established in the sentence enforcement phase. The granting of legal interest implies the adjustment of the economic value of the obligation for the purposes of article 123 of the CPCA.\n\nXXVI.—On standing to claim damages. The State alleges a lack of standing for the plaintiff to bring the indemnification claim under review. As has been noted, this action is brought under a supra-individual standing (legitimación supra individual) consisting of a diffuse interest (interés difuso). In fact, the indemnification claimed is not sought for the personal, own, and direct benefit of the plaintiff, but rather to impose upon the State the obligation to compensate the IVM fund for the resources that could not be obtained due to the lack of regulation of Article 74 of the LPT. This does not involve the protection of an individual situation covered by a personal subjective right or legitimate interest (Art. 10.1 of the CPCA), but rather a framework of diffuse—supra-individual—standing (legitimación difusa) that seeks a benefit for a group. From that perspective, the destination of that reparation is directed, in the context of the relief sought, toward a benefit for that group that is linked to that social security fund. From that perspective, insofar as the plaintiff exercises the protection of said diffuse interest (interés difuso) and does not seek a personal benefit but rather a collective one, this Court does not find any irregularity in the standing that has been challenged. Therefore, this substantive defense must be dismissed.\n\nXXVII.—Corollary. Analysis of the defenses raised. The State raised the defenses of partial res judicata (cosa juzgada), statute of limitations (prescripción), lack of standing to sue (falta de legitimación activa), and lack of right. For the reasons previously set forth, the defense of res judicata (cosa juzgada) as well as that of statute of limitations (prescripción) must be rejected. The defense of lack of standing to sue (falta de legitimación activa) must also be dismissed. The defense of lack of right must be upheld with respect to the petition for a declaration of non-conformity with the Legal Order of the State's conduct in paying debts to the social security system in debt securities and not in cash, as it was not proven that, after the signing of the payment agreements between the CCSS and the State, the State incurred in that method of extinguishing obligations. In all other respects, said defense is rejected. Consequently, the lawsuit brought by José María Villalta Florez Estrada against the State is declared partially with merit in the following terms, it being understood as denied with respect to anything not expressly indicated: 1) It is ordered that, in accordance with Article 5 of Law No. 7374 of December 3, 1993, the State must pay its obligations to the social security system in cash, in its capacity as employer and as State as such, with respect to the Sickness and Maternity Insurance (SEM) scheme. With regard to the obligations related to the Disability, Old-Age, and Death (IVM) scheme, those obligations may be paid in securities or similar instruments, provided there is a prior agreement with the CCSS and the requirements of Article 39 of the Constitutional Law of the CCSS are satisfied. 2) The substantial non-conformity with the legal order of the State's omission in failing to regulate Article 78 of Law No. 7983 is declared, for the period from February 2007 to May 29, 2012, the date of issuance of Executive Decree No. 37217-MTSS. 3) The State is ordered to pay the damages (daños y perjuicios) caused to the Sickness and Maternity and Disability, Old-Age, and Death social insurance funds originating from the income foregone by that scheme, due to the impossibility of collecting from the State's public enterprises the contribution established in Article 78 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), in the periods 2008, 2009, 2010, 2011, and 2012, during which the Executive Branch failed to fulfill its duty to regulate this norm. Said amount shall be determined in the judgment enforcement phase, in accordance with the following parameters: the amounts to be paid shall be obtained from the result of applying a 5% rate to the net profits of public enterprises that are subject to the tax in question, if no other legitimate reason prevents it, as reported in the fiscal periods 2008 through 2012. In accordance with Article 123 of the CPCA, as this is a monetary obligation, said amounts shall be indexed using the Consumer Price Index (IPC) rate set by the National Institute of Statistics and Censuses (INEC). Likewise, as financial loss (perjuicio financiero), in accordance with Article 706 of the Civil Code, the net utility rate of the legal interest referred to in Article 1163 of the Civil Code shall be granted on the principal amount awarded, that is, the rate paid by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month certificates of deposit. Said financial interest shall be calculated from the moment each contribution from public enterprises set forth in Article 78 of Law No. 7983 should have been transferred to the Disability, Old-Age, and Death Fund, all of the foregoing aspects to be determined in the judgment enforcement phase.\"" }