{ "id": "nexus-sen-1-0007-1366410", "citation": "Res. 15960-2025 Sala Constitucional", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "constitutional_decision", "title_es": "Omisión de representación de usuarios en la Junta del Consejo Nacional de Concesiones", "title_en": "Omission of user representation on the Board of the National Concessions Council", "summary_es": "La Sala Constitucional conoció una acción de inconstitucionalidad presentada por un ciudadano en defensa de intereses difusos, quien alegó que el artículo 6 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (Ley N° 7762) incurre en una omisión inconstitucional al no incluir un representante de los usuarios de las obras o servicios concesionados en la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones (CNC). El accionante argumentó que esta exclusión vulnera los artículos 46 (derechos de consumidores y usuarios) y 9 (principio democrático de representatividad) de la Constitución Política, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala desestimó la acción por el fondo. Consideró que la argumentación del accionante era insuficiente conforme al artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que no tomó en cuenta que la misma Ley N° 7762 prevé otros mecanismos de protección para los usuarios, como la posibilidad de presentar denuncias ante la Administración concedente y ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), y el acceso a información. Además, señaló que no toda omisión legislativa en materia de participación ciudadana resulta inconstitucional, y que pretender lo contrario implicaría una obligación universal de otorgar representación a consumidores y usuarios en toda instancia estatal o no estatal. La Sala concluyó que la acción no logró demostrar un perjuicio real y directo de orden constitucional. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consignaron notas separadas; el primero subrayó la importancia de la participación ciudadana pero coincidió en que no toda omisión es inconstitucional, y el segundo reafirmó su postura sobre los intereses difusos y la participación ciudadana como derecho fundamental.", "summary_en": "The Constitutional Chamber heard a constitutional challenge brought by a citizen in defense of diffuse interests, who alleged that Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services (Law No. 7762) incurs an unconstitutional omission by not including a representative of the users of the conceded works or services on the Board of Directors of the National Concessions Council (CNC). The claimant argued that this exclusion violates Articles 46 (rights of consumers and users) and 9 (democratic principle of representativity) of the Political Constitution, as well as the principles of reasonableness and proportionality. The Chamber dismissed the challenge on the merits. It considered that the claimant's arguments were insufficient under Article 78 of the Law of Constitutional Jurisdiction, since he failed to take into account that Law No. 7762 itself provides other protection mechanisms for users, such as the possibility of filing complaints before the granting Administration and the Regulatory Authority of Public Services (ARESEP), and access to information. Furthermore, it noted that not every legislative omission regarding citizen participation is unconstitutional, and that to hold otherwise would imply a universal obligation to grant consumer and user representation in every state or non-state body. The Chamber concluded that the action failed to demonstrate a real and direct constitutional injury. Justices Cruz Castro and Rueda Leal wrote separate notes; the former emphasized the importance of citizen participation but agreed that not every omission is unconstitutional, and the latter reaffirmed his stance on diffuse interests and citizen participation as a fundamental right.", "court_or_agency": "Sala Constitucional", "date": "28/05/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "inconstitucionalidad por omisión", "intereses difusos", "Consejo Nacional de Concesiones (CNC)", "ARESEP", "Ley 7762", "principio democrático de representatividad", "artículo 46 Constitución" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 6", "law": "Ley 7762" }, { "article": "Art. 19", "law": "Ley 7762" }, { "article": "Art. 9", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 46", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 75", "law": "Ley de la Jurisdicción Constitucional" }, { "article": "Art. 78", "law": "Ley de la Jurisdicción Constitucional" } ], "keywords_es": [ "inconstitucionalidad por omisión", "Consejo Nacional de Concesiones", "usuarios servicios concesionados", "participación ciudadana", "intereses difusos", "Ley 7762", "artículo 46 Constitución", "artículo 9 Constitución", "principio democrático", "razonabilidad", "proporcionalidad", "ARESEP", "consumidores", "representatividad", "desestimatoria" ], "keywords_en": [ "unconstitutional omission", "National Concessions Council", "users of conceded services", "citizen participation", "diffuse interests", "Law 7762", "Article 46 Constitution", "Article 9 Constitution", "democratic principle", "reasonableness", "proportionality", "ARESEP", "consumers", "representativeness", "dismissed" ], "excerpt_es": "\"...no se argumentó de manera suficiente en qué medida la omisión atribuida a las normas impugnadas causa un perjuicio real y directo, de orden constitucional, a todos los consumidores. El hecho de que un bien o servicio tenga regulación legal no se traduce necesariamente en una obligación constitucional de participación para representantes de los consumidores. De lo contrario habría, prácticamente, una obligación universal y constitucional de otorgar representación a los consumidores y usuarios que afectaría a todo tipo de instancia, estatal o no: colegios profesionales, empresas y bancos estatales, autoridades reguladoras (ARESEP, SUPEN, SUGEF, etc.), CNP, etc. La manera de no caer en esta alternativa jurídicamente inviable es justificar de forma adecuada el basamento constitucional de la acción y la contradicción existente con los artículos cuestionados.\"\n\n\"...es claro que una parte de la discusión francamente debía involucrar la intervención de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como parte de la solución dada por el legislador para discutir la protección de los intereses del usuario y consumidor.\"\n\n\"...la Sala estima que la fundamentación de la acción se encuentra en conflicto con el artículo 78, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.\"", "excerpt_en": "\"...it was not sufficiently argued to what extent the omission attributed to the challenged norms causes real, direct, constitutional harm to all consumers. The fact that a good or service has legal regulation does not necessarily translate into a constitutional obligation of participation for consumer representatives. Otherwise there would be, practically, a universal and constitutional obligation to grant representation to consumers and users that would affect every kind of body, state or not: professional associations, state companies and banks, regulatory authorities (ARESEP, SUPEN, SUGEF, etc.), CNP, etc. The way to avoid this legally unviable alternative is to properly justify the constitutional basis of the action and the existing contradiction with the questioned articles.\"\n\n\"...it is clear that part of the discussion frankly had to involve the intervention of the Regulatory Authority of Public Services as part of the solution given by the legislator to discuss the protection of the user and consumer interests.\"\n\n\"...the Chamber considers that the grounds of the action are in conflict with Article 78 of the Law of Constitutional Jurisdiction.\"", "outcome": { "label_en": "Denied", "label_es": "Sin lugar", "summary_en": "The Chamber dismissed the constitutional challenge because the arguments did not demonstrate a real constitutional harm, as the law provides other protection mechanisms for users and not every legislative omission is unconstitutional.", "summary_es": "La Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad porque la argumentación no demostró un perjuicio constitucional real, ya que la ley prevé otros mecanismos de protección para los usuarios y no toda omisión legislativa es inconstitucional." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando IV", "quote_en": "The fact that a good or service has legal regulation does not necessarily translate into a constitutional obligation of participation for consumer representatives. 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Salazar Alvarado\n\nClase de asunto: Acción de inconstitucionalidad\n\nControl constitucional: Sentencia desestimatoria\n\nAnalizado por: SALA CONSTITUCIONAL\n\n\n\n\nSentencia con nota separada\n\nSentencias del mismo expediente\n\nSentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente\n\n\n\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto de mayoría\n\nRama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD\n\nTema: SERVICIOS PÚBLICOS\n\nSubtemas:\n\nNO APLICA.\n\nSERVICIOS PÚBLICOS. INTEGRACIÓN DE LA JUNTA DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES\n\nExpediente: 22-028237-0007-CO\n\nSentencia: 015960-25 del 28 de mayo del 2025\n\nTipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad\n\nNorma impugnada: Artículo 6 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N°\n\n7762, en cuanto a que la integración de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado, no comprende la presencia de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”.\n\nParte dispositiva: Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consignas notas por separado.-\n\nCO02/26\n\n... Ver más\nTexto de la resolución\n\n*CO*\n\nExp: 22-028237-0007-CO\n\nRes. Nº 2025-015960\n\n \n\nSALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y veinte minutos del veintiocho de mayo del dos mil veinticinco.\n\n \n\n Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casado, vecino de Heredia, economista y máster en administración de negocios, portador de la cédula de identidad N° [Valor 001], en su condición personal, y Presidente de la Asociación Nacional de Consumidores Libre de Costa Rica (ACL), con cédula jurídica N° 3-002-315158, contra el artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762.\n\nResultando:\n\n    1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:37 horas del 12 de diciembre de 2022, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N°7762. Alega que se trata de una inconstitucionalidad por omisión, la del legislador, por no haber incluido la participación de las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados, por lo que la norma acusada resulta lesiva de los derechos fundamentales de los usuarios (artículo 46, de la Constitución Política), en particular de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, en lo que respecta a la composición de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones como órgano colegiado, ya que integra a autoridades de gobierno, como es el caso del Ministro de Obras Públicas y Transportes, Ministro de Hacienda, Ministro de Planificación y Política Económica, Presidente Ejecutivo del Banco Central; pero de la sociedad civil sólo comprende -según el artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos-, a un representante de las cámaras empresariales, una persona por las confederaciones sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas, y una persona por la Federación de Colegios Profesionales; dejándose así sin representación real y cierta a “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”. Manifiesta que, como consecuencia de lo anterior, la norma que acusa de inconstitucional conlleva la violación del principio democrático de representatividad, propio de un Estado Social y Democrático de Derecho como lo es el costarricense, y la violación a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. El accionante expone los siguientes motivos de inconstitucionalidad:\n\nA. Necesidad de comprender el contexto de la Ley de Concesiones respecto de las personas usuarias de las obras o servicios concesionados: La Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, regula los contratos de: (i) concesión de obras públicas, (ii) obras públicas con servicios públicos y (iii) optimización de activos de infraestructura. Al efecto, esa ley dispone, en su artículo 5, que en el marco de los ya referidos contratos de concesión, la Administración concedente (sea el Poder Ejecutivo, las empresas públicas y el sector descentralizado, sea territorial o institucional) es representada en la gran mayoría de los casos por el Consejo Nacional de Concesiones, ya sea cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia de un órgano del Poder Ejecutivo o, incluso cuando se encuentra dentro del ámbito de competencia del sector descentralizado, en tanto medie convenio suscrito entre esos entes públicos con el Consejo Nacional de Concesiones; de manera que ese Consejo funge un rol sustancial en materia de concesión de obras públicas con servicios públicos. En todos esos contratos de concesión, el concesionario se ve compensado por las “contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra, a los beneficiarios del servicio” o en menor medida, por contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente. Así conforme al ordinal 1°, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en cada supuesto contractual la constante es que, el típico mecanismo de compensación al concesionario derive de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra, a los beneficiarios del servicio, en síntesis, de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”. En línea con lo anterior, el artículo 40, de la ley, determina que “como contraprestación por las obras que realice y los servicios que preste, el concesionario, sin estar obligado a conceder exenciones en favor de ningún usuario, percibirá el precio, la tarifa o el aporte convenidos, así como los otros beneficios expresamente estipulados por el cartel”. Incluso, según el artículo 17, inciso h), de la ya referida ley, entre los derechos del concesionario se dispone el “Cobrar las tarifas o contraprestaciones autorizadas a los usuarios de las obras o los servicios concesionados.” Por su parte, y conforme al artículo 37, de la misma ley, durante la etapa de explotación de la obra o servicio en concesión es obligación del concesionario el conservar en condiciones normales de utilización y funcionamiento las obras, así como prestar el servicio en condiciones de absoluta normalidad, “eliminando toda causa de molestias, incomodidades o inconvenientes a los usuarios, salvo temporalmente y por razones de seguridad mantenimiento”. En ese orden, y según el numeral 19, de la ley, los usuarios tienen derecho, entre otros, a disfrutar de las obras y los servicios concesionados. Conforme a la dinámica de la ley, el rol de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” resulta medular en el éxito de todo proyecto o contrato de concesión; sin embargo, esos mismos usuarios y destinatarios de las obras o servicios han sido excluidos de la composición del órgano colegiado relativo a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, lo que constituye una inconstitucionalidad por omisión. B. Vicios o infracciones de orden constitucional respecto del artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos. El accionante manifiesta que de lo expuesto se infieren vicios e infracciones concretas del orden constitucional o en general del Derecho de la Constitución, que tornan la disposición impugnada inconstitucional y nula. Los motivos son los siguientes: 1. La exclusión de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” en la composición del órgano colegiado relativo a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, resulta lesiva de los derechos fundamentales de los usuarios tutelados por el artículo 46, de la Constitución Política. La exclusión de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” en la composición del órgano colegiado relativo a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, lo que implica una inconstitucionalidad por omisión, la omisión del legislador de incluir la participación de las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados en la integración de ese Consejo, por lo que la norma acusada resulta lesiva de los derechos fundamentales de los usuarios tutelados por el artículo 46, de la Constitución Política. Cita el precedente de esta Sala, resolución n.° 2008-016567 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008, pues considera que resulta aplicable como interpretación analógica al presente asunto. Aprecia, con vista en la línea seguida por la propia Sala en la sentencia recién aludida, que en este asunto en estudio, la exclusión del usuario (recuérdese que el numeral 46, Constitucional, contempla y tutela tanto a consumidores como a usuarios), respecto a la composición de un órgano público, o incluso de un ente público no estatal, es violatorio del artículo 46, Constitucional, por omisión del legislador de incluir en estos artículos su efectiva participación, pues se omite darle representación al consumidor o usuario dentro de una organización, a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados. El Tribunal Constitucional apreció con buen criterio, en la resolución acotada, que el artículo 46 referido, dispone y destaca una protección especial que el Estado debe asegurarle a los usuarios y consumidores, que debe observarse en concordancia con el artículo 9, Constitucional referido, a que el Gobierno de la República es representativo y participativo, lo que le impone al legislador la obligación de darle a los usuarios y consumidores, dice la Sala, “una representación razonable y proporcional en todas aquellas organizaciones públicas –aunque estas sean entes públicos no estatales.” Por lo que, afirma la Sala: “la falta de representación de la figura del consumidor de un ente público no estatal que tienen incidencia sobre un producto básico como lo es el arroz, le impide el ejercicio de sus derechos, pues es sustraído totalmente del proceso de toma de decisiones que le involucran directamente.” Destacando “que un gobierno participativo es aquel en donde los ciudadanos tienen medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones políticas”. Aduce que la participación de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” resulta medular en el éxito de todo proyecto o contrato de concesión; sin embargo, siendo que esos mismos usuarios han sido excluidos de la composición del órgano colegiado relativo a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, ello constituye una inconstitucionalidad por omisión, la omisión del legislador de incluir la participación de las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados dentro del seno de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones como órgano colegiado, y máxima autoridad jerárquica de ese órgano desconcentrado en grado máximo, que es fundamental en el esquema de concesiones contemplado legalmente en Costa Rica. De mantenerse vigente la norma objeto de esta acción de inconstitucionalidad permanecería una clara contradicción con las garantías de los consumidores y usuarios previstas en el artículo 46, de la Constitución Política, toda vez que la “competencia” es uno de los elementos esenciales que protegen al usuario, y al no existir una participación activa de los destinatarios finales respecto de la selección y contratación de las obras y servicios concesionados se corre el riesgo, y se violenta la garantía de una tutela efectiva de la promoción del proceso de competencia y libre concurrencia, de la prevención y prohibición de monopolios, de prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado, de también prevenir la existencia de regulaciones innecesarias para las actividades económicas las cuales tienden a encarecer el costo de los servicios. Con base en las anteriores razones, se sustenta la inconstitucionalidad acusada. 2. Como consecuencia de la inconstitucionalidad por omisión que previamente se acusa, existe una violación del principio democrático de representatividad, propio de un Estado Social y Democrático de Derecho como lo es el costarricense. Lesión de los artículos 1, y 9, Constitucional. El accionante señala que en el voto antes referido, dictado por la Sala Constitucional, resolución N° 2008-016567, claramente el Tribunal señaló y destacó que en adición a la lesión del artículo 46, Constitucional, la omisión que también aplica para este caso conlleva el quebrantamiento del artículo 9, de la Constitución Política, referido a que el Gobierno de la República es representativo y participativo, lo que le impone al legislador la obligación de darle a los usuarios, dice la Sala, “una representación razonable y proporcional en todas aquellas organizaciones públicas”. Nuestra Constitución Política señala que Costa Rica es una República democrática, y por su parte el ordinal 9, del Texto Fundamental añade, en lo que es de interés, que el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. En consecuencia, el principio democrático resulta ser entonces un criterio válido para la interpretación de las normas, así como para la valoración de su constitucionalidad, y lo es también para la aquí acusada como inconstitucional, el artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en cuanto a que la integración de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado, no comprende la presencia de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, toda vez que Costa Rica es una República democrática (preámbulo y artículo 1, de la Constitución Política), con un sistema de representación –ejercicio indirecto– (artículos 9, 105, 106, 121, inciso 1, ibidem), donde la democracia es la fuente y Norte del régimen y la representatividad el instrumento pragmático para su realización. Es decir, en Costa Rica, como Estado Democrático de Derecho, la idea democrático-representativa se complementa con la de una democracia participativa, que es precisamente donde el principio democrático adquiere su verdadera dimensión. Para el caso que se discute, considera el accionante que la norma impugnada vulnera el principio de representatividad democrática, pues no contemplan -omite- la representación y legitimidad a “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” dentro de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, invisibilizando su rol en la dinámica legal propia de los mecanismos y contratos de concesión en Costa Rica, en menosprecio del derecho que les otorga la Constitución Política en su artículo 46, párrafo quinto, para la protección de sus intereses económicos, y a un trato equitativo; siendo el deber del Estado la defensa de sus derechos. En consecuencia, es evidente y además constitucionalmente necesario, que el principio democrático sea apreciado como parámetro para el estudio de la constitucionalidad de la norma que aquí ha sido acusada, siendo que ya la Sala Constitucional, desde la Sentencia N° 980-91, dejó sentado que el régimen costarricense se fundamenta en el sistema del Estado de derecho y en los principios que lo informan de democracia representativa, participativa y pluralista; y en el amplio sector de los usuarios de las concesiones, resulta de obligada observancia el principio democrático para su representación razonable y proporcional en todas aquellas organizaciones públicas que les confiere un rol tan trascendental como lo es el esquema de concesiones en el país. Con base en las anteriores razones, sustenta la inconstitucionalidad acusada. 3. Violación a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. El accionante manifiesta que la jurisprudencia constitucional señala que quien afirma que una determinada disposición violenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, debe ofrecer argumentos que demuestren que dicha disposición es irrazonable. Así, para emprender un examen de razonabilidad de una norma, ese Tribunal Constitucional requiere que se aporten al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación, debido a que no es posible hacer un análisis de \"razonabilidad\" sin la existencia de una línea argumentativa coherente. (Sala Constitucional, Resolución N° 5236-99 de 14:00 horas del 7 de julio de 1999). Ahora bien, para establecer que una norma es contraria al principio de razonabilidad, debe partirse del análisis de los elementos que integran ese principio y en particular, la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (Sala Constitucional, resoluciones N°s 8858-98 de 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, 5236-99 ya citada, 9874-99 de las 15:45 horas del 15 de diciembre de 1999, 6499-2002 de las 14:43 horas del 3 de julio de 2002). Estima el accionante que el tratamiento que impone la conformación del Consejo Nacional de Concesiones, según la integración definida en el artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en cuanto a que la integración de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado, no comprende la presencia de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, únicamente puede sobrevivir al examen de razonabilidad, en tanto cumpla con una triple condición: debe ser necesaria, idónea y proporcional. En el caso concreto en cuestión, bajo la óptica o examen de la “necesidad”, es claro que la omisión del legislador, en cuanto a no integrar dentro de la conformación de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones a “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, resulta una medida constitucionalmente cuestionable, pues invisibiliza e impide a tales usuarios el participar del proceso de toma de decisiones que le involucran directamente (misma dinámica acusada de inconstitucional por esa Sala en el caso de la resolución N° 2008-016567 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008), en lo que respecta a los proyectos o contratos de concesión, imposibilitándoles el derecho, en el marco de una Democracia participativa y representativa, de contar con medios reales, eficientes y útiles para participar del proceso de toma de decisiones políticas relativas al manejo de las concesiones en Costa Rica, lesionándose con esto el artículo 46, Constitucional. Por lo dicho, claramente no se supera el examen de necesidad en los términos en que la norma hoy día se encuentra vigente, ya que se configura en este caso una inconstitucionalidad por omisión, dado que el legislador omitió darle representación a “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” dentro de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, invisibilizando su rol en la dinámica legal propia de los mecanismos y contratos de concesión en Costa Rica. En cuanto a la condición de “idoneidad”, que conlleva -según lo ha explicado la jurisprudencia constitucional un juicio referente a si el tipo de restricción cumple o no con la finalidad requerida, lo cierto es que las normas que se acusan no superan ese examen. Al efecto, se insiste, en que debe observarse y otorgarse legitimidad a los representantes de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados” dentro de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, para que, como en todo régimen representativo que aspire a ser democrático- debe darse fiel representación a cada sector; siendo que incluso, estimamos, para el caso particular, esas personas usuarias tendrían mayor legitimidad que otros integrantes hoy día sí representados, como es el caso de los sindicatos y los colegios profesionales, según la letra del actual artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en cuanto a que la integración de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado. Por lo dicho, en el caso en concreto, por el contrario, el sistema acuñado en la normativa acusada aquí por inconstitucional distorsiona abiertamente la representatividad, pues da voz y voto a sectores menos vulnerables en este tipo de contratos (cámaras empresariales, sindicatos y colegios profesionales), por sobre un actor tan crucial en el esquema de concesiones, como lo son “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, que como usuarios de las obras o beneficiarios del servicio concesionado, son a cuyo cargo se cobran las contraprestaciones (tarifas) por el uso de tales obras o servicios, es decir, son los que financian y dan sostenibilidad al proyecto. De manera que el esquema actual no refleja con fidelidad a quienes deben ser representados y, en consecuencia, se concluye, la normativa que se acusa no cumple la condición de ser “idónea”. Bajo el marco expuesto, resulta claro que la norma que se acusa de inconstitucional tampoco cumple la condición de “proporcionalidad”, y que remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener. Al efecto, es evidente que la finalidad pretendida por la norma acusada de inconstitucional busca en principio generar mecanismos de representación de la sociedad civil en el seno de la Junta del Consejo Nacional de Concesiones como protagonista sensible, en condición de Administración Concedente, de la dinámica de los proyectos y contratos de concesión; sin embargo, al apreciarse la determinación de los participantes hoy vigente, se observa que en la integración de la Junta del Consejo de Concesiones no se contempla a “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”. Esta circunstancia, genera una grosera lesión a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, en suma a los previamente acusados ya, relativos al principio democrático de representatividad, y derechos de los usuarios derivados del artículo 46, Constitucional, por omisión del legislador de incluir y tutelar a tales usuarios su efectiva participación, y darle representación al usuario dentro de una organización, en este caso de un órgano público, como el Consejo Nacional de Concesiones, a pesar de ser los usuarios de las obras o servicios concesionados uno de los sujetos mayormente interesados. En consecuencia, concluye, la norma que se acusa no cumple la condición de ser “proporcional”. Conforme lo analizado, el accionante considera que es evidente que la norma aquí cuestionada no se ajusta al sentido de justicia contenido en la Constitución Política, pues no atiende el cumplimiento de exigencias fundamentales de proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución. Sumado a lo anterior, aprecia que la normativa en cuestión -y que aquí se cuestiona por inconstitucional- no cumple con la llamada “razonabilidad técnica” pues no existe, según el razonamiento y argumentos esbozados supra, proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Tampoco se cumple con la “razonabilidad jurídica”, dado que en el ejercicio de la (a) razonabilidad ponderativa, la norma acusada comprende un supuesto que no deviene equivalente ni proporcionado, sino que, por el contrario viola el principio democrático de representatividad, y derechos de los usuarios derivados del artículo 46, Constitucional, por omisión del legislador de incluir y tutelar a tales usuarios su efectiva participación, y darle representación al usuario dentro del Consejo Nacional de Concesiones, a pesar de ser los usuarios de las obras o servicios concesionados uno de los sujetos mayormente interesados, derivando a su vez en la lesión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con lo cual, se hace evidente que la norma no supera el examen de (b) la razonabilidad de igualdad, ni tampoco el de (c) razonabilidad en el fin, pues el objetivo impuesto por la norma ofende los fines previstos en el Derecho de la Constitución, por lo que el medio escogido no es razonable. En síntesis, y atendiendo al desarrollo arriba desplegado, el accionante alega que la norma que aquí se acusa de inconstitucional, no resulta idónea, pues es apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido de dar participación en ese cuerpo colegiado (Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones), a uno de los mayores interesados y ciudadanos impactados con las concesiones, esto es, “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, siendo entonces una normativa -la cuestionada por medio de esta acción de inconstitucionalidad-, una norma que tampoco se ajusta al criterio de necesidad, y por ende, tampoco atienden el criterio o condición de proporcionalidad. Con fundamento en los motivos expuestos, el accionante solicita que en sentencia se declare la inconstitucionalidad del artículo 6, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, en cuanto a que la integración de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado y máxima autoridad de dicho Consejo, no comprende, omite, dentro de su seno, la presencia y por ende la representación de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, lo que implica la omisión del legislador en darle representación a ese sector, en menosprecio del derecho que como usuarios les otorga la Constitución Política en su artículo 46, párrafo quinto, y el artículo 9, también Constitucional, pues violando el principio democrático de representatividad, se omitió la representación al usuario dentro del citado Consejo, a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados y vinculados al esquema de contraprestaciones en los proyectos de concesión. Del mismo modo, solicita sea declarada la inconstitucionalidad de cualquier otra disposición, ya sea de esa normativa o cualquier otra, que por conexión o consecuencia deba ser declarada inconstitucional, según lo dispone el artículo 89, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Y que, debido a su declaratoria de inconstitucional, esas normas sean anuladas del ordenamiento jurídico costarricense.\n\n 2.- Por resolución de las 14:29 horas del 15 de diciembre de 2022, de la Presidencia de la Sala Constitucional, se previene al accionante [Nombre 001], para que, dentro de tercero día, bajo el apercibimiento de denegarle el trámite a la acción, en caso de incumplimiento, para que aportara la personería jurídica de la Asociación Nacional de Consumidores Libre de Costa Rica (ACL,) que dice representar, la copia certificada de sus estatutos, y de agregar y cancele el timbre del Colegio de Abogados por la suma de ₡275 (doscientos setenta y cinco colones).\n\n 3.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que acude en defensa de los intereses difusos de las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados, de conformidad con el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.\n\n 4.- En respuesta, el accionante [Nombre 001] explica una serie de problemáticas para dar cumplimiento a lo ordenado respecto de lo prevenido para la personería jurídica de la Asociación Nacional de Consumidores Libre de Costa Rica (ACL).\n\n5.- Por resolución de las 8:54 horas del 23 de enero de 2023, de la Presidencia de la Sala, se le dio curso a la acción interpuesta por el accionante en su condición de usuario y consumidor, confiriéndole audiencia a la Procuradora General de la República y al Ministro de Obras Públicas y Transportes.\n\n 6.- La Procuraduría General de la República rindió su informe, en él señala que no objeta la legitimación del accionante, dado que se estima que los usuarios de obras o servicios pueden compartir intereses que son semejantes a los intereses de los consumidores, de ahí que su régimen de protección podría entrar en esa misma categoría, lo que daría por satisfecho el requisito de legitimación para su trámite.\n\nExiste un único argumento que se desarrolla como base de todo el razonamiento, cual es que la norma impugnada apareja una inconstitucionalidad por omisión, en cuanto no se contempla ni se incluye un representante de los usuarios de las obras o servicios objeto de concesión, dentro de la estructura jerárquica del Consejo Nacional de Concesiones.\n\nComo sustento el accionante refiere a la Sentencia de la Sala Constitucional N° 2008-16567 de las 14:53 horas del 5 de noviembre del 2008. Ahora bien, cabe recordar que en esa oportunidad la acción se basó en que la Asamblea General de la Corporación Arrocera (CONARROZ), órgano superior de ésta, estaba compuesta en su mayoría por agroindustriales y productores y que si el ejercicio de potestades que se le confieren a la Corporación Arrocera, entidad pública no estatal, puede dar lugar a decisiones que comprometan el interés económico del consumidor, se estaría violando el párrafo quinto del artículo 46, Constitucional, al no conferirle participación a los consumidores en dicha Asamblea mediante un representante.\n\nEn tal sentido, cita la mencionada sentencia, para analizar su contenido, lo que impide extrapolar de una manera “calcada” esta sentencia a la presente acción. Lo primero que debe tomarse en cuenta, es el hecho de que la CONARROZ, creada mediante Ley N° 8285 del 30 de mayo del 2002, es un ente público no estatal (artículo 2), cuyo objetivo principal es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera (artículo 1).\n\nAdemás, de conformidad con el artículo 7º, la Corporación, con base en estudios técnicos, sugerirá al Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC) el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado. Fundamentados en el Dictamen C-222-2012 del 20 de setiembre del 2012, concluye que se trata de un ente que tiene una intervención directa en la actividad productora e industrial arrocera, que, por demás, impacta directamente sobre el costo de un producto cuya importancia acentúa ese interés directo del consumidor, tratándose de un alimento infaltable dentro de la canasta básica y fundamental en la dieta de toda familia costarricense. Estos elementos permiten colocar en su justa dimensión y alcance la apreciación de que resulta importante una representación del consumidor dentro de la estructura de ese ente. Además, tratándose de un producto básico para la generalidad de los consumidores, es factible pensar en un representante que defienda ese interés general y colectivo que atañe de manera similar a toda la población.\n\nNo obstante, en el caso de la norma que aquí se impugna, la Procuraduría General es del criterio que se configura una situación muy distinta, lo cual provoca que no pueda trasladarse esa apreciación de modo simplista -como lo hace la acción- al caso de la estructura directiva del Consejo Nacional de Concesiones.\n\nEn primer término, tenemos que el Consejo constituye un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (artículo 6°, Ley N° 7762), cuyo Consejo Directivo tiene como atribuciones esenciales “velar por la transparencia, oportunidad y legalidad de los actos y procedimientos administrativos que realice la Secretaría Técnica del Consejo, aprobar o modificar el cartel de licitación de las concesiones, adjudicar la concesión, velar porque la Secretaría Técnica ejerza las funciones de inspección y control de las concesiones otorgadas y otorgar el visto bueno al contrato de concesión o sus modificaciones” (artículo 8). Por su parte, la Secretaría Técnica, entre sus principales funciones (artículo 9), contrata los estudios técnicos requeridos para acreditar la factibilidad de los proyectos de concesión, ejecuta los actos preparatorios pertinentes para otorgar una concesión, confecciona la propuesta de cartel o sus modificaciones, vigila que el concesionario cumpla sus obligaciones, promueve y divulga los proyectos por concesionar. Asimismo, se le ha encomendado “Promover el desarrollo de capacidades y mejores prácticas para la implementación de los modelos de concesión de obras públicas, obras públicas con servicios públicos y optimización de activos de infraestructura. Las actividades de formación podrán incluir actividades formativas, documentos formativos, estudios de caso, talleres, entre otros, y podrán estar dirigidas tanto a actores públicos como privados, siendo los materiales desarrollados de acceso público para la ciudadanía”.\n\nEl recuento de esas normas permite advertir que la función del Consejo Nacional de Concesiones es de carácter y apoyo técnico a la Administración, con el fin de coadyuvar en las etapas previas, la tramitación, la formalización y fiscalización de los contratos de concesión.\n\nCon esto la Procuraduría General considera que se evidencia que el Consejo es un órgano especializado que constituye un asesor y ejecutor técnico para la Administración concedente, en una materia que por su naturaleza comprende proyectos de gran envergadura. Se trata así de una oficina técnica especializada que colabora en la tramitación y logística que requiere la materialización de un proyecto de concesión, pero no interviene con decisiones de fondo en cuanto a la prestación del servicio o la construcción de la obra, pues ello se trata de condiciones que quedan fijadas en el cartel de licitación y se rigen por lo establecido en la misma Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (LGCOPSP, Ley N° 7762 del 14 de abril de 1998).\n\nEn el ámbito de los intereses del usuario, tenemos que la Ley N° 7762 contempla lo siguiente:\n\n“Artículo 19.- Derechos.\n\nLos usuarios tendrán los siguientes derechos:\n\na) Disfrutar de las obras y los servicios concesionados, de acuerdo con los principios generales de la concesión establecidos en el inciso b) del artículo 37 de esta ley.\n\nb) Presentar denuncias, peticiones o quejas ante la Administración concedente o las instancias administrativas correspondientes, con el objeto de que sus derechos e intereses sean tutelados con motivo de la concesión o prestación del servicio.\n\nAnte la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, serán presentadas las denuncias por cobros irregulares de tarifas efectuados por los concesionarios, así como por la prestación del servicio que no se ajuste a los principios de calidad y continuidad. Para resolver, la Autoridad podrá inspeccionar técnicamente propiedades, plantas, obras y equipos destinados a brindar tales servicios. Si se comprobare la veracidad de la denuncia, la Autoridad Reguladora sancionará al concesionario infractor con una multa de cien salarios base mínimo fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, que ingresará a la caja única del Estado.\n\nLa Administración concedente deberá cancelar un canon a la Autoridad Reguladora de los Servicios, por el costo en que incurra por concepto de lo dispuesto en el párrafo anterior. La Contraloría General de la República aprobará este canon tomando en cuenta el principio de servicio al costo.\n\nc) Que los cobros por utilizar obras o servicios concesionados se rijan por esta ley.\n\nd) Los demás derechos que estipula esta ley o los derivados del contrato de concesión.\n\ne) Pedir y recibir, de la administración concedente, la información acerca de las obligaciones de obra o los servicios establecidos en el cartel de licitación y en el contrato de concesión. La administración mantendrá actualizada y disponible, al público, la información que según la ley deba estar publicada y disponible para los ciudadanos.\n\n(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo 1 aparte b) punto 8) de la Ley N° 8643 del 30 de junio de 2008).\n\nf) En caso de incumplimiento en entregar oportunamente la información a los usuarios, por parte de la administración concedente, el jerarca incurrirá en falta grave para efectos disciplinarios, sin perjuicio de otras responsabilidades que correspondan de acuerdo con el ordenamiento jurídico.\n\n(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo 1 aparte b) punto 8) de la Ley N° 8643 del 30 de junio de 2008)” (énfasis suplido).\n\nDe lo anterior, por virtud de la Ley N° 7762, el usuario tiene garantizada la protección de sus derechos ante la propia Administración concedente, y, en su caso, ante la ARESEP, tratándose de tarifas y calidad en la prestación del servicio. Es decir, la estructura directiva del Consejo no es el ámbito donde pueden tutelarse y defenderse directamente los intereses y derechos del usuario por medio de un representante, sino que ello se garantiza a través de otro esquema de protección contemplado en la Ley N° 7762, según se vio.\n\nPor otra parte, no cabe asimilar el manejo de un único producto (de consumo masivo y generalizado) de la canasta básica costarricense como lo es el arroz, con la gran diversidad de servicios y obras que se manejan en el Consejo Nacional de Concesiones. Así, ni siquiera tenemos que existe un usuario “generalizado” que pueda ser ahí representado, pues tal representación, en todo caso, para resultar idónea o acertada, dependería del tipo de concesión que se esté tramitando, por lo que no resultaría viable una pretendida representación por una asociación como la aquí accionante.\n\nAntes bien, el esquema del Consejo integra, un representante de las cámaras empresariales, un representante de las confederaciones sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas, así como de la Federación de Colegios Profesionales. Ese esquema de representación puede entenderse encaminado a conferirle participación a diferentes sectores que pueden representar a los beneficiarios de obras y servicios, incluyendo a los trabajadores, lo cual puede considerarse el sector más vulnerable o débil dentro de las relaciones sociales y el ámbito económico, de ahí que no es cierto –como se afirma en la acción–, que no existe ninguna representación de los interesados, pues se pensó en todos los diversos actores (usuarios), como empresarios o comerciantes, los profesionales, y también los trabajadores en general, con lo cual quedan cubiertos todos los sectores del esquema socioeconómico.\n\nComo puede apreciarse, existe un error conceptual al comparar un ente de base corporativa con un órgano desconcentrado de un Ministerio, que ejerce una función técnica auxiliar para la Administración, en materia de trámite de los procesos licitatorios para llevar a cabo proyectos de concesión de obras públicas con servicios públicos. Esto implica que la conformación de su jerarquía u órgano directivo no pueda asimilarse de modo simplista, porque su naturaleza, sus funciones y su intervención en cuanto a los derechos de los consumidores o los usuarios, claramente, no es la misma.\n\nDesde ese punto de vista, estimamos que el planteamiento de la acción carece de fundamentación, dado que la comparación se hace de forma irreflexiva, pretendiendo aplicar un precedente jurisprudencial a otro supuesto que en realidad tiene una naturaleza claramente disímil.\n\nAhora bien, dado que la acción agrega que la falta de representación de los usuarios en el Consejo Nacional de Concesiones apareja una desprotección inconstitucional de los derechos de los usuarios, es importante acotar que esa afirmación desconoce el régimen legal previsto en la propia Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, la cual prevé, para el funcionamiento de los proyectos de concesión, una serie de vías e instancias para atender y proteger los derechos del usuario, e incluso canalizar algún reclamo que pueda tener, tal como lo mencionamos supra.\n\nAsimismo, los procesos de contratación previstos en la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos garantizan el acceso a la información y la transparencia en cuanto los términos del proyecto, su administración, servicios y tarifas, información que siempre se mantiene disponible para todos los ciudadanos, tal como lo impone el artículo 19, de la Ley N° 7762, según se transcribe líneas atrás.\n\nAdemás, como puede observarse, esa norma prevé la canalización y atención de los derechos de los usuarios ante la propia Administración concedente, o ante la ARESEP, según sea el caso. Es decir, ni siquiera es el propio Consejo Nacional de Concesiones el que resuelve este tipo de inconformidades que pueda llegar a tener el usuario, de tal suerte que la figura de un representante del usuario en el Consejo no constituye necesariamente un mecanismo idóneo para alcanzar los principios constitucionales que se invocan.\n\nPor otra parte, no puede perderse de vista que el Consejo Nacional de Concesiones, como todo organismo público, tiene la finalidad -y por demás la obligación- de perseguir y garantizar en todo momento la satisfacción del interés público, que en este caso implica tramitar un procedimiento de contratación transparente y eficiente, diseñar el concurso con base en los mejores parámetros técnicos y económicos, seleccionar la mejor oferta para la prestación del servicio y/o construcción de la obra y coadyuvar en la fiscalización de las actividades del concesionario, a fin de velar por la más óptima prestación del servicio a los usuarios.\n\nDesde esa perspectiva, dentro de un gobierno participativo y democrático, los ciudadanos eligen libremente a sus representantes para que, de acuerdo a un plan de gobierno determinado que se ha dado a conocer al electorado, dirijan el funcionamiento de los organismos públicos de acuerdo con los objetivos trazados en dicho plan presentado durante la campaña política. Por ello, el hecho de que cada institución se conduzca por la senda de ese plan, desde luego con apego al principio de legalidad, a fin de cuentas materializa la participación en el gobierno, porque el mecanismo de la democracia es precisamente la elección de los representantes que ejercerán los cargos dentro de las estructuras públicas, y no la colocación de representantes “directos” de los ciudadanos (en este caso los “usuarios”) en toda clase de organismos públicos que prestan servicios, como pareciera desprenderse es el interés de la accionante.\n\nEn esa medida, y en tanto el interés público se encuentre debidamente garantizado, tutelado y protegido mediante el correcto funcionamiento de los órganos colegiados públicos, ello se dirige finalmente a la protección del interés de todos los ciudadanos.\n\nEn tal sentido, estimamos que, tratándose de proyectos de concesión, la Ley N° 7762, actualmente materializa, tutela y garantiza el principio constitucional derivado del artículo 46, de la Carta Fundamental, en cuanto dicha norma señala que “Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias”.\n\nEn efecto, mediante la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos se regula esa materia, como lo prevé el mandato constitucional, abarcando el derecho a la protección de los intereses del usuario y su derecho a recibir información.\n\nPor otro lado, igualmente cabe hacer una consideración sobre el argumento de la acción en cuanto afirma que de mantenerse vigente la norma objeto de esta acción se estaría configurando una “clara contradicción” con las garantías de los consumidores y usuarios previstas en el artículo 46, de la Constitución Política, toda vez que la “competencia” es uno de los elementos esenciales que protegen al usuario, y al no existir una participación activa de los destinatarios finales respecto de la selección y contratación de las obras y servicios concesionados se corre el riesgo, y se violenta la garantía de una tutela efectiva de la promoción del proceso de competencia y libre concurrencia, de la prevención y prohibición de monopolios, de prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado, de también prevenir la existencia de regulaciones innecesarias para las actividades económicas las cuales tienden a encarecer el costo de los servicios.\n\nTal afirmación desconoce por completo el sentido y esquema que conlleva la prestación de un servicio público mediante la figura de la concesión, porque precisamente lo que se busca es encomendar su gestión al mejor oferente, y, como es bien sabido -y lo ha explicado con claridad en múltiples ocasiones la propia jurisprudencia constitucional- la elección de un concesionario no implica la existencia de un monopolio, como equivocadamente lo enfoca la acción.\n\nValga recordar que la jurisprudencia constitucional conceptualiza la concesión a favor de sujetos privados como un mecanismo legítimo para prestar el servicio en condiciones de eficiencia, cuando la Administración no tiene la capacidad de gestión y de inversión suficiente para brindarlo. Lo procedente en tales casos es promover una licitación pública que garantice los principios de libre concurrencia, publicidad, transparencia e igualdad, que es justamente lo que hace el CNC.\n\nLos antecedentes en la jurisprudencia constitucional dejan desprovistas de fundamento las afirmaciones de la acción, confirmando más bien la legitimidad y validez del mecanismo de la concesión para la prestación de servicios públicos, situación que no apareja en modo alguno la creación de un monopolio, como erradamente lo sugiere el accionante. Sobre el particular, transcribe una parte de la Sentencia 2005-5895 de la Sala Constitucional, de la que se destaca lo siguiente:\n\n“(…) Es evidente que un contrato administrativo de prestación de servicios o de concesión de servicios públicos no supone la constitución de un monopolio, puesto que, de ser así se caería en el absurdo jurídico de sostener que, absolutamente, todos los contratos celebrados por los entes públicos para el suministro de bienes, la construcción de obras públicas, la concesión o gestión interesada de un servicio público, etc. implicarían la constitución de un monopolio, con los consecuentes efectos nocivos y contraproducentes para la eficaz y eficiente gestión administrativa, la protección del interés general y la satisfacción adecuada y oportuna de las necesidades de la colectividad” (énfasis agregado) (Sentencia N° 2005-5895).\n\nBajo esta perspectiva, los principios que menciona e invoca la acción -como la promoción de la competencia y libre concurrencia- se garantizan y materializan abriendo de modo efectivo la amplia participación a todos los oferentes que puedan estar interesados en prestar sus servicios a la Administración. Este es justo el tipo de procedimiento licitatorio que, a la luz de las regulaciones de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, tramita el Consejo Nacional de Concesiones, por lo que dichos principios no se desconocen ni se ven desprotegidos en forma alguna. Es más, su cumplimiento no depende de que en el Consejo haya o no un representante de los usuarios, dado que esto lo impone el mismo régimen legal -de raigambre constitucional a la luz del artículo 182, de la Carta Fundamental- y no las decisiones o criterios de los miembros del Consejo.\n\nVolviendo al punto medular de la acción, acota que ya la Procuraduría General ha señalado que, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) no se desprende como consecuencia lógica, ni general -ni menos automática-, que el consumidor tenga que estar representado en todo tipo de entes u órganos, sin hacer un correcto análisis de cada supuesto. Por ello, hemos afirmado que:\n\n“Este es un propósito loable, deseable si se quiere; empero, no es una acción que necesariamente deba desarrollar el legislador. Más bien, este tipo de acciones se subsumen dentro de la política legislativa o dentro del concepto de la \"discrecionalidad legislativa\", lo cual es acorde con la postura que ha asumido el Tribunal Constitucional, en el sentido de que no le corresponde ejercer el control de constitucionalidad sobre criterios de conveniencia o mérito. (Véanse los votos N° 4091-94 y  N° 4448-02).\n\nEn segundo término, porque la representación del consumidor, en este tipo de entes, no es el único mecanismo con que cuenta el Estado para la protección de sus derechos. En efecto, el Estado tiene un asaz de instrumentos, entre ellos las potestades que se derivan de la Ley N° 8285 y la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor para garantizarle sus derechos. En otras palabras, el hecho de que el consumidor no tenga representación en este ente, no significa que haya quedado desprotegido, toda vez que el Estado mantiene incólume sus potestades de imperio, que le permiten garantizarle sus derechos”.\n\nEsta posición es coincidente con la sentencia de esa Sala N° 319-2020 de las doce horas y quince minutos del ocho de enero de dos mil veinte-resolución mucho más reciente que la invocada por la parte accionante (16567-2008)-, cuyas apreciaciones apuntadas en esta sentencia, entiende la Procuraduría General, ponen de manifiesto varios aspectos importantes que desconoce el planteamiento de la acción. Se refiere al hecho de que no puede afirmarse en forma simplista que la no participación de un representante en un órgano directivo de una entidad pública lesione por esa sola razón el derecho de los usuarios y/o los consumidores.\n\nPor otra parte, igualmente esa posición manejada en forma irreflexiva conduciría a consecuencias inviables o cuando menos a una situación inidónea y poco conveniente, en cuanto al nombramiento -en todo tipo de organización- de un miembro que se arrogue la representación de la universalidad de los usuarios o los consumidores.\n\nA mayor abundamiento, se estima que en este caso la acción no logra demostrar en forma debidamente sustentada la forma en que la ausencia de un representante de los usuarios en el Consejo Nacional de Concesiones violente los derechos de los usuarios, la correcta prestación de los servicios, la transparencia en cuanto al acceso a la información, la atención de reclamos o inconformidades o la fijación correcta de tarifas.\n\nAntes bien, como quedó explicado líneas atrás, la misma Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos recoge una serie de normas que resguardan todos los derechos de los usuarios, en un régimen de transparencia en el marco de la tramitación de procesos licitatorios para proyectos de concesión.\n\nPara concluir, y en tanto el último punto de la argumentación –referido a la supuesta infracción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad– se sustenta en las mismas razones atinentes al alegato medular de que no se protege el derecho de los usuarios al carecer de un representante en el órgano colegiado que dirige el Consejo Nacional de Concesiones, nos remitimos a las consideraciones que ya hemos desarrollado en cuanto a la improcedencia de ese alegato, con el fin de no incurrir en reiteraciones innecesarias.\n\nLa Procuraduría General finalmente hace la observación que el planteamiento de la acción contiene un error que la torna improcedente desde el punto de vista técnico-jurídico. Dicha petitoria solicita lo siguiente:\n\n“1. Que se admita y se declare con lugar en todos sus extremos la presente Acción de Inconstitucionalidad y, en consecuencia, en los términos aquí acusados, en sentencia se declare la inconstitucionalidad del Artículo 6 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, en cuanto a que la integración de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano colegiado y máxima autoridad de dicho Consejo, no comprende, omite, dentro de su seno, la presencia y por ende la representación de “las personas usuarias de las obras o los servicios concesionados”, lo que implica la omisión del legislador en darle representación a ese sector, en menosprecio del derecho que como usuarios les otorga la Constitución Política en su artículo 46 párrafo quinto y el artículo  9 también Constitucional, pues violando el principio democrático de representatividad, se omitió la representación al usuario dentro del citado Consejo, a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados y vinculados al esquema de contraprestaciones en los proyectos de concesión.\n\n2. Del mismo modo, solicito sea declarada la inconstitucionalidad de cualquier otra disposición, ya sea de esa normativa o cualquier otra, que por conexión o consecuencia deba ser declarada inconstitucional, según lo dispone el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.\n\n3. Que en razón de su declaratoria de inconstitucional, esas normas sean anuladas del Ordenamiento Jurídico costarricense” (énfasis agregado).\n\nComo puede apreciase con facilidad, esa petitoria deviene errada e inconexa con los argumentos contenidos en la acción. En primer término, las regulaciones contenidas en la norma (en cuanto a los miembros que conforman el CNC) no fueron atacados o cuestionados, en el sentido de que haya que anular esa conformación según está previsto en el artículo 6°, de la Ley N° 7762. Es decir, no se cuestiona propiamente la participación de los miembros ahí enumerados (ministros de Gobierno, presidente del Banco Central y representantes de las cámaras empresariales, sindicatos, organizaciones solidaristas, cooperativas y la Federación de Colegios Profesionales).\n\nAntes bien, de anularse dicho artículo 6°, el Consejo Nacional de Concesiones quedaría totalmente acéfalo y con imposibilidad de funcionamiento, lo cual evidentemente no resultaría beneficioso para los usuarios, cuyos derechos pretende defender la acción.  Pero, en todo caso, eso ni siquiera es lo pretendido por la acción.\n\nLa parte accionante lo que reclamó, como es evidente, es la omisión de incluir en esa conformación a un representante de las personas usuarias de las obras o servicios concesionados. Ergo, si lo reprochado es una omisión, en buena lógica la petitoria lo que tenía que solicitar era la subsanación de tal omisión, pidiendo que ese Tribunal Constitucional ordenara al legislador adicionar la norma para incluir un representante de los usuarios dentro del Consejo.\n\nNo obstante, se incurrió en el yerro de no plantear de modo correcto dicha petitoria, lo que, a nuestro juicio, constituye un motivo formal para desestimar la acción.\n\nComo conclusión de la Procuraduría General de la República, esta recomienda que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre 001], en su doble condición de usuario y de representante de la Asociación de Consumidores Libres de Costa Rica.\n\n 7.- Por resolución de las 9:27 horas del 23 de febrero de 2023, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, y por no contestada la correspondiente al Ministro de Obras Públicas y Transportes, toda vez que no consta que haya sido presentado documento alguno para su cumplimiento. Listo los autos, se ordena pasar el expediente a la oficina del magistrado Luis Fdo. Salazar Alvarado, para el estudio de fondo, según el turno correspondiente.\n\n 8.- Por resolución de las 9:38 horas del 5 de marzo de 2025, el magistrado instructor, otorgó audiencia por quince días al Ministro de Obras Públicas y Transportes, en su condición de Presidente del Consejo Nacional de Concesiones, para que rindiera informe respecto de los alegatos de inconstitucionalidad interpuestos por el accionante.\n\n9.- En atención a la audiencia otorgada, mediante escrito presentado a las 7:56 horas del 28 de marzo de 2025, Efraím Zeledón Leiva, en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes, y de conformidad con el artículo 6, de la Ley N° 7762, Presidente del Consejo Nacional de Concesiones, rinde su informe. Manifiesta que hay varias garantías en favor del usuario, con base en el artículo 1°, de la Ley N° 7762, que transcribe literalmente, contiene en su criterio la primera garantía de participación de los usuarios, incluidos los no usuarios de las obras o servicios objeto de concesión, toda vez que este tipo de proyectos deben tener la Declaratoria de Interés Público, que es impugnable conforme a la Ley General de la Administración Pública. Al amparo del artículo 2, de la misma Ley, se debe hacer constar en el expediente de las concesiones. Agrega que los expedientes de la Administración del Consejo Nacional de Concesiones son de dominio público, por lo que, es la segunda garantía de participación de todo interesado. En cuanto a los derechos de los usuarios, refiere al artículo 19, de la misma Ley, que transcribe en el informe. Se trata de la tercera garantía de los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de los términos, condiciones y estipulaciones del Contrato de Concesión, tanto de la Administración Concedente, como de la ARESEP, ésta última en lo que son tarifas y calidad de la prestación del servicio. Respecto de la disposición que estima inconstitucional el accionante, que transcribe también en el informe, dice que este artículo 6, se cuenta con la cuarta y principal garantía de participación ciudadana en los incisos e), f), y g), en el macroproceso de concesión.\n\nConsidera que la Sentencia de la Sala N° 2008-16567 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008, es inaplicable en la especie, que está absolutamente descontextualizada, “…ya que la naturaleza jurídica de Conarroz, de acuerdo con la Ley N° 8285 del 30 de mayo del 2002, es la de un ente público no estatal que regula las relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, para garantizar la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y que fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Este ente lo que tiene es una intervención directa en la actividad productora e industrial arrocera a nivel privado que incide en un producto de primera necesidad y consumo directo, cuando el artículo 6 de la Ley N° 7762, regula una situación abismalmente diferente ya que el CNC es un órgano con desconcentración máxima adscrito al del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuyas atribuciones se encuentran contempladas en el artículo 8 y vienen a ser las de velar por la transparencia, oportunidad y legalidad de los actos y procedimientos administrativos que realice la Secretaría Técnica del Consejo, aprobar o modificar el cartel de licitación de las concesiones, adjudicar la concesión, velar porque la Secretaría Técnica ejerza las funciones de inspección y control de las concesiones otorgadas y otorgar el visto bueno al contrato de concesión o sus modificaciones”.\n\nLa desconcentración que se operó y se le otorgó al Consejo Nacional de Concesiones, radica en la especialidad y complejidad de la materia de Asociación Público Privada (APP), para la Concesión de Obra Pública con Servicio Público, así como la Optimización de activos de Infraestructura (artículo 1°, de la Ley N° 7762). La competencia del Consejo radica en la gestión, la tramitación, la estructuración del “Project finance” de las obras y servicios a ser concesionados bajo modalidades indicadas y mecanismos de contratación pública autorizados, procedentes de iniciativas públicas, privadas o de la APP, o de las Participaciones Públicas Privadas (PPP). También fiscaliza y supervisa la concesión durante la ejecución contractual para que se cumpla con los términos, condiciones, y estipulaciones, tanto del cartel de la contratación del proyecto, la oferta respectiva y el contrato de concesión propiamente dicho suscrito con la Administración Concedente.\n\nPor la conformación de la Junta Directiva, las atribuciones y la materia desconcentrada establecida en la Ley N° 7762, indica que “el legislador de forma acertada determinó que debía existir un representante de las cámaras empresariales, un representante de las confederaciones sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas, así como de la Federación de Colegios Profesionales, con lo cual, se tiene por consolidada la participación de diferentes sectores que pueden representar a los beneficiarios de obras y servicios, incluyendo a los trabajadores quedando así cubiertos todos los sectores del esquema socioeconómico, por lo cual se torna absolutamente falso que no exista la participación que se reprocha, y que a su criterio hace inconstitucional la norma”. El fin del Consejo es la satisfacción del interés público, lo que determina que la contratación de la Concesionaria sea resultado de un procedimiento transparente y eficiente, en el que concursan con parámetros técnicos, legales y económicos, para seleccionar la mejor prestación del servicio y/o construcción de la obra y coadyuvar en la supervisión y fiscalización de la ejecución contractual, a los efectos de lograr una óptima prestación del servicio a los usuarios. Se tutela y garantiza el numeral 46, de la Constitución Política, dado que la ley cubre el derecho a la protección de los intereses de los usuarios y su derecho a recibir información. No es un monopolio ni genera un monopolio, toda vez que no todos los servicios son susceptibles de concesión (artículo 2, de la Ley N° 7762). Asimismo, cita el artículo 3, sobre la titularidad del derecho de propiedad, además dice que se asignará la oferta al mejor oferente, artículo 1, inciso 2), de la ley. La misma Sala establece que la concesión es un mecanismo legítimo para la prestación de servicio en condiciones de eficiencia, cuando la Administración no tiene capacidad de gestión y de inversión suficiente, puede promover la licitación mientras garantice los principios de libre concurrencia, publicidad, transparencia e igualdad (Sentencia N° 2005-5895). Tampoco se causa indefensión en los usuarios en lo que respecta a la Junta Directiva, por cuanto el Estado es soberano en sus potestades (artículo 3, de la Ley N° 7762, y Sentencia N° 2020-000319), lo que no ha comprendido el accionante según el párrafo final del artículo 46, Constitucional. Considera que no se demuestra la legitimación por intereses difusos de los consumidores, ni que se violente los derechos de los usuarios, prestación de servicios, transparencia en el proceso de información, gestiones de interesados, o el tema tarifario. Así, mismo la infracción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para finalizar, la petitoria busca anular lo que no fue impugnado, pues lo reprochado es la ausencia de la representación de los usuarios de los servicios dentro del órgano colegiado. Pide declarar sin lugar la acción.\n\n10.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 015, 016, y 017 del Boletín Judicial, de los días 27, 30, y 31 de enero de 2023.\n\n  11.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.\n\n 12.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.\n\n Redacta el magistrado Salazar Alvarado; y,\n\nConsiderando:\n\nI.- Sobre la admisibilidad.\n\nEl artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos 2°, y 3°, de ese artículo; es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión, que procede cuando \"por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa\". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de \"intereses difusos\"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:\n\n\"…Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter\".\n\nEn síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de \"difusos\", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.\n\nII.- Sobre la legitimación formal en el caso concreto.\n\nLa acción promovida por [Nombre 001] fue admitida en su condición personal, según la resolución que le dio curso, y no como representante de la Asociación Nacional de Consumidores Libre de Costa Rica (ACL), persona jurídica que dijo representar. Si bien, ya con anterioridad esta jurisdicción constitucional había conocido de otro caso en el que se admitió otra acción en ese doble carácter, ahora en este caso que nos ocupa, la atribución como representante de la asociación estaría en entredicho por problemas en la vigencia que surgen del incumplimiento de algunas obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social. Para la Sala, es suficiente rescatar, del considerando anterior, el reconocimiento de los derechos de los consumidores como “intereses difusos”, al menos formalmente por lo que interpretado extensivamente para los usuarios, permite acceder a la jurisdicción constitucional y promover su defensa.\n\nEn tal sentido, la acción es admisible por la aplicación de la doctrina jurisprudencial de esta Sala que las admite para tutelar estos intereses difusos. Más aún, coincide esta Sala con la Procuraduría General de la República con que los intereses de los usuarios son semejantes a los de los consumidores, lo que debería admitir el mismo régimen de protección. Así que, la referencia al consumidor en el texto constitucional, se traslada también al usuario, por ello no podría utilizarse para distinguir si el destinatario final de productos es un consumidor, o un usuario de servicios, que bien puede entenderse para aplicarse a los servicios públicos prestados por los concesionarios, pues no debería diferir en ningún modo para admitir en la jurisdicción constitucional una discusión que les perjudica como consumidores u usuarios.\n\nDe ahí que procede conocer por el fondo la impugnación invocada.\n\n III.- Objeto de la impugnación.\n\n Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad tiene como fin declarar que el legislador incurrió en una omisión inconstitucional, por no haber incluido -dentro de la integración del Consejo Nacional de Concesiones- a una representación de las personas usuarias en las obras o los servicios que el Estado concesiona. De este modo, la inconstitucionalidad la atribuye el accionante a ese vacío en el artículo 6°, de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, por establecer, en la creación e integración del Consejo, un contenido que excluye como miembros al usuario o consumidor como a continuación se transcribe:\n\n“Artículo 6.- Creación e integración.\n\n1.- Créase el Consejo Nacional de Concesiones, en adelante el Consejo, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Estará integrado de la siguiente manera:\n\na)  El ministro o la ministra de Obras Públicas y Transportes, quien lo presidirá.\n\nb)  El ministro o la ministra de Hacienda.\n\nc)  El ministro o la ministra de Planificación y Política Económica.\n\nd)  El presidente ejecutivo del Banco Central.\n\ne)  Una persona escogida de las ternas presentadas por las cámaras empresariales.\n\nf)   Una persona designada de las ternas presentadas por las confederaciones sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas.\n\ng)  Una persona seleccionada de las ternas presentadas por la Federación de Colegios Profesionales.\n\nLas ternas de los incisos e), f) y g) deberán estar conformadas, en forma equitativa, por ambos géneros.\n\n2.- Las cámaras y organizaciones mencionadas en el punto anterior, deberán remitir sus ternas al Consejo de Gobierno dentro de los quince días hábiles siguientes a la publicación de la convocatoria en La Gaceta y dos diarios de circulación nacional. Transcurrido el plazo sin recibir las ternas de alguno de los grupos señalados, el Consejo de Gobierno quedará en libertad de designar a las personas necesarias para integrar el órgano.\n\n3.- Las personas referidas en los incisos e), f) y g) serán nombradas por períodos de cuatro años.\n\n4.- Las personas referidas en los incisos a), b), c) y d) no podrán delegar en ninguna otra persona el ejercicio de las atribuciones que esta Ley les confiere.\n\n5.- Por concepto de dietas, las personas integrantes del Consejo recibirán una remuneración equivalente a la fijada para las personas integrantes de la Junta Directiva del Banco Central. Se remunerará un máximo de siete sesiones por mes, entre ordinarias y extraordinarias. Las personas integrantes citadas en los incisos a), b), c) y d) no percibirán dietas.\n\n6.- En la integración del Consejo Nacional de Concesiones, se debe garantizar una representación equitativa de ambos géneros.\"\n\n(Así reformado por el artículo 1° aparte a) punto 3) de la Ley N° 8643 de 30 de junio de 2008)”.\n\nEn líneas generales se acusa la vulneración del artículo 46, dada la falta de representación real y cierta de los usuarios de las obras y servicios concesionados; y 9, de la Constitución Política, por la falta inherente al principio democrático de representatividad, en un Estado Social y Democrático de Derecho, y finalmente, por la vulneración de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad al invisibilizar al consumidor o usuario.\n\n IV.- De la inadmisibilidad de los argumentos por el fondo. \n\nAhora bien, aunque se cumple con la admisibilidad formal de la acción por el interés difuso, también ha sostenido esta Sala que se requiere de la conformidad con el artículo 78, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de exponer los fundamentos claros y precisos que sienten las bases de la discusión judicial para demostrar la existencia de la inconstitucionalidad por omisión alegada.  Tanto, la Procuraduría General de la República, así como el Presidente del Consejo Nacional de Concesiones, señalan como defecto que esa argumentación es insuficiente, dado que la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, sí prevé un mecanismo para la protección de estos intereses.\n\nPara examinar el fondo del asunto, es necesario mencionar que el Consejo Nacional de Concesiones es un órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Obras y Transportes, cuya integración es MIXTA; es decir, está integrado por representantes de varios sectores públicos relevantes, y de otros actores sociales privados y de relevancia profesional como los entes públicos no estatales. Es cierto, como lo alega el accionante, de que el legislador no dispuso dentro del Consejo Nacional de Concesiones de un representante de los usuarios o consumidores, pese a que -se alega- conoce de los contratos de obra y servicio público en los que son destinatarios finales. Además, a lo largo del escrito del accionante se desprende con suma claridad la argumentación principal de que la omisión es inconstitucional porque los usuarios o consumidores de las obras públicas, bienes y servicios públicos concesionados, no estarían representados para decidir en favor de sus intereses, y porque deben pagar una contraprestación o tarifa. Sin embargo, la Sala debe recibir con cuidado tales afirmaciones, pues no todas las obras y servicios públicos tienen como destinatario final al particular, sino que también podría ser el mismo Estado el destinatario único y final.  Además, en cuanto estima comparables las instituciones de la Corporación Arrocera Nacional y el Consejo Nacional de Concesiones, es necesario también advertir, como lo hace la Procuraduría General de la República que tienen diversa naturaleza, mientras uno es un ente público no estatal el otro es un órgano de desconcentración máxima, como se dijo. Adicionalmente, la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762, sí establece diversas formas de control -aunque distinto- al sugerido por el accionante, dentro de un régimen público tarifario.\n\nA partir de lo anterior la Sala estima que la fundamentación de la acción se encuentra en conflicto con el artículo 78, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  Así, es posible para el usuario pedir y recibir información de la administración concedente sobre temas relacionados al cartel y la concesión, presentar denuncias, peticiones y quejas (artículo 19, de la Ley 7762), es la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos la que se establece como la entidad para vigilar y controlar las tarifas y calidad en la prestación del servicio, como una garantía en favor de los usuarios y consumidores, intervención que revisado el libelo de interposición de la acción no hace ningún tipo de referencia o análisis. Entonces, procede retomar como precedente otra acción que se argumentó similarmente a la que nos ocupa, en la que por Sentencia N° 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, se estableció que: \n\n “… no se argumentó de manera suficiente en qué medida la omisión atribuida a las normas impugnadas causa un perjuicio real y directo, de orden constitucional, a todos los consumidores. El hecho de que un bien o servicio tenga regulación legal no se traduce necesariamente en una obligación constitucional de participación para representantes de los consumidores. De lo contrario habría, prácticamente, una obligación universal y constitucional de otorgar representación a los consumidores y usuarios que afectaría a todo tipo de instancia, estatal o no: colegios profesionales, empresas y bancos estatales, autoridades reguladoras (ARESEP, SUPEN, SUGEF, etc.), CNP, etc. La manera de no caer en esta alternativa jurídicamente inviable es justificar de forma adecuada el basamento constitucional de la acción y la contradicción existente con los artículos cuestionados”.\n\nPor consiguiente, es claro que una parte de la discusión francamente debía involucrar la intervención de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como parte de la solución dada por el legislador para discutir la protección de los intereses del usuario y consumidor. Sin embargo, ni siquiera se aborda, como era necesario, al analizar la inconstitucionalidad por omisión argumentada de cara a las competencias y atribuciones de la Autoridad Reguladora, como entidad técnica y autónoma, que bajo estrictos criterios legales debe hacer una determinación de las tarifas, además de la tramitación de las quejas de los usuarios sobre la calidad de las obras y los servicios públicos, entre otros.\n\nConsecuencia natural de lo anterior, es que es posible descartar la violación al principio de participación democrática en los entes u órganos públicos, sean de base corporativos o mixtos que pueda integrar el Estado, aún cuando tocan intereses de los consumidores o usuarios, en el tanto en que el legislador puede considerar otros mecanismos o esquemas de control y garantía en su favor; por otra parte, es claro que la discusión de la violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad de la normativa también se desploma, dado que no se tomó en cuenta las funciones y atribuciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en todo su análisis, lo que implica una forma incompleta que invalida la argumentación del quebranto a este principio, pues no es que se les invisibiliza, sino que se otorga otra forma de protección, lo deja entredicho la argumentación de la necesidad de abrir un campo de representación de los usuarios y consumidores. Lo mismo se puede decir de la falta de demostración de la falta de idoneidad de este mecanismo; a ello, se le suma la posible pertinencia de otros actores sociales y de organizaciones que bien podrían dar amparo con sus aptitudes legales para la protección de intereses que coinciden con los intereses públicos, pues evidentemente los Sindicatos en favor de los trabajadores, y los Colegios Profesionales, y Cámaras Empresariales, tienen finalidades que se alinean con las necesidades colectivas, indudablemente de los usuarios y consumidores. En razón de todo lo expuesto, lo propio es desestimar la acción en todos sus extremos.\n\nAdemás, el derecho del consumidor tiene relación con la amplitud de ofertas, su poder elegir entre ellas, pero no cuando hay obras y servicios públicos que buscan por principio la eficacia y eficiencia en su gestión, el interés general de una colectividad, así como la satisfacción de necesidades generales, si bien cuando es pertinente se rigen por una tarifa autorizada y única determinada por el Estado con el concesionario, es un acuerdo que siempre pretende la satisfacción de los intereses públicos. Esto se logra cuando el Estado ha finalizado un proceso de contratación que involucra distintos niveles de control ante la Autoridad concedente, la Contraloría General de la República, y tarifaria, ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en beneficio de los usuarios y del bien común.\n\n V.- Conclusión.  En razón de todo lo expuesto, lo propio es declarar sin lugar la acción, como en efecto se dispone.\n\n VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el \"Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial\", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.\n\nPor tanto:\n\n Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consignas notas por separado.-\n\n \n\n \n\nFernando Castillo V.\n\nPresidente\n\n \n\n \n\nFernando Cruz C.                                   Paul Rueda L.\n\n \n\nLuis Fdo. Salazar A.                               Jorge Araya G.\n\n \n\n \n\nIngrid Hess H.                                 Ronanld Salazar M.\n\n \n\n \n\n \n\nExp: 22-028237-0007-CO\n\nRes. Nº 2025-015960\n\n  \n\nNOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO.- Aunque la participación ciudadana es un principio constitucional, no toda omisión legislativa en esta materia resultaría inconstitucional\n\n  \n\nHe coincidido con la declaratoria sin lugar de esta acción. Sin embargo, considero necesario consignar esta nota para señalar lo siguiente:\n\n \n\nEsta acción de inconstitucionalidad se presenta contra la omisión del artículo 6 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con servicios públicos, por no haber incluido dentro de la integración del Consejo Nacional de Concesiones a una representación de las personas usuarias en las obras o los servicios concesionados.\n\n \n\nLa conformación de órganos públicos, como lo es en este caso el Consejo Nacional de Concesiones, no es un tema menor, sino que incide en el centro mismo del principio constitucional de participación ciudadana. La tutela de los derechos de los administrados, de los consumidores y también de los usuarios de servicios públicos, está muy debilitado en las políticas públicas del país. Es casi un enunciado de la Constitución. ¿ Qué significa el gobierno participativo ? ¿Qué significa la tutela del consumidor?   La pretensión del accionante es trascendental, porque el usuario es el ciudadano, lo cual también se deriva del gobierno participativo. La participación y tutela del usuario no sólo se debe aplicar dentro de los supuestos de un libre mercado, casi siempre imperfecto, sino que el ciudadano común, el anónimo de “a pie”, requiere un representante que tenga una visión desde el usuario, quienes muchas veces se ven invisibilizados. Esta omisión evidencia debilidad en el tema de participación ciudadana y con mucha más razón, del usuario de servicios públicos. En realidad, en esta materia, lo importante no es su naturaleza jurídica, sino asegurar, efectivamente, la participación ciudadana, por eso no existe gran diferencia entre lo que pudiera ser la Conarroz y la obra pública. No existe diferencia esencial, lo importante es abrir espacio a la participación de los ciudadanos, esa es la visión de un gobierno participativo.\n\n  \n\nAhora bien, aunque las objeciones del accionante van al corazón de una omisión grave en las políticas públicas en la visión política de los usuarios y de la participación ciudadana, coincido en lo indicado en el voto de mayoría, pues no todas las omisiones legislativas pueden ser consideradas inconstitucionales. Además, no es posible declarar inconstitucional toda omisión legal de participación del consumidor y del usuario, porque tal supuesto podría crear una obligación universal de otorgarles representación en toda instancia, estatal o no estatal. Así que ello requiere una justificación amplia, que en este caso se omite, especialmente porque en materia de servicios públicos es la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos la solución dada por el legislador para la protección de los intereses del usuario y consumidor. El criterio para declarar una omisión en una acción, es muy restrictivo, no existe mucha opción para romper tal limitación, razón por la que admito lo resuelto en esta sentencia. Empero, la objeción planteada en esta acción suscita serios cuestionamientos sobre el marco político constitucional que desarrolla el tema de la participación ciudadana y la tutela del consumidor. Son valores trascendentales, pero con poca vigencia en el marco de la legalidad y del desarrollo de políticas públicas. En la realidad tienden a gobernar las élites y sus poderes fácticos, con poca vigencia de una verdadera democracia participativa, incluyendo la tutela del consumidor, que no es más que el ciudadano común, sin rostro político, a la espera de lo que se decide en otras instancias de los poderes opacos. \n\n \n\n \n\n \n\nFernando Cruz C.\n\nMagistrado\n\n \n\n \n\n \n\nExp. 22-028237-0007-CO\n\nRes. 2025015960\n\nNota del magistrado Rueda Leal. Tal como lo he expresado en otros casos, estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:\n\n“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de \"intereses difusos\"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) \"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter\".\n\nEn síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de \"difusos\", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente ha ya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo \"Estado de derechos\", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses \"que atañen a la colectividad en su conjunto\", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.\n\nNo se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).”\n\nEn consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia nro. 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En este caso, comulgo con el criterio de que la parte accionante se encuentra legitimada para plantear este proceso por intereses difusos, tal como se explicó en la sentencia.\n\nPor otro lado, estimo que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad del Gobierno “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia nro. 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).\n\n \n\nPaul Rueda L.\n\n \n\n \n\n \n\nExp. 22-028237-0007-CO     1\n\n \n\n\n\nObservaciones de SALA CONSTITUCIONAL\n\nvotado con boleta\n\nClasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:06:09.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República", "body_en_text": "**Constitutional Chamber**\n\n**Resolution No. 15960 - 2025**\n\n**Resolution Date: May 28, 2025, at 09:20**\n\n**Case File: 22-028237-0007-CO**\n\n**Drafted by: Luis Fdo. Salazar Alvarado**\n\n**Type of Matter: Unconstitutionality Action**\n\n**Constitutional Review: Dismissive Judgment**\n\n**Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER**\n\n**Judgment with Separate Note**\n\n**Judgments from the Same Case File**\n\n**Judgment with protected data, in accordance with current regulations**\n\n**Content of Interest:**\n\n**Type of content: Majority Vote**\n\n**Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY REVIEW MATTERS**\n\n**Topic: PUBLIC SERVICES**\n\n**Subtopics:**\n\n**DOES NOT APPLY.**\n\n**PUBLIC SERVICES. INTEGRATION OF THE BOARD OF THE NATIONAL CONCESSIONS COUNCIL**\n\n**Case File: 22-028237-0007-CO**\n\n**Judgment: 015960-25 of May 28, 2025**\n\n**Type of matter: Unconstitutionality Action**\n\n**Challenged Norm: Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, in that the integration of the Board of the National Concessions Council, as a collegiate body, does not include the presence of “the users of the works or services under concession.”**\n\n**Operative Part: The action is declared without merit. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal set down separate notes.-**\n\n**CO02/26**\n\n**... See more**\n**Text of the Resolution**\n\n**\\*CO\\***\n\n**Exp: 22-028237-0007-CO**\n\n**Res. No. 2025-015960**\n\n**CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty minutes on May twenty-eighth, two thousand twenty-five.**\n\n**Unconstitutionality action filed by [Name 001], of legal age, married, resident of Heredia, economist and Master in Business Administration, holder of identity card No. [Value 001], acting in his personal capacity, and as President of the National Association of Free Consumers of Costa Rica (ACL), with legal ID No. 3-002-315158, against Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762.**\n\n**Whereas:**\n\n**1.- By a document received at the Secretariat of the Chamber at 10:37 hours on December 12, 2022, the petitioner requests that the unconstitutionality of Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, be declared. He alleges that it is an unconstitutionality by omission, that of the legislator, for not having included the participation of the users of the works or services under concession, meaning the challenged norm is detrimental to the fundamental rights of users (Article 46 of the Political Constitution), particularly of “the users of the works or services under concession,” regarding the composition of the Board of the National Concessions Council as a collegiate body, since it includes government authorities, such as the Minister of Public Works and Transport, Minister of Finance, Minister of Planning and Economic Policy, Executive President of the Central Bank; but regarding civil society, it only includes—according to Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services—a representative of business chambers, a person from trade union confederations, solidarist organizations, and cooperatives, and a person from the Federation of Professional Associations; thus leaving “the users of the works or services under concession” without real and certain representation. He states that, as a consequence of the foregoing, the norm he challenges as unconstitutional entails the violation of the democratic principle of representativeness, characteristic of a Social and Democratic State of Law such as the Costa Rican one, and the violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality. The petitioner sets forth the following grounds for unconstitutionality:**\n\n**A. Need to understand the context of the Concessions Law regarding the users of the works or services under concession: The General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, regulates contracts for: (i) concession of public works, (ii) public works with public services, and (iii) optimization of infrastructure assets. In this regard, this law stipulates, in its Article 5, that within the framework of the aforementioned concession contracts, the Granting Administration (be it the Executive Branch, public companies, or the decentralized sector, whether territorial or institutional) is represented in the vast majority of cases by the National Concessions Council, either when the object of the concession falls within the scope of competence of an Executive Branch body, or even when it falls within the scope of competence of the decentralized sector, provided an agreement is executed between those public entities and the National Concessions Council; consequently, this Council plays a substantial role in matters of concession of public works with public services. In all these concession contracts, the concessionaire is compensated by the “consideration collected from the users of the work, from the beneficiaries of the service” or, to a lesser extent, by considerations of any kind paid by the Granting Administration. Thus, according to ordinal 1 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, in each contractual scenario, the constant is that the typical compensation mechanism for the concessionaire derives from considerations collected from the users of the work, from the beneficiaries of the service, in summary, from “the users of the works or services under concession.” In line with the foregoing, Article 40 of the law determines that “as consideration for the works it carries out and the services it provides, the concessionaire, without being obligated to grant exemptions in favor of any user, shall receive the agreed price, rate, or contribution, as well as the other benefits expressly stipulated by the bidding terms.” Even according to Article 17, subsection h), of the aforementioned law, among the rights of the concessionaire is that of “Collecting the rates or authorized considerations from the users of the works or services under concession.” In turn, and according to Article 37 of the same law, during the exploitation stage of the work or service under concession, the concessionaire is obligated to maintain the works in normal conditions of use and operation, as well as to provide the service under conditions of absolute normality, “eliminating any cause of nuisance, discomfort, or inconvenience to the users, except temporarily and for safety maintenance reasons.” In that order, and according to numeral 19 of the law, users have the right, among others, to enjoy the works and services under concession. According to the dynamics of the law, the role of “the users of the works or services under concession” is central to the success of any concession project or contract; however, those same users and recipients of the works or services have been excluded from the composition of the collegiate body regarding the Board of Directors of the National Concessions Council, which constitutes an unconstitutionality by omission. B. Vices or violations of constitutional order regarding Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services. The petitioner states that from the foregoing, specific vices and violations of the constitutional order, or generally of Constitutional Law, are inferred, which render the challenged provision unconstitutional and null. The reasons are as follows: 1. The exclusion of “the users of the works or services under concession” from the composition of the collegiate body regarding the Board of Directors of the National Concessions Council is detrimental to the fundamental rights of users protected by Article 46 of the Political Constitution. The exclusion of “the users of the works or services under concession” from the composition of the collegiate body regarding the Board of Directors of the National Concessions Council implies an unconstitutionality by omission, the omission of the legislator to include the participation of the users of the works or services under concession in the integration of that Council, meaning the challenged norm is detrimental to the fundamental rights of users protected by Article 46 of the Political Constitution. He cites the precedent of this Chamber, resolution No. 2008-016567 of 14:53 hours on November 5, 2008, as he considers it applicable as an analogous interpretation to the present matter. He considers, in view of the line followed by the Chamber itself in the recently alluded judgment, that in this matter under study, the exclusion of the user (remembering that numeral 46, Constitutional, contemplates and protects both consumers and users), regarding the composition of a public body, or even a non-state public entity, is violative of Article 46, Constitutional, by omission of the legislator to include in these articles their effective participation, since it omits giving representation to the consumer or user within an organization, despite being one of the most interested subjects. The Constitutional Court considered with good judgment, in the aforementioned resolution, that the referenced Article 46 provides and highlights special protection that the State must ensure for users and consumers, which must be observed in accordance with Article 9, Constitutional referred to, that the Government of the Republic is representative and participatory, which imposes on the legislator the obligation to give users and consumers, the Chamber says, “reasonable and proportional representation in all those public organizations—even if these are non-state public entities.” Therefore, the Chamber affirms: “the lack of representation of the consumer figure in a non-state public entity that has an impact on a basic product such as rice prevents the exercise of their rights, as they are completely removed from the decision-making process that directly involves them.” Highlighting “that a participatory government is one where citizens have available means to participate in the political decision-making process.” He argues that the participation of “the users of the works or services under concession” is central to the success of any concession project or contract; however, given that those same users have been excluded from the composition of the collegiate body regarding the Board of Directors of the National Concessions Council, this constitutes an unconstitutionality by omission, the omission of the legislator to include the participation of the users of the works or services under concession within the Board of the National Concessions Council as a collegiate body, and maximum hierarchical authority of that highly decentralized body, which is fundamental in the scheme of concessions legally contemplated in Costa Rica. If the norm subject to this unconstitutionality action remains in force, a clear contradiction would persist with the guarantees for consumers and users set forth in Article 46 of the Political Constitution, given that “competition” is one of the essential elements that protect the user, and by not having active participation of the final recipients regarding the selection and contracting of the works and services under concession, there is a risk, and the guarantee of effective protection of the promotion of the competition process and free competition, of the prevention and prohibition of monopolies, monopolistic practices, and other restrictions on the efficient functioning of the market, as well as preventing the existence of unnecessary regulations for economic activities which tend to increase the cost of services, is violated. Based on the foregoing reasons, the alleged unconstitutionality is sustained. 2. As a consequence of the unconstitutionality by omission that is previously alleged, there is a violation of the democratic principle of representativeness, characteristic of a Social and Democratic State of Law such as the Costa Rican one. Infringement of Articles 1 and 9, Constitutional. The petitioner points out that in the vote mentioned above, issued by the Constitutional Chamber, resolution No. 2008-016567, the Court clearly indicated and highlighted that in addition to the infringement of Article 46, Constitutional, the omission that also applies to this case entails the violation of Article 9 of the Political Constitution, referring to the fact that the Government of the Republic is representative and participatory, which imposes on the legislator the obligation to give users, the Chamber says, “reasonable and proportional representation in all those public organizations.” Our Political Constitution states that Costa Rica is a democratic Republic, and in turn, ordinal 9 of the Fundamental Text adds, in what is of interest, that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible. It is exercised by the people and three distinct and independent Powers among themselves: the Legislative, the Executive, and the Judicial. Consequently, the democratic principle is therefore a valid criterion for the interpretation of norms, as well as for the assessment of their constitutionality, and it is so also for the one here challenged as unconstitutional, Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, in that the integration of the Board of the National Concessions Council, as a collegiate body, does not include the presence of “the users of the works or services under concession,” given that Costa Rica is a democratic Republic (preamble and Article 1 of the Political Constitution), with a system of representation –indirect exercise– (Articles 9, 105, 106, 121, subsection 1, ibidem), where democracy is the source and Guide of the regime and representativeness the pragmatic instrument for its realization. That is, in Costa Rica, as a Democratic State of Law, the democratic-representative idea is complemented by that of a participatory democracy, which is precisely where the democratic principle acquires its true dimension. For the case under discussion, the petitioner considers that the challenged norm violates the principle of democratic representativeness, as it does not contemplate—omits—the representation and legitimacy of “the users of the works or services under concession” within the Board of the National Concessions Council, making their role invisible in the legal dynamics inherent to the concession mechanisms and contracts in Costa Rica, in disregard of the right granted to them by the Political Constitution in its Article 46, fifth paragraph, for the protection of their economic interests, and to equitable treatment; it being the State's duty to defend their rights. Consequently, it is evident and also constitutionally necessary that the democratic principle be considered as a parameter for the study of the constitutionality of the norm that has been challenged here, given that already the Constitutional Chamber, since Judgment No. 980-91, established that the Costa Rican regime is based on the rule of law system and on the informing principles of representative, participatory, and pluralistic democracy; and in the broad sector of concession users, the observance of the democratic principle for their reasonable and proportional representation in all those public organizations that confer such a transcendental role as the concession scheme in the country is mandatory. Based on the foregoing reasons, the alleged unconstitutionality is sustained. 3. Violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality. The petitioner states that constitutional jurisprudence indicates that whoever affirms that a specific provision violates the principles of reasonableness and proportionality must offer arguments demonstrating that said provision is unreasonable. Thus, to undertake a reasonableness examination of a norm, this Constitutional Court requires that at least elements of judgment on which to base its argumentation be provided, because it is not possible to perform an analysis of \\\"reasonableness\\\" without the existence of a coherent line of argumentation. (Constitutional Chamber, Resolution No. 5236-99 of 14:00 hours on July 7, 1999). Now, to establish that a norm is contrary to the principle of reasonableness, one must start from the analysis of the elements that integrate that principle and, in particular, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense (Constitutional Chamber, resolutions Nos. 8858-98 of 16:33 hours on December 15, 1998, 5236-99 already cited, 9874-99 of 15:45 hours on December 15, 1999, 6499-2002 of 14:43 hours on July 3, 2002). The petitioner considers that the treatment imposed by the composition of the National Concessions Council, according to the integration defined in Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, in that the integration of the Board of the National Concessions Council, as a collegiate body, does not include the presence of “the users of the works or services under concession,” can only survive the reasonableness examination if it satisfies a triple condition: it must be necessary, suitable, and proportional. In the specific case at hand, under the perspective or examination of “necessity,” it is clear that the omission of the legislator, in terms of not integrating “the users of the works or services under concession” into the composition of the Board of the National Concessions Council, is a constitutionally questionable measure, as it makes invisible and prevents such users from participating in the decision-making process that directly involves them (the same dynamic challenged as unconstitutional by this Chamber in the case of resolution No. 2008-016567 of 14:53 hours on November 5, 2008), regarding the concession projects or contracts, making it impossible for them to exercise the right, within the framework of a participatory and representative Democracy, to have real, efficient, and useful means to participate in the process of making political decisions related to the management of concessions in Costa Rica, thereby infringing Article 46, Constitutional. For the foregoing, the necessity examination is clearly not passed under the terms in which the norm is currently in force, since an unconstitutionality by omission is configured in this case, given that the legislator omitted to give representation to “the users of the works or services under concession” within the Board of the National Concessions Council, making their role invisible in the legal dynamics inherent to the concession mechanisms and contracts in Costa Rica. Regarding the condition of “suitability,” which entails—as constitutional jurisprudence has explained—a judgment concerning whether the type of restriction meets or not the required purpose, the truth is that the norms being challenged do not pass this examination. In this regard, it is insisted that legitimacy must be observed and granted to the representatives of “the users of the works or services under concession” within the Board of the National Concessions Council, so that—as in every representative regime that aspires to be democratic—faithful representation must be given to each sector; it being even the case, we estimate, for the particular matter, that these users would have greater legitimacy than other members currently represented, such as trade unions and professional associations, according to the text of the current Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, regarding the integration of the Board of the National Concessions Council, as a collegiate body. Therefore, in the specific case, on the contrary, the system coined in the regulations here challenged as unconstitutional openly distorts representativeness, as it gives voice and vote to less vulnerable sectors in this type of contracts (business chambers, trade unions, and professional associations), over an actor as crucial in the concession scheme as “the users of the works or services under concession,” who, as users of the works or beneficiaries of the service under concession, are the ones charged for the considerations (rates) for the use of such works or services, i.e., they are the ones who finance and give sustainability to the project. Consequently, the current scheme does not faithfully reflect those who should be represented and, in consequence, it is concluded that the challenged regulations do not meet the condition of being “suitable.” Under the exposed framework, it is clear that the norm challenged as unconstitutional also does not meet the condition of “proportionality,” which refers to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed, so that the limitation is not of markedly greater entity than the benefit intended to be obtained with it. In this regard, it is evident that the purpose intended by the norm challenged as unconstitutional seeks, in principle, to generate mechanisms for the representation of civil society within the Board of the National Concessions Council as a sensitive protagonist, in the capacity of Granting Administration, within the dynamics of concession projects and contracts; however, upon evaluating the determination of the participants currently in force, it is observed that the integration of the Board of the Concessions Council does not include “the users of the works or services under concession.” This circumstance generates a gross injury to the constitutional principles of reasonableness and proportionality, in addition to those already previously alleged, related to the democratic principle of representativeness, and the rights of users derived from Article 46, Constitutional, due to the omission of the legislator to include such users and protect their effective participation, and to give representation to the user within an organization, in this case a public body, such as the National Concessions Council, despite the users of the works or services under concession being one of the most interested subjects. Consequently, he concludes, the norm being challenged does not meet the condition of being “proportional.” As analyzed, the petitioner considers that it is evident that the norm questioned here does not conform to the sense of justice contained in the Political Constitution, as it does not attend to the fulfillment of fundamental requirements of proportionality and reasonableness, understood as suitability to realize the proposed ends, the supposed principles, and the presupposed values in Constitutional Law. In addition to the foregoing, he considers that the regulations in question—and which are questioned here as unconstitutional—do not comply with the so-called “technical reasonableness” because, according to the reasoning and arguments outlined supra, there is no proportionality between the chosen means and the sought end. Nor is “legal reasonableness” complied with, given that in the exercise of (a) evaluative reasonableness, the challenged norm comprises a scenario that does not become equivalent or proportionate, but rather, on the contrary, violates the democratic principle of representativeness, and the rights of users derived from Article 46, Constitutional, due to the omission of the legislator to include such users and protect their effective participation, and to give representation to the user within the National Concessions Council, despite the users of the works or services under concession being one of the most interested subjects, resulting in turn in the violation of the principles of reasonableness and proportionality, whereby it becomes evident that the norm does not pass the examination of (b) reasonableness of equality, nor that of (c) reasonableness in the end, because the objective imposed by the norm offends the ends set forth in Constitutional Law, meaning the chosen means is not reasonable. In synthesis, and considering the development laid out above, the petitioner alleges that the norm challenged here as unconstitutional is not suitable, as it is apt to effectively achieve the intended objective of giving participation in that collegiate body (Board of Directors of the National Concessions Council), to one of the most interested parties and citizens impacted by the concessions, that is, “the users of the works or services under concession,” thus the regulations—those questioned through this unconstitutionality action—are norms that also do not conform to the criterion of necessity, and therefore, they also do not meet the criterion or condition of proportionality. Based on the stated grounds, the petitioner requests that in the judgment, the unconstitutionality of Article 6 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, be declared, in that the integration of the Board of Directors of the National Concessions Council, as a collegiate body and highest authority of said Council, does not include, omits, within its membership, the presence and therefore the representation of “the users of the works or services under concession,” which implies the omission of the legislator in giving representation to that sector, in disregard of the right that as users the Political Constitution grants them in its Article 46, fifth paragraph, and Article 9, also Constitutional, as, violating the democratic principle of representativeness, representation of the user within the cited Council was omitted, despite being one of the most interested subjects and linked to the consideration scheme in concession projects. Likewise, he requests that the unconstitutionality of any other provision, whether from that regulation or any other, that by connection or consequence must be declared unconstitutional, as stipulated in Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction, be declared. And that, due to its declaration of unconstitutionality, those norms be annulled from the Costa Rican legal system.**\n\n**2.- By resolution at 14:29 hours on December 15, 2022, of the Presidency of the Constitutional Chamber, petitioner [Name 001] is cautioned, so that, within three days, under warning of denying the processing of the action in case of non-compliance, he provide the legal standing of the National Association of Free Consumers of Costa Rica (ACL) which he claims to represent, the certified copy of its bylaws, and add and pay the Bar Association stamp for the sum of ₡275 (two hundred seventy-five colones).**\n\n**3.- In order to substantiate the standing he holds to bring this unconstitutionality action, he indicates that he appears in defense of the diffuse interests of the users of the works or services under concession, in accordance with paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction.**\n\n**4.- In response, petitioner [Name 001] explains a series of problems in complying with what was ordered regarding the caution for the legal standing of the National Association of Free Consumers of Costa Rica (ACL).**\n\n**5.- By resolution at 8:54 hours on January 23, 2023, of the Presidency of the Chamber, the action filed by the petitioner in his condition as user and consumer was granted leave to proceed, granting a hearing to the Attorney General of the Republic and the Minister of Public Works and Transport.**\n\n**6.- The Attorney General's Office of the Republic submitted its report, in which it states that it does not object to the standing of the petitioner, given that it is considered that users of works or services may share interests that are similar to the interests of consumers, hence their protection regime could fall into that same category, which would satisfy the standing requirement for its processing.**\n\n**There is a single argument developed as the basis for all the reasoning, which is that the challenged norm involves an unconstitutionality by omission, in that it does not contemplate or include a representative of the users of the works or services subject to concession within the hierarchical structure of the National Concessions Council.**\n\n**In support, the petitioner refers to Judgment of the Constitutional Chamber No. 2008-16567 of 14:53 hours on November 5, 2008.**\n\nNow, it is worth recalling that in that case the action was based on the fact that the General Assembly of the Rice Corporation (Asamblea General de la Corporación Arrocera, CONARROZ), its highest body, was composed mostly of agroindustrialists and producers and that if the exercise of powers conferred on the Rice Corporation, a non-state public entity, could give rise to decisions compromising the economic interest of the consumer, paragraph five of Article 46 of the Constitution would be violated by not granting consumers participation in said Assembly through a representative.\n\nIn that regard, the aforementioned judgment is cited to analyze its content, which prevents this judgment from being extrapolated in a \"carbon-copy\" manner to the present action. The first thing that must be taken into account is the fact that CONARROZ, created by Law No. 8285 of May 30, 2002, is a non-state public entity (Article 2), whose main objective is to establish a framework of relations between rice producers and agroindustrialists that guarantees the rational and equitable participation of both sectors in this economic activity and, furthermore, fosters levels of competitiveness and the development of the rice-growing activity (Article 1).\n\nMoreover, in accordance with Article 7, the Corporation, based on technical studies, shall suggest to the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Ministerio de Economía Industria y Comercio, MEIC) the price of rough rice and its by-products with economic value that the agroindustrialist shall pay to the producer, as well as the consumer price of milled rice. Based on Legal Opinion C-222-2012 of September 20, 2012, it concludes that this is an entity that has direct intervention in the rice-producing and industrial activity, which, moreover, directly impacts the cost of a product whose importance accentuates that direct interest of the consumer, being a food staple of the basic basket and fundamental in the diet of every Costa Rican family. These elements allow us to place in its proper dimension and scope the assessment that consumer representation within the structure of that entity is important. Furthermore, since it is a basic product for the generality of consumers, it is feasible to think of a representative who defends that general and collective interest that concerns the entire population in a similar manner.\n\nHowever, in the case of the provision challenged here, the Office of the Attorney General (Procuraduría General) is of the opinion that a very different situation is configured, which means that this assessment cannot be transferred in a simplistic manner—as the action does—to the case of the directive structure of the National Council of Concessions (Consejo Nacional de Concesiones).\n\nFirst, we have that the Council constitutes a deconcentrated organ of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) (Article 6, Law No. 7762), whose Board of Directors has as its essential powers \"to ensure the transparency, timeliness, and legality of the administrative acts and procedures carried out by the Technical Secretariat of the Council, to approve or modify the bidding documents for concessions, to award the concession, to ensure that the Technical Secretariat exercises the functions of inspection and control of the concessions granted, and to give approval to the concession contract or its modifications\" (Article 8). For its part, the Technical Secretariat, among its main functions (Article 9), contracts the technical studies required to prove the feasibility of concession projects, executes the preparatory acts pertinent to grant a concession, prepares the proposed bidding documents or their modifications, monitors the concessionaire's compliance with its obligations, and promotes and publicizes the projects to be concessioned. Likewise, it has been entrusted with \"Promoting the development of capacities and best practices for the implementation of concession models for public works, public works with public services, and optimization of infrastructure assets. Training activities may include training events, training documents, case studies, workshops, among others, and may be directed at both public and private actors, with the materials developed being accessible to the public.\"\n\nThe recounting of these provisions makes it possible to note that the function of the National Council of Concessions is one of a technical nature and technical support to the Administration, in order to assist in the preliminary stages, processing, formalization, and oversight of concession contracts.\n\nWith this, the Office of the Attorney General considers that it is evident that the Council is a specialized organ that constitutes a technical advisor and executor for the granting Administration, in a matter that by its nature comprises large-scale projects. It is thus a specialized technical office that collaborates in the processing and logistics required for the materialization of a concession project, but does not intervene with substantive decisions regarding the provision of the service or the construction of the work, since these are conditions that are set forth in the bidding documents and are governed by the provisions of the General Law on the Concession of Public Works with Public Services (Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, LGCOPSP, Law No. 7762 of April 14, 1998).\n\nIn the area of user interests, we have that Law No. 7762 provides the following:\n\n\"Article 19.- Rights.\n\nUsers shall have the following rights:\n\na) To enjoy the concessioned works and services, in accordance with the general principles of the concession established in subsection b) of Article 37 of this law.\n\nb) To file complaints, petitions, or grievances before the granting Administration or the corresponding administrative bodies, in order for their rights and interests to be protected on the occasion of the concession or provision of the service.\n\nComplaints for irregular rate charges made by concessionaires, as well as for the provision of service that does not conform to the principles of quality and continuity, shall be filed before the Regulatory Authority for Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos). To resolve, the Authority may technically inspect properties, plants, works, and equipment intended to provide such services. If the veracity of the complaint is proven, the Regulatory Authority shall sanction the infringing concessionaire with a fine of one hundred minimum base salaries established in the ordinary budget of the Republic, in accordance with Law No. 7337 of May 5, 1993, which shall be deposited into the single state fund.\n\nThe granting Administration must pay a fee to the Regulatory Authority of Services, for the cost incurred by virtue of the provisions of the preceding paragraph. The Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) shall approve this fee taking into account the principle of service at cost.\n\nc) That charges for using concessioned works or services are governed by this law.\n\nd) The other rights stipulated in this law or those derived from the concession contract.\n\ne) To request and receive, from the granting administration, information about the work obligations or the services established in the bidding documents and in the concession contract. The administration shall maintain updated and available to the public the information that, according to the law, must be published and available to citizens.\n\n(Thus added the previous subsection, by Article 1, section b) point 8) of Law No. 8643 of June 30, 2008).\n\nf) In the event of failure to timely deliver information to users by the granting administration, the highest-ranking official shall incur a serious fault for disciplinary purposes, without prejudice to other responsibilities that may apply in accordance with the legal system.\n\n(Thus added the previous subsection, by Article 1, section b) point 8) of Law No. 8643 of June 30, 2008)\" (emphasis supplied).\n\nFrom the foregoing, by virtue of Law No. 7762, the user has guaranteed the protection of their rights before the granting Administration itself, and, where appropriate, before ARESEP, in the case of rates and quality in the provision of the service. That is, the directive structure of the Council is not the area where the interests and rights of the user can be directly protected and defended through a representative; rather, this is guaranteed through another protection scheme contemplated in Law No. 7762, as seen.\n\nFurthermore, the management of a single product (of mass and widespread consumption) of the Costa Rican basic basket such as rice cannot be equated with the great diversity of services and works that are handled in the National Council of Concessions. Thus, we do not even have a \"generalized\" user that can be represented there, since such representation, in any case, to be suitable or accurate, would depend on the type of concession being processed, and therefore a purported representation by an association like the one bringing this action would not be viable.\n\nOn the contrary, the Council's structure integrates a representative of the business chambers, a representative of the union confederations, solidarity organizations, and cooperatives, as well as the Federation of Professional Associations (Federación de Colegios Profesionales). This representation structure can be understood as aimed at granting participation to different sectors that can represent the beneficiaries of works and services, including workers, which can be considered the most vulnerable or weakest sector within social relations and the economic sphere; hence it is not true—as stated in the action—that there is no representation of the interested parties, since all the diverse actors (users) were considered, such as business owners or merchants, professionals, and also workers in general, thereby covering all sectors of the socioeconomic scheme.\n\nAs can be appreciated, there is a conceptual error when comparing a corporative-based entity with a deconcentrated organ of a Ministry, which exercises a technical auxiliary function for the Administration, in the matter of processing bidding procedures to carry out concession projects for public works with public services. This implies that the composition of its hierarchy or directive organ cannot be assimilated in a simplistic manner, because its nature, its functions, and its intervention regarding the rights of consumers or users are clearly not the same.\n\nFrom that point of view, we consider that the approach of the action lacks foundation, given that the comparison is made in an unreflective manner, seeking to apply a jurisprudential precedent to another situation that actually has a clearly dissimilar nature.\n\nNow, given that the action adds that the lack of representation of users in the National Council of Concessions entails an unconstitutional lack of protection of users' rights, it is important to note that this statement ignores the legal regime provided for in the General Law on the Concession of Public Works with Public Services itself, which establishes, for the operation of concession projects, a series of channels and bodies to attend to and protect the user's rights, and even channel any claim they may have, as mentioned above.\n\nLikewise, the contracting processes provided for in the General Law on the Concession of Public Works with Public Services guarantee access to information and transparency regarding the terms of the project, its administration, services, and rates, information that is always kept available to all citizens, as imposed by Article 19 of Law No. 7762, as transcribed above.\n\nIn addition, as can be observed, that provision establishes the channeling and attention of users' rights before the granting Administration itself, or before ARESEP, as the case may be. That is, it is not even the National Council of Concessions itself that resolves these types of disagreements that the user may have, such that the figure of a user representative on the Council does not necessarily constitute a suitable mechanism to achieve the constitutional principles invoked.\n\nMoreover, one must not lose sight of the fact that the National Council of Concessions, like all public bodies, has the purpose—and moreover the obligation—to pursue and guarantee at all times the satisfaction of the public interest, which in this case implies processing a transparent and efficient contracting procedure, designing the tender based on the best technical and economic parameters, selecting the best offer for the provision of the service and/or construction of the work, and assisting in the oversight of the concessionaire's activities, in order to ensure the most optimal provision of the service to users.\n\nFrom that perspective, within a participatory and democratic government, citizens freely elect their representatives so that, in accordance with a specific government plan that has been made known to the electorate, they direct the functioning of public bodies in accordance with the objectives outlined in said plan presented during the political campaign.Therefore, the fact that each institution is guided by the path of that plan, naturally adhering to the principle of legality, ultimately materializes participation in government, because the mechanism of democracy is precisely the election of representatives who will hold positions within public structures, and not the placement of \"direct\" representatives of citizens (in this case the \"users\") in all kinds of public bodies that provide services, as would appear to be the interest of the plaintiff.\n\nTo that extent, and as long as the public interest is duly guaranteed, safeguarded, and protected through the correct functioning of public collegiate bodies, this is ultimately directed at protecting the interest of all citizens.\n\nIn that regard, we consider that, in the case of concession projects, Law No. 7762 currently materializes, safeguards, and guarantees the constitutional principle derived from Article 46 of the Constitution, insofar as said provision states that \"Consumers and users have the right to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice, and to equitable treatment. The State shall support the organizations they form for the defense of their rights. The law shall regulate these matters.\"\n\nIndeed, this matter is regulated through the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, as provided for by the constitutional mandate, encompassing the right to the protection of the user's interests and their right to receive information.\n\nOn the other hand, a consideration must equally be made regarding the action's argument that if the provision challenged in this action remains in force, a \"clear contradiction\" would be configured with the guarantees for consumers and users provided in Article 46 of the Political Constitution, given that \"competition\" is one of the essential elements that protect the user, and in the absence of active participation by the final recipients regarding the selection and contracting of concessioned works and services, there is a risk, and the guarantee of effective protection of the promotion of the process of competition and free concurrence is violated, as well as the prevention and prohibition of monopolies, monopolistic practices, and other restrictions on the efficient functioning of the market, and also the prevention of the existence of unnecessary regulations for economic activities which tend to increase the cost of services.\n\nSuch a statement completely disregards the meaning and scheme involved in the provision of a public service through the concession mechanism, because precisely what is sought is to entrust its management to the best bidder, and, as is well known—and as constitutional jurisprudence itself has clearly explained on multiple occasions—the selection of a concessionaire does not imply the existence of a monopoly, as the action erroneously focuses on.\n\nIt is worth remembering that constitutional jurisprudence conceptualizes concession in favor of private subjects as a legitimate mechanism for providing the service under conditions of efficiency, when the Administration does not have sufficient management and investment capacity to provide it. The appropriate course in such cases is to promote a public bidding process that guarantees the principles of free concurrence, publicity, transparency, and equality, which is precisely what the CNC does.\n\nThe precedents in constitutional jurisprudence leave the statements in the action devoid of foundation, rather confirming the legitimacy and validity of the concession mechanism for the provision of public services, a situation that does not in any way entail the creation of a monopoly, as the plaintiff erroneously suggests. On this point, it transcribes a part of Judgment 2005-5895 of the Constitutional Chamber, from which the following is highlighted:\n\n\"(…) It is evident that an administrative contract for the provision of services or for the concession of public services does not entail the establishment of a monopoly, since, if that were the case, one would fall into the legal absurdity of maintaining that, absolutely, all contracts entered into by public entities for the supply of goods, the construction of public works, the concession or interested management of a public service, etc., would imply the establishment of a monopoly, with the consequent harmful and counterproductive effects for the effective and efficient administrative management, the protection of the general interest, and the adequate and timely satisfaction of the needs of the community\" (emphasis added) (Judgment No. 2005-5895).\n\nUnder this perspective, the principles that the action mentions and invokes—such as the promotion of competition and free concurrence—are guaranteed and materialized by effectively opening broad participation to all bidders who may be interested in providing their services to the Administration. This is precisely the type of bidding procedure that, in light of the regulations of the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, the National Council of Concessions processes, and therefore said principles are not disregarded or left unprotected in any way. Moreover, their fulfillment does not depend on whether or not there is a user representative on the Council, given that this is imposed by the legal regime itself—of constitutional foundation in light of Article 182 of the Constitution—and not by the decisions or criteria of the Council members.\n\nReturning to the core point of the action, it notes that the Office of the Attorney General has already pointed out that it does not follow from Constitutional Law (values, principles, and norms) as a logical consequence, nor general—and even less automatic—that the consumer must be represented in all types of entities or bodies, without a proper analysis of each case. Therefore, we have stated that:\n\n\"This is a laudable purpose, desirable if you will; however, it is not an action that the legislator must necessarily undertake. Rather, these types of actions fall within legislative policy or within the concept of 'legislative discretion,' which is consistent with the position that the Constitutional Court has taken, in the sense that it is not its role to exercise constitutionality control over criteria of convenience or merit. (See decisions No. 4091-94 and No. 4448-02).\n\nSecondly, because consumer representation, in this type of entity, is not the only mechanism available to the State for the protection of their rights. Indeed, the State has a wealth of instruments, among them the powers derived from Law No. 8285 and the Law for the Promotion of Competition and Effective Defense of the Consumer, to guarantee their rights. In other words, the fact that the consumer does not have representation in this entity does not mean that they have been left unprotected, since the State maintains its sovereign powers intact, which allow it to guarantee their rights.\"\n\nThis position coincides with Judgment No. 319-2020 of twelve hours and fifteen minutes of January eighth, two thousand twenty—a much more recent decision than the one invoked by the plaintiff (16567-2008)—whose observations noted in this judgment, the Office of the Attorney General understands, reveal several important aspects that the approach of the action disregards. It refers to the fact that it cannot be stated in a simplistic way that the non-participation of a representative in a directive organ of a public entity violates the right of users and/or consumers for that reason alone.\n\nMoreover, equally, that position handled in an unreflective manner would lead to unviable consequences or at least to an unsuitable and undesirable situation, regarding the appointment—in all types of organizations—of a member who claims to represent the universality of users or consumers.\n\nFurthermore, it is considered that in this case the action fails to demonstrate, in a duly substantiated manner, how the absence of a user representative on the National Council of Concessions violates the rights of users, the correct provision of services, transparency regarding access to information, the handling of claims or disagreements, or the correct setting of rates.\n\nOn the contrary, as explained above, the General Law on the Concession of Public Works with Public Services itself includes a series of provisions that safeguard all the rights of users, within a framework of transparency in the context of processing bidding procedures for concession projects.\n\nTo conclude, and insofar as the last point of the argument—referring to the alleged violation of the principles of reasonableness and proportionality—is based on the same reasons relating to the core allegation that the right of users is not protected due to the lack of a representative on the collegiate body that directs the National Council of Concessions, we refer to the considerations we have already developed regarding the inadmissibility of that allegation, in order to avoid unnecessary reiterations.\n\nThe Office of the Attorney General finally observes that the approach of the action contains an error that renders it inadmissible from a technical-legal point of view. Said petition requests the following:\n\n\"1. That this Unconstitutionality Action be admitted and declared with merit in all its aspects and, consequently, in the terms herein alleged, the judgment declare the unconstitutionality of Article 6 of the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, in that the composition of the Board of Directors of the National Council of Concessions, as the collegiate body and highest authority of said Council, does not include, omits, within its midst, the presence and therefore the representation of 'the users of the concessioned works or services,' which implies the legislator's omission to give representation to that sector, to the detriment of the right granted to them as users by the Political Constitution in its Article 46, paragraph five, and Article 9 of the Constitution, since violating the democratic principle of representativeness, the representation of the user was omitted within said Council, despite being one of the subjects most interested and linked to the framework of considerations in concession projects.\n\n2. Likewise, I request that the unconstitutionality be declared of any other provision, whether of that regulation or any other, that by connection or consequence must be declared unconstitutional, as provided by Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction.\n\n3. That by reason of their declaration of unconstitutionality, those provisions be annulled from the Costa Rican Legal System\" (emphasis added).\n\nAs can easily be appreciated, that petition becomes erroneous and disconnected from the arguments contained in the action. In the first place, the regulations contained in the provision (regarding the members that make up the CNC) were not challenged or questioned, in the sense that this composition as provided in Article 6 of Law No. 7762 must be annulled. That is, the participation of the members listed therein (Government ministers, president of the Central Bank, and representatives of the business chambers, unions, solidarity organizations, cooperatives, and the Federation of Professional Associations) is not properly questioned.\n\nOn the contrary, if said Article 6 were annulled, the National Council of Concessions would be left completely acephalous and unable to function, which obviously would not be beneficial for users, whose rights the action intends to defend. But, in any case, that is not even what the action intended.\n\nWhat the plaintiff claimed, as is evident, is the omission to include in that composition a representative of the users of the concessioned works or services. Ergo, if what is reproached is an omission, logically the petition should have requested the rectification of such omission, asking this Constitutional Court to order the legislator to add to the provision to include a representative of the users within the Council.\n\nHowever, the error was made of not correctly formulating said petition, which, in our opinion, constitutes a formal ground for dismissing the action.\n\nAs a conclusion, the Office of the Attorney General of the Republic recommends that the unconstitutionality action filed by [Name 001], in his dual capacity as user and representative of the Free Consumers Association of Costa Rica (Asociación de Consumidores Libres de Costa Rica), be declared without merit.\n\n7.- By decision issued at 9:27 hours on February 23, 2023, the hearing granted to the Office of the Attorney General of the Republic was deemed answered, and the corresponding one to the Minister of Public Works and Transport was deemed not answered, since there is no record that any document was submitted for its fulfillment. With the proceedings ready, the case file is ordered to be sent to the office of Judge Luis Fdo. Salazar Alvarado, for the substantive study, according to the corresponding assignment.\n\n8.- By decision issued at 9:38 hours on March 5, 2025, the investigating judge granted a fifteen-day hearing to the Minister of Public Works and Transport, in his capacity as President of the National Council of Concessions, to render a report regarding the claims of unconstitutionality filed by the plaintiff.\n\n9.- In response to the granted hearing, through a brief submitted at 7:56 hours on March 28, 2025, Efraím Zeledón Leiva, in his capacity as Minister of Public Works and Transport, and in accordance with Article 6 of Law No. 7762, President of the National Council of Concessions, renders his report. He states that there are several guarantees in favor of the user, based on Article 1 of Law No. 7762, which he transcribes literally, containing in his opinion the first guarantee of participation for users, including non-users of the works or services subject to concession, since these types of projects must have the Declaration of Public Interest, which can be challenged in accordance with the General Law of Public Administration. Under Article 2 of the same Law, it must be recorded in the file of the concessions. He adds that the files of the Administration of the National Council of Concessions are public domain, which is the second guarantee of participation for any interested party. Regarding the rights of users, he refers to Article 19 of the same Law, which he transcribes in the report. This is the third guarantee for citizens to ensure compliance with the terms, conditions, and stipulations of the Concession Contract, both by the Granting Administration and ARESEP, the latter regarding rates and quality of service provision. Regarding the provision that the plaintiff considers unconstitutional, which he also transcribes in the report, he says that this Article 6 provides the fourth and main guarantee of citizen participation in subsections e), f), and g), in the macro-process of concession.\n\nHe considers that Judgment No. 2008-16567 of the Constitutional Chamber issued at 14:53 hours on November 5, 2008, is inapplicable in the present case, that it is absolutely decontextualized, \"...since the legal nature of Conarroz, in accordance with Law No. 8285 of May 30, 2002, is that of a non-state public entity that regulates relations between rice producers and agroindustrialists, to guarantee the rational and equitable participation of both sectors in this economic activity and that fosters levels of competitiveness and the development of the rice-growing activity.\"\n\nThis entity has a direct intervention in the private rice-producing and industrial activity that affects a product of basic necessity and direct consumption, whereas Article 6 of Law No. 7762 regulates a vastly different situation, since the CNC is a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima) attached to the Ministry of Public Works and Transport, whose powers are set forth in Article 8 and consist of ensuring the transparency, timeliness, and legality of the administrative acts and procedures carried out by the Council's Technical Secretariat, approving or modifying the tender documents (cartel de licitación) for concessions, awarding the concession, ensuring that the Technical Secretariat exercises the inspection and control functions over the concessions granted, and approving the concession contract or its modifications.\"\n\nThe deconcentration (desconcentración) that was carried out and granted to the National Concessions Council lies in the specialty and complexity of the Public-Private Partnership (Asociación Público Privada, APP) matter, for the Concession of Public Works with Public Service, as well as the Optimization of Infrastructure assets (Article 1, of Law No. 7762). The Council's jurisdiction lies in the management, processing, and structuring of the \"Project finance\" of the works and services to be concessioned under the indicated modalities and authorized public procurement mechanisms, arising from public, private, or APP initiatives, or from Public-Private Partnerships (Participaciones Públicas Privadas, PPP). It also oversees and supervises the concession during contractual execution so that the terms, conditions, and stipulations of both the project procurement documents, the respective bid, and the concession contract itself signed with the Granting Administration are fulfilled.\n\nDue to the composition of the Board of Directors, the powers, and the deconcentrated matter established in Law No. 7762, it indicates that \"the legislator correctly determined that there should be a representative of the business chambers, a representative of the union confederations, solidarity organizations, and cooperatives, as well as of the Federation of Professional Associations, thereby consolidating the participation of different sectors that can represent the beneficiaries of works and services, including workers, thus covering all sectors of the socioeconomic scheme, which makes it absolutely false that the participation being criticized does not exist, and which, in their opinion, makes the norm unconstitutional.\" The purpose of the Council is the satisfaction of the public interest, which determines that the contracting of the Concessionaire is the result of a transparent and efficient procedure, in which participants compete with technical, legal, and economic parameters, to select the best provision of the service and/or construction of the work and to contribute to the supervision and oversight of contractual execution, for the purpose of achieving an optimal provision of the service to users. Numeral 46 of the Political Constitution is protected and guaranteed, since the law covers the right to the protection of users' interests and their right to receive information. It is not a monopoly nor does it generate a monopoly, since not all services are capable of being concessioned (Article 2, of Law No. 7762). Likewise, it cites Article 3, on the ownership of property rights, and further states that the bid will be awarded to the best offeror, Article 1, subsection 2), of the law. The same Chamber establishes that the concession is a legitimate mechanism for the provision of a service under conditions of efficiency, when the Administration lacks sufficient management and investment capacity, it can promote the bidding process as long as it guarantees the principles of free competition, publicity, transparency, and equality (Judgment No. 2005-5895). Nor is defenselessness (indefensión) caused to users regarding the Board of Directors, since the State is sovereign in its powers (Article 3, of Law No. 7762, and Judgment No. 2020-000319), which the petitioner has not understood according to the final paragraph of Article 46, Constitutional. It considers that standing based on diffuse interests of consumers is not demonstrated, nor that the rights of users, service provision, transparency in the information process, actions by interested parties, or the tariff issue are violated. Likewise, the infringement of the principles of reasonableness and proportionality. To conclude, the petition seeks to annul what was not challenged, since what is reproached is the absence of representation of service users within the collegiate body. It requests that the action be declared without merit.\n\n10.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in numbers 015, 016, and 017 of the Judicial Bulletin, on January 27, 30, and 31, 2023.\n\n 11.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, considering this resolution to be sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.\n\n 12.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.\n\n Drafted by Judge Salazar Alvarado; and,\n\nWhereas:\n\nI.- On admissibility.\n\nArticle 75 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates the requirements that determine the admissibility of unconstitutionality actions, demanding the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in paragraphs 2 and 3 of that article; that is, when, due to the nature of the norm, there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman, in these latter cases, within their respective spheres of competence. The text in question provides that it is appropriate when \"by the nature of the matter, there is no individual or direct harm.\" Secondly, the possibility of turning to the defense of \"diffuse interests\" is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in Judgment No. 1993-3750 of 3:00 p.m. on July 30, 1993:\n\n\"…Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law -as this Chamber has already stated- merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, faced with them, specific persons or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It is therefore a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, therefore, suffer an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is aptly said that these are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests participate in a dual nature, since they are at once collective -for being common to a generality- and individual, which is why they can be claimed in such character.\"\n\nIn summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier \"diffuse,\" such as: the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental damage does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest that concerns all the inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description inherent to its obligation -as a jurisdictional body- to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible, in any way, to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights.\n\nII.- On formal standing in the specific case.\n\nThe action brought by [Name 001] was admitted in his personal capacity, according to the resolution that granted it leave to proceed, and not as a representative of the Asociación Nacional de Consumidores Libre de Costa Rica (ACL), a legal entity he claimed to represent. Although this constitutional jurisdiction had previously heard another case in which another action was admitted in that dual capacity, now in the case before us, the attribution as representative of the association would be in question due to problems in its validity arising from the breach of certain obligations with the Costa Rican Social Security Fund. For the Chamber, it is sufficient to rescue, from the preceding whereas clause, the recognition of consumer rights as \"diffuse interests,\" at least formally, so that, interpreted extensively for users, it allows access to the constitutional jurisdiction and promotes their defense.\n\nIn this sense, the action is admissible by the application of the jurisprudential doctrine of this Chamber that admits them to protect these diffuse interests. Moreover, this Chamber agrees with the Attorney General's Office that the interests of users are similar to those of consumers, which should admit the same protection regime. Thus, the reference to the consumer in the constitutional text is also transferred to the user, therefore it could not be used to distinguish whether the final recipient of products is a consumer, or a user of services, which can well be understood to apply to public services provided by concessionaires, as it should not differ in any way to admit in the constitutional jurisdiction a discussion that harms them as consumers or users.\n\nHence, it is appropriate to hear the merits of the challenge invoked.\n\n III.- Object of the challenge.\n\n Now then, the unconstitutionality action aims to declare that the legislator incurred an unconstitutional omission, by not having included -within the composition of the National Concessions Council- a representation of the users of the works or services that the State grants in concession. In this way, the petitioner attributes the unconstitutionality to that vacancy in Article 6, of the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, for establishing, in the creation and composition of the Council, a content that excludes users or consumers as members, as transcribed below:\n\n\"Article 6.- Creation and composition.\n\n1.- The National Concessions Council is created, hereinafter the Council, a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima), attached to the Ministry of Public Works and Transport. It shall be composed as follows:\n\na) The Minister of Public Works and Transport, who shall preside.\n\nb) The Minister of Finance.\n\nc) The Minister of Planning and Economic Policy.\n\nd) The Executive President of the Central Bank.\n\ne) A person chosen from the shortlists (ternas) presented by the business chambers.\n\nf) A person designated from the shortlists (ternas) presented by the union confederations, solidarity organizations, and cooperatives.\n\ng) A person selected from the shortlists (ternas) presented by the Federation of Professional Associations.\n\nThe shortlists of subsections e), f), and g) must be composed equitably of both genders.\n\n2.- The chambers and organizations mentioned in the previous point must send their shortlists to the Government Council within the fifteen business days following the publication of the call in La Gaceta and two newspapers of national circulation. Once the deadline has passed without receiving the shortlists from any of the indicated groups, the Government Council shall be free to designate the persons necessary to compose the body.\n\n3.- The persons referred to in subsections e), f), and g) shall be appointed for periods of four years.\n\n4.- The persons referred to in subsections a), b), c), and d) may not delegate the exercise of the powers conferred upon them by this Law to any other person.\n\n5.- As per diem compensation (dietas), the members of the Council shall receive remuneration equivalent to that established for the members of the Board of Directors of the Central Bank. A maximum of seven sessions per month, between ordinary and extraordinary, shall be remunerated. The members cited in subsections a), b), c), and d) shall not receive per diem compensation.\n\n6.- In the composition of the National Concessions Council, equitable representation of both genders must be guaranteed.\"\n\n(As amended by Article 1, part a), point 3) of Law No. 8643 of June 30, 2008)\".\n\nIn general terms, the violation of Article 46 is alleged, given the lack of real and certain representation of the users of the concessioned works and services; and 9, of the Political Constitution, due to the breach inherent to the democratic principle of representativeness, in a Social and Democratic Rule-of-Law State, and finally, for the violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality by rendering the consumer or user invisible.\n\n IV.- On the inadmissibility of the merits arguments.\n\n Now then, although the formal admissibility of the action for diffuse interest is fulfilled, this Chamber has also maintained that compliance with Article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law is required, to set forth the clear and precise grounds that lay the foundation for the judicial discussion to demonstrate the existence of the alleged unconstitutionality by omission. Both the Attorney General's Office and the President of the National Concessions Council point out as a defect that this argument is insufficient, given that the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, does provide a mechanism for the protection of these interests.\n\nTo examine the merits of the matter, it is necessary to mention that the National Concessions Council is a body with maximum deconcentration from the Ministry of Works and Transport, whose composition is MIXED; that is, it is composed of representatives of several relevant public sectors, and of other private social actors and professional relevance such as non-state public entities. It is true, as the petitioner alleges, that the legislator did not provide for a representative of users or consumers within the National Concessions Council, despite -it is alleged- it hears matters regarding public works and service contracts in which they are the final recipients. Furthermore, throughout the petitioner's brief, the main argument emerges with great clarity that the omission is unconstitutional because the users or consumers of the concessioned public works, goods, and public services would not be represented to decide in favor of their interests, and because they must pay a consideration or tariff. However, the Chamber must receive such affirmations with care, since not all public works and services have the private individual as the final recipient, but the State itself could also be the sole and final recipient. Furthermore, in considering the institutions of the Corporación Arrocera Nacional and the National Concessions Council comparable, it is also necessary to warn, as the Attorney General's Office does, that they have a different nature, while one is a non-state public entity the other is a body of maximum deconcentration, as stated. Additionally, the General Law on the Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762, does establish various forms of control -albeit different- to that suggested by the petitioner, within a public tariff regime.\n\nBased on the foregoing, the Chamber considers that the grounding of the action is in conflict with Article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law. Thus, the user can request and receive information from the granting administration on matters related to the tender documents and the concession, file complaints, petitions, and grievances (Article 19, of Law 7762); it is the Regulatory Authority of Public Services that is established as the entity to monitor and control tariffs and quality in the provision of the service, as a guarantee in favor of users and consumers, an intervention that, upon reviewing the brief filing the action, makes no type of reference or analysis. It then becomes appropriate to return to as precedent another action that was argued similarly to the one before us, in which, by Judgment No. 2020-000319 of 12:15 p.m. on January 8, 2020, it was established that:\n\n \"... it was not sufficiently argued to what extent the omission attributed to the challenged norms causes real and direct harm, of a constitutional nature, to all consumers. The fact that a good or service has legal regulation does not necessarily translate into a constitutional obligation of participation for consumer representatives. Otherwise, there would be, practically, a universal and constitutional obligation to grant representation to consumers and users that would affect all types of instances, state or non-state: professional associations, state-owned companies and banks, regulatory authorities (ARESEP, SUPEN, SUGEF, etc.), CNP, etc. The way to avoid falling into this legally unviable alternative is to adequately justify the constitutional basis of the action and the contradiction existing with the questioned articles.\"\n\nConsequently, it is clear that part of the discussion frankly had to involve the intervention of the Regulatory Authority of Public Services as part of the solution provided by the legislator to discuss the protection of the interests of the user and consumer. However, it is not even addressed, as was necessary, when analyzing the unconstitutionality by omission argued against the competencies and powers of the Regulatory Authority, as a technical and autonomous entity, which under strict legal criteria must make a determination of tariffs, in addition to the handling of user complaints about the quality of public works and services, among others.\n\nThe natural consequence of the foregoing is that it is possible to dismiss the violation of the principle of democratic participation in public entities or bodies, whether they have a corporate or mixed base that the State may compose, even when they affect the interests of consumers or users, insofar as the legislator may consider other mechanisms or schemes of control and guarantee in their favor; on the other hand, it is clear that the discussion of the violation of the principle of reasonableness and proportionality of the regulations also collapses, given that the functions and powers of the Regulatory Authority of Public Services were not taken into account in its entire analysis, which implies an incomplete form that invalidates the argument of the breach of this principle, since it is not that they are rendered invisible, but rather that another form of protection is granted, which casts doubt on the argument of the need to open a field of representation for users and consumers. The same can be said of the lack of demonstration of the lack of suitability of this mechanism; to this, is added the possible relevance of other social actors and organizations that could well provide shelter with their legal aptitudes for the protection of interests that coincide with public interests, since evidently the Unions in favor of workers, and the Professional Associations, and Business Chambers, have purposes that align with collective needs, undoubtedly those of users and consumers. For all the reasons stated, the proper course is to dismiss the action in all its aspects.\n\nFurthermore, consumer rights relate to the breadth of offers, their ability to choose among them, but not when there are public works and services that seek, in principle, effectiveness and efficiency in their management, the general interest of a community, as well as the satisfaction of general needs, although when pertinent they are governed by an authorized and single tariff determined by the State with the concessionaire, it is an agreement that always seeks the satisfaction of public interests. This is achieved when the State has completed a procurement process that involves different levels of control before the Granting Authority, the Comptroller General of the Republic, and regarding tariffs, before the Regulatory Authority of Public Services, for the benefit of users and the common good.\n\n V.- Conclusion. For all the reasons stated, the proper course is to declare the action without merit, as is hereby ordered.\n\n VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if any document, object, or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies has been provided on paper, these must be removed from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided for in the \"Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch,\" approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.\n\nTherefore:\n\n The action is declared without merit. Judges Cruz Castro and Rueda Leal issue separate notes.-\n\nFernando Castillo V.\n\nPresident\n\nFernando Cruz C. Paul Rueda L.\n\nLuis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.\n\nIngrid Hess H. Ronanld Salazar M.\n\nExp: 22-028237-0007-CO\n\nRes. No. 2025-015960\n\nNOTE OF JUDGE CRUZ CASTRO.- Although citizen participation is a constitutional principle, not every legislative omission in this matter would be unconstitutional\n\nI have concurred with the declaration without merit of this action. However, I consider it necessary to set down this note to indicate the following:\n\nThis unconstitutionality action is filed against the omission of Article 6 of the General Law on the Concession of Public Works with public services, for not having included within the composition of the National Concessions Council a representation of the users of the concessioned works or services.\n\nThe composition of public bodies, as is the case of the National Concessions Council, is not a minor issue, but rather affects the very core of the constitutional principle of citizen participation. The protection of the rights of the administered, consumers, and also users of public services, is very weakened in the country's public policies. It is almost an enunciation of the Constitution. What does participatory government mean? What does consumer protection mean? The petitioner's claim is transcendental, because the user is the citizen, which also derives from participatory government. The participation and protection of the user must not only apply within the assumptions of a free market, almost always imperfect, but the common citizen, the anonymous \"person on the street,\" requires a representative who has a vision from the user's perspective, those who are often rendered invisible. This omission evidences weakness in the topic of citizen participation, and with even greater reason, of the user of public services. In reality, in this matter, what is important is not its legal nature, but rather to effectively ensure citizen participation, which is why there is no great difference between what Conarroz and public works might be. There is no essential difference; what is important is to open space for citizen participation, that is the vision of a participatory government.\n\nNow then, although the petitioner's objections go to the heart of a serious omission in public policies in the political vision of users and citizen participation, I concur with what is indicated in the majority vote, since not all legislative omissions can be considered unconstitutional. Furthermore, it is not possible to declare unconstitutional every legal omission of consumer and user participation, because such a scenario could create a universal obligation to grant them representation in every instance, state or non-state. So this requires a broad justification, which in this case is omitted, especially because in matters of public services, the Regulatory Authority of Public Services is the solution provided by the legislator for the protection of the interests of the user and consumer. The criterion for declaring an omission in an action is very restrictive; not much option exists to break such limitation, which is why I accept what was resolved in this judgment. However, the objection raised in this action prompts serious questions about the constitutional political framework that develops the topic of citizen participation and consumer protection. They are transcendental values, but with little force within the framework of legality and the development of public policies. In reality, elites and their de facto powers tend to govern, with little force of a true participatory democracy, including consumer protection, which is none other than the common citizen, without a political face, awaiting what is decided in other instances of opaque powers.\n\nFernando Cruz C.\n\nJudge\n\nExp. 22-028237-0007-CO\n\nRes. 2025015960\n\nNote of Judge Rueda Leal. As I have expressed in other cases, I consider that a quality of the diffuse interest consists precisely in the fact that its affectation is general - that is, it affects an entire population or broad sectors thereof - within a context where it is not necessary for the injured subjects to know each other (they could even lack any nexus or legal relationship among themselves), but it requires the presence of the same situation of harm or danger to a constitutional good that, equally and without any need for individualization, encompasses and agglomerates an entire society in the abstract. Its defense aims to satisfy a need of society as such, therefore, it is transcendent to that of a human being considered individually or collectively. In Judgment No. 2019-17397 of 12:54 p.m. on September 11, 2019, this Court reiterated the following:\n\n\"(…) Secondly, the possibility of turning to the defense of 'diffuse interests' is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this court, of three o'clock in the afternoon of July thirtieth, nineteen ninety-three) '… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law -as this Chamber has already stated- merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, faced with them, specific persons or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It is therefore a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, therefore, suffer an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is aptly said that these are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. (...) Diffuse interests participate in a dual nature, since they are at once collective (...) and individual, which is why they can be claimed in such character.\" (underlining is not from the original).\"\n\nIn other words, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective—because they are common to a generality—and individual, and therefore they may be claimed in that capacity.”\n\nIn summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could bring under paragraph 2 of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights that it has qualified as “diffuse,” such as the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups within it; an environmental harm does not merely affect the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just any one group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is merely a simple description inherent to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, and it can in no way be understood that only those rights the Chamber has already expressly recognized as such may be considered diffuse interests; the foregoing would imply an undesirable overturning of the scope of the Rule of Law, and of its correlative “State of rights,” which—as in the case of the Costa Rican model—starts from the premise that what must be express are the limits on freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of the Constitutional Jurisdiction speaks of interests “that concern the community as a whole,” it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, with each one of the inhabitants of the Republic.\n\nIt is not, therefore, that any person may come before the Constitutional Chamber in protection of any interests whatsoever (popular action), but rather that every individual may act in defense of those goods that affect the entire national community, nor is it valid in this field to attempt any exhaustive enumeration” (see judgment No. 2007- 01145).”\n\nIn line with what has been stated and held by this Court in its case law, these are individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are the equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. It is for this reason, precisely, that, as of judgment No. 2021-2185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021, I consider, unlike the Majority of this Court, that some of these interests can be embodied in a specific, concrete case, without thereby losing their status as a diffuse interest, as occurs with the protection of the environment, whose impact affects one person and everyone in general; and such an impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring sector, without the respective environmental studies, whose negative effects affect the planet’s ozone layer. Undoubtedly the result of a claim or proceeding that a neighbor might bring against that factory will not only affect their own interests, but also those of the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest; and yet, it is also the object of a particular individualized situation. That said, this does not mean, in any way, that in every invoked situation one can allege the existence of a diffuse interest, even if it may be the object of a particular situation. Let us remember that for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community, but must also be diluted, diffused within that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In this case, I concur with the criterion that the petitioner has standing (legitimación) to bring this proceeding for diffuse interests, as was explained in the judgment.\n\nOn the other hand, I consider that from section 9 of the Political Constitution it can be extracted that citizen participation, beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights. This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of a “participatory” Government, has guided subsequent constitutional and infra-constitutional regulatory development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied effectively and efficiently, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment No. 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005).\n\n \n\nPaul Rueda L.\n\n \n\n \n\n \n\nExp. 22-028237-0007-CO 1\n\n \n\n\n\nObservations of SALA CONSTITUCIONAL\n\nvoted with ballot\n\nClassification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.\n\nIt is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:06:09.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República" }