{ "id": "nexus-sen-1-0007-369649", "citation": "Res. 17747-2006 Sala Constitucional", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "constitutional_decision", "title_es": "Anulación del Decreto que permitía bromato de potasio en harina por riesgo cancerígeno", "title_en": "Annulment of decree allowing potassium bromate in flour due to cancer risk", "summary_es": "La Sala Constitucional declara inconstitucional y anula el Decreto Ejecutivo N° 26703-S que permitía hasta 35 mg/kg de bromato de potasio en la harina de panificación y su importación con ese nivel. La accionante, en defensa de intereses difusos, alegó que el aditivo es cancerígeno según estudios de la FAO-OMS y el JECFA, y que el Estado omitió informar adecuadamente a los consumidores, vulnerando los derechos a la salud, vida e información. La Sala acoge la acción: comprueba que el bromato de potasio tiene efecto cancerígeno demostrado, que existe incertidumbre científica sobre su riesgo y que el decreto viola el principio precautorio al autorizar su uso pese a la evidencia de daño grave e irreversible. También constata omisión estatal en el deber de informar verazmente a los consumidores. La sentencia anula el decreto con efectos retroactivos, salvo derechos adquiridos de buena fe o situaciones consolidadas.", "summary_en": "The Constitutional Chamber declares unconstitutional and annuls Executive Decree No. 26703-S, which allowed up to 35 mg/kg of potassium bromate in bread-making flour and its importation at that level. The petitioner, acting in defense of diffuse interests, argued that the additive is carcinogenic according to FAO-WHO and JECFA studies, and that the State failed to properly inform consumers, violating the rights to health, life, and information. The Chamber upholds the action: it finds that potassium bromate has a proven carcinogenic effect, that there is scientific uncertainty about its risk, and that the decree violates the precautionary principle by authorizing its use despite evidence of serious and irreversible harm. It also finds that the State omitted its duty to truthfully inform consumers. The ruling annuls the decree with retroactive effect, except for rights acquired in good faith or consolidated situations.", "court_or_agency": "Sala Constitucional", "date": "11/12/2006", "year": "2006", "topic_ids": [ "art-50-constitution" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "principio precautorio", "bromato de potasio", "intereses difusos", "inconstitucionalidad", "derecho a la información veraz", "consumidores", "Sala Constitucional" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 21", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 46 párrafo in fine", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 32 inciso c)", "law": "Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor 7472" } ], "keywords_es": [ "principio precautorio", "bromato de potasio", "inconstitucionalidad", "derecho a la salud", "intereses difusos", "derecho a la información", "consumidores", "cancerígeno", "FAO-OMS", "JECFA", "Decreto 26703-S", "Sala Constitucional" ], "keywords_en": [ "precautionary principle", "potassium bromate", "unconstitutionality", "right to health", "diffuse interests", "right to information", "consumers", "carcinogenic", "FAO-WHO", "JECFA", "Decree 26703-S", "Constitutional Chamber" ], "excerpt_es": "Tal estado de incertidumbre, en punto a los daños serios e irreversibles que produce el bromato de potasio adicionado a la harina -independientemente del punto del proceso de producción o comercialización en que sea agregado- sobre la salud humana, impone, inevitablemente, aplicar el principio precautorio con la adopción de medidas de intervención, incluso, prohibitivas del caso. Empero, se echa de menos la adopción de tales medidas preventivas por parte del Ministerio de Salud y, en general, del Estado, puesto que, por el contrario, el decreto impugnado autoriza el uso del bromato de potasio, por parte de los productores o fabricantes de harinas para panificación, y, también, la importación de harinas con niveles inferiores a 35 mg/Kg. de esa sustancia.\n\nComo corolario de lo expuesto, al quebrantar el Decreto Ejecutivo No. 26703-S de 21 de enero de 1997, los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la información adecuada y veraz de los consumidores (artículos 21 y 46, párrafo in fine, de la Constitución) y el principio precautorio en materia de salud (artículos 21 y 50 de la Constitución), se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el referido Decreto.", "excerpt_en": "Such a state of uncertainty, regarding the serious and irreversible harm that potassium bromate added to flour produces on human health—regardless of the point in the production or marketing process at which it is added—inevitably requires applying the precautionary principle by adopting intervention measures, even prohibitive ones in this case. However, the adoption of such preventive measures by the Ministry of Health and, in general, by the State is lacking, since, on the contrary, the challenged decree authorizes the use of potassium bromate by producers or manufacturers of bread-making flours, and also the importation of flours with levels below 35 mg/Kg of that substance.\n\nAs a corollary of the above, since Executive Decree No. 26703-S of January 21, 1997, violates the fundamental rights to life, physical integrity, and adequate and truthful information of consumers (Articles 21 and 46, final paragraph, of the Constitution) and the precautionary principle in health matters (Articles 21 and 50 of the Constitution), the constitutional challenge must be upheld and said Decree annulled.", "outcome": { "label_en": "Granted", "label_es": "Con lugar", "summary_en": "The constitutional challenge is upheld and Executive Decree No. 26703-S is annulled for violating the rights to life, physical integrity, and information, and the precautionary principle, by allowing carcinogenic potassium bromate in bread-making flour.", "summary_es": "Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad y se anula el Decreto Ejecutivo N° 26703-S, por violar los derechos a la vida, integridad física e información, y el principio precautorio, al permitir bromato de potasio cancerígeno en harina de panificación." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando V", "quote_en": "The precautionary principle is based on the fact that the environment and ecosystems cannot assimilate or withstand certain activities, products, or substances, thus seeking to anticipate harm and protect human health and the environment.", "quote_es": "El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente." }, { "context": "Considerando IX", "quote_en": "Such a state of uncertainty, regarding the serious and irreversible harm that potassium bromate added to flour produces on human health, inevitably requires applying the precautionary principle by adopting intervention measures, even prohibitive ones in this case.", "quote_es": "Tal estado de incertidumbre, en punto a los daños serios e irreversibles que produce el bromato de potasio adicionado a la harina [...] sobre la salud humana, impone, inevitablemente, aplicar el principio precautorio con la adopción de medidas de intervención, incluso, prohibitivas del caso." }, { "context": "Considerando V", "quote_en": "The precautionary principle does not entail a fossilization of the current state of affairs at the time of adopting relevant actions, preventing progress and innovation, since intervention or restriction measures must remain in force as long as scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible.", "quote_es": "El principio precautorio, no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-489780", "kind": "related_voto", "label": "" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0034-1245280", "kind": "related_voto", "label": "" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0034-643212", "kind": "related_voto", "label": "" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0034-731719", "kind": "related_voto", "label": "" }, { "target_id": "norm-26481", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor 7472 Art. 32 inciso c)" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-sen-1-0007-1229674", "url": "", "kind": "related_voto", 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PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA\n\nTema: Precautorio\n\nSubtemas:\n\nNO APLICA.\n\n“El principio precautorio, no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos  o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente. Sentencia: 17747-06, 13619-08, 10787-10\n\n... Ver más\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto de mayoría\n\nRama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD\n\nTema: SALUD\n\nSubtemas:\n\nNO APLICA.\n\n17747-06. SUSTANCIAS TOXICAS EN HARINA DE PANIFICACION. Decreto Ejecutivo No. 26.703-S del 21 de enero de 1997. Establece Nivel Máximo Bromato Potasio en Harina de Panificación\n\n... Ver más\nTexto de la resolución\n\nExp: 04-007957-0007-CO\n\nRes: 2006-017747\n\nSALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta y siete minutos del once de diciembre de dos mil seis.-\n\nAcción de inconstitucionalidad interpuesta por ROXANA SALAZAR CAMBRONERO, mayor, abogada, portadora de la cédula de identidad No. 2-278-1481, vecina de San José, en su condición de DIRECTORA EJECUTIVA DE LA FUNDACIÓN AMBIO, contra el Decreto Ejecutivo No. 26.703-S del 21 de enero de 1997. Intervienen también en la acción, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, PROCURADA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MARÍA DEL ROCÍO SAENZ MADRIGAL, MINISTRA DE SALUD y ABEL PACHECHO DE LA ESPRIELLA, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.\n\nResultando:\n\n1.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:04 hrs. del 13 de agosto del 2004 (visible a folios 2-11), la accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 26.703-S del 21 de enero de 1997. Adujo, que dicha normativa se impugna por permitir en una cantidad máxima de 35 mg/kg el uso del bromato de potasio en la harina de panificación y cualquier otro alimento, así como la importación de productos de harina con esos niveles de la referida sustancia. Refirió, que no se informa adecuada ni verazmente a los consumidores sobre el contenido de ese aditivo en las etiquetas respectivas de los productos que lo contienen. Asimismo, señaló que el bromato de potasio es un aditivo alimenticio sumamente peligroso para el consumo humano (y de todo ser vivo), según lo han demostrado investigaciones científicas que sustentan la resolución del Comité Mixto de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO-OMS del 8 de julio de 1995. Investigaciones que, determinaron suprimir la concentración aceptable del bromato de potasio como agente para el tratamiento de la harina de pan y de la cebada (para la fabricación de la cerveza) y otros productos de consumo humano. Lo anterior, por el riesgo que representa para la salud y por constituirse en un agente cancerígeno sobre la base de estudios de toxicidad/carcinogenicidad a largo plazo y estudios de mutagenicidad en vivo. Añadió, que, además, existen otros aditivos sustitutos de esta sustancia que son inocuos para la salud, tales como el ácido ascórbico y la azodicarbonamia, la prohibición de la utilización del producto en cuestión no trae perjuicio económico alguno a los productores y comercializadores de pan, cerveza y otros. Finalmente, indicó que el Estado se encuentra en la obligación de prohibir totalmente el uso de dicha sustancia en cumplimiento del principio precautorio y de vigilar el cumplimento de las obligaciones legales establecidas para la protección del ambiente. A afecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover la presente acción de inconstitucionalidad, señaló que acude en defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad nacional. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.\n\n2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 08:30 hrs. del 4 de octubre del 2004 (visible a folio 68), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.\n\n3.- Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 200, 201 y 202 de los días 13, 14 y 15 de octubre del 2004 (visible a folio 75).\n\n4.- María del Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Ministra de Salud, mediante libelo presentado a las 15:15 hrs. del 22 de octubre del 2004 (visible a folios 76-78), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que de conformidad con la función esencial que le ha sido asignada al Ministerio de Salud a través de la Ley General de Salud, éste se encuentra facultado para dictar normas reglamentarias en materia de salud, sea, por ejemplo, el Decreto impugnado. Así, indicó que dicha ley posee, por principio general, la concepción de la salud como un bien de interés público y por tal motivo, resulta importante el concepto de la alimentación humana vista como el consumo de alimentos de buena calidad y en condiciones sanitarias. Refirió, que la determinación del nivel aceptable de bromato de potasio en la harina del país, se hizo con fundamento en la información suministrada por el Codex Alimentarius, el que, establece las normas internacionales relativas a los alimentos y medicinas y lo admite como aditivo alimenticio. Manifestó, que, debido a que este tipo de aditivo requiere de regulaciones y prescripciones para su empleo y uso a efecto de no caer en situaciones que pongan en riesgo la salud humana, se estableció un nivel de 35mh/kg, que es menor al permitido en la norma internacional (50 mg/kg) y se eliminó su uso en cualquier otro alimento de consumo humano. De otra parte y, de conformidad con el criterio técnico vertido por la Jefe de la Unidad Técnica de la Dirección de Registro y Controles de dicho Ministerio, adujo que las resoluciones emanadas por el JECFA, tienen un carácter recomendatorio para los países miembros de la FAO-OMS. De este modo, señaló que algunos países como Estados Unidos, han realizado estudios que demuestran que utilizando el bromato de potasio en la harina de panificación en cantidades menores a 50 mg/kg resulta prácticamente \"impersentible\" la cantidad que se pueda detectar en el plan. Añadió que dicho aditivo no es agregado en las panaderías sino en los molinos, en donde existen dosificadores especiales y controles de calidad que garantizan que el riesgo de una intoxicación aguda sea mínimo. Asimismo, manifestó que el Decreto impugnado establece una protección mayor que la implementada en otros países como Estados Unidos, Guatemala, Honduras y el Salvador y que en Costa Rica, no existen recursos ni tecnología para que la pequeña industria se adapte a la nueva tecnología requerida para sustituir el bromato de potasio, en tanto son enzimas de alto valor económico. Refirió, que, actualmente, el Ministerio accionado se encuentra consciente del problema y ha iniciado una investigación para realizar dicho cambio a través de un convenio celebrado con el INA. Finalmente, argumentó que no existe responsabilidad en lo relativo al etiquetado en los productos de pan, por cuanto es un producto que se añade a la harina y no corresponde al panadero decidir con relación al uso del mismo. Solicitó que se desestime la acción planteada toda vez que, según su criterio, el Ministerio accionado ha cumplido con el papel y las funciones asignadas en la ley en procura de proteger el derecho a la salud.\n\n5.- Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, mediante libelo presentado a las 15:15 hrs. del 28 de octubre del 2004 (visible a folios 79-89), rindió el informe de ley y solicitó que se declare la inconstitucionalidad del Decreto impugnado, toda vez que el mismo transgrede abiertamente los derechos a la salud, a la vida y las recomendaciones de los organismos internacionales especializados en la materia. De este modo, explicó que en diversas instancias técnicas y especializadas se ha prohibido expresamente el uso de este producto por sus claros efectos cancerígenos. En ese sentido, desde 1992, el Comité FAO-OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios (Join FAO/WHO Expert Committee on Food Additives-JEFCA), ha prohibido el uso del bromato de potasio para la producción del pan dado que diferentes estudios científicos y toxicológicos demostraron que el referido aditivo produce cáncer. (RES 828-JEFCA 39/29, compendium addendum 1/FNP 52 Add. 1/95, FAS 30 JEFCA 39/285). Criterio último que, a su vez, se mantuvo en la reunión No. 44 de JEFCA celebrada en 1995 (Reporte TRS 859-JEFCA 44/35). Por su parte, indicó que el bromato de potasio no se encuentra entre los adivitos alimentarios de la Unión Europea y el MERCOSUR. Con fundamento en lo anterior, estimó que las investigaciones y recomendaciones emanadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), deben ser atendidas por los países miembros, dentro de los cuales, se encuentra Costa Rica. Finalmente, manifestó que el bromato de potasio a través del pan, pone en riesgo a la población nacional tanto a sufrir y morir de cáncer, hecho que no puede pasar desapercibido, sobre todo en un país que se ha caracterizado por presentar uno de los mayores índices de mortalidad a causa del cáncer gástrico. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.\n\n6.- Abel Pacheco de la Espriella, en su condición de Presidente de la República, mediante libelo presentado a las 10:04 hrs. del 29 de octubre del 2004 (visible a folio 184), se adhirió en todos sus extremos al informe rendido por la Ministra de Salud.\n\n7.- Por resolución de las 13:45 hrs. del 14 de diciembre del 2004 (visible a folio 187), se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, a la Ministra de Salud y al Presidente de la República.\n\n8.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:02 hrs. del 20 de diciembre del 2004 (visible a folio 188), la accionante manifestó que los razonamientos vertidos por la Ministra de Salud contradicen la realidad, toda vez que existen empresas que comercializan pan y que no utilizan el aditivo en cuestión. Razón por la cual, en su criterio, no se perjudicará a los consumidores costarricenses.\n\n9.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.\n\nRedacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,\n\nConsiderando:\n\nI.- LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. A tenor del artículo 75, párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 8239-2001 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:\n\n\"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)\"\n\nEn el presente asunto, la accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto, en su condición de ciudadana y de representante de la Fundación Ambio, y aduce la defensa de los intereses difusos de los consumidores. Como se ve, se trata de una materia -protección y defensa de los derechos a la salud, integridad física e información de los consumidores- respecto de la cual no cabe la menor duda acerca de la concurrencia de intereses colectivos en su versión difusa. En ese sentido, tales circunstancias configuran a favor de la gestionante una legitimación directa, la cual hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.\n\nII.- OBJETO DE LA ACCIÓN. La accionante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 26703-S del 21 de enero de 1997 por estimarlo contrario al derecho a la salud, a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al derecho de protección y defensa de los consumidores. Lo anterior por cuanto y, en su criterio, la normativa impugnada permite en una cantidad máxima de 35 mg/kg el uso del bromato de potasio en la harina de panificación y cualquier otro alimento, así como la importación de productos de harina con esos niveles de dicha sustancia, la que es, con fundamento en una serie de estudios científicos, un agente cancerígeno.\n\nIII.- NORMAS IMPUGNADAS. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los preceptos contemplados en el Decreto Ejecutivo No. 26703-S del 21 de enero de 1997, los que, respectivamente, establecen lo siguiente:\n\n\"Artículo. 1° El nivel máximo de bromato de potasio en la harina de panificación no podrá superar los 35 mg/kg. Las industrias productoras o fabricantes de alimentos podrán adicionar otro producto en vez del bromato de potasio, tal como el ácido ascórbico, u otro mejorante incluido en el Codex Alimentarius.\"\n\n\"Artículo 2° Se prohíbe el uso de bromato de potasio en cualquier otro alimento, así como la importación de harinas con niveles superiores a 35 mg/Kg de bromato de potasio.\"\n\n\"Artículo 3°. Rige un mes después de su publicación.\"\n\nIV.- DERECHO A LA INFORMACIÓN DEL CONSUMIDOR. El Derecho del Consumidor se encuentra constituido por un conjunto de normas, principios, instituciones e instrumentos, consagrados por el ordenamiento jurídico en favor de éste, con el objetivo de garantizarle en el mercado, una posición de equilibrio en sus relaciones con el resto de agentes económicos. En nuestro país, el artículo 46, párrafo 5°, de la Constitución Política, parcialmente reformado por la Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996, establece que \"Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su (...) intereses económicos; y a recibir información adecuada y veraz (...)\". Adicionalmente, ese precepto constitucional dispone que \"El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos (...)\". De otra parte, el numeral 1° de la Ley No. 7472 del 19 de enero de 1995, denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, estatuye como objetivo y fin de la misma \"proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor (…)\". Asimismo, el legislador costarricense, conciente de la necesidad que el consumidor posea un conocimiento sobre aquello qué adquiere, cómo lo adquiere y para qué lo adquiere, incluyó dentro de este último cuerpo normativo, el artículo 32, inciso c), el cual, consagra, en desarrollo de lo establecido por la Norma Fundamental, el derecho a la información como un derecho básico de todo consumidor, bajo los siguientes términos:\n\n\"Artículo 32.- Derechos del consumidor. Sin perjuicio de lo establecido en tratados, convenciones internacionales de las que Costa Rica sea parte, legislación interna ordinaria, reglamentos, principios generales de derecho, usos y costumbres, son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (...)\n\nc) El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio (...).\"\n\nCabe indicar que el objeto del derecho del consumidor a la información, versa sobre el adecuado conocimiento de las condiciones de la operación realizada, de sus derechos y obligaciones consiguientes y, esencialmente, de las características de los productos y servicios comercializados. Se traduce, entonces, en aquella obligación de quien produzca, importe, distribuye y comercialice bienes o preste servicios, de suministrar a los consumidores y usuarios, en forma cierta y objetiva, información clara, veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los mismos, así como de los riesgos que su consumo puede provocar para la salud. Por tal motivo, del cumplimiento de tales deberes de información, dependerá, correlativamente, la posibilidad concreta del consumidor de emplear los productos y servicios con plena seguridad en resguardo de su vida, su salud, integridad psicofísica, así como de modo satisfactorio para sus intereses económicos. En consecuencia, una falta de información por una inadecuada publicidad que induce al engaño y a la falsedad, incidiría de forma perjudicial en la voluntad del consumidor al momento de elegir un determinado producto o servicio. Problema que, evidentemente, se agudiza aún más si se toma en consideración que en la mayoría de las ocasiones, el consumidor adquiere esos últimos sin poseer conocimientos técnicos o científicos. Bajo esta inteligencia, la información adecuada posibilitará, consecuentemente, al receptor, optar con una mayor libertad, comparando entre el cúmulo de posibilidades brindadas por el mercado e inclinándose, definitivamente, por aquel producto o servicio que lealmente muestre sus cualidades o condiciones.\n\nV.- ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. El principio precautorio, desde su origen, tiene en consideración la falibilidad de la comprensión humana y la posibilidad de cometerse errores. En la segunda mitad de la década de los 70 del siglo pasado el gobierno federal de Alemania enunció el principio \"Vorsorgeprinzip\", al indicar que \"no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido. Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado\" habiéndolo empleado para justificar la implementación de políticas contra la lluvia ácida y la contaminación del Mar del Norte. El principio aparece en el escenario internacional con los Tratados del Mar del Norte (Declaraciones de Bremen 1984, Londres 1987, Den Haag 1990 y Esbjerg 1995). Así, en la Declaración de Bremen de 1984 (Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte) se refiere la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos. Posteriormente, en la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas. Opción que resultaría de especial aplicación cuando mediara razón para presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, junto cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos (principio de acción precautoria). En esta última declaración se dispuso que \"(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)\". Con posterioridad, el principio es recogido en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000. Del mismo modo, el principio precautorio rápidamente asumió un enfoque general -que incluye los recursos naturales, ecosistemas, sector pesquero y forestal y la diversidad biológica- y no sólo circunscrito a las sustancias tóxicas. Así en la Declaración de Bergen (1990) se indico que \"Cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la adopción de medidas que prevengan la degradación ambiental\". Del mismo modo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (3-14 junio de 1992), en su principio 15, dispuso lo siguiente: \"Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente\". Es así como el principio precautorio adquirió, incluso, una dimensión ética - de la ciencia y tecnología- que orienta las políticas ambientales, de salud, comercio, seguridad alimentaria y, en general, de desarrollo sostenible de los Estados. Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias. Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente.\n\nVI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente:\n\n\"(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas.\n\nPor lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…)\n\nEn ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)\"\n\nLa operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico.\n\nVII.- DERECHO A LA INFORMACIÓN DEL CONSUMIDOR EN EL CASO CONCRETO. Tal y como se expuso en el considerando IV, el derecho a la información consagrado en los artículos 46, párrafo in fine, de la Constitución y 32, inciso c), de la Ley No. 7472, supone la obligación de los oferentes de informar al consumidor sobre todos aquellos elementos que incidan directamente en la decisión de consumo. Sin embargo, en el caso concreto, este Tribunal no observa el cumplimiento de ese derecho fundamental -por omisión de las autoridades estatales en realizar campañas oficiales de información e imponerle a los productores y fabricantes de harina para panificación informar veraz y adecuadamente a los consumidores- y entiende que, aun cuando el producto en cuestión (bromato de potasio) sea agregado en los molinos y no por las panaderías, es un imperativo constitucional que el consumidor conozca cada uno de los componentes del producto y se encuentre, a su vez, debidamente, informado. Situación que, como se indicó, no ocurre en el presente asunto, toda vez que los consumidores, actualmente, desconocen el uso del bromato de potasio en ciertos productos que adquieren, sus cualidades, características y efectos en la salud de las personas.\n\nVIII.- EL USO PARA CONSUMO HUMANO DEL BROMATO DE POTASIO. El bromato de potasio es una sustancia inorgánica compuesta por un átomo de potasio y tres de oxígeno, patentada como mejorador del pan, en 1914, producto de una serie de estudios e investigaciones realizadas en la Universidad de Pitsburgh. A partir de entonces, el bromato de potasio se convirtió en un elemento esencial durante todo el proceso de amasado, fermentación e, inclusive, durante la primera etapa del horneado del pan. Utilización que se realizó sin ningún tipo de restricción por todos los panaderos alrededor del mundo hasta el año 1982 cuando se demostró que esta sustancia producía cáncer en ratas en un periodo corto de tiempo con cantidades cercanas a las empleadas en el pan y en la harina. Un año después, éste compuesto fue reconocido por la agencia Internacional de Investigación contra el Cáncer, año en el cual, a su vez, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial para la Salud (OMS), propusieron no permitir concentraciones de dicha sustancia mayores de 75 mg por kilogramo de harina. Para 1985, la Health and Welfare Agency de los Estados Unidos, dispuso reducir el límite máximo a 50 mg por kilogramo de harina e incluyó al bromato de potasio en las sustancias prohibidas para el consumo humano. Posteriormente, en 1989, la Comisión de la Comunidad Europea prohibió, totalmente, su uso en los alimentos e indicó que el bromato de potasio también produce cáncer en las células renales, peritoneales y las células de la tiroides. Adicionalmente, el bromato de potasio ha sido objeto de estudio por el Comité FAO-OMS de Expertos en Adivitos Alimentarios (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives, JEFCA), el cual, a partir de 1992, estableció, con fundamento en diversos estudios científicos y toxicológicos, que dicha sustancia como aditivo para el tratamiento de la harina produce cáncer (TRS 828-JEFCA 39/29). Criterio que, posteriormente, en la reunión No. 44 celebrada en 1995, fue reiterado por dicho Comité bajo los argumentos supra indicados (TRS 859-JEFCA 44/35).\n\nIX.- PRINCIPIO PRECAUTORIO EN EL CASO CONCRETO. Como se desprende de los estudios supra indicados, el bromato de potasio tiene un claro y evidente efecto cancerígeno sobre los seres humanos, verificación que, de por sí, es suficiente para estimar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. De otra parte, a pesar de los estudios referidos, el informe rendido por el Ministerio de Salud, al estimar que en la harina producida en nuestro país se utilizan \"niveles aceptables\" de bromato de potasio con fundamento en el Codex Alimentarius -que lo admite como aditivo alimentario- y al considerar que las resoluciones emanadas por el JEFCA tienen un carácter de mera \"recomendación\" para los países miembros de la FAO-OMS, crea un claro e indubitable estado de incertidumbre científico y técnico en punto a los riesgos que esa sustancia puede provocar en la salud humana. Tal estado de incertidumbre, en punto a los daños serios e irreversibles que produce el bromato de potasio adicionado a la harina -independientemente del punto del proceso de producción o comercialización en que sea agregado- sobre la salud humana, impone, inevitablemente, aplicar el principio precautorio con la adopción de medidas de intervención, incluso, prohibitivas del caso. Empero, se echa de menos la adopción de tales medidas preventivas por parte del Ministerio de Salud y, en general, del Estado, puesto que, por el contrario, el decreto impugnado autoriza el uso del bromato de potasio, por parte de los productores o fabricantes de harinas para panificación, y, también, la importación de harinas con niveles inferiores a 35 mg/Kg. de esa sustancia.\n\nX.- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, al quebrantar el Decreto Ejecutivo No. 26703-S de 21 de enero de 1997, los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la información adecuada y veraz de los consumidores (artículos 21 y 46, párrafo in fine, de la Constitución) y el principio precautorio en materia de salud (artículos 21 y 50 de la Constitución), se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el referido Decreto.\n\nPor tanto:\n\nSe declara con lugar la acción. Se anula por inconstitucional el Decreto No. 26703-S del 21 de enero de 1997. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del acto anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Comuníquese al Ministerio de Salud.\n\nLuis Fernando Solano C.\n\nPresidente\n\nAna Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.\n\nGilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.\n\nFernando Cruz C. Horacio González Q.\n\n43/vcg\n\nClasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 08:18:00.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República", "body_en_text": "EXP: 04-007957-0007-CO\n\nRes: 2006-017747\n\nCONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirty-seven minutes on the eleventh of December of two thousand six.-\n\nUnconstitutionality action filed by ROXANA SALAZAR CAMBRONERO, of legal age, attorney, bearer of identity card No. 2-278-1481, resident of San José, in her capacity as EXECUTIVE DIRECTOR OF THE FUNDACIÓN AMBIO, against Executive Decree No. 26.703-S of January 21, 1997. Also intervening in the action are ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, MARÍA DEL ROCÍO SAENZ MADRIGAL, MINISTER OF HEALTH, and ABEL PACHECHO DE LA ESPRIELLA, PRESIDENT OF THE REPUBLIC.\n\nWhereas:\n\n1.- By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:04 hrs. on August 13, 2004 (visible on folios 2-11), the petitioner requested the declaration of unconstitutionality of Executive Decree No. 26.703-S of January 21, 1997. She alleged that said regulation is challenged for permitting the use of potassium bromate in bread-making flour and any other food at a maximum amount of 35 mg/kg, as well as the importation of flour products with those levels of the referred substance. She stated that consumers are not adequately or truthfully informed about the content of this additive on the respective labels of the products that contain it. Likewise, she indicated that potassium bromate is an extremely dangerous food additive for human consumption (and for all living beings), as demonstrated by scientific research supporting the resolution of the Joint Committee of the United Nations Food and Agriculture Organization and the World Health Organization (FAO-WHO) of July 8, 1995. Research that determined the suppression of the acceptable concentration of potassium bromate as a treatment agent for bread flour and barley (for beer production) and other products for human consumption. The foregoing, due to the risk it represents to health and because it constitutes a carcinogenic agent based on long-term toxicity/carcinogenicity studies and in vivo mutagenicity studies. She added that, furthermore, there are other substitute additives for this substance that are harmless to health, such as ascorbic acid and azodicarbonamide, and that prohibiting the use of the product in question does not bring any economic detriment to producers and marketers of bread, beer, and others. Finally, she indicated that the State is obligated to completely prohibit the use of said substance in compliance with the precautionary principle and to monitor compliance with the legal obligations established for environmental protection. In order to substantiate the standing she holds to promote this unconstitutionality action, she indicated that she acts in defense of diffuse interests concerning the national community. She requested that the filed action be declared with merit.\n\n2.- By resolution of the Presidency of the Chamber at 08:30 hrs. on October 4, 2004 (visible on folio 68), this unconstitutionality action was admitted for processing.\n\n3.- The legal notices were published in Judicial Bulletins numbers 200, 201, and 202 of October 13, 14, and 15, 2004 (visible on folio 75).\n\n4.- María del Rocío Sáenz Madrigal, in her capacity as Minister of Health, by means of a brief filed at 15:15 hrs. on October 22, 2004 (visible on folios 76-78), submitted the legal report. In the first place, she considered that in accordance with the essential function assigned to the Ministry of Health through the General Health Law, it is empowered to issue regulatory norms in health matters, that is, for example, the challenged Decree. Thus, she indicated that said law possesses, as a general principle, the conception of health as a public-interest good and for that reason, the concept of human nutrition viewed as the consumption of good quality food under sanitary conditions is important. She stated that the determination of the acceptable level of potassium bromate in the country's flour was made based on information provided by the Codex Alimentarius, which establishes international standards relating to foods and medicines and admits it as a food additive. She stated that, because this type of additive requires regulations and prescriptions for its employment and use in order to avoid situations that put human health at risk, a level of 35 mg/kg was established, which is lower than that permitted in the international standard (50 mg/kg), and its use in any other food for human consumption was eliminated. On the other hand, and in accordance with the technical opinion issued by the Head of the Technical Unit of the Directorate of Registration and Controls of said Ministry, she alleged that the resolutions issued by JECFA are of a recommendatory nature for the member countries of the FAO-WHO. In this way, she pointed out that some countries, such as the United States, have conducted studies demonstrating that by using potassium bromate in bread-making flour in amounts less than 50 mg/kg, the amount that can be detected in bread is practically \"imperceptible.\" She added that said additive is not added in bakeries but in mills, where there are special dispensers and quality controls that ensure the risk of acute intoxication is minimal. Likewise, she stated that the challenged Decree establishes greater protection than that implemented in other countries such as the United States, Guatemala, Honduras, and El Salvador, and that in Costa Rica, there are no resources or technology for small industry to adapt to the new technology required to substitute potassium bromate, as these are enzymes of high economic value. She stated that, currently, the respondent Ministry is aware of the problem and has initiated an investigation to make said change through an agreement entered into with the INA. Finally, she argued that there is no liability regarding labeling on bread products, since it is a product added to the flour, and it is not up to the baker to decide regarding its use. She requested that the filed action be dismissed since, in her opinion, the respondent Ministry has fulfilled the role and functions assigned by law in seeking to protect the right to health.\n\n5.- Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, by means of a brief filed at 15:15 hrs. on October 28, 2004 (visible on folios 79-89), submitted the legal report and requested that the unconstitutionality of the challenged Decree be declared, since it openly violates the rights to health and life and the recommendations of specialized international organizations on the matter. Thus, she explained that various technical and specialized bodies have expressly prohibited the use of this product due to its clear carcinogenic effects. In that sense, since 1992, the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JECFA) has prohibited the use of potassium bromate for bread production, given that different scientific and toxicological studies demonstrated that the referred additive causes cancer (RES 828-JECFA 39/29, compendium addendum 1/FNP 52 Add. 1/95, FAS 30 JECFA 39/285). The latter criterion was, in turn, maintained at JECFA's 44th meeting held in 1995 (Report TRS 859-JECFA 44/35). Furthermore, she indicated that potassium bromate is not among the food additives of the European Union and MERCOSUR. Based on the foregoing, she considered that the research and recommendations issued by the World Health Organization (WHO) and the United Nations Food and Agriculture Organization (FAO) must be heeded by member countries, among which Costa Rica is included. Finally, she stated that potassium bromate, through bread, puts the national population at risk of both suffering from and dying of cancer, a fact that cannot go unnoticed, especially in a country that has been characterized by having one of the highest mortality rates from gastric cancer. She requested that the filed unconstitutionality action be declared with merit.\n\n6.- Abel Pacheco de la Espriella, in his capacity as President of the Republic, by means of a brief filed at 10:04 hrs. on October 29, 2004 (visible on folio 184), fully adhered to the report rendered by the Minister of Health.\n\n7.- By resolution at 13:45 hrs. on December 14, 2004 (visible on folio 187), the hearings granted to the Attorney General's Office, the Minister of Health, and the President of the Republic were deemed answered.\n\n8.- By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:02 hrs. on December 20, 2004 (visible on folio 188), the petitioner stated that the reasonings expressed by the Minister of Health contradict reality, since there are companies that market bread and do not use the additive in question. For which reason, in her opinion, Costa Rican consumers will not be harmed.\n\n9.- In the processing of the case, the legal requirements have been observed.\n\nDrafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,\n\nConsidering:\n\nI.- STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION. Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, a prior pending case will not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when it involves the defense of diffuse interests concerning the community as a whole. On this matter, this Constitutional Court, in Ruling No. 8239-2001 at 16:07 hrs. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:\n\n\"(…) In accordance with the first of the scenarios provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the questioned norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the implementing act and its consequent use as a base case. (…) Secondly, the possibility of acting in defense of diffuse interests is provided for (…) Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that identified or easily identifiable determined persons, or personalized groups, can be singled out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests, but from corporate interests concerning a community as a whole. It therefore concerns individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—for being common to a generality—and individual, and therefore can be claimed in such capacity. (…) In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. (…)\"\n\nIn the present matter, the petitioner alleges her standing via abstract constitutionality review, in her capacity as a citizen and representative of the Fundación Ambio, and claims the defense of the diffuse interests of consumers. As can be seen, this is a matter—protection and defense of the rights to health, physical integrity, and consumer information—regarding which there is no doubt about the concurrence of collective interests in their diffuse version. In that sense, such circumstances confer direct standing upon the petitioner, which makes the hearing and resolution of this unconstitutionality action admissible via abstract review.\n\nII.- OBJECT OF THE ACTION. The petitioner questions the constitutionality of Executive Decree No. 26703-S of January 21, 1997, considering it contrary to the right to health, to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and to the right to consumer protection and defense. The foregoing, because and, in her opinion, the challenged regulation permits the use of potassium bromate in bread-making flour and any other food at a maximum amount of 35 mg/kg, as well as the importation of flour products with those levels of said substance, which is, based on a series of scientific studies, a carcinogenic agent.\n\nIII.- CHALLENGED RULES. In this unconstitutionality action, the provisions set forth in Executive Decree No. 26703-S of January 21, 1997 are challenged, which establish the following, respectively:\n\n\"Article 1. The maximum level of potassium bromate in bread-making flour shall not exceed 35 mg/kg. Food producing or manufacturing industries may add another product instead of potassium bromate, such as ascorbic acid, or another enhancer included in the Codex Alimentarius.\"\n\n\"Article 2. The use of potassium bromate in any other food is prohibited, as is the importation of flours with potassium bromate levels exceeding 35 mg/kg.\"\n\n\"Article 3. It shall take effect one month after its publication.\"\n\nIV.- RIGHT TO CONSUMER INFORMATION. Consumer Law is constituted by a set of rules, principles, institutions, and instruments, enshrined by the legal system in favor of the consumer, with the objective of guaranteeing them a balanced position in the market in their relationships with other economic agents. In our country, Article 46, paragraph 5, of the Political Constitution, partially amended by Law No. 7607 of May 29, 1996, establishes that \"Consumers and users have the right to the protection of their (…) economic interests; and to receive adequate and truthful information (…).\" Additionally, that constitutional provision states that \"The State shall support the organizations they form for the defense of their rights (…).\" Furthermore, section 1 of Law No. 7472 of January 19, 1995, called the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, establishes as its objective and purpose \"to effectively protect the legitimate rights and interests of the consumer (…).\" Likewise, the Costa Rican legislator, aware of the need for the consumer to possess knowledge about what they acquire, how they acquire it, and for what purpose they acquire it, included within this latter regulatory body, Article 32, subsection c), which enshrines, in development of what is established by the Fundamental Norm, the right to information as a basic right of every consumer, in the following terms:\n\n\"Article 32.- Consumer rights. Without prejudice to the provisions of treaties, international conventions to which Costa Rica is a party, ordinary domestic legislation, regulations, general principles of law, uses, and customs, the following are fundamental and inalienable rights of the consumer: (…)\n\nc) Access to truthful and timely information about the different goods and services, with a correct specification of quantity, characteristics, composition, quality, and price (…).\"\n\nIt should be noted that the object of the consumer's right to information concerns adequate knowledge of the conditions of the completed transaction, their consequent rights and obligations, and, essentially, the characteristics of the marketed products and services. It translates, then, into that obligation of anyone who produces, imports, distributes, and markets goods or provides services, to supply consumers and users, in a certain and objective manner, clear, truthful, detailed, effective, and sufficient information about their essential characteristics, as well as the risks that their consumption may cause to health. For this reason, the concrete possibility for the consumer to use the products and services with full security in protection of their life, health, psycho-physical integrity, as well as in a satisfactory manner for their economic interests, will depend, correlatively, on the fulfillment of such duties of information. Consequently, a lack of information due to inadequate advertising that induces deception and falsehood would detrimentally affect the consumer's will at the time of choosing a particular product or service. A problem that, evidently, worsens even further if one considers that in most cases, the consumer acquires the latter without possessing technical or scientific knowledge. Under this understanding, adequate information will consequently enable the receiver to choose with greater freedom, comparing among the multitude of possibilities offered by the market and leaning, definitively, toward that product or service that faithfully shows its qualities or conditions.\n\nV.- ORIGIN, CONTENT, AND SCOPE OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE. The precautionary principle, from its origin, takes into consideration the fallibility of human understanding and the possibility of committing errors. In the second half of the 1970s, the federal government of Germany enunciated the \"Vorsorgeprinzip\" principle, indicating that \"an environmental policy is not fully consolidated solely through the elimination of imminent dangers and the repair of damage that has occurred. A precautionary environmental policy further requires that natural resources be protected and that demands on them be managed with care,\" having used it to justify the implementation of policies against acid rain and the pollution of the North Sea. The principle appears on the international stage with the North Sea Treaties (Declarations of Bremen 1984, London 1987, The Hague 1990, and Esbjerg 1995). Thus, the Bremen Declaration of 1984 (First International Conference on the Protection of the North Sea) refers to the need to adopt timely preventive measures given the insufficient level of knowledge. Subsequently, in the London Declaration of 1987 (Second International Conference on the Protection of the North Sea), the principle was proclaimed to safeguard the North Sea ecosystem through the reduction of polluting emissions of substances that are persistent, toxic, and susceptible to bioaccumulation at the source, through the use of the best available technology and other appropriate measures. An option that would be of special application when there is reason to presume that such substances may cause some damage or harmful effects on living marine resources, even when there is no scientific evidence proving the link between the emissions and the effects (principle of precautionary action). This latter declaration stated that \"(…) a precautionary approach is necessary that may require the adoption of measures (…) even before a causal relationship has been established by absolutely clear scientific evidence (…).\" Subsequently, the principle is enshrined in various multilateral treaties and international declarations, such as the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer of 1987, the Bergen Declaration on Sustainable Development in the ECE region adopted by representatives of European countries and Canada in 1990, the Convention on Biological Diversity of 1992, the Framework Convention on Climate Change of 1992, the Treaty on European Union of 1992, the Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic of 1992, the Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area of 1994, the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) of the World Trade Organization (WTO) of 1994, the Washington Program of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities of 1995, the London Convention on Dumping at Sea, originally from 1972, by virtue of amendments adopted in 1997 for the protection of the marine ecosystem, and the United Nations Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity of Montreal in 2000, the Cartagena Protocol on Biosafety of 2000, and the Communication from the European Commission on the Precautionary Principle of 2000. In the same way, the precautionary principle quickly assumed a general focus—including natural resources, ecosystems, the fishing and forestry sector, and biological diversity—and not only circumscribed to toxic substances. Thus, the Bergen Declaration (1990) indicated that \"Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of measures to prevent environmental degradation.\" Similarly, the Rio Declaration on Environment and Development (June 3-14, 1992), in its Principle 15, provided the following: \"In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.\" It is in this way that the precautionary principle even acquired an ethical dimension—of science and technology—that guides the environmental, health, trade, food safety, and, in general, sustainable development policies of States. Despite the halo of uncertainty that exists in defining or conceptualizing the precautionary principle, from a general perspective, it requires that when environmental risks are uncertain, unforeseeable, and cannot be ignored, regulatory omission or inaction is unjustified. Put simply, the sum of a state of scientific or technological uncertainty—given the lack, insufficiency, or inadequacy of available scientific information and knowledge about the causality, magnitude, probability, and nature of the injury—and the possibility or threat of eventual serious and irreversible damage is equal to or must be equivalent to precautionary or anticipatory action, which may include, even, the prohibition or elimination of certain products, activities, or substances. The foregoing presupposes an objective evaluation of the risk and the cost-benefit relationship of the omission or precautionary action in light of the available scientific evidence that allows the conclusion that it is insufficient, absent, or inadequate, such that the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures. Furthermore, the application of the precautionary principle does not imply a fossilization of the current state of affairs at the time of adopting the pertinent actions, which prevents progress and innovation, since the intervention or restriction measures must remain in force as long as the scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of injury is serious and irreversible, and therefore, they admit periodic revision in light of scientific progress. Likewise, when ordering restriction or intervention measures, the principle of proportionality must be respected, such that they are proportionate to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual damage. The precautionary principle is based on the fact that the environment and ecosystems do not have the capacity to assimilate or resist certain activities, products, or substances, and thus seeks to anticipate damage and protect human health and the environment.\n\nVI.- PROJECTION AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH. As noted in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere, and subsequently extended to the sphere of human health. Thus, the Wingspread Declaration (January 1998) on the precautionary principle proclaimed the following:\n\n\"(…) Realizing that human activities may involve risks, we must all proceed in a more careful manner than has been usual in the recent past. Corporations, government bodies, private organizations, communities, scientists, and other individuals must adopt a precautionary approach to all human endeavors.\n\nTherefore, it is necessary to implement the Precautionary Principle: when an activity raises threats of harm to human health or the environment, precautionary measures should be taken even if some cause and effect relationships are not fully established scientifically (…)\n\nIn this context, the proponents of an activity, rather than the public, should bear the burden of proof (…)\"\n\nThe operation of the precautionary principle in this area is very simple and means that when an activity produces or causes threats or likelihoods of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects are not fully scientifically established. From that perspective, private law subjects and public authorities that propose and consider that the use of a medication or substance is not harmful to health must demonstrate or prove that there will be no harm to health before its use, which results in a reversal of the burden of proof for the injury. Finally, it is necessary to point out that the precautionary principle has a deeper and more rigorous impact in the area of human health, since its protection cannot be subordinated to economic considerations.\n\nVII.- RIGHT TO CONSUMER INFORMATION IN THE SPECIFIC CASE. As set forth in considering IV, the right to information enshrined in Articles 46, final paragraph, of the Constitution and 32, subsection c), of Law No. 7472, implies the obligation of offerors to inform the consumer about all those elements that directly affect the consumption decision.\n\nHowever, in this specific case, this Court does not observe compliance with that fundamental right—due to the omission of state authorities in carrying out official information campaigns and in requiring producers and manufacturers of bread-making flour (harina para panificación) to inform consumers truthfully and adequately—and understands that, even though the product in question (potassium bromate) is added at the mills and not by the bakeries, it is a constitutional imperative that the consumer know each of the components of the product and be, in turn, duly informed. A situation that, as noted, does not occur in the present matter, since consumers currently are unaware of the use of potassium bromate in certain products they purchase, its qualities, characteristics, and effects on people's health.\n\nVIII.- THE USE OF POTASSIUM BROMATE FOR HUMAN CONSUMPTION. Potassium bromate is an inorganic substance composed of one atom of potassium and three of oxygen, patented as a bread improver in 1914, as a result of a series of studies and research conducted at the University of Pittsburgh. From that point on, potassium bromate became an essential element throughout the entire kneading, fermentation, and even during the first stage of bread baking. This use was carried out without any type of restriction by all bakers around the world until 1982, when it was demonstrated that this substance caused cancer in rats within a short period of time at amounts close to those used in bread and flour. A year later, this compound was recognized by the International Agency for Research on Cancer, the year in which, in turn, the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) and the World Health Organization (WHO) proposed not allowing concentrations of said substance greater than 75 mg per kilogram of flour. By 1985, the Health and Welfare Agency of the United States ordered a reduction of the maximum limit to 50 mg per kilogram of flour and included potassium bromate among the substances prohibited for human consumption. Subsequently, in 1989, the Commission of the European Community totally prohibited its use in food and indicated that potassium bromate also produces cancer in renal cells, peritoneal cells, and thyroid cells. Additionally, potassium bromate has been the subject of study by the FAO-WHO Joint Expert Committee on Food Additives (JEFCA), which, as of 1992, established, based on various scientific and toxicological studies, that said substance as an additive for flour treatment produces cancer (TRS 828-JEFCA 39/29). A criterion that was subsequently reiterated by said Committee at Meeting No. 44 held in 1995 under the arguments indicated above (TRS 859-JEFCA 44/35).\n\nIX.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) IN THE SPECIFIC CASE. As is evident from the studies cited above, potassium bromate has a clear and evident carcinogenic effect on human beings, a finding that, in and of itself, is sufficient to uphold the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed. On the other hand, despite the referenced studies, the report issued by the Ministry of Health, by deeming that the flour produced in our country uses \"acceptable levels\" of potassium bromate based on the Codex Alimentarius—which admits it as a food additive—and by considering that the resolutions issued by JEFCA have the character of a mere \"recommendation\" for FAO-WHO member countries, creates a clear and unequivocal state of scientific and technical uncertainty regarding the risks that this substance may pose to human health. Such a state of uncertainty, regarding the serious and irreversible harm that potassium bromate added to flour—regardless of the point in the production or commercialization process at which it is added—produces on human health, inevitably requires applying the precautionary principle (principio precautorio) with the adoption of intervention measures, including prohibitive ones, in this case. Yet, the adoption of such preventive measures by the Ministry of Health and, in general, by the State is conspicuously absent, since, on the contrary, the challenged decree authorizes the use of potassium bromate by producers or manufacturers of bread-making flours and also the importation of flours with levels of that substance below 35 mg/Kg.\n\nX.- CONCLUSION. As a corollary to the foregoing, since Executive Decree No. 26703-S of January 21, 1997, violates the fundamental rights to life, to physical integrity, and to adequate and truthful consumer information (articles 21 and 46, final paragraph, of the Constitution) and the precautionary principle (principio precautorio) in health matters (articles 21 and 50 of the Constitution), it is necessary to declare the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed with merit and to annul the referenced Decree.\n\nPor tanto:\n\nThe action is declared with merit. Decree No. 26703-S of January 21, 1997, is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled act, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated due to prescription, expiration, or by virtue of a judgment having the authority of substantive res judicata. Publish in full in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) and summarize in the Official Gazette La Gaceta. Notify the Ministry of Health.\n\nLuis Fernando Solano C.\n\nPresident\n\nAna Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.\n\nGilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.\n\nFernando Cruz C. Horacio González Q.\n\n43/vcg\n\nClassification prepared by the Constitutional Chamber (SALA CONSTITUCIONAL) of the Judicial Branch. Reproduction and/or onerous distribution is prohibited.\n\nIt is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-22-2026 08:18:00.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República" }