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San José, a las quince horas y cuarenta y nueve minutos del veintiseis de octubre del dos mil once.\n\nAcciones de inconstitucionalidad acumuladas, interpuestas por XXXXXXXXXXXXXXXXXX en su condición de Presidente de la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José, y XXXXXXXXXXXXXXXX en su condición de Directora Ejecutiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales; contra los Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local, contemplados en la resolución R-SC-1-2009, de la Subcontralora General de la República, publicados en La Gaceta 52 del 16 de marzo de 2009, el artículo 1.4 (párrafo penúltimo) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y el Decreto Ejecutivo N° 35388-PLAN-2009, que es el Reglamento de Creación de los Consejos Cantonales, Consejos Distritales y Consejos Regionales de Coordinación Interinstitucional. Intervienen XXXXXXXXXXXXXXXl en su condición de Procuradora General de la República, XXXXXXXXXXXXXXXX en su carácter de Contralora General de la República, y XXXXXXXXXXXXXXXXX como Apoderado especial judicial de las accionantes.\n\nResultando:\n\n1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 10:13 horas del 20 de enero de 2010, XXXXXXXXXXXXX en su calidad dicha, formuló la acción de inconstitucionalidad a la que se le asignó el número de expediente 10-000965-0007-CO, y en resumen, manifiesta que acciona en forma directa por cuanto la normativa impugnada lesiona directamente el Régimen Local, sin que requiera actos de aplicación.  La Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETROM) es una organización de entidades locales de las cuales representa sus intereses. En acciones anteriores esta Sala reconoció un carácter de liderazgo de la Municipalidad de San José, la cual está integrada en FEMETROM. Además ha reconocido una legitimación de los entes locales mismos para accionar en defensa de la autonomía y competencia locales.  La autonomía define el grado de soltura o sujeción con que el ente descentralizado se relacionará con los órganos centrales, especialmente (que es lo que aquí interesa) respecto de los órganos que no legislan. La autonomía concierne no propiamente a lo que el ente hace, sino al cómo lo hace, la \"libertad\" o \"independencia\" con que actúa, y va referida a toda la actividad del ente.  No es un tema en el que el Constituyente (ni el originario ni el derivado) hayan demostrado suficientes conocimientos, pero sí está evidenciado que diferenciaron claramente entre autonomía política o de gobierno y administrativa.  Todo ente descentralizado actúa a dos niveles: al nivel abstracto o genérico, o al nivel concreto, de manera que en el primero define el marco de la acción del segundo y en este concreta las acciones, haciendo precisamente aquello para lo que el ente fue creado.  Los actos y actuaciones se orientan en el ordenamiento jurídico aplicable, pero también por normas, políticas y otros instrumentos que emite el mismo ente, con fines de auto-limitación de su discrecionalidad y para genéricamente encauzar con mayores posibilidades de éxito su gestión.  Debe entenderse que cuando se hable de Municipalidades o de \"municipal\" se comprenden aquellos otros entes territoriales menores distritales.  El asunto no es entonces si tienen o no los entes locales autonomía de gobierno; el asunto es en qué exactamente consiste.  La \"independencia\" que concede la autonomía política no es absoluta.  Una cosa es la política del Estado, que sí es unitaria, y otra es la política del Gobierno, de tal forma que la primera, en nuestro sistema, solo la Asamblea Legislativa puede emanarla; y la segunda la emana el Poder Ejecutivo, pero rige lógicamente solo para él mismo y para los entes menores que estén bajo su dirección, que no tienen autonomía de gobierno.  Las Municipalidades, en el goce de su autonomía política, están sujetas a las normas de ley (razonables y conformes con la Constitución), a las políticas que pueda definir legalmente la Asamblea Legislativa, y a las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República (CGR).  Según el art. 183 de la Constitución Política (CP), la función de la Contraloría es de \"vigilancia\"; según el art. 184 siguiente sus deberes y atribuciones son de \"fiscalizar\" \"refrendar\" \"aprobar\", \"examinar\", es decir,  todo dentro del ámbito del control y no ofrece ni la menor duda que se trata de un órgano de control, de vigilancia, de fiscalización, o sea, no es de administración activa.  Es elemental que la ley solo podrá asignarle a la Contraloría potestades acordes con su naturaleza, así, no podrá asignarle funciones de administración activa, ni que vayan más allá de la \"fiscalización\"; la ley únicamente podrá aumentarle las conferidas en el 184, pero solo dentro de la competencia propia de la Contraloría, definida genéricamente en el 183, sea dentro del ámbito de la vigilancia de la Hacienda Pública. El 183, en otros términos, marca la materia definible conforme al 184 inc. 5), en forma tal que se impone como límite, a la creatividad del legislador y a la creatividad de la misma Contraloría.  Las atribuciones o potestades de la Contraloría no son de principio; sí es de principio una fiscalización general, pero ciertas potestades, como la de aprobación o refrendo o las de normar, requieren ley expresa, pues afectan la autonomía, además y aparte, la Constitución dispuso un régimen para las Municipalidades: son autónomas y están sujetas a determinados controles de la Contraloría.  El espíritu de la Constitución es el de que debe existir un órgano superior de control de todo lo que es estrictamente administración de la Hacienda Pública; el Constituyente no pretendió nunca una Contraloría omnipotente, omnipresente en toda la actividad administrativa, sino solo en lo que tradicionalmente se conceptuó como administración financiera, o sea administración de fondos y bienes, que lógicamente incluye el respectivo control interno, de manera que, es una función de vigilancia y solo de la administración financiera.  Las Municipalidades están sometidas igualmente a la normativa inferior complementaria  -de las leyes ajustadas a la Constitución-,  pero no a la normativa autónoma de ningún órgano.  El control no solo no es normar, sino que tampoco es planificar, programar, coordinar, dirigir ni sancionar.  Fuera de toda duda una planificación, coordinación o dirección vinculantes son contrarias a la autonomía política. Los “Lineamientos Generales”  [Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local contemplados en la resolución R-SC-1-2009, de la Subcontralora General de la República, publicados en La Gaceta 52 del 16 de marzo de 2009]  que impugna pretenden regular, con carácter obligatorio (art.2) y con consecuencias jurídicas respecto de su incumplimiento (ídem), el proceso de planificación del desarrollo local, entendido este como aquel por medio del cual los entes locales, otros entes públicos, entes privados y ciudadanos \"se organizan\" para orientar el uso de los recursos aplicables a la localidad respectiva (art.2.1), así las Municipalidades quedan obligadas a regular su proceso de planificación (dentro de los lineamientos, 1.2).  Se denominan \"Lineamientos\", pero es demasiado claro que es un decreto reglamentario, pues sienta reglas de conducta abstractas, obligatorias y consecuencias jurídicas, personales e institucionales, por su incumplimiento.  Además, en cuanto al programa de gobierno del Alcalde, los lineamientos, solo obligan a “considerarlo”. Si bien al final todo se relaciona, una cosa es la evaluación de resultados y la rendición de cuentas, y otra es la planificación, dado que son procesos diferentes.  Jamás tiene sentido entender que la Asamblea Legislativa pueda encargarle cualquier cosa a la Contraloría, sino solo cosas enmarcadas dentro de su función natural conceptuada en el artículo 183.  El artículo 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR) explícita los fines de ese ordenamiento superior: \"garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos\", y el art. 17 aclara que la fiscalización de la Contraloría incluye el control de eficiencia a que alude el 11.  La función normativa de la Contraloría solo lógicamente puede darse respecto de los controles que tenga; así, puede normar su control de eficiencia en el manejo de los fondos, que es un proceso administrativo perfectamente identificable, pero no puede normar otros procesos relacionados, como es la planificación o la coordinación.  La alusión  -en los Lineamientos-  al art. 18 LOCGR no fundamenta nada y solo pretende recordar que si se incumplen sus lineamientos (estos) se improbarán los presupuestos, con lo cual se logra el amarre perfecto para darle eficacia a la obligatoriedad de los mismos que impone.  El art. 4 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFPP) prescribe que el presupuesto de los entes públicos debe responder a los planes operativos anuales, de mediano y de largo plazo. No se discute el principio, aplicable directamente a las Municipalidades por virtud del art. 1 de la misma Ley.  Incluso el párrafo penúltimo de ese art. 1, que no lo citan los considerandos (de los Lineamientos impugnados), es contundente en señalar que las \"normas técnicas básicas\" para aplicar la LAFPP las dictará la Contraloría en relación con las municipalidades, y esta es la única norma que en realidad podría dar base para que la Contraloría dicte estos Lineamientos y por ello se está impugnando por separado; aunque, téngase presente que la LAFPP, título II (único aplicable a las Municipalidades), no se ocupa de la planificación ni de la coordinación, procesos diferentes de los constitutivos de la administración financiera. Correctamente entendido el art. 4 de la LAFPP debería decirse que si el Concejo Municipal prescribe solo planes a mediano plazo y no a largo plazo, ello debe prevalecer; y que la vinculación de la administración financiera a la planificación no significa que al reglamentar (aunque sea \"técnicamente\"), la CGR puede entonces reglamentar también el proceso de planificación, ni cualquier otro vinculado al de administración financiera, de manera que  interpretado así el  art. 1.4 cit., se entendería por qué ni siquiera fue citado en los Lineamientos.  El art. 5 del Código Municipal obliga a las Municipalidades a fomentar una participación activa del pueblo local en la toma de sus decisiones, pero esto no significa que el tema pueda ser reglamentado por la Contraloría, pues es un proceso administrativo diferente, sin embargo, la Contraloría pretende en realidad reglamentar este artículo del Código Municipal que no constituye ni la materia de vigilancia ni la materia de la administración financiera, de manera que, si la Contraloría puede hoy reglamentar la participación popular, mañana estará también reglamentando las sesiones municipales.  La Contraloría igualmente invoca en sus Lineamientos, los artículos 13 inc. a) y k) y 17 inc. i), del Código Municipal, de estos el 13 dice que el Concejo fija la política local, pero no como lo prescribe ahora la Contraloría, sino \"conforme al programa de gobierno inscrito por el Alcalde\", norma que de hecho la deroga la Contraloría.  Lo que dejan claro las normas que cita la Contraloría en sus Lineamientos es que el Plan de Desarrollo Municipal es solo municipal y es uno solo, y esto lo desaparecen los Lineamientos aquí cuestionados.  Los arts. 91 y 92, Código Municipal, agregan que para la elaboración de los presupuestos las Municipalidades \"utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría\" y que los mismos deben ajustarse estrictamente al POA, lo segundo no tiene dudas, en cuanto a lo primero, está claro que se refiere solo a la presupuestación, no a la planificación ni a la coordinación y, además, está nítido que se refiere solo a lineamientos \"recomendados\", no impuestos.  De todo este examen de los Considerandos  -de los Lineamientos impugnados-  lo que debe rescatarse es que si bien las Municipalidades deben planificar y coordinarse y basar sus presupuestos en sus planes, el proceso de planificación (y de coordinación e incluso de participación popular) no es algo que atañe a la Contraloría para efectos de que pueda reglamentarlo.  Ciertamente la Contraloría puede dictar normas, \"dentro del ámbito de su competencia\", como reza el art. 12 LOCGR, pero su competencia es de control y referida al campo de la administración financiera, no a la planificación ni a la participación ciudadana, ni siquiera a la coordinación interinstitucional, de lo que se desprende que so pretexto de la vigilancia de la Hacienda Pública, único campo que le es reconocido en la Constitución, no puede extenderse su competencia a la regulación de todos los aspectos de la vida de las instituciones públicas, menos de los entes territoriales locales.  El art. 1 de la LAFPP, ni siquiera invocado por la CGR, le permite a ésta normar las materias propias de esa Ley, respecto de las municipalidades, en cuanto a la aplicación de esa Ley a estos entes, empero, es lógico que seguimos estando en el campo de la administración-financiera, como incluso se denomina la misma Ley, asimismo, es cierto que el art. 4 sujeta los presupuestos a los planes, pero eso no significa que regule la materia de la planificación, y de todos modos, sería materia ya excluida de la competencia constitucional de la Contraloría. La planificación y muchos otros procesos se relacionan con la administración financiera, pero no son lo mismo, es decir, la planificación es una serie de etapas previas a la presupuestaria y a la ejecución de los presupuestos.  Con base en lo anterior, el accionante alega los siguientes vicios de inconstitucionalidad: Lesión al art. 121, 1), CP, debido a que en realidad la\nContraloría no está reglamentando ninguna ley, sino que está legislando, o bien\ndictando reglamentación autónoma, sin base legal;  lesión a los arts. 183 y 184, CP. porque la Contraloría se permite\nincursionar en campos ajenos a su competencia constitucional, pues ni la\nplanificación, ni la coordinación y ni la participación popular son aspectos que le\nconciernan al punto de que pueda regularlos, en este sentido, ninguna ley puede atribuirle competencias en campos ajenos a la vigilancia (función de control) de la\nHacienda Pública y las atribuciones legales de normar solo pueden ir referidas a\neste campo. Se lesiona el artículo 170 CP, porque:  -la Contraloría regula aspectos de la vida municipal que corresponde regularlos a las mismas Municipalidades, dentro del marco de la ley, no de las reglas que dicte otro órgano, además,  la Contraloría pretende que ella dicta el marco básico y que las Municipalidades solo dictan el marco complementario;  -la Contraloría obliga a las Municipalidades a planificar conjuntamente con los demás entes públicos, con lo cual impone un procedimiento organizativo que elimina las potestades autónomas municipales;  -la Contraloría impone una participación popular en la emisión de los planes, a contrapelo de la autonomía política municipal;  -la Contraloría obliga a una concertación, lo que excede totalmente no solo el ámbito de control sino incluso el de la misma planificación, pues no es consustancial a la planificación la concertación, no es la Contraloría la que puede imponer a los entes locales concertar con (o integrar propuestas de) los administrados. Asimismo, la Contraloría con este abuso en la discrecionalidad normativa, lesiona el principio de razonabilidad derivado del artículo 11 CP, porque:  -impone una regulación que será dificilísima de cumplir, a menos que se desvíen recursos y se desatiendan otras necesidades más relevantes, lo que es una exigencia desproporcionada y de cumplimiento inmediato, so pena de sanciones e improbaciones presupuestarias, porque incluso, específicamente se obliga a asignar recursos suficientes para desarrollar el proceso de planificación, sin la menor preocupación en cuanto a si todas las Municipalidades tienen realmente de donde tomarlos;  -se exige una planificación integrada, de todos los entes locales, lo cual realmente carece de sentido, pues las Municipalidades son autónomas, hay otras instituciones autónomas y otros entes que no tienen por qué sujetarse a una planificación conjunta y de hecho ninguna ley exige o dispone una planificación conjunta, de forma que lo que se exige es en realidad algo de imposible realización;  -es totalmente ilógico exigir planes colectivos sin que puedan jurídicamente homologarse;  -los Lineamientos (2.10.3.b) disponen que los planes de desarrollo local de mediano plazo (no los de largo plazo entonces) deben \"considerar\" el programa de gobierno del Alcalde, pero eso no es lo que dice el Código Municipal, pues este habla de \"conformarse\", cosa diferente a \"considerar\", de manera que mínimo hay aquí una violación de ley que torna en inaplicable la norma de los Lineamientos (art.8, inc. 2, LOPJ);  -la Sala lo que en su oportunidad dispuso fue una obligación de las Municipalidades de coordinarse con el resto del sector público, pero una cosa es coordinarse y otra es tener que hacer una planificación conjunta vinculantemente y de todos modos, ese deber de coordinarse no es a la Contraloría a la que le correspondía regularlo. Asimismo, en lo que concierne al artículo 1.4 (párrafo penúltimo) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, alega que se impugna el párrafo que dispone que las “normas técnicas básicas para aplicar esta Ley”, en cuanto a Municipalidades, serán dictadas por la Contraloría y que el art. 1.4 LAFPP, aunque ni siquiera fue invocado expresamente en los Considerandos de los Lineamientos que aquí también se impugnan, podría estar permitiendo que la Contraloría reglamente el art. 4 de esa Ley, en cuanto a la sujeción de las Municipalidades al principio de que los presupuestos deben basarse en los planes.  Si se entiende que la Contraloría perfectamente reguló el principio del art. 4 cit., entonces la acción plantea que la LAFPP lo que regula es la administración financiera, no otros procesos y que el proceso de planificación (y de coordinación) no está regulado en la LAFPP, porque no es su materia y tampoco lo es el proceso de participación popular.  Una cosa es que los presupuestos deban basarse en los planes, en cuyo caso esa fundamentación podría ser objeto de normas técnicas y otra es pretender que se puede regular la planificación solo por esa necesaria fundamentación. El principal principio presupuestario es el de legalidad, que tiene rango constitucional, sin embargo, esto no significa que con normas técnicas, no legales, pueda regularse el principio de legalidad presupuestaria.  Finalmente, sostiene que en tanto puede entenderse que el art. 1.4 LAFPP autoriza a la Contraloría a reglamentar la planificación y coordinación local, por ser reglamentación del principio del art. 4, de la misma Ley, se violentan:  -los artículos 183 y 184 CP. por cuanto al delimitar la competencia propia de la Contraloría se refieren solo al campo de la vigilancia de la Hacienda Pública, que es estrictamente de control y solo en el campo administrativo-financiero;  -el art.  140 inc. 3),   por cuanto encargaría a la Contraloría una reglamentación que corresponde al Poder Ejecutivo, y tanto la planificación como la coordinación son temas de la Ley de Planificación Nacional y de la Ley General de la Administración Pública, no de la LAFRPP;  -los principios constitucionales propios de toda reglamentación, en tanto esta no puede abarcar aspectos reservados a la ley (art. 121 inc. 1), como es el caso del régimen de las potestades propias de los entes territoriales;  -el art. 170 CP., en tanto la autonomía municipal la autoriza a\ndesarrollar sus procesos de planificación, coordinación y participación popular,\núnicamente con sujeción a las restricciones legales expresas, no a normas\nsecundarias, ni menos a normas de un órgano que está dispuesto en la\nConstitución para otras materias. Por último, el accionante solicitó se dispusiera como medida cautelar la suspensión de efectos de los Lineamientos recurridos y que se declare con lugar la acción.\n\n2.- En escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 19:00 horas del 23 de febrero de 2010 (folio 196), Giselle Mora Peña en su condición de Directora Ejecutiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, interpuso la acción de inconstitucionalidad a la que se le asignó inicialmente el expediente número 10-002791-0007-CO  (que fue acumulada a la acción de inconstitucionalidad número 10-000965-0007-CO). En cuanto a su legitimación, señaló que acciona en forma directa por cuanto la normativa impugnada lesiona directamente el Régimen Local, sin que requiera actos de aplicación y además expresó que la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), ente asociativo municipal con la máxima representación del Régimen Local, creada por la Ley 5119/72, está legitimada para accionar directamente en defensa del Régimen, especialmente en cuanto a sus competencias y autonomía, garantizadas constitucionalmente. En relación con el fondo del asunto, en su mayor parte hizo los mismos alegatos que contiene la acción 10-0965 antes citada. Además, planteó la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo 35388-PLAN-2009, que es el Reglamento de Creación de los Consejos Cantonales, Consejos Distritales y Consejos Regionales de Coordinación Interinstitucional. Respecto de este instrumento normativo dijo, en resumen, que está claro que la autonomía local incluye la autonomía política y que ésta impide  una  coordinación vinculante.  En el caso los Consejos Cantonales y Distritales son de obligada existencia, los entes territoriales menores se ven obligados a pertenecer, las Alcaldías e Intendencias se ven obligadas a fungir como Secretarías de los mismos, técnica y administrativamente, y los entes locales quedan forzados a financiar los costos de funcionamiento de estos Consejos y de sus Secretarías.  Hay inconstitucionalidad por violación al 170 CP., por cuanto se afecta la autonomía política, al imponerse una coordinación y quien la impone es precisamente el Poder Ejecutivo. Asimismo, una cosa es que las Municipalidades deban coordinar o coordinarse, y otra es que puedan vinculantemente ser coordinadas, de manera que, no solo se impone una coordinación, sino que se altera la organización interna local y su hacienda, lo que igualmente lesiona su autonomía política.  Hay inconstitucionalidad igualmente en tanto se dispone por decreto ejecutivo algo ni siquiera dispuesto por ley, pues ninguna ley ha dispuesto que el Poder Ejecutivo pueda vinculantemente obligar a las municipalidades a coordinarse y en esta materia hay una reserva de ley (art. 121 inc. 1) CP.).  Hay inconstitucionalidad, por violación al mismo 170 CP., por cuanto se vincula la planificación cantonal con la nacional, pues los Consejos Cantonales deben dar seguimiento al PND y al PDC (art.4.a,), partiendo (Considerando II) de que los programas de inversión de todos los entes públicos deben de ser compatibles con el PND, y este supuesto, en el caso de los entes locales, no es compatible con la autonomía política garantizada en el 170 CP.  El reparo que formula a este decreto nace de su relación con los Lineamientos de la Contraloría y del hecho de que no se tuvo en su redacción el debido cuidado de dejar la participación de las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito como algo voluntario y revocable en cualquier momento.  Finalmente, si esta Sala interpreta que así debe entenderse (como participación municipal voluntaria y revocable), el problema desaparece. Solicita que se disponga una medida cautelar de suspensión de efectos de los Lineamientos recurridos y que se declare con lugar esta acción.\n\n3.- Por resolución de las quince horas y quince minutos del veintiocho de enero de dos mil diez, dictada dentro del expediente número 10-000965-0007-CO (folio 29), se le dio curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por Johnny Araya Monge en su condición dicha, y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Contraloría General de la República.\n\n4.-  La resolución de curso indicada en el acápite anterior fue publicada los días 11, 12 y 15 de febrero de 2010, en los números 29, 30 y 31 del Boletín Judicial (ver folio 34).\n\n5.-  En escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 14:15 horas del 23 de febrero de 2010 (folio 35), Rocío Aguilar Montoya en su carácter de Contralora General de la República contestó la audiencia que se le confirió y, en resumen, manifestó que el proceso de planificación que debe implementar un gobierno local, demanda la detección y priorización de necesidades, tanto territoriales (municipio) como de la propia organización (municipalidad) y la definición de una visión de desarrollo compartida. De ahí la necesidad de participar a los ciudadanos, al sector privado y a las instituciones públicas relacionadas, sin que por ello llegue a sustituirse la potestad de decisión del Gobierno Local, ni tampoco se delegue la potestad de dirección, control, programación o sanción, pues este último, con fundamento en dicho proceso, es el que decide la asignación de recursos y asume las consecuencias positivas o negativas de todo lo actuado u omitido.  Interesa dejar claro que el hecho que un gobierno local coordine sus acciones con otros entes públicos o sujetos privados desde la formulación misma de los planes, no interfiere o lesiona la autonomía municipal, toda vez que la corporación conserva sus potestades de dirección y decisión.  Es el gobierno local el que decide, con base en los aportes de los habitantes y otros actores, las áreas y temáticas que comprenderá la planificación del desarrollo de su cantón, sin embargo y esto se subraya con especial énfasis, debe hacerlo con el exclusivo propósito de garantizar el éxito de este proceso y facilitar el seguimiento, control y evaluación de lo que se decida, tanto por los habitantes, la municipalidad misma, como por los órganos de control. De ahí la importancia de aplicar elementos técnicos básicos, o si se quiere, mínimos de carácter general, máxime que desde el mismo instante que inicia el proceso de planificación se invierten recursos públicos.  Los gobiernos locales no cuentan, por lo general, con una visión de mediano y largo plazo que concilie y conjunte intereses nacionales, regionales y locales, situación que afecta la gestión del gobierno municipal y los resultados esperados, ya que la planificación constituye un proceso organizado, integrado y orientado estratégicamente para resolver los diferentes problemas y satisfacer las demandas locales.  Las debilidades en la planificación inciden directamente en la gestión municipal y afectan, entre otros aspectos, la programación de la inversión de obras públicas, lo cual ha originado una considerable subejecución presupuestaria y la utilización de recursos en obras no necesariamente prioritarias, situación que conduce -a su vez- a prácticas incorrectas, incumplimientos legales y otras situaciones que se ven reflejadas en un alto volumen de denuncias que se presentan ante esta Contraloría General y de procesos que también conoce la Sala Constitucional.  De lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N° 8131, se deriva lo que puede denominarse el \"principio de vinculación de la planificación con el plan y presupuesto anual\", al preceptuar que todo presupuesto público -además- de cumplir con los principios presupuestarios generalmente aceptados, debe responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo adoptados por los jerarcas respectivos.  Hoy en día el presupuesto constituye un mecanismo de planificación, dirección y control, tanto interno (de la propia administración) como externo (político, ciudadano y hacendario), pues pese a su formalidad ante cambios en la sociedad y el surgimiento de nuevas exigencias institucionales, se ha transformado en un instrumento con una significación que trasciende lo jurídico como acto de autorización del gasto, convirtiéndose en una verdadera herramienta de planificación y dirección.  Pese a que en el medio costarricense dichos postulados no se aplican aún en su totalidad, lo cierto del caso es que la concepción actual del presupuesto reconoce su carácter de instrumento de planificación y dirección y en esa inteligencia la Sala Constitucional ha señalado que el concepto de presupuesto ha evolucionado, pasando de ser un mero documento jurídico-contable a constituirse en un verdadero instrumento técnico organizador de la economía del Estado.  El presupuesto avanza hacia el reflejo de una nueva gestión pública, erigiéndose en un auténtico instrumento de planificación, dirección y control, mediante el cual se posibilite la satisfacción eficiente de los intereses y demandas de la colectividad, así como el control interno, el control externo de este órgano de fiscalización superior, el control político y el control ciudadano.  Como parte de los medios de control y de interés para la presente acción, destaca el que atañe a la materia presupuestaria en el ámbito local, en sus modalidades de fiscalización previa y posterior y cuyo fundamento emana de los artículos 175 y 184 de la Carta Magna, 18 de la Ley N° 7428 y 97 del Código Municipal que a la sazón establecen la atribución a este órgano contralor de las funciones de examinar y aprobar los presupuestos de las municipalidades, así como fiscalizar su ejecución y liquidación respectivas.  De conformidad con la jurisprudencia constitucional, de los valores y principios que el Constituyente dejó plasmados en la Carta Magna, el control que ejerce la Contraloría General de la República no puede razonablemente reducirse a un simple trámite formal, ni perder de vista su carácter instrumental frente a la satisfacción de fines constitucionalmente relevantes que pasan por la vigilancia de la Hacienda Pública y el aseguramiento del uso correcto de los recursos públicos.  En esa misma dirección y tomando en cuenta que este Tribunal -también- ha señalado en su jurisprudencia, que las entidades públicas son organizaciones colectivas de carácter y vocación servicial que deben atender -de modo eficiente y eficaz- las necesidades y requerimientos de la comunidad, con el fin de alcanzar el bienestar general, interesa advertir que en su accionar y sin importar la potestad o atribución específica que ejercite, esta Contraloría General tiene claro que también debe orientarse hacia el logro de ese cometido. Tratándose de la fiscalización presupuestaria el legislador tuvo en mente [con la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República], un ámbito de aplicación que no se limitaría a lo meramente financiero, sino que se extendería también a la gestión de la entidad como elemento fundamental, respecto a la cual se ejercería un control de eficiencia destinado a verificar la aplicación por parte del sujeto pasivo de la fiscalización, de sanas reglas de administración en el manejo de los recursos públicos.  Se entiende que los Lineamientos impugnados establecen parámetros técnicos de carácter general dirigidos a ayudar a las municipalidades en la estructuración de los instrumentos de planificación de corto, mediano y largo plazo en condiciones de mayor orden y eficiencia, de manera coordinada con otras entidades públicas que brindan servicios a la comunidad, fomentando la participación de los habitantes, rindiendo cuentas y potenciando el control, tanto interno, como externo.  Todo lo anterior, claro está y así lo señala esta Contraloría, sin violentar la autonomía municipal pues la concreción de las potestades de dirección, planificación, coordinación, evaluación y sanción se mantienen intactas en cabeza del gobierno local y aún más, la discrecionalidad de cómo y mediante qué mecanismos ejecutar el proceso de planificación y cómo coordinar con los habitantes y demás instituciones, no son aspectos regulados en los Lineamientos de marras, pues la Contraloría General tiene claro que la definición de tales extremos corresponde a las municipalidades de manera exclusiva.  Retomando el provecho que esta normativa  -los Lineamientos impugnados-  representa para las corporaciones municipales, importa destacar que se trata de disposiciones encaminadas a que la planificación local, logre el cumplimiento de tres objetivos específicos que pasan por un mejoramiento de su gestión, el desarrollo sostenible de los cantones y propiciar la participación ciudadana en esta materia, todo esto a fin de que el uso de los recursos locales y externos procure el mayor bienestar de sus habitantes.  En ese sentido, se trata de un conjunto de elementos técnicos aplicables a la planificación local, incorporados en un cuerpo normativo que no tiene una naturaleza reglamentaria (sea ejecutiva o autónoma) o \"sub-legal\" como erróneamente lo afirma el accionante.  Estos Lineamientos no constituyen un \"decreto reglamentario\", pues por la forma, ni por el fondo fueron dictados con el objeto de reglamentar una norma legal (sea el artículo 5 del Código Municipal u otros), sino de incorporar elementos y criterios generales de orden técnico aplicables a la temática de la planificación local.  Con relación a su contenido debe tenerse presente que se trata de criterios mínimos de carácter general aplicables a la materia de planificación y en esa dirección el artículo 1.2 de los Lineamientos indica que éstos \"(...) constituyen un marco de referencia de carácter general\".  Esta última característica debe tenerse muy en cuenta, cuando el accionante predica que la autonomía municipal ha sido presuntamente violentada, pues en realidad se trata de criterios  -los de la Contraloría-  que, correctamente entendidos, más bien, vienen a orientar a las municipalidades en el cumplimiento de sus obligaciones legales en la materia, haciendo del proceso de planificación local una actividad más ordenada, estructurada y ajustada a las exigencias que impone la normativa legal respectiva. Se trata  -los Lineamientos-  de disposiciones que constituyen la base de la normativa particular que cada municipalidad dictará en la materia, esto último a partir de su propia realidad y sus características especiales.  Se trata de elementos básicos o mínimos, de manera que el órgano contralor no sustituye de ninguna manera a las municipalidades en la titularidad y el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en materia presupuestaria, todas las cuales permanecen incólumes.  No se prescribe a las municipalidades y menos se les impone, cómo planificar, no se incorpora ninguna disposición atinente al contenido sustantivo que debe incluirse en cada plan (las áreas económicas, sociales o financieras respectivas) y tampoco a cuáles proyectos y actividades deben dirigir sus recursos, etc., decisiones que han sido y siguen siendo de resorte municipal, pues de conformidad con el ordenamiento jurídico y así lo tiene claro el órgano contralor, le corresponden con un carácter exclusivo.  La mención e incorporación de elementos tales como la coordinación, la rendición de cuentas y la participación ciudadana aplicados al proceso de planificación local, no es una creación autónoma y tampoco antojadiza de este órgano contralor.  Vale traer a colación, en primer término, la vinculación directa de la planificación local con el proceso presupuestario como materia consustancial al ámbito funcional de la Contraloría General y en segundo lugar, destacar con especial énfasis, que se trata de exigencias ya dispuestas en el ordenamiento jurídico y de principios cuya aplicación en el ámbito público es tan pacífica que cuesta creer que alguna entidad pública planteé algún cuestionamiento al respecto.  Nótese que tratándose de la coordinación, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, estos Lineamientos se limitan a incorporar exigencias ya explícitas en el ordenamiento jurídico, esto es, parámetros de actuación de las entidades y los funcionarios públicos que deben ser observados aun y cuando no estuvieran incorporados dentro de la normativa impugnada.  Véase que se está ante elementos cuya aplicación en la planificación local, engarzan a cabalidad con una visión del presupuesto que va más allá de lo estrictamente monetario y que comprende la gestión municipal; que constituyen, además, una base necesaria y suficiente para una elaboración más ordenada, estructurada y eficiente de los presupuestos locales y que, finalmente, facilitan la fiscalización y el control de eficiencia que lleva a cabo esta Contraloría General respecto a los recursos públicos involucrados. Nótese que el artículo 12 párrafo segundo de la Ley N° 7428, establece de manera expresa la titularidad por parte de esta Contraloría, de una potestad normativa frente a los sujetos pasivos de su fiscalización en aquellas materias que integren su ámbito funcional de competencias. Así lo dispone la norma: \"Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan\".  El ordenamiento jurídico habilita al órgano contralor para emitir normativa relacionada con sus atribuciones, siendo dicha potestad una herramienta lógica y necesaria para el ejercicio de sus competencias, toda vez que le permite establecer ciertas regulaciones que deberán ser acatadas por los sujetos pasivos de su control, dirigidas a facilitar, precisamente, dicha fiscalización dentro de un marco de legalidad y eficiencia, siendo estos dos últimos según lo establece el artículo 11 de la Ley N° 7428, los fines del ordenamiento de control y la fiscalización superiores. Nótese también que el artículo 12 de la Ley N° 7428 (a tono con el artículo 10 de ese mismo cuerpo normativo), define a la Contraloría General como \"órgano rector\" del ordenamiento de control y fiscalización superiores, posición que refuerza esa capacidad para emitir regulaciones dentro del ámbito de su competencia y es aquí donde interesa reiterar, que la planificación constituye uno de los componentes medulares del proceso presupuestario globalmente considerado, materia que  -según lo que viene siendo expuesto-  resulta consustancial al ámbito natural de competencias de esta representación por voluntad expresa del Constituyente.  Resulta infundado el reparo del accionante en el sentido de que el órgano contralor ha superado presuntamente \"su campo constitucional de acción\", pues de la relación de los artículos 175, 183 y 184 de la Carta Magna, se tiene que la Contraloría General examina y aprueba los presupuestos de las municipalidades y le corresponde además fiscalizar su ejecución y liquidación, de manera que es lógico entender, primero, que esa potestad normativa pueda ser aplicada a la materia de planificación local y además, que en ejercicio de dicha potestad pueda diseñar y emitir regulaciones dirigidas a facilitar y hacer más eficiente las atribuciones que la Constitución Política le encomienda.  En el caso de los Lineamientos que nos ocupan, se está ante una herramienta que, en lo esencial, facilita el ejercicio de las funciones de vigilancia de la Hacienda Pública que corresponden a este órgano contralor, es decir, tienen un carácter instrumental respecto al control de los recursos públicos aplicados al proceso presupuestario en el ámbito local, potenciando una fiscalización óptima y más eficiente de dicho proceso, interés que coincide con el perseguido por el Constituyente y al que responden los artículos 175, 183 y 184 de la Carta Magna.  He aquí un nuevo yerro del accionante, cuando manifiesta que no acatar los Lineamientos conduce, irremediablemente, a la improbación de los presupuestos municipales con toda la problemática que ello significaría, lo cual es totalmente infundado pues en virtud de la naturaleza no reglamentaria de dicha normativa, las consecuencias por su no acatamiento se circunscriben a un tema de responsabilidades y así lo dispone expresamente su artículo 2°: \"(...) su inobservancia generará las responsabilidades que correspondan de conformidad con el marco jurídico que resulte aplicable\".  Se destaca la eficiencia no solo como principio constitucional rector -entre otros- de la función y la organización administrativas y a su vez informador del servicio público, sino también como base del derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos, de ahí que y esto se subraya con especial énfasis, el objetivo de los Lineamientos de procurar que la planificación presupuestaria local, como cualquier otra actividad pública, se lleve a cabo de manera más ordenada y eficiente encuentra pleno sustento en la Constitución Política y en el desarrollo jurisprudencial en torno a dicho principio.  Por medio de los Lineamientos impugnados, el órgano contralor ejerce el control de eficiencia establecido en el artículo 17 de la Ley N° 7428, siendo ese, según se reseñó líneas atrás, uno de los fines primordiales del ordenamiento de control y fiscalización superiores del que este órgano contralor es rector.  Se trata  -los Lineamientos-  de contenidos mínimos que deben estar presentes en cada uno de los planes que el ordenamiento jurídico exige que las municipalidades elaboren y dirigidos a unificar los criterios sobre la emisión y estructura de dichos planes.  La visión de la Contraloría General, de cara al ejercicio -independiente por demás- de su fiscalización respecto a la planificación en el ámbito local, parte de un proceso global en el que se incluyen diferentes etapas ligadas entre sí como son la programación, la dirección, la coordinación, etc., motivo el cual la fiscalización del proceso comprende la de cada una de dichas actividades, lo que también resulta extensivo al control de eficiencia, ejercido con relación al proceso globalmente considerado y a cada uno de sus componentes.  Esta representación estima que la obligatoriedad de estos Lineamientos emana de una razón lógica y muy sencilla y que consiste en el hecho de que si fueran de acatamiento libre, voluntario y facultativo, la fiscalización que lleva a cabo esta Contraloría General no sería efectiva.  Tomando en cuenta que la Constitución Política demanda del órgano contralor, una fiscalización con arreglo a criterios de legalidad y eficiencia y teniendo presente que el legislador lo ha dotado, para tal efecto, de una potestad normativa dentro del ámbito de sus competencias, en caso que la normativa que llegue a emitir fuera de acatamiento libre y voluntario, esa fiscalización en condiciones de eficiencia difícilmente podría conseguirse, lo que equivale a brindar una tutela a lo sumo parcial y no efectiva al interés perseguido por el Constituyente, de asegurar el correcto uso de los recursos públicos.  La experiencia de la Contraloría General acumulada en esta materia, y plenamente documentada en distintos informes de auditoría, deja en evidencia la poca rigurosidad con la que el tema de la planificación ha sido abordado en el ámbito local, situación que se intenta revertir mediante el dictado de estos Lineamientos.  Dado que no se está ante una autonomía ilimitada o irrestricta, merced a estar sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de esta Contraloría General y en virtud de que la propia Constitución Política le encarga a esta última, el examen y aprobación de los presupuestos municipales, así como la fiscalización de su ejecución y liquidación respectivas, con sustento en lo dicho hasta ahora esta representación no considera que el acatamiento obligatorio de los Lineamientos de mérito infrinja la autonomía municipal.  Tómese en cuenta que los Lineamientos de marras, en pleno respeto a la autonomía municipal, no contienen ninguna disposición respecto al contenido sustantivo que los gobiernos locales deben incluir en cada plan, es decir, las áreas económicas, sociales y financieras sobre las que debe versar la planificación de corto, mediano y largo plazo y tampoco se definen los proyectos y servicios por establecer para el desarrollo del cantón.  Se busca que sobre la decisión autónoma de cada gobierno local, respecto a sus actividades presentes y futuras y el uso de los recursos públicos, se estructuren instrumentos de planificación idóneos en los que se plasme dicha información y se incorporen, al menos, los criterios mínimos generales contenidos en los Lineamientos de interés.  Contrario a lo que aduce el accionante, estos Lineamientos, lejos de violentar la autonomía municipal, más bien, la fortalecen, pues a partir de estos criterios mínimos de carácter general que vienen a orientar y ordenar el proceso de planificación local y sobre todo, con base en la normativa interna que cada corporación está llamada a dictar con arreglo a su realidad y condiciones particulares, la municipalidad ve reforzado su posicionamiento como el órgano fundamental en la conducción política dentro de sus comunidades y se potencia el liderazgo de tales entidades en el desarrollo social y económico cantonal.  Los Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local no se emitieron con fundamento en el artículo 1° inciso d) párrafo cuarto de la Ley N° 8131.  Este último reparo de constitucionalidad que plantea el accionante, debe sacarse del contexto de lo que se discute en esta acción de inconstitucionalidad y en consecuencia, llevar a cabo un examen en abstracto de lo dispuesto en el artículo 1o inciso d) párrafo cuarto de la Ley N°8131.  El numeral de marras  -que se acaba de citar-  lo que permite, es el dictado de normativa técnica a las municipalidades, de cara a la aplicación de la Ley N° 8131 y puntualmente en lo que resulte aplicable -claro está- a dichas corporaciones y nunca con un afán de \"reglamentar\" el artículo 4o de ese cuerpo normativo, atribución que es exclusiva del Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 140 inciso 3) de la Carta Magna.  La categoría de normas técnicas [que son los Lineamientos], no \"(...) se inventó para eludir el precepto nítido constitucional (140 inc.3) de que corresponde al Poder Ejecutivo reglamentar las leyes (...) \" tal y como se aventura a manifestar el accionante sin ninguna base de respaldo, sino con la intención de complementar disposiciones estrictamente jurídicas con criterios de naturaleza técnica, emitidos por un órgano con competencias constitucionales y legales en la materia tal y como sucede con la Contraloría General.  Se trata  -los Lineamientos-  de normativa de naturaleza técnica circunscrita a la aplicación de la Ley N° 8131 a las municipalidades, en los términos que dispone el artículo 1° inciso d), párrafo primero, de dicha norma legal; de ahí que aquella normativa no puede extenderse a la \"regulación\" de otras materias fuera de lo contemplado en ese cuerpo normativo.  Este tipo de normativa técnica  -los Lineamientos-  constituye una orientación a la propia municipalidad de cara al cumplimiento de sus obligaciones y un instrumento que facilita el cumplimiento de las normas jurídicas que resultan aplicables a tales corporaciones, máxime tratándose de materias con un alto contenido técnico respecto a las cuales es necesario que una disposición jurídica en sentido estricto, sea debidamente complementada y eso facilite su correcta aplicación.  Finalmente, interesa advertir que con fundamento en el artículo 1o inciso d), párrafo cuarto, de la Ley N° 8131, esta Contraloría General, mediante la resolución N° R-CO-8-2007 de las 11:00 horas del 9 de marzo de 2007, emitió las \"Normas técnicas básicas que regulan el sistema de administración financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, Universidades Estatales, Municipalidades y otras entidades de carácter municipal y Bancos Públicos (N-1-2007-CO-DFOE), las cuales fueron publicadas en el diario oficial La Gaceta N° 58 del 22 de marzo de 2007. Solicita que se declare sin lugar la acción.\n\n6.-  En escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 15:40 horas del 23 de febrero de 2010 (folio 161),  XXXXXXXXXXXXXX en su condición de Procuradora General de la República (folio 161), contestó la audiencia que se le confirió respecto del expediente N° 10-000965-0007-CO, y en resumen, manifestó que la Constitución le otorgó a la Contraloría General la categoría de \" institución auxiliar \" de la Asamblea Legislativa en la \" vigilancia \" de la Hacienda Pública , aun y cuando para el cumplimiento de sus funciones consagró su \" absoluta independencia funcional y administrativa\", independencia ésta que, tal y como bien lo ha señalado la Sala Constitucional, le otorga la posibilidad a la Contraloría General de \"... definir los alcances, mecanismos y procedimientos de fiscalización superior, incluso frente al legislador, si éste afecta su independencia, según se anotó con anterioridad en la sentencia número 00998-98 \" (Voto No. 9524-99 de las 9:06 minutos del 3 de diciembre de 1999).  La importancia de la función de vigilancia de la Hacienda Pública radica en que se trata de la fiscalización de los fondos públicos como forma de alcanzar el bien común: la utilización de los fondos públicos encuentra su justificación última en el bienestar general de la comunidad; ilegítima e inconstitucional resultaría la pretensión de que esos fondos sean destinados a la satisfacción de meros intereses privados o bien que esos fondos sean despilfarrados o empleados para fines no necesarios, de allí las otras formas de control que se reconocen.  Debido a lo anterior es que la Sala Constitucional ha señalado claramente que cuando estén de por medio fondos públicos \"[...] , el control que se ejerza sobre ellos es, sin lugar a dudas, un asunto de orden público\" (Voto No. 2864-92, de las quince horas del nueve de septiembre de mil novecientos noventa y dos).  Con anterioridad la Sala había considerado que la competencia constitucional de la Contraloría abarcaba el control de eficiencia.  A la Contraloría General le compete la vigilancia sobre la Hacienda Pública: potestad de fiscalización que va más allá del mero control de legalidad, pues de lo que se trata es de garantizar la adecuada administración de los fondos públicos. Es a través de un control de eficiencia que se puede determinar la utilización o no utilización de sanas reglas de administración en el manejo de los fondos públicos.  En Costa Rica, el entorno ha sido favorable al funcionamiento de la Contraloría General lo que se refleja, precisamente, en las competencias que le han sido otorgadas en su Ley Orgánica, que le asigna el \" control superior de la Hacienda Pública \", así como la rectoría del sistema de fiscalización (artículo 1). Se ha reconocido así la importancia de su ejercicio en el combate contra la corrupción. Combate que tendrá mayor posibilidad de llevarse a cabo entre más amplias sean las potestades de fiscalización sobre el uso de los fondos públicos, entre las que se encuentran, necesariamente, el control de eficiencia.  La fiscalización es inmanente a la economía financiera pública y sus objetivos no sólo se limitan a la legalidad, sino que abarcan también la rentabilidad, la utilidad, la racionalidad y la eficiencia de las operaciones financieras (artículos 1 y 4 de la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización).  La jurisprudencia de esta Sala en punto a la posibilidad de que la Contraloría promulgue normas técnicas relacionadas con su ámbito de competencia, ha dicho: “En efecto, la función contralora y fiscalizadora de la Hacienda Pública que la propia Constitución Política le ha encomendado a la Contraloría General de la República , que entre otras funciones y competencias, debe encargarse del control de la eficiencia de la Administración (artículo 17 de su ley Orgánica), de la fiscalización y aprobación de los presupuestos de un numeroso grupo de entes públicos (artículo 18 ibidem ), aprobar los contratos que celebre el Estado (artículo 20 ibid ) de aprobar y examinar las liquidaciones presupuestarias anuales de esos entes, de realizar auditorías sobre los entes públicos y aquellos que manejen fondos de tal naturaleza (artículo 21 de la Ley señalada), la faculta para establecer y uniformar, mediante reglas y condiciones de obligado cumplimiento, la forma en que los distintos entes públicos han de proceder en su relación con el ente contralor, de modo que no cabe duda de que deben estar sujetos, por conveniencia contralora y por ser jurídicamente posible, a sistemas generalizados. Es decir, en el caso específico de la norma ahora cuestionada, se trata en concreto de compendios de instrucciones con el fin de facilitar, mediante la uniformidad de procedimientos, el ejercicio de la competencia contralora fijada claramente por la ley, por lo que no se estima que haya ejercicio propiamente dicho de alguna potestad reglamentaria indebidamente delegada. […]  en términos generales, corresponde a la Contraloría General de la República , como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa , determinar la racionalidad de los gastos, los límites y legalidad de los mismos, en ejercicio, eso sí, de las atribuciones contenidas en el artículo 184 de la misma Constitución Política. El reglamento que se objeta, no es en estricto sentido, un reglamento ejecutivo, sino un manual de procedimientos que deben observar todos los entes públicos sometidos al control en la forma explicada y por ello, la acción debe declararse sin lugar.”   (Resolución 1997-5825 de 19 de setiembre de 1997)”.  De acuerdo con los antecedentes jurisprudenciales –de esta Sala–  se puede afirmar que el principio es que la competencia para planificar está asignada en primer término a los municipios, y que es posible que legalmente se sujete a las municipalidades a criterios generales de planificación. De otra parte, que a la CGR también se le asigna la posibilidad de emitir criterios técnicos, sin que con ello invada la competencia reglamentaria atribuida constitucionalmente al Poder Ejecutivo, y siempre que se relacione con el espectro de sus atribuciones constitucionales.  Revisando el contenido de los “Lineamientos” podemos hacer una primera precisión. Su contenido no pretende ser el de una norma reglamentaria, de acuerdo al fundamento que allí mismo se expone, con lo cual se descartaría la violación del artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. Existe ya establecida legalmente  [véase lo dispuesto en los artículos 13 inciso k) y 17 incisos i y l) del Código Municipal] una obligación de planificar para las corporaciones municipales, que el propio texto legal, la vincula directamente con su proceso presupuestario. De ahí que, reiteramos, existe también relación con competencias propias de la Contraloría, y por ende, con la posibilidad de que pueda emitir criterios técnicos y generales al respecto, siempre que, en nuestro criterio, no interfiera directamente en la autonomía municipal.  Si el legislador lo que propugnó fue procurar el “fomento” de la participación del pueblo en las decisiones del gobierno local, no podría entenderse que la CGR pueda sancionar la no participación ciudadana dentro de determinados procesos de decisión municipal. En razón de lo anterior, resulta de dudosa constitucionalidad la redacción contenida en el artículo 1, capítulo 1, punto 1.2, si se relaciona con lo dispuesto en el artículo 2° de los “Lineamientos”.   Si se interpreta que lo pretendido por la CGR en ese sentido es únicamente propiciar esa participación ciudadana, sin que se entienda vinculante la disposición en ese sentido, podría solventarse el problema de constitucionalidad apuntado.  No se puede entender que a través de los “Lineamientos” se propicie un traslado en la elaboración y aprobación de los planes hacia otros grupos, sean ciudadanos, otras instituciones públicas u otros grupos privados, porque en el tanto la consecuencia sea ésta, devendría en inconstitucionales por violentar lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.  El punto es si la CGR puede fijar o no los plazos en que se entienda realizada una planificación a corto (un año), mediano (entre tres y cinco años) y largo plazo (10 años o más). Es claro que la planificación de corto plazo está establecida mediante el mecanismo del Plan Anual operativo. La de mediano plazo, con los parámetros que se fijan, también podría entenderse comprendida dentro de las estipulaciones contenidas en el Código Municipal. La que genera dudas es la de largo plazo, que no se encuentra prevista en ninguna norma legal. Si se entiende, por el contenido del artículo 2° que es vinculante, podría estar traspasando el límite entre las competencias asignadas a otros poderes y su propia competencia para la emisión de normas técnicas. Si bien puede entenderse como deseable la existencia de una planificación a largo plazo, la CGR podría irla propiciando, pero sin que su inaplicación permita la imposición de responsabilidades o la no aprobación de un presupuesto de una municipalidad.  En cuanto a la impugnación del 1°, párrafo penúltimo, de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por no estar incluido dentro de los fundamentos de la CGR en orden a su competencia, la Federación accionante carecería de legitimación para impugnarlo.  Finalmente, en cuanto a la legitimación expresa que ese Órgano Asesor cuestiona el hecho de que no consta, en los documentos que le fueron remitidos, el acuerdo adoptado por el Órgano volitivo de dicha Federación accionante, en el sentido de autorizar la interposición de esta acción de inconstitucionalidad. Además de lo anterior, cuestiona el hecho de que se entienda que la Federación de cita represente intereses difusos, colectivos o que atañen a la colectividad en su conjunto. Por el contrario, son las propias municipalidades consideradas individualmente las que podrían alegar una afectación de su ámbito de autonomía.\n\n7.-  Por resolución No. 2010-004491, de las quince horas y veinticinco minutos del tres de marzo de dos mil diez (folio 227), dictada dentro del expediente No. 10-002791-0007-CO, se dispuso acumular esta última acción a la que se tramita bajo el número de expediente 10-000965-0007-CO.  Ahí mismo se dispuso en relación con el Decreto Ejecutivo 35388-PLAN, del 2 de julio de 2009, darle curso a la segunda acción y tenerla como ampliación.\n\n8.- Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala, a las 11:12 horas del 10 de marzo de 2010 (folio 230), Mauro Murillo en su condición de apoderado de la parte accionante, solicitó que como medida precautoria se dispusiera la suspensión de los Lineamientos de la Contraloría General de la República aquí impugnados.\n\n9.- Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 10:30 horas del 10 de marzo de 2010 (folio 231), XXXXXXXXXXXXXX en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Escazú, manifestó, en resumen, que es evidente que la normativa impugnada violenta la autonomía municipal y excede los controles que le otorgó el constituyente a la Contraloría General de la República. Solicitó que se tuviera a esta Municipalidad como coadyuvante en este proceso.\n\n10.- Mediante resolución de las trece horas y treinta minutos del doce de marzo de dos mil diez (folio 236), se dio curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Unión Nacional de Gobiernos Locales.  Asimismo, se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Contraloría General de la República.\n\n11.- Por escrito recibido a las 09:45 horas del 07 de abril de 2010 (folio 243), XXXXXXXXXXXXXXXXX en su carácter de Contralora General de la República, contestó la audiencia que se le confirió. En resumen, dijo lo siguiente: dado que este Tribunal en la resolución que admitió para estudio esta acción, señaló que la \"(...) legitimación de la accionante proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues la Unión Nacional de Gobiernos Locales acude en defensa de la autonomía y competencia locales (...)\", esa Contraloría no formula ningún reproche en torno a la legitimación de la accionante para interponer esta acción por una vía no incidental.   Dado que en esta acción se impugna la misma normativa que se cuestiona en el expediente N° 2010-000965-0007-CO, con relación a los Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local (L-1-2009-CO-DFOE) y el artículo 1o inciso d) párrafo cuarto de la Ley N° 8131, esta representación remite a las consideraciones esbozadas por el órgano contralor dentro del expediente recién citado, pues está claro que los alegatos en ambos casos son idénticos.  Centrando el análisis en el Decreto Ejecutivo N° 35388-PLAN-2009, lo primero que interesa señalar es que no queda claro con qué fundamento la accionante indica que \"(...) El reparo que formulamos a este decreto nace de su relación con los Lineamientos de la Contraloría\" (folio 27 del escrito de interposición), pues ni en la parte considerativa, ni en el articulado de la norma que aquí se impugna, se hace mención o referencia alguna a los Lineamientos antes relacionados.  La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento administrativo y obliga a todos los entes públicos (ver sentencia de esta Sala N°18177 de las 11:48 horas del 27 de noviembre de 2009). La coordinación interinstitucional resulta fundamental para evitar la duplicidad de esfuerzos y contradicciones en la gestión.  En los Lineamientos emitidos por la Contraloría General, la coordinación se materializará en acciones y decisiones concretas que serán definidas por cada corporación municipal, pues es a ésta a quien corresponde dictar una normativa particular a partir de su propia realidad y sus características especiales. De manera que no hay una sustitución de las municipalidades en la titularidad y ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, todas las cuales permanecen incólumes.  A diferencia de lo anterior, esta representación estima que el Decreto Ejecutivo N° 35388-PLAN-2009, sí define una forma específica y concreta por medio de la cual debe llevarse a cabo la coordinación, cual es la conformación de los Consejos Cantonales, Distritales y Regionales respectivos.  La coordinación es un principio de rango constitucional básico dentro del quehacer de las instituciones públicas, incluidas, desde luego, las municipalidades. Sin embargo, en razón de la autonomía -igualmente- consagrada constitucionalmente a favor de estas últimas-, la definición de las formas particulares a través de las cuales se lleva a cabo tal coordinación, considera esta Contraloría, le corresponde exclusivamente a cada gobierno local.  Solicita que respecto de los Lineamientos impugnados y el artículo 1° inciso d) párrafo cuarto de la Ley N°8131, que se declare sin lugar esta acción. Asimismo, en relación con el Decreto N° 35388-PLAN-2009, expresa que queda atenta a lo que llegue a resolver este Tribunal.\n\n12.- La resolución que dio curso a la acción acumulada número 10-002791-0007-CO, fue publicada en los números 65, 66 y 67, del Boletín Judicial correspondiente a los días 06, 07 y 08 de abril de 2010 (ver folio 250).\n\n13.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 15:15 horas del 12 de abril de 2010 (folio 251), XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX en su condición de Procuradora General de la República contestó la audiencia que se le confirió. En resumen, manifestó lo siguiente: Este Tribunal Constitucional en su sentencia N.° 2118-2008 de las 14:50 horas del 13 de febrero de 2008, estableció que las Federaciones y Confederaciones de Municipalidades no pueden equipararse ni asimilarse al gobierno local.  Es claro que la competencia de las Federaciones y Confederaciones municipales es siempre una competencia delegada y limitada, pues su ámbito de acción viene determinado necesariamente por el Convenio y Estatutos que le ha dado creación.  Debe remarcarse que bajo ningún supuesto, las Federaciones ni Confederaciones pueden asumir la totalidad de las competencias municipales, es decir que mediante la creación de una Federación o Confederación no puede legítimamente vaciarse de contenido competencial a una determinada municipalidad.  Corolario de lo anterior, tampoco es posible que se delegue en una Federación o Confederación la defensa del régimen de autonomía que, originariamente los artículos 169 y 170 CPCR establecen como garantía institucional a favor de las municipalidades. Esta doctrina ha sido la adoptada en la sentencia constitucional ya citada   N.° 2118-2008.  Es decir que las Federaciones y Confederaciones de Municipalidades carecen de legitimación para alegar, en forma directa, la violación de la autonomía municipal. Esto implicaría exceder el ámbito de acción que nuestro Ordenamiento ofrece a las Federaciones y Confederaciones, las cuales no pueden sustituir al gobierno municipal.  En todo caso debe advertirse que en el supuesto particular de la Unión de Gobiernos Locales, su competencia ha sido también limitada por su misma Ley de creación, sea la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972 (LUGL), la cual en su artículo 1 ha establecido claramente que el propósito de la Unión es la concertación de obras comunes a las Municipalidades asociadas.  Los argumentos expuestos por la Unión de Gobiernos Locales para sustentar la inconstitucionalidad de los Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local, son en extremo semejantes a los formulados por la Federación Metropolitana de San José en su acción N.° 10-000965-007-CO, por lo que resulta procedente que este Órgano Asesor reitere la tesis expuesta en su momento. En orden a la alegada inconstitucionalidad del Reglamento de Creación de los Consejos Cantonales, Consejos Distritales y Consejos Regionales de Coordinación Interinstitucional, debe indicarse que el reparo de inconstitucionalidad podría carecer de interés actual, ya que en la sesión legislativa de 22 de febrero de 2010, la Asamblea Legislativa aprobó el proyecto de Ley denominado Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades y este decreto legislativo estaría actualmente a   la espera de la correspondiente sanción y promulgación por parte del Poder Ejecutivo.  Es decir que con la promulgación de la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, ya aprobada por la Asamblea Legislativa, el reparo del actor a la constitución de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional perdería interés actual.  A pesar de lo anterior, conviene señalar que tal y como se ha indicado en el apartado III de este Informe, nuestra jurisprudencia constitucional, particularmente en el voto N.° 17552-2007 arriba transcrito, ha establecido con claridad la existencia de un deber de coordinación que vincula a las Administraciones Centralizada, Descentralizada y Local; deber de coordinación que, en última instancia, justificaría la existencia de estos órganos colegiados de coordinación.\n\n14.- Por resolución de las ocho horas y cincuenta minutos del tres de mayo de dos mil diez (folio 293), se dispuso rechazar por extemporánea la solicitud de coadyuvancia formulada por el Alcalde Municipal de Escazú.\n\n15.- Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 17:06 horas del 13 de julio de 2010 (folio 299), Mauro Murillo en su condición de apoderado de las actoras, solicitó que se hiciera pronunciamiento expreso de la solicitud de medida cautelar que formuló sobre la suspensión de efectos de los lineamientos recurridos.\n\n16.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 16:35 horas del 28 de julio de 2010 (folio 300), el apoderado de las actoras antes indicado, se refirió a las posiciones de la Procuradoría General de la República y de la Contraloría General de la República.  En lo conducente, manifestó que el artículo 9 del Código Municipal no tiene relación con el tema, pues trata de meros convenios de cooperación. El 10 prevé federaciones, sin reducir o limitar sus fines. Está totalmente errada la PGR si cree que las Municipalidades solo pueden asociarse para fines de \"ejercicio conjunto de determinadas y específicas funciones, obras o servicios\". No hay forma de negar que puedan asociarse para fines \"gremiales\". Fedemur no tenía este fin, por lo que el ejemplo no viene al caso. No es cierto que el ordenamiento limite las uniones a solo fines del art. 9 C.M., el que ni siquiera se refiere al tema que nos ocupa; el 10 no tiene tal límite. El art. 1 de la Ley 5119 no dice que la Unión ÚNICAMENTE servirá para realizar \"obras comunes\"; dice que queda autorizada a ello, pero no dice que solo a ello. En cuanto al DE. 35388, ciertamente hoy día rige la Ley 8801/2010. Debemos advertir que no es cierto, como lo afirma la PGR, que la impugnación de este decreto es solo por la ausencia de ley que lo fundamente. Hasta en el resumen ejecutivo se advierte que violenta la autonomía municipal. El artículo 18 de esa Ley crea los \"Consejos Cantonales de Coordinación Institucional\" y no tiene una redacción que ofenda el régimen municipal. El D.E. 36004-PLAN del 5 de mayo de este año deroga el D.E. 35388 en cuestión y reglamenta estos consejos de coordinación, normativa que estimamos aceptable constitucionalmente, pues elimina los vicios que tenía el 35388.  Queda claro, sin necesidad de una particular exégesis, que el control de eficiencia autorizado es el que está en el art. 11 y que éste solo se refiere al control (en lo que interesa) del \"manejo de los fondos públicos\", concepto este último que no ofrece ni la menor dificultad de entendimiento y que, elemental, no alude a la planificación pues ésta lisa y llanamente no es \"manejo\" de fondos, sino solo un marco político.  Del control de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, la Contraloría pasa al establecimiento de los \"parámetros técnicos de carácter general\" que regirán la planificación local, con base únicamente en el ligamen entre planificación y presupuestación y en la necesidad de que mejor se satisfaga el interés general. Es una argumentación totalmente inaceptable. Del control, se salta a la reglamentación; del manejo de fondos se salta a la planificación. Más evidente no puede estar el exceso en la interpretación.  Luego de la monografía contralora  -los Lineamientos impugnados-  que impugnamos salvo verdaderos aspectos irrelevantes no queda nada por regular. No hay tales \"elementos\" \"básicos o mínimos\". Lo fundamental y casi todo el total está ya dicho. Con lo que se dijo la autonomía ya está lesionada. No es que no haya lesión solo porque se le diga que puede dictar su propia normativa de complemento, nítidamente subordinada. Ciertamente lo que en el fondo se hace es reglamentar la obligación de planificar, que está en el Código Municipal, solo que ello no le correspondía a la Contraloría, ni menos podía exceder lo dictado por el Código.  No se discute aquí que la Constitución no autoriza a la Contraloría a reglamentar. Está claro que desde hace tiempo se \"superó\" la Constitución. Lo que pasa es que la autonomía llega hasta donde llega la competencia de la Contraloría y ya hemos harto explicado hasta donde está delimitada la competencia de la Contraloría.  Nuestra visión no es \"sesgada\" tampoco. Simplemente intenta un empate razonable entre las competencias de la Contraloría y la autonomía local. Defendemos lo afirmado a que alude la Contraloría; controlar no es normar, pues son dos cosas totalmente diferentes; la Contraloría está para controlar la Hacienda Pública, lo que no incluye normar el proceso interno institucional de planificación; el control de eficiencia regulado no autoriza controlar algo diferente del control interno y del manejo de fondos; el concepto de \"manejo de fondos\" no es algo estirable hasta abarcar todo lo que con el mismo se relacione, que puede ser precisamente todo. Si el Ordenamiento (la Constitución y la ley) hubiesen deseado una Contraloría omnipotente y omnipresente, así lo hubieran dicho. Las redacciones que nos dan las normas citadas son correctas, bien pensadas, justamente calibradas y equilibradas. No se redactó al ruido para que ahora resulte cualquier cosa posible. La función \"natural\" de la Contraloría es lo que de una vez por todas debe precisarse. Esta Sala ha venido apoyándola a ultranza y los resultados se están viendo. Cada vez la Contraloría abarca más. Ya no interesa lo que dice el Ordenamiento. La función \"natural\" de la Contraloría fue diseñada por el Constituyente nítidamente. Nunca ofreció duda alguna.  La Contraloría no tiene la menor autorización en el Ordenamiento vigente para regular el proceso de definición de las políticas locales.  La planificación es un proceso que comprende aspectos formales y sustantivos. Ciertamente la Contraloría por ahora solo reglamentó los aspectos formales, pero este detalle es irrelevante. Lo cierto es que es un proceso sobre el que la Contraloría no puede normar, en ningún aspecto. Insistimos: la distinción entre normas jurídicas y técnicas no existe en la Constitución. No hay absolutamente nada que impida un contenido técnico en un reglamento. Hay toneladas de reglamentos colmados de normas técnicas. Incluso, pululan reglamentos que definen procedimientos de los diversos procesos administrativos y organizativos; los Lineamientos que nos ocupan son meros reglamentos de un proceso de definición de la política local. So pretexto de la naturaleza técnica de las normas, de todos modos no puede justificarse restringir la autonomía local y sin la menor norma habilitante, sustituyéndose al Poder Ejecutivo y hasta al legislador. No son afirmaciones \"aventuradas\", pese a lo que asegura la Contraloría.  La Contraloría merece protección y apoyo, pero no a contrapelo del Ordenamiento.\n\n17.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley.\n\n          Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,\n\nConsiderando:\n\nI.- LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN.  Por resoluciones de las quince horas y quince minutos del veintiocho de enero de dos mil diez (folio 29), y de las trece horas y treinta minutos del doce de marzo de dos mil diez (folio 236), se dispuso admitir estas acciones con el argumento de que la legitimación de los promoventes provenía del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  Sin embargo, del examen del asunto, contándose con los informes rendidos por la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, y habiéndose revisado otros asuntos similares resueltos por la Sala, se concluye que estas acciones no pueden ser admitidas o resueltas por el fondo, dado que conforme con la jurisprudencia de la Sala, los aquí demandantes carecen de legitimación para interponerlas.  En otras ocasiones, al conocer procesos de inconstitucionalidad incoados por federaciones municipales, se ha establecido que no pueden ser asimiladas a gobiernos municipales ni están legitimadas para accionar por presuntas violaciones a la autonomía municipal:\n\n“En relación con ese alegato, debe decirse que si bien el artículo 10 del Código Municipal permite la conformación de federaciones y confederaciones municipales, éstas no pueden asimilarse a un gobierno municipal, sino que tienen limitado el ámbito de su competencia a lo que disponen los estatutos:\n\n“Artículo 10.- Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en \"La Gaceta\" un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”\n\nLa autonomía en la administración de intereses y servicios locales es propia de los entes municipales, de conformidad con lo que establece el artículo 170 del Código Municipal. De ahí que el accionante, quien actúa como representante de FEDEMUR carece de legitimación para alegar, en forma directa, la violación de la autonomía municipal, porque si bien se trata una Federación de Municipalidades, no puede asimilarse a un gobierno municipal. El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del gobierno municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo (alcalde municipal)” (ver sentencia No. 2008-002118 de las catorce horas y cincuenta minutos del trece de febrero de dos mil ocho).\n\nEse criterio jurisprudencial ha sido aplicado posteriormente conforme se desprende de lo dicho en la sentencia No. 2010-0016347, de las dieciséis horas y once minutos del veintinueve de setiembre de dos mil diez:\n\n“II.- Falta de legitimación de XXXXXXXXXXXXXXX en el alegato de violación al principio de autonomía municipal. El accionante plantea la acción en forma directa, esto es, sin asunto previo pendiente de resolver y señala que actúa en su carácter de Presidente y Representante Legal de la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETROM). Sostiene que la autonomía municipal consiste en una posición de libertad  de las municipalidades frente a los demás entes del Estado, para la adopción de las decisiones fundamentales del respectivo cantón y comprende la autonomía política o de gobierno. En sentencia 5445-99 de este Tribunal se señaló que si bien las Municipalidades deben coordinarse con el resto del sector público, no implica que ello sea de forma vinculante (Considerando X);  y además, que la autonomía política implica el no sometimiento a planes nacionales o regionales que no hayan sido aprobados por ley (Considerandos X y  XV). Alega como primer motivo de inconstitucionalidad, que el Decreto impugnado es contrario a la autonomía municipal porque prescribe la obligación de todo plan regulador de desarrollo urbano local de integrar la variable ambiental conforme al procedimiento que sanciona en el Anexo 1. Este procedimiento impone una metodología para elaborar los índices de fragilidad ambiental (IFA) en la que deberá basarse la zonificación de los planes. Asimismo, somete a la aprobación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental los planes reguladores, pese a que los entes locales deben poder planificar autónomamente, solo con sujeción a la ley, y la ley no impone la aprobación de los plantes reguladores sino solo los proyectos concretos que puedan impactar el ambiente. Sobre la falta de legitimación  de las Federaciones y Confederaciones Municipales para accionar en defensa de la autonomía municipal, la Sala resolvió en la sentencia N.2008-2118 de las catorce horas y cincuenta minutos del trece de febrero del dos mil ocho, en lo que interesa:\n\n“En relación con ese alegato, debe decirse que si bien el artículo 10 del Código Municipal permite la conformación de federaciones y confederaciones municipales, éstas no pueden asimilarse a un gobierno municipal, sino que tienen limitado el ámbito de su competencia a lo que disponen los estatutos:\n\n“Artículo 10.- Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en \"La Gaceta\" un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”\n\nLa autonomía en la administración de intereses y servicios locales es propia de los entes municipales, de conformidad con lo que establece el artículo 170 del Código Municipal. De ahí que el accionante, quien actúa como representante de FEDEMUR carece de legitimación para alegar, en forma directa, la violación de la autonomía municipal, porque si bien se trata una Federación de Municipalidades, no puede asimilarse a un gobierno municipal. El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del gobierno municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo (alcalde municipal).”\n\nComo no existe motivo para variar el criterio vertido en la sentencia parcialmente transcrita, lo procedente es rechazar de plano la acción por falta de legitimación de la federación accionante”.\n\nIncluso hay un antecedente similar en el que la acción fue promovida por las mismas partes aquí demandantes:\n\n“II.- Sobre la falta de legitimación  de las Federaciones Municipales y la Unión de Gobiernos Locales para accionar en defensa de la autonomía municipal. Los accionantes plantean la acción en forma directa, esto es, sin asunto previo pendiente de resolver y señalan que actúan en su carácter de Presidente y representante legal de la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José; Directora Ejecutiva y representante legal de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, y Director Ejecutivo y representante legal de la Federación de Municipalidades de Guanacaste. Sostienen que la autonomía municipal consiste en una posición de libertad  de las municipalidades frente a los demás entes del Estado, para la adopción de las decisiones fundamentales del respectivo cantón y comprende la autonomía política o de gobierno. Estiman que  las normas impugnadas violan dicha autonomía municipal.\n\n            III.- Sobre las federaciones y confederaciones municipales, el artículo 10 del Código Municipal establece que:  \n\n“Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en \"La Gaceta\" un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”\n\nPor su parte, en cuanto a la Unión Nacional de Gobiernos Locales el artículo primero de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil novecientos setenta y dos,  en lo que interesa dispone que:\n\n… \"Se autoriza a las municipalidades que integran la Unión [Nacional de Gobiernos Locales] para contribuir a su organización y funcionamiento y para realizar obras comunes. Queda facultada la Unión para dictar sus propios estatutos, los cuales se registrarán en la Contraloría General de la República y ésta queda encargada de vigilar su cumplimiento.” …\n\nLas normas recién transcritas permiten la conformación de federaciones, confederaciones y uniones municipales, sin que éstas puedan asimilarse a un gobierno municipal, sino que tienen limitado el ámbito de su competencia a lo que ellas disponen. En un caso similar, este Tribunal se pronunció en los siguientes términos:\n\n“La autonomía en la administración de intereses y servicios locales es propia de los entes municipales, de conformidad con lo que establece el artículo 170 del Código Municipal. De ahí que el accionante, quien actúa como representante de FEDEMUR carece de legitimación para alegar, en forma directa, la violación de la autonomía municipal, porque si bien se trata una Federación de Municipalidades, no puede asimilarse a un gobierno municipal. El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del gobierno municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo (alcalde municipal)”. Sentencia número 2008-2118, de las catorce horas y cincuenta minutos del trece de febrero del dos mil ocho. En el mismo sentido sentencia número 2010-016347, de las dieciséis horas y once minutos del veintinueve de setiembre de dos mil diez.\n\nIV.- Conclusión. Como se desprende de la sentencia parcialmente transcrita, para este Tribunal las federaciones y confederaciones municipales así como la Unión de Gobiernos Locales carecen de legitimación para accionar en esta vía en defensa de la autonomía municpal. Como no existe motivo para variar el criterio vertido, lo procedente es rechazar de plano la acción por falta de legitimación de las federaciones y la unión accionantes” (ver sentencia No. 2011-03953, de las dieciocho horas y nueve minutos del veintitrés de marzo de dos mil once).\n\nEn síntesis, ni las federaciones o confederaciones, ni la Unión de Gobiernos Locales, se asimilan a los gobiernos municipales propiamente dichos, porque la autonomía es un atributo propio del ente municipal y la administración de los intereses y servicios locales está a cargo del gobierno municipal, que es un cuerpo deliberante integrado por los regidores municipales y el alcalde.  Obsérvese asimismo, que la Sala tampoco le reconoce esa legitimación al alcalde, si no cuenta con la autorización del concejo municipal:\n\n“Más aun, por sentencia de esta Sala No. 2007-07136, se modificó la línea jurisprudencial que anteriormente aceptaba que el Alcalde Municipal tenía suficientes poderes legales para interponer una acción de inconstitucionalidad, lo que dio lugar a demandas inconsultas con el cuerpo político de la corporación municipal. Sin embargo ello varió, y se explica de la siguiente manera:\n\n“No obstante, bajo una mejor ponderación y a tenor de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que establece que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para este propio Tribunal, se procede a replantear el asunto de la legitimación y admisibilidad en los términos siguientes. A la luz del Derecho de la Constitución el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, es en el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde - denominado antes del Código Municipal de 1998 “Ejecutivo Municipal”- es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución el Alcalde municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido. Debe agregarse, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998- de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, tampoco cambia su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado. De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios  políticos que establezca el Concejo Municipal. Admitir que el Alcalde puede interponer acciones de inconstitucionalidad de forma inconsulta y separada al Concejo Municipal implica fragmentar o escindir el gobierno local que, constitucionalmente, le fue otorgado en exclusiva al Concejo.  Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un Alcalde municipal, en representación de una corporación territorial, debe contar, ineludiblemente, con un acuerdo del Concejo Municipal que así lo autorice y habilite, caso contrario debe tenerse como inadmisible.”\n\nPor lo expuesto, como el Concejo habilitó al señor XXXXXXXXXXXXXXX en su condición de Alcalde Municipal para interponer la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley de Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, No. 7509, por considerarlo contrario a la autonomía municipal, contenidos en los artículos 169 y 170 de Constitución Política, esta Sala procede a resolver la acción por el fondo”  (ver sentencia No. 2011-003075, de las catorce horas y cincuenta y ocho minutos del nueve de marzo de dos mil once).\n\nII.- CONCLUSIÓN. Con base en los precedentes citados corresponde rechazar estas acciones, dado que ninguna de las accionantes (la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José y la Unión Nacional de Gobiernos Locales), tiene legitimación para interponer en forma directa una demanda de inconstitucionalidad por alegadas violaciones a la autonomía municipal.\n\nPor tanto:\n\nSe rechazan de plano las acciones.-\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 09-05-2026 11:43:01.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República",
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