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Intervienen en \r\r\neste proceso, Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de \r\r\nla República; Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, \r\r\nmayor, casado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, \r\r\ncédula número 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de \r\r\nAlcalde y Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados y \r\r\nAida Luz Murillo Torres y Manuel Terán Jiménez en su calidad de representante \r\r\nlegal de Urbanizadora la Laguna, Sociedad Anónima., como coadyuvantes \r\r\nactivo y pasivo respectivamente.\n\r\r\n\nResultando:\n\r\r\n\n 1.- \r\r\nPor escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 20 de febrero de 2017, \r\r\nlos accionantes acuden a la Sala para lograr la anulación del transitorio IV del \r\r\nPlan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de \r\r\nSan José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007). Explican los \r\r\naccionantes que acuden en defensa de los intereses difusos que la Sala ha \r\r\nreconocido para la defensa del derecho fundamental al ambiente recogido en el \r\r\nartículo 50 de la Constitución Política.- Indican que la norma discutida lesiona en \r\r\nprimer lugar el principio precautorio en materia ambiental, reconocido ampliamente \r\r\ntanto a nivel internacional como en la propia jurisprudencia de la Sala \r\r\nConstitucional. Dicha lesión se concreta en el hecho de que los certificados de uso \r\r\nde suelo son la manifestación de certeza de que una actividad puede realizarse en \r\r\ndeterminada zona, de modo que ante la falta de esa certeza lo que corresponde es \r\r\nabstenerse de dar los certificados, en protección precisamente del medio ambiente.- \r\r\nAntes del plan regulador, se afirma, no existía ningún instrumento técnico que diera \r\r\ncerteza a los certificados, por lo que la extensión que autoriza la norma de tales \r\r\nactos sin certeza es contraria a los dictados del principio precautorio. Ejemplo \r\r\nconcreto de ello es el caso de la loma de salitral en donde particulares fueron \r\r\nbeneficiados con certificados de uso de suelo, gracias a lo cual se autorizarían \r\r\nconstrucciones en una zona que es área silvestre protegida.- En segundo lugar se \r\r\nreclama la lesión del principio de retroactividad aplicable a la norma ambiental, pues \r\r\nel transitorio IV discutido pretende dar protección a situaciones que no han sido \r\r\nconsolidadas pues el certificado de uso conforme de suelo es una mera expectativa, \r\r\nun mero trámite que no puede confundirse con el permiso de construcción que \r\r\ndebe dar el gobierno local. Esa protección de situaciones que no crean derechos \r\r\nestá poniendo la progresividad que debe privar en los derechos fundamentales de \r\r\nlas personas como lo son la salud el ambiente sano, crear progresividad. Concluyen \r\r\nsolicitando que se anule la norma impugnada por ser lesiva del principio precautorio \r\r\ny de no regresividad en materia ambiental.\n\r\r\n\n \r\r\n 2.- Por resolución número de las 9.15 horas del 28 de marzo de 2017, se \r\r\ndispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General \r\r\nde la República, al Presidente del Concejo Municipal de Desamparados y al Alcalde \r\r\nde dicho cantón.-\n\r\r\n\n 3.-\r\r\n Julio Jurado Fernández, mayor abogado, cédula 1-501-905, en su \r\r\ncondición de Procurador General de la República se apersona en el proceso y \r\r\nmanifiesta lo siguiente: en lo que se refiere a la admisibilidad de la acción, la \r\r\nProcuraduría coincide con los accionantes en cuanto a la existencia de una \r\r\nlegitimación suficiente para accionar, al amparo de la legitimación por intereses \r\r\ndifusos para la defensa del derecho fundamental al ambiente.- En cuanto al fondo \r\r\ndel asunto, señala que la certificación de uso de suelo es un acto jurídico concreto \r\r\npor medio del que la Administración acredita la conformidad o no del uso de suelo \r\r\ncon la zonificación vigente respectiva, según se desprende del artículo 28 de la Ley \r\r\nde Planificación Urbana.- Por tanto el uso de suelo no decide cuál es el uso \r\r\npermitido, sino acredita cuál es el uso debido, según lo establecido y acredita si el \r\r\nuso que se pretende es conforme o no con la reglamentación.- En el caso concreto \r\r\nel plan de ordenamiento territorial de Desamparados vino a sustituir el Plan Regional \r\r\nde Desarrollo Urbano GAM oficializado en Decreto 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de \r\r\nmayo de 1982 y su reforma efectuada por Decreto 25902 MIVAH-MP-MINAE de \r\r\n12 de febrero de 1997, los cuales eran de acatamiento obligatorio para emisión de \r\r\ncertificados de uso de suelo, según Reglamento de fraccionamiento urbanización, \r\r\ncondominio y construcción adoptado por la Municipalidad de Desamparados y \r\r\npublicado en la Gaceta del 14 de marzo de 2000. Afirma la Procuraduría que con la \r\r\ncertificación de uso de suelo no se consolidan situaciones jurídicas, sino que \r\r\nconstituye una simple declaración de hechos, distinto de los actos que crean \r\r\nderechos; explica que así lo ha entendido también la Sala por ejemplo en la \r\r\nsentencias 2011-15109, 2005-644 y 2004-4584, 2004-9439, 2005-6630, 2012-9715. \r\r\nSe afirma que en desconocimiento de lo anterior la norma discutida confiere un \r\r\nbeneficio extraordinario, sin justificación alguna con lesión a los principios \r\r\nconstitucionales de razonabilidad, vinculación a la ciencia y la técnica y la \r\r\ninterdicción de la arbitrariedad.- Se indica que existe una estrecha vinculación entre \r\r\nplanificación del desarrollo urbano y el ambiente y no sobra recordar que el Estado \r\r\ntiene la obligación de defender y tutelar el derecho al ambiente sano. Dice la \r\r\nProcuraduría que el otorgamiento de derechos por parte de la disposición \r\r\nimpugnada en perjuicio de zonas especiales de Protección Forestal u otras zonas \r\r\nambientalmente protegidas es inconstitucional. El transitorio está permitiendo que \r\r\npor el plazo allí establecido, lo certificado en relación con el uso de suelo, que ya \r\r\nno corresponde a la normativa aplicable, se mantenga en el tiempo en detrimento \r\r\ndel principio que establece que las normas rigen a partir del momento en que entran \r\r\nen vigencia. La pervivencia en el tiempo de una norma no vigente, es aceptada \r\r\ncuando a la luz de dicha normas se adquirieron derechos subjetivos o se \r\r\nconsolidaron situaciones, lo que no ocurre tratándose de certificados de uso de \r\r\nsuelo.- No es posible que en razón de esa norma se violenten disposiciones \r\r\nprotectoras del ambiente contenidas en normativa urbanística vigente, lo cual \r\r\nvulnera el artículo 50 Constitucional. \n\r\r\n\n \r\r\n4.- Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, mayor, \r\r\ncasado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, cédula \r\r\nnúmero 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de Alcalde \r\r\ny Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados, respectivamente, \r\r\nacuden a responder la audiencia otorgada dentro de este proceso y manifiestan, que \r\r\nlo primero que debe tenerse presente es la naturaleza jurídica de los certificados de \r\r\nuso de suelo y señalan que se trata de actos de naturaleza declarativa y reglada, no \r\r\nconstitutiva de derechos subjetivos. Su finalidad es establecer la conformidad del \r\r\nuso del terreno con los criterios de zonificación. Se había considerado \r\r\nanteriormente que los certificados de uso de suelo no generaban derechos \r\r\nsubjetivos, sin embargo la jurisprudencia de la Sala Constitucional los ha estimado \r\r\ncomo actos favorables y por ende no constituyen meras expectativas de derecho, \r\r\ncomo lo manifiestan los recurrentes. También se ha entendido que no tienen \r\r\nvigencia temporal, pues conservan vigencia hasta que no entren regulaciones \r\r\nurbanas de un plan regulador que varíen las condiciones del certificado otorgado y \r\r\neste no haya sido utilizado para la obtención de actos como licencias constructivas \r\r\no para actividades lucrativas. Tomando en cuenta lo anterior, la Municipalidad de \r\r\nDesamparados acudió al derecho transitorio para evitar un conflicto de normas en \r\r\nel tiempo y brindar la posibilidad para los administrados de forma previa a la \r\r\naprobación, para que conservaran las condiciones urbanas allí señaladas, siempre y \r\r\ncuando cumplieran con las condiciones allí establecidas. Es así como se estableció \r\r\nque en plazo de ocho meses debía obtenerse al menos la aprobación de un \r\r\nanteproyecto, caso contrario se les aplicaría la nueva normativa.- Igual sucedió para \r\r\nla obtención de licencias lucrativas pero el plazo fue de seis meses.- Se agrega que, \r\r\nrespecto de la afirmación de la inexistencia previa de criterios técnicos y certeza \r\r\ncientífica para otorgar certificados de uso de suelo, señalan que la Municipalidad \r\r\nantes de la aprobación del plan de ordenamiento, se guiaba por la normativa \r\r\ngeneral, de modo que, por un sentido de proporcionalidad y razonabilidad, permitió \r\r\nque se diera un plazo específico para lograr que aquellas personas con tiempo y \r\r\ndinero invertidos al amparo de un certificado de suelo, pudieran completar el \r\r\nproceso. Explican que si existe alguna insatisfacción con certificados de suelo \r\r\nanteriores otorgados antes del plan, la discusión resulta ser entonces de legalidad. \r\r\nPor otra parte, la Municipalidad lo que permitió fue mantener las características \r\r\nurbanas concedidas en tales certificados de uso de suelo, pero no las condiciones \r\r\nde aprobación para el ejercicio de la actividad que se tratara, pues tal aprobación \r\r\nincluye otro trámite que los interesados deben cumplir. Por tal motivo el transitorio \r\r\npor sí mismo no pone en peligro ningún derecho fundamental en perjuicio de los \r\r\nhabitantes, ya que la actividad o construcción solamente podría autorizarse si se \r\r\ncumplen todos los requerimientos, en particular la viabilidad ambiental de \r\r\nSETENA. Afirman que el transitorio cesó sus efectos cuando se cumplió el plazo. \r\r\nSolicitan que se declare sin lugar la acción y que para una eventual declaratoria con \r\r\nlugar, se tome en cuenta que aún existen casos en que interesados están en trámite \r\r\nde aprobación oportuna de anteproyectos con fundamento en un uso de suelo, al \r\r\namparo del transitorio. \n\r\r\n\n \r\r\n5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley \r\r\nde la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 68, 69 y 70 del \r\r\nBoletín Judicial, de los días 5, 6 y 7 de abril de 2017.\n\r\r\n\n 6.- \r\r\nPor resolución de las 8:29 horas del 8 de mayo de 2017, la Presidencia \r\r\nde la Sala aceptó las coadyuvancias presentadas por Aida Luz Murillo Torres\r\r\n y \r\r\nManuel Terán Jiménez en su calidad de representante legal de \r\r\nUrbanizadora la \r\r\nLaguna, Sociedad Anónima.\n\r\r\n\n 7.- \r\r\nEn la primera de las coadyuvancias aceptadas, la señora Aída Murillo \r\r\nTorres, explica que junto con otros vecinos tiene planteado reclamo contra todo el \r\r\nPlan de Ordenamiento Territorial por carecer de un requisito esencial como lo es la \r\r\naprobación de SETENA. Afirma que al amparo de la normativa impugnada no se \r\r\nles permite regularizar su situación en una urbanización irregular y que han tenido \r\r\nque construir al margen del ordenamiento, en terrenos de su propiedad, porque las \r\r\ncondiciones exigidas en el plan hacen imposibles de aprovechar.- Se afirma que el \r\r\nPlan carece de una perspectiva técnica ambiental porque no fue aprobado y por ello \r\r\nes nulo. Eso es lo que fundamenta su solicitud para que se declare su \r\r\ninconstitucionalidad y se suspendan las amenazas de derribos de las construcciones \r\r\nrealizadas.\n\r\r\n\n8.- Por su parte, también fue admitida la coadyuvancia de Manuel Terán \r\r\nJiménez, mayor, cédula número 1-640-0071, quien acude en representación de la \r\r\nUrbanizadora la Laguna S. A. y que en escrito indicó que lo que se pretende con \r\r\nesta acción es reabrir una discusión de legalidad ya precluida y que fue revisada por \r\r\nórganos de competencia ambiental que han avalado los casos de aplicación de la \r\r\nnorma que ahora se busca eliminar.- Lo que se busca con la acción es controvertir \r\r\nun certificado de uso de suelo particular y no los efectos generales de una norma. \r\r\nEn particular se habla en la acción de la loma de Salitral, respecto de la cual se \r\r\npuede demostrar claramente que no es una zona silvestre protegida ni tampoco \r\r\nzona de amortiguamiento; más aún, se afirma que dicha zona tiene aprobados \r\r\níndices de fragilidad ambiental que garantizan el apropiado desarrollo urbano para \r\r\nno lesionar el ambiente. La norma no causa ningún grado de incerteza y afectación \r\r\nal ambiente y por ello no hay lesión del principio precautorio. En cuanto al principio \r\r\nde regresividad, la acción es omisa en decir cuáles son las normas o reglas que se \r\r\nhan visto lesionadas con esta decisión. Ello es suficiente para declarar sin lugar la \r\r\nacción. De cualquier forma, la medida lo que busca es equilibrar de forma \r\r\napropiada los intereses de quienes ya tenían inversiones y planes hechos, todo \r\r\nsegún la tesis de que se trata de actos favorables para el administrado. Se afirma \r\r\nque la Procuraduría incurre en graves errores de razonamiento: primero sostiene \r\r\nque la norma otorga beneficios extraordinarios pero lo cierto es que la norma puso \r\r\nun plazo casi imposible de obtener. No se trata de ningún privilegio sino de una \r\r\noportunidad de concluir un trámite comenzado lo cual además debía hacerse en un \r\r\nplazo muy corto. Se equivoca también la Procuraduría en el hecho de que \r\r\ndesconoce que el certificado de uso de suelo como acto favorable cuya tutela se \r\r\nreconoce en la norma discutida de manera proporcionada y razonable. \n\r\r\n\n 9.-\r\r\n Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la \r\r\nJurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral \r\r\n9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas \r\r\nevidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal \r\r\n \r\r\n \n\r\r\n\n 10.- \r\r\nEn los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.\n\r\r\n\n Redacta la Magistrada \r\r\nHernández López; y,\n\r\r\n\nConsiderando:\n\r\r\n\nI.- Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta \r\r\nacción de inconstitucionalidad se presenta por parte de los accionantes, aduciendo \r\r\nque ostentan la legitimación apropiada, en tanto se apersonan a defender el derecho \r\r\nfundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido en el \r\r\nartículo 50 Constitucional. Así lo entendió la Presidencia de la Sala cuando cursó la \r\r\nacción y ninguna de las demás partes ha hecho observaciones sobre el punto, de \r\r\nmodo que procede acuerpar la decisión de la Presidencia de la Sala que tuvo por \r\r\ncumplidos los requisitos de admisibilidad y entrar a resolver el caso por el fondo.\n\r\r\n\nII.- El objeto de la impugnación. - El reclamo de los accionantes se dirige \r\r\ncontra el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de \r\r\nDesamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de \r\r\nnoviembre de 2007) identificado en adelante como el POT de Desamparados, \r\r\ncuyo texto es el siguiente: \n\r\r\n\n“Transitorio IV\r\r\n.- Los certificados de uso de suelo para proyectos de \r\r\nurbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la \r\r\nentrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, \r\r\ntiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la \r\r\naprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos \r\r\n(sic) a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso \r\r\nde suelo.- Caso contrario, los mismo caducarán y los proyectos deben de \r\r\nadecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento. Los certificados \r\r\nde uso de suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados \r\r\ncon anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo \r\r\ndentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias \r\r\nmunicipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados \r\r\ncaducarán y se aplicará lo contenido en el presente Reglamento.”\n\r\r\n\nA esta norma se le achaca una contradicción de los principios precautorio y \r\r\nde no regresión que se derivan del derecho fundamental a un ambiente sano y \r\r\necológicamente equilibrado recogido por la Constitución Política en el artículo 50.- \r\r\nEn particular se aduce que se arriesga el derecho fundamental de los vecinos de \r\r\nDesamparados por cuanto el mantenimiento de los efectos a los certificados de uso \r\r\nde suelo anteriormente expedidos, permite que proyectos urbanísticos se vean \r\r\nbeneficiados, pues se les permitiría la construcción en zonas como la Loma de \r\r\nSalitral que es área silvestre protegida. Además se agrega que se afecta en principio \r\r\nde retroactividad en beneficio del ambiente pues erróneamente se atribuyen \r\r\nderechos a los certificados, que solo son meras expectativas.-\n\r\r\n\nIII.- Sobre el fondo del asunto.- Insubsistencia de efectos jurídicos \r\r\npropios de la norma impugnada.- El punto de partida para el análisis del \r\r\nplanteamiento de los accionantes debe ser la determinación del alcance de la norma \r\r\ndiscutida respecto de su eficacia, dado que se trata de una norma transitoria.- De tal \r\r\nforma y con vista del texto discutido, se puede concluir que la norma ya no está \r\r\nproduciendo efectos jurídicos generales por sí misma. En primer lugar, el \r\r\ndisputado transitorio IV del POT de Desamparados dispuso extender en el tiempo \r\r\nla validez de los certificados de uso de suelo vigentes al momento de la entrada en \r\r\nvigencia del Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.) de la Municipalidad de \r\r\nDesamparados, lo cual ocurrió el día 18 de diciembre del año 2007. Pero la misma \r\r\nnorma dispuso que esa extensión no fuera indefinida en el tiempo y por el contrario, \r\r\nse limitó con precisión hasta donde llegarían sus efectos, a saber: se extendió en 6 \r\r\ny 8 meses -dependiendo de determinados supuestos- el valor jurídico concedido en \r\r\nla norma para los certificados de uso de suelo emitidos anteriormente y se definió, \r\r\nde manera expresa, su caducidad luego de ese momento.- De esta forma la eficacia \r\r\ny aplicabilidad general de la norma concluyó totalmente el 8 de agosto de 2008, \r\r\ncuando se cumplieron los ocho meses de la entrada en vigencia del POT de \r\r\nDesamparados, razón por la que desde la perspectiva de una colisión entre unos \r\r\nposibles efectos generales de la norma y los principios ambientales, la acción debe \r\r\ndesestimarse por no existir a este momento tales efectos generales que puedan ser \r\r\nlesivos del Derecho de la Constitución.-\n\r\r\n\nIV.- Ahora bien, la revisión de la estructura jurídica de la norma impugnada \r\r\npermite concluir que tampoco perviven en este momento eventuales efectos \r\r\njurídicos particulares que haya podido generar el transitorio IV discutido para \r\r\ndeterminados casos específicos.- Entiende el Tribunal que durante el lapso que el \r\r\ntransitorio estuvo vigente, algunos administrados hayan podido aprovechar \r\r\neficazmente esa extensión temporal de validez de sus certificados de uso de suelo \r\r\notorgados anteriormente; no obstante, la atenta lectura del texto del transitorio deja \r\r\nver que tal ventaja solo servía a una finalidad muy específica consistente en abrir un \r\r\nespacio para permitir el logro de la aprobación -dentro del plazo de ocho meses- de \r\r\nun “anteproyecto” en los términos en que se encuentra definido en el propio POT \r\r\nde Desamparados, según se aprecia de sus artículos 24 y 48. El texto del transitorio \r\r\nIV discutido es contundente en este sentido:\n\r\r\n\n “[los certificados de uso de suelo otorgados con \r\r\nanterioridad]...tendrán una vigencia de 8 meses\r\r\n, tiempo dentro del cual los \r\r\ninteresados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal \r\r\npara el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos a desarrollar \r\r\nconserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso de \r\r\nsuelo.-[así en el original] \r\r\nCaso contrario, los mismo caducarán y los \r\r\nproyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente \r\r\nreglamento” (el resaltado no es del original) \n\r\r\n\nDe lo anterior pueden deducirse entonces las siguientes posibilidades para \r\r\nquienes poseían certificados de uso de suelo vigentes y emitidos según la normativa \r\r\nanterior: a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su \r\r\nanteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al \r\r\nPOT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; \r\r\nb) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la \r\r\naprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de \r\r\ntales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su \r\r\namparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que \r\r\nregulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente \r\r\naprobado por la Municipalidad. De ese modo, en el hipotético caso de que en \r\r\nestos casos específicos el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección \r\r\ndel ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que \r\r\nenfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias \r\r\njurídicas (amplias o reducidas) que se derivan de tener un anteproyecto aprobado \r\r\npor la Municipalidad. Dicho con otras palabras, el transitorio IV discutido agotó \r\r\nsus efectos, cuando los certificados de uso de suelo, se integraron y fundieron con \r\r\nel resto del elenco de requisitos necesarios para lograr la efectiva aprobación de \r\r\nanteproyectos de construcción, y que es la única opción que les otorgó el \r\r\ntransitorio IV para validarlos luego de la entrada en vigencia del POT de \r\r\nDesamparados. A partir de dicho momento, surgió a la vida jurídica un acto \r\r\ndistinto e independiente, (el anteproyecto aprobado) sometido a su propio régimen \r\r\njurídico de validez y eficacia que no ha sido discutido en esta acción.- Por todo lo \r\r\nanterior, tal y como se afirmó, la acción debe desestimarse en tanto que la norma \r\r\ndiscutida ya no está desplegando efectos en el plano general y tampoco en los \r\r\ncasos concretos que puedan estar aún jurídicamente vigentes.\n\r\r\n\nV.- Ausencia de lesión del principio precautorio por la norma \r\r\ncuestionada.- De manera independiente a todas las consideraciones anteriores, \r\r\nque resultan suficientes para entender que no existen efectos jurídicos que estén \r\r\nsiendo desplegados por la norma y que no puede por tanto generar a futuro un \r\r\nobstáculo al ejercicio de medidas protectoras del ambiente, la Sala entiende \r\r\nigualmente que –\r\r\naun aceptando la tesis de los accionantes, sobre la eficacia del \r\r\ntransitorio- lo cierto es que desde la perspectiva material, la norma discutida \r\r\ntampoco alcanza a lesionar el principio precautorio que opera en materia ambiental. \r\r\nComo puede apreciarse del escrito de interposición, toda la elaboración de los \r\r\naccionantes parte de una base que no solo carece de apoyo en elementos jurídicos \r\r\nconcretos, sino que se estima equivocada y es la de entender que el principio \r\r\nprecautorio en materia ambiental puede verse limitado por la existencia concreta de \r\r\ncertificados de uso de suelo. En palabras sencillas, los accionantes (y solo ellos \r\r\ndentro de este expediente) sostienen la tesis de que un certificado de uso suelo \r\r\npuede trascender su ámbito urbanístico y de ordenamiento territorial e impedir el \r\r\nejercicio de las competencias estatales en materia ambiental en general y la potestad \r\r\nde tomar medidas de prevención en aplicación del principio precautorio en \r\r\nparticular; ni el texto impugnado o el resto del POT del cantón de Desamparados, o \r\r\nbien las partes en este caso han sostenido tal posición y tampoco acoge tal tesis \r\r\neste Tribunal que ha tenido oportunidad de delimitar la primacía del principio \r\r\nprecautorio como instrumento para el aseguramiento de un ambiente sano y \r\r\necológicamente equilibrado. Concretamente, en senencia número 2013-3091 de las \r\r\ndieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece, esta Sala dispuso \r\r\nque:\n\r\r\n\n“En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede \r\r\notorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando \r\r\nlo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el \r\r\nartículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que: “La \r\r\nincidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado \r\r\ndentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por \r\r\ndefinición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino \r\r\nque tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su \r\r\npapel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del \r\r\nEstado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad” \r\r\n(Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del \r\r\nveintisiete de marzo del dos mil ocho”) Además, la Sala ha reconocido la fuerza \r\r\nnormativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en \r\r\nla sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que: “Uno de los principios \r\r\nrectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación \r\r\nprudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones \r\r\nUnidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual \r\r\nliteralmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los \r\r\nEstados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus \r\r\ncapacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de \r\r\ncerteza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la \r\r\nadopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la \r\r\ndegradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de \r\r\nBiodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como \r\r\nparámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se \r\r\nreconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la \r\r\npérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro \r\r\nnatura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los \r\r\nelementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia \r\r\nde certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción \r\r\nde medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las \r\r\n11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las \r\r\n9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de \r\r\nfebrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal \r\r\nestimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos \r\r\nnegativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los \r\r\nrecursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en \r\r\nla necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar \r\r\ncontener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta \r\r\nforma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible \r\r\n–o una duda \r\r\nal respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la \r\r\nactividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la \r\r\ncoacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las \r\r\nconsecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una \r\r\ntrascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el \r\r\nambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de \r\r\nmayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, \r\r\nel mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de \r\r\nhechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que \r\r\ntales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”, Y es en \r\r\nvirtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, “ \r\r\nlos entes \r\r\ny órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de \r\r\nautorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender \r\r\nlas que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, \r\r\nadoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto \r\r\nde garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”\r\r\n \r\r\n(sentencias 3480-2003 y 09711-2008)” (lo subrayado no es del original).\"\n\r\r\n\nDe la clara exposición anterior resulta evidente el alejamiento de la posición \r\r\nde la Sala respecto de lo afirmado por los accionantes en tanto que precisamente el \r\r\nprincipio precautorio no puede resultar limitado en su potencial de aplicación, por \r\r\nla existencia de un certificado de uso suelo aún cuando estuviera válidamente \r\r\nemitido.- En específico, se insiste en el tema de que los derechos y ventajas que el \r\r\nparticular obtiene con la emisión en su favor de tales certificados no pueden tener el \r\r\nefecto de limitar o restringir las competencias en materia ambiental atribuidas al \r\r\nEstado, justamente en respeto de las normas y principios que rigen dicha materia y \r\r\nque son de la mayor prioridad por mandato del artículo 50 Constitucional.- \n\r\r\n\nVI.- A lo anterior se suma que en el caso concreto se observa que la \r\r\nnormativa del POT de Desamparados ni siquiera intenta ligar ambos temas y por el \r\r\ncontrario, exige -de forma independiente del tema del certificado de uso de suelo- el \r\r\ncumplimiento de las normas ambientales como se aprecia de los textos tanto del \r\r\nnumeral 46, el cual impone, para entrega de permisos de construcción, el \r\r\ncumplimiento de la viabilidad de SETENA (inciso h) y la demostración de \r\r\ninexistencia de afectaciones del MOPT, AYA Y MINAE (inciso i), como del \r\r\nartículo 48 que aborda los denominados “anteproyectos” y les exige las respectivas \r\r\ncertificaciones de afectaciones entre ellas la del MINAE (inciso f).- Con esto se \r\r\nentiende claramente que el Transitorio IV impugnado no tiene la intención ni la \r\r\ncapacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o ninguno de sus \r\r\nprincipios, pues el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no \r\r\nalcanza a limitar -ni en general ni para casos concretos- las potestades de diferentes \r\r\nórganos encargados de la protección del ambiente. Por ello, también desde esta \r\r\nperspectiva la acción debe declararse sin lugar.-\n\r\r\n\nVII.- Conclusiones.- De conformidad con todo lo que se ha expuesto, debe \r\r\ndeclararse sin lugar la acción planteada en contra del Transitorio IV del Plan de \r\r\nOrdenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José \r\r\n(Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007) en razón de que por \r\r\nuna parte, la norma discutida no está generando efectos jurídicos en la actualidad, \r\r\nno solo de manera general, sino tampoco en lo que se refiere a los casos concretos \r\r\nen que se aprovechó el plazo del transitorio según se explicó.- Además, no existe \r\r\nningún elemento jurídico que lleve a la Sala a entender que el citado transitorio - con \r\r\nsu extensión del plazo para los certificados de uso de suelo emitidos antes de la \r\r\nentrada en vigencia del POT de Desamparados- integran como parte de alcance \r\r\njurídico la limitación o atenuación de la potestad que ostentan las autoridades \r\r\nestatales para la protección del ambiente, a través de la la aplicación de los \r\r\nprincipios precautorio o de no regresión que alegan los accionantes. De tal manera, \r\r\nprocede declarar sin lugar la acción planteada.- \n\r\r\n\nPor tanto:\n\r\r\n\n Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda \r\r\nLeal salvan el voto, y disponen lo siguiente: se declara con lugar la acción planteada \r\r\ny anula el artículo transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de \r\r\nDesamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de \r\r\nnoviembre de 2007), lo anterior con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de \r\r\nvigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. \r\r\nNotifíquese.\n\r\r\n\nFernando Cruz C.\n\r\r\n\nPresidente a.i.\n\r\r\n\n \n\r\r\n\r\r\n \r\r\n \r\r\n \r\r\n \r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \nFernando Castillo V.\n\r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \n\r\r\n \nPaul Rueda L. \n\r\r\n \n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \nNancy Hernández L.\n\r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \n\r\r\n \nLuis Fdo. Salazar A.\n\r\r\n \n\n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n \r\r\n \n \n\r\r\n \n\r\r\n \n\r\r\n José P. Hernández G.\r\r\n \n \n\r\r\n \r\r\n Aracelly Pacheco S. \r\r\n \n\n \n\r\r\n \n\r\r\n\r\r\n\n \n\r\r\n\nEXPEDIENTE 17-002841-0007-CO\n\r\r\n\nVoto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción \r\r\ndel segundo. Con el respecto acostumbrado, nos separamos del criterio de \r\r\nmayoría por los siguientes motivos. \n\r\r\n\n La sentencia dictada en este caso declara sin lugar la acción con base en dos \r\r\nargumentos. El primero de ellos es que la norma carece de efectos jurídicos en la \r\r\nactualidad. En el segundo, la mayoría de este Tribunal estima que la norma no \r\r\nlesiona el principio precautorio. \n\r\r\n\n En cuanto a la supuesta ausencia de efectos jurídicos actuales, consideramos \r\r\nque el argumento mencionado –lejos de constituir un tema de fondo- impone a la \r\r\nparte un requisito de admisibilidad que se separa claramente de la línea seguida por \r\r\nesta Sala en materia ambiental, donde se ha reconocido en innumerables sentencias \r\r\nla existencia de un interés difuso (por ejemplo, la resolución 2016-5617 de las 11:50 \r\r\nhoras del 27 de abril de 2016). En este caso, se estaría exigiendo a la parte la \r\r\nexistencia de un caso concreto donde surta efecto la norma, lo que desnaturaliza la \r\r\nlegitimación por interés difuso y la torna, más bien, en legitimación por asunto base, \r\r\nconforme al párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción \r\r\nConstitucional. El razonamiento de esta sentencia obliga a la mayoría de la Sala a \r\r\nadentrarse en el plano hipotético para especular sobre la posible aplicación actual \r\r\nde la norma, con el evidente peligro de obviar algún supuesto de aplicación, como \r\r\nsería, por ejemplo, el caso de una situación litigiosa que involucrara la aplicación de \r\r\nla norma y que aún no haya sido resuelta. \n\r\r\n\nSin embargo, nuestro principal motivo de desacuerdo radica en el fondo del \r\r\nasunto. Según hemos explicado en la sentencia N° 2016-15501 de las 11:41 horas \r\r\ndel 21 de octubre de 2016, los certificados de uso de suelo únicamente tienen \r\r\nefectos declarativos, pues solo tienen la finalidad de certificar cuál es el uso \r\r\nestablecido reglamentariamente para un inmueble. Es decir, no crean ni confieren \r\r\nderechos, sino que acredita una situación jurídica en particular, como es la \r\r\nconformidad de un uso con los parámetros de zonificación. De ahí que el cambio \r\r\nde uso de suelo sea posible y, en materia ambiental, incluso debido. Al respecto, \r\r\npuede citarse el criterio emitido por esta Sala en la sentencia N° 2011-15109 de las \r\r\n11:20 horas del 4 de noviembre de 2011:\n\r\r\n\n“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza \r\r\ndeclarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica \r\r\nsituaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local \r\r\nacredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la \r\r\nzonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que \r\r\nsolamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido \r\r\nreglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los \r\r\nrequisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva \r\r\nautorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer \r\r\ndeterminada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea \r\r\nderechos subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las 14:24 horas \r\r\ndel 04 de junio de 1999).”\n\r\r\n\nEn el caso de marras, el artículo impugnado permite que los certificados de \r\r\nuso de suelo, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del reglamento, \r\r\nmantengan su vigencia por 6 u 8 meses, eximiéndolos de “…adecuarse a las \r\r\ndisposiciones normativas del presente reglamento…” si han obtenido la \r\r\naprobación o licencia municipal, según el caso. En otras palabras, cualquier \r\r\ndisposición de protección ambiental o cambio de zonificación que fuera impuesta \r\r\npor el reglamento citado sería inaplicable a los proyectos amparados en dichos \r\r\ncertificados de uso de suelo. Esto se traduce, básicamente, en un “periodo de \r\r\ngracia”, dentro del cual se eximirá a los interesados de la aplicación de las normas y \r\r\nparámetros de protección ambiental que introduzca el reglamento municipal.\n\r\r\n\n Retomando el hecho de que los certificados de uso de suelo tienen un \r\r\ncarácter exclusivamente declarativo, estos carecen de fuerza para imponerse frente \r\r\na normas que buscan la protección del ambiente. Además, se observa que no existe \r\r\nprueba técnica que justifique el actuar administrativo en este caso o garantice la \r\r\ntutela efectiva de un ambiente equilibrado y sano. Ante estas carencias, resulta a \r\r\ntodas luces irrazonable e inconstitucional eximir a los proyectos, amparados en \r\r\ndichos certificados, del cumplimiento de las normas y parámetros de protección \r\r\nambiental que contenga el reglamento municipal.\n\r\r\n\n “\r\r\nAnte todo, en materia urbanística, las autoridades públicas deben \r\r\ngarantizar que sus decisiones primen equilibradamente los más altos intereses, \r\r\ntoda vez que en el centro está la vida humana, de ahí que también se hace \r\r\nnecesario manejar criterios de conservación natural, por la doble condición en \r\r\nque se desenvuelve el ser humano: por medio de su subsistencia a través de \r\r\nmedio ambiente y ecológicamente equilibrado, de la que se debe servir \r\r\nracionalmente, y para sobrevivir, sin que pueda explotar su hábitat natural a tal \r\r\nextremo que se ponga a si mismo en peligro. Cuando la Constitución Política se \r\r\nrefiere a un ambiente sano, ello no sólo refiere al respeto para el medio ambiente \r\r\ncomo naturaleza, sino que también a un aspecto aún mayor, como es el \r\r\ndesarrollo integral del ser humano –físico y mental-, de sanidad urbanística \r\r\nfrente a la población inmediata como mediata. La trascendencia de \r\r\ndeterminadas decisiones de carácter público, sin sustento técnico, especialmente \r\r\nen materia ambiental debe reconocerse como una cuestión de sumo cuidado. Es \r\r\ncierto que, una vez que el ser humano se instala en un medio natural, \r\r\ninevitablemente lo impacta y ejerce su influencia transformadora para adaptarlo, \r\r\nsea esto con buen suceso o no, le puede desarrollar o lo puede limitar. Como lo \r\r\nrefirió la Sala en otra oportunidad, “Bien puede afirmarse que se trata de dos \r\r\naspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma \r\r\nmoneda: el ambiente natural y el ambiente urbano.” ( sentencia No. \r\r\n2003-03656). En este sentido, debe reconocerse la importancia de que el \r\r\nEstado mantenga vigentes políticas para un desarrollo urbano ordenado, a \r\r\ntravés de los mecanismos legales que ha formulado para resguardar un \r\r\nequilibrio con el medio ambiente.” (Sentencia N° 2009-3684 de las 10:32 horas del \r\r\n6 de marzo de 2009).\n\r\r\n\nEn virtud de lo expuesto, declaramos con lugar la acción y anulamos el \r\r\nartículo transitorio impugnado, con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de \r\r\nvigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. \n\r\r\n\nFernando Cruz C. Paul Rueda L. \r\r\n \n\r\r\n\n Magistrado Magistrado",
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