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San José, a las doce horas cero minutos del\r\nveintiséis de julio de dos mil diecisiete.\n\r\n\r\n\n Consulta legislativa facultativa de\r\nconstitucionalidad interpuesta por los diputados Marco Vinicio Redondo Quirós,\r\nMaureen Fallas Fallas, Julio Rojas Astorga, Otto Guevara Guth, Henry Mora J.,\r\nMario Redondo P., Víctor Hugo Morales Zapata, Jorge Rodríguez Araya, Ottón\r\nSolís Fallas, Marlene Madrigal Flores, Marcela Guerrero Campos, Natalia Díaz\r\nQuintana, Epsy Campbell, Rafael Ortiz Fábrega, Juan Luis Jiménez Succar, Marta\r\nArauz M., Jorge Rodríguez, Maureen Clarke, Paulina Ramírez P., Gerardo Vargas\r\nRojas, Luis Vásquez, respecto del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones\r\ny Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente\r\nlegislativo número 17.561.\n\r\n\r\n\n Resultando\n\r\n\r\n\n 1.- Mediante escrito\r\nrecibido en la Secretaría de la Sala el 21 de junio de 2017, las Diputadas y\r\nlos Diputados firmantes presentan Consulta Legislativa Facultativa de\r\nConstitucionalidad respecto del proyecto ley “Reforma del Sistema de Pensiones\r\ny Jubilaciones del Magisterio Nacional”, que se tramita bajo el expediente\r\nlegislativo número 17.561, aduciendo dos motivos de consulta por razones de\r\nfondo, estimando que de aprobarse dicho proyecto de ley, se violentaría la\r\nautonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y el principio de\r\nprogresividad en materia de derechos fundamentales. Respecto del primer motivo de consulta,\r\nrefieren las señoras y señores Diputados consultantes, que el proyecto de ley\r\ncontraviene la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, la\r\nprohibición de transferencia de fondos, la reserva de la seguridad social, y el\r\nprincipio de solidaridad social; en suma, estiman que se contraviene el\r\nartículo 73 de la Constitución Política. Señalan que por el grado de autonomía\r\nde la CCSS, los Poderes Ejecutivo y Legislativo se encuentran impedidos de\r\nemitir actos que suplanten las facultades propias de quien gobierna la\r\nseguridad social. Agregan que el tercer párrafo de la norma constitucional de\r\ncita, establece una prohibición categórica para que los fondos y la reserva de\r\nlos seguros sociales sean transferidos o empleados para finalidades distintas a\r\nlas que motivaron su creación, lo cual estiman, se contempla así para impedir\r\ncon el paso del tiempo la salida de los cotizantes hacia otros sistemas de\r\npensiones. Aseguran que no se trata de un sistema de capitalización individual,\r\ndonde el cotizante es dueño de sus aportes, sino que está concebido como un\r\nrégimen de reparto universal, donde todos los cotizantes aportan de manera\r\nforzosa y solidaria a un fondo común, por lo que cualquier cambio que promueva\r\nuna segregación de los cotizantes hacia otros regímenes especiales, consistiría\r\nen una ruptura de ese principio de solidaridad social y un acto que incidiría\r\nen el equilibrio del fondo, Explican que en la Ley número 7531, vigente desde\r\nel año 1995, los legisladores permitieron como situación única y de excepción,\r\nque se realizaran traslados del régimen del Magisterio Nacional hacia el\r\nrégimen del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de\r\nSeguro Social. Sin embargo, continúan, ahora se pretende adicionar esa ley con\r\nun transitorio que permitiría la transferencia del régimen de Invalidez, Vejez\r\ny Muerte hacia el régimen del Magisterio Nacional, estableciéndose algunas\r\ncondiciones: a) que los interesados hayan cotizado al menos durante diez años\r\nininterrumpidamente al régimen del Magisterio Nacional; b) que el interesado\r\nfirme una autorización para que se deduzca de su salario los montos resultantes\r\nde la diferencia en la cotización cancelada al régimen del IVM y la que le\r\nhubiera correspondido en el régimen del Magisterio; c) que la CCSS firmen un convenio\r\ncon el Ministerio de Hacienda para regular plazos y formas de los pagos por las\r\ndiferencias resultantes; d) la obligación del trabajador, a su vez, de\r\nsuscribir un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio\r\nNacional, para el pago de aquellas diferencias; y e) que la CCSS y la Junta de\r\nPensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional suscriban un convenio para\r\nregular el pago y la forma en que se cancelará a la Junta los montos recibidos\r\npor concepto del as cotizaciones. Estiman que de esta forma, el Poder\r\nLegislativo le impone a la Caja Costarricense de Seguro Social tres mandatos\r\ndirectos: a) el traslado de los cotizantes; b) suscribir convenios con el\r\nMinisterio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio\r\nNacional; y, c) la transferencia de fondos de la reserva de pensiones del\r\nrégimen de Invalidez, Vejez y Muerte, todo lo cual contraviene la autonomía de\r\nla Caja. Mencionan que la Caja Costarricense de Seguro Social se ha opuesto a\r\neste proyecto, y que recientemente, en mayo de 2017, se señaló que el perjuicio\r\nsería de más de cincuenta y dos mil millones de colones. Indican que no se\r\ntrata de crear un nuevo régimen de pensiones, modificar alguno ya existente o\r\nimplementar alguna política pública, sino que su único objetivo es sustraer a\r\nla Caja un grupo específico de trabajadores y causar una desmejora al fondo de\r\nla institución. Agregan que esto permitiría que en el futuro otros grupos de\r\npresión pretendieran una actuación similar, debilitando el régimen de\r\nInvalidez, Vejez y Muerte, el cual sería menos solidario cada vez. El segundo motivo de consulta por\r\nrazones de fondo, refiere que se vulnera el principio de progresividad de los\r\nderechos fundamentales, toda vez que el Estado debe garantizar que existan condiciones\r\nrazonablemente previsibles para que el derecho a la jubilación sea real, lo que\r\nimplica no adoptar actuaciones que eliminen o disminuyan el derecho\r\njubilatorio, o bien, que no se omita la adopción de acciones de compensación.\r\nEstiman que el proyecto de ley causa un perjuicio al régimen de Invalidez,\r\nVejez y Muerte, lo que implica una disminución o debilitamiento de la\r\nposibilidad efectiva del derecho a la jubilación de todos los ciudadanos.\r\nRefieren al respecto, que la discrecionalidad no puede ser irrestricta, y que\r\ncualquier sistema donde se mejoren las condiciones de un grupo, no puede\r\nimplicar el desmejoramiento del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Requieren\r\nque se declare la inconstitucionalidad del único artículo del proyecto de ley consultado.\n\r\n\r\n\n2.- Mediante nota de 21\r\nde junio de 2017, el señor Magistrado Ernesto Jinesta Lobo plantea su\r\ninhibitoria para el conocimiento de esta Consulta Legislativa Facultativa de\r\nConstitucionalidad.\n\r\n\r\n\n3.- Por resolución de la\r\nPresidencia de esta Sala, de las doce horas cincuenta y cinco minutos del 21 de\r\njunio de 2017, se admite la inhibitoria planteada por el señor Magistrado\r\nErnesto Jinesta Lobo.\n\r\n\r\n\n4.- Mediante oficio de\r\nla Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017,\r\nse comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación\r\nde esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.\n\r\n\r\n\n5.- Por sorteo realizado\r\npor la Oficina de la Presidencia de la Corte, sorteo número 5405, se designa a\r\nla señora Magistrada suplente Yerma Campos Calvo en sustitución del señor\r\nMagistrado Ernesto Jinesta Lobo para el conocimiento de esta consulta.\n\r\n\r\n\n6.- Mediante oficio de\r\nla Presidencia de esta Sala, número PSC-PSC-0087-2017, de 21 de junio de 2017,\r\nse comunica al señor Presidente de la Asamblea Legislativa de la presentación\r\nde esta Consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad.\n\r\n\r\n\n7.- Mediante resolución\r\nde la Presidencia de esta Sala, de las diez horas dieciocho minutos del 26 de\r\njunio de 2017, se admite esta Consulta Legislativa Facultativa de\r\nConstitucionalidad, y se solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la\r\nremisión del expediente legislativo número 17.561.\n\r\n\r\n\n8.- Por oficio recibido\r\nen la Secretaría de la Sala el 28 de junio de 2017, la Presidenta a.i. del Directorio\r\nde la Asamblea Legislativa remite copia certificada del expediente legislativo\r\nnúmero 17.561. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 28\r\nde julio de 2017.\n\r\n\r\n\n9.- Por nota de 29 de\r\njunio de 2017, el señor Magistrado Paul Rueda Leal plantea su inhibitoria para\r\nconocer esta consulta.\n\r\n\r\n\n10.- Mediante resolución\r\nde la Presidencia de esta Sala, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del\r\n29 de junio de 2017, se acepta la inhibitoria del señor Magistrado Paul Rueda\r\nLeal.\n\r\n\r\n\n 11.- Por sorteo realizado por la Oficina de la\r\nPresidencia de la Corte, sorteo número 5468, se designa al señor Magistrado\r\nsuplente Jorge Araya García en sustitución del señor Magistrado Paul Rueda Leal\r\npara el conocimiento de esta consulta.\n\r\n\r\n\n12.- En los procedimientos se\r\nhan observado las disposiciones de ley.\n\r\n\r\n\n Redacta el Magistrado Castillo Víquez;\r\ny,\n\r\n\r\n\nConsiderando\n\r\n\r\n\nI.- Sobre el planteamiento de la Consulta Legislativa de\r\nConstitucionalidad. La opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos\r\npuede ser requerida de manera preceptiva -inciso a) del artículo 96 de la Ley\r\nde Jurisdicción Constitucional- o facultativa -incisos b), c) y ch) de la misma\r\nnorma -. En este último caso se tienen tres supuestos: en el primero, es el\r\nmismo órgano parlamentario quien la realiza –cuando se presente por no menos de\r\ndiez diputados-; en el segundo, se trata de la consulta de proyectos de ley\r\nreferidos a la competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el\r\nTribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República,\r\nconsulta que debe ser presentada por éstos mismos órganos; y, en el tercero, la\r\nconsulta la puede presentar el Defensor de los Habitantes cuando considere que\r\nse infringen derechos o libertades fundamentales. De igual manera, señala el\r\nartículo 98 de la ley de esta jurisdicción, que en el caso de proyectos de ley\r\ndistintos de las reformas constitucionales, la Consulta Legislativa deberá\r\ninterponerse después que el proyecto haya sido aprobado en primer debate y\r\nantes de recibir la aprobación definitiva en segundo debate; esta previsión\r\ncomo requisito de admisibilidad de la Consulta Legislativa, encuentra asidero\r\nporque es luego del primer debate que logra tenerse mayor certeza sobre las\r\nprobabilidades de aprobación del texto sometido a consulta –véase, entre otras,\r\nsentencia de esta Sala número 193-90-.\n\r\n\r\n\nII.- Sobre la admisibilidad de la Consulta Legislativa que ahora\r\nse conoce.\r\nEl caso bajo estudio es una consulta legislativa facultativa de\r\nconstitucionalidad. De conformidad con lo indicado en el considerando anterior,\r\ny según lo dispuesto en el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la\r\nJurisdicción Constitucional, este tipo de consulta\r\ndebe ser planteada por diez diputados(as) o más, una vez que el\r\nproyecto ha sido aprobado en primer debate. En este caso, 22 legisladores\r\nsuscribieron la consulta, de manera que este requisito de admisibilidad se\r\ntiene por cumplido. Asimismo, el proyecto de ley que se tramita bajo el\r\nexpediente legislativo No. 17.561 fue aprobado en primer debate por la Comisión\r\nLegislativa Plena Primera, en la sesión ordinaria número 2 del 7 de junio de\r\n2017, por 10 votos a favor y 4 en contra -ver folio 2556 del tomo X del\r\nexpediente legislativo-. De esta manera, al encontrarse debidamente\r\nfundamentada y cumplidos los requisitos de admisibilidad señalados, la Sala\r\nentra a conocer la consulta planteada.\n\r\n\r\n\nPor\r\nsu parte, es importante señalar, que tratándose de las consultas legislativas\r\nfacultativas de constitucionalidad –como la que ahora se conoce-, y de\r\nconformidad con la aplicación e integración de lo estatuido en los artículos 99\r\ny 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha señalado que su\r\nconocimiento se circunscribe únicamente a los argumentos concretos planteados\r\npor los diputados consultantes en su escrito de interposición, y no a otros que\r\npudieran derivarse pero que no hayan sido así planteados. En efecto, mediante\r\nsentencia número 2001-11643 –reiterada, entre otras, en sentencia número\r\n2012-9253-, señaló la Sala:\n\r\n\r\n\n“Ha de recordarse\r\ntambién que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando \"sobre los\r\naspectos y motivos consultados o sobre\r\ncualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional\", pero el tribunal interpreta que\r\n\"los aspectos y motivos\r\nconsultados\" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran\r\ntener los legisladores\r\nacerca de éste. Dado, pues, que la\r\nconsulta se aparta de lo legalmente\r\nestablecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que\r\nestá fuera de los alcances\r\nde sus atribuciones.”\r\n–énfasis añadido- \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nEste\r\ncriterio fue reiterado y consolidado por la jurisprudencia de la Sala, al\r\ndeterminar, en la ya citada sentencia número 2012-9253 que:\n\r\n\r\n\n“Esto es\r\nasí por cuanto «tratándose de\r\nconsultas legislativas de tipo facultativo, «la competencia de la Sala Constitucional tiene origen en las dudas o reparos\r\nde constitucionalidad que formulen\r\nlos legisladores» -sentencia 2001-12459-, de forma que si tales argumentos no existen como tal, o bien, cuando los propios diputados\r\nconsultantes manifiesten carecer de dudas sobre la constitucionalidad de las\r\nnormas o proyectos consultados, resultaría impropio para la Sala emitir\r\ncriterio alguno, pues se estaría en supuestos que trascienden las\r\ncompetencias de la Sala en materia de consultas legislativas de constitucionalidad -sentencia 2002-3460-.” –el destacado no es del\r\noriginal-\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nEn\r\neste sentido, es necesario indicar que esta Sala se avocará a estudiar\r\núnicamente los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes y no\r\notras cuestiones generales de constitucionalidad del proyecto de Ley en\r\nalusión, de conformidad con lo regulado en el artículo 99 de la ley que rige esta\r\njurisdicción, por lo que se omite todo pronunciamiento sobre vicios de\r\nprocedimiento y de fondo no alegados en tiempo por los(as)\r\ndiputados(as)\r\nconsultantes.\n\r\n\r\n\nIII.- Objeto de la consulta. Los(as) diputados(as) consultantes plantean dos\r\nmotivos de consulta de constitucionalidad por el fondo, respecto del único\r\nartículo del proyecto de ley “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones\r\ndel Magisterio Nacional”, tramitado bajo el expediente legislativo número\r\n17.561, por estimarlo contrario a la autonomía de la Caja Costarricense de\r\nSeguro Social en materia de administración del fondo de jubilaciones del seguro\r\npor Invalidez, Vejez y Muerte, y del principio de progresividad en materia de\r\nderechos fundamentales.\n\r\n\r\n\nEste proyecto de ley ya\r\naprobado en primer debate por la Comisión Legislativa Plena Primera, pretende\r\nadicionar un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley número 7531, “Reforma\r\nIntegral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Bajo\r\nuna similar redacción, estas normas señalan actualmente que:\n\r\n\r\n\n“Artículo 4.- Derecho de\r\nopción \n\r\n\r\n\nLa opción de traspaso a que se refiere el párrafo segundo del\r\nartículo anterior podrá ser ejercida por una sola vez, de manera que no\r\nprocederá incluir de nuevo en el Régimen del Magisterio, a los funcionarios que\r\nhayan optado por pasarse al seguro obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.”\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n“Artículo 31.- Derecho\r\nde opción \n\r\n\r\n\nLa opción de traspaso a la que se refiere el párrafo tercero del\r\nartículo anterior, podrá ejercerse por una sola vez, de manera que no procederá\r\nincluir de nuevo en el Régimen del Magisterio a los funcionarios que hayan\r\noptado por traspasarse al Régimen de Invalidez, vejez y muerte administrado por\r\nla Caja Costarricense de Seguro Social.”\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nPor su parte, la reforma\r\nque se propone con el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente\r\nlegislativo número 17.561, señala: \n\r\n\r\n\n“ARTÍCULO\r\nÚNICO.- Se adiciona un transitorio a los artículos 4 y 31 de la Ley N.º\r\n7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio\r\nNacional, de 10 de julio de 1995, y sus reformas. El texto es el siguiente:\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n“Transitorio I.- De conformidad con lo\r\ndispuesto en los artículos 3 y 30 de la Ley N.º 7531, Reforma Integral del\r\nSistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 10 de julio de\r\n1995, y sus reformas, los funcionarios que a la entrada en vigencia de esta\r\nreforma hayan cotizado al menos durante diez años ininterrumpidamente al\r\nrégimen del Magisterio Nacional y solicitado su exclusión del Sistema de\r\nPensiones del Magisterio Nacional y su inclusión en el seguro de Invalidez,\r\nVejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)\r\ncontarán con dieciocho meses, a partir de la publicación de esta ley, para\r\nmanifestar su oposición.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nLos funcionarios pertenecientes al régimen de\r\nreparto, que hayan solicitado su exclusión del régimen del Magisterio Nacional\r\ncon anterioridad a la vigencia de esta ley y que manifiesten su oposición en\r\nlos términos establecidos en este transitorio, deberán firmar una autorización\r\npara que se deduzca del monto de su salario, en el plazo por ellos escogido y a\r\nfavor del Ministerio de Hacienda, los montos resultantes de la diferencia en la\r\ncotización obrera efectivamente cancelada al seguro de Invalidez, Vejez y\r\nMuerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social y la que les haya\r\ncorrespondido cancelar al régimen de reparto. Asimismo, deberán firmar un\r\nconvenio con la Tesorería Nacional, del Ministerio de Hacienda, para regular la\r\nforma de pago de las diferencias en la cotización patronal.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nPara estos casos, el Ministerio de Hacienda\r\ndeberá firmar un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social, en el\r\ncual se regulará el plazo y la forma en que se le deberán cancelar a este los\r\nmontos recibidos por concepto de las cotizaciones obrera, patronal y estatal\r\nque correspondan a dichos funcionarios.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nLos funcionarios pertenecientes al régimen de\r\ncapitalización colectiva, que hayan solicitado su exclusión del Sistema de\r\nPensiones del Magisterio Nacional con anterioridad a la vigencia de esta ley y\r\nque manifiesten su oposición en los términos establecidos en este transitorio,\r\ndeberán firmar un convenio con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del\r\nMagisterio Nacional, en el cual se regulará el plazo y la forma en que deberán\r\ncancelarse a este los montos resultantes de la diferencia en las cotizaciones\r\nobrera y patronal efectivamente canceladas al seguro de Invalidez, Vejez y\r\nMuerte y las que haya correspondido cancelar al régimen de capitalización.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nPara estos casos, la Junta de Pensiones y\r\nJubilaciones del Magisterio Nacional deberá firmar un convenio con la Caja\r\nCostarricense de Seguro Social, en el cual se regulará la forma y el plazo en\r\nque se le cancelarán a la Junta los montos recibidos por concepto de las\r\ncotizaciones obrera, patronal y estatal que corresponda a dichos funcionarios.”\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nDe tal manera, la\r\nreforma que se propone y que ahora se consulta ante esta Sala, tiene como\r\npropósito permitir que aquellos servidores del Magisterio Nacional que en su\r\nmomento y bajo la permisión de la ley 7531 hicieron traslado al régimen de\r\nInvalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puedan,\r\nbajo ciertas condiciones, retornar al régimen de pensiones y jubilaciones del\r\nMagisterio Nacional, lo cual las y los Diputados consultantes estiman contrario\r\na la Constitución Política por los motivos que se expondrán y valorarán en los\r\nsiguientes considerandos.\n\r\n\r\n\nIV.- Sobre el primer motivo de consulta. La aducida vulneración\r\ndel artículo 73 de la Constitución Política. El primer motivo de consulta se refiere a la\r\npresunta vulneración del artículo 73 de la Constitución Política, al estimar\r\nlas y los Diputados(as) consultantes que la autorización que el proyecto de ley\r\nbrinda para que los cotizantes del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la\r\nCaja Costarricense de Seguro Social, que hayan llegado al mismo procedentes del\r\nrégimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, retornen a dicho\r\nrégimen del Magisterio, es una intromisión del Poder Legislativo en una materia\r\nque se encuentra reservada a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro\r\nSocial, y porque constitucionalmente resulta improcedente esa migración, la\r\ncual, de autorizarse, iría en contra de la seguridad y la solidaridad\r\nsocial. Asimismo, refieren que este\r\nartículo constitucional resulta vulnerado con dicho proyecto de ley, al imponer\r\na la Caja la obligación de realizar o suscribir una serie de convenios con el\r\nMinisterio de Hacienda y con la Junta de Pensiones y Jubilaciones del\r\nMagisterio Nacional. En lo conducente, el artículo 73 de la Constitución\r\nseñala:\n\r\n\r\n\n“ARTÍCULO 73.- Se\r\nestablecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e\r\nintelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado,\r\npatronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de\r\nenfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la\r\nley determine. \n\r\n\r\n\nLa administración y el\r\ngobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma,\r\ndenominada Caja Costarricense de Seguro Social. \n\r\n\r\n\nNo podrán ser\r\ntransferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su\r\ncreación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. \n\r\n\r\n\nLos seguros contra\r\nriesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán\r\npor disposiciones especiales.”\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nDe tal forma, la aducida\r\ninconformidad constitucional se centra en la previsión de los párrafos segundo\r\ny tercero de esta norma, especialmente en definir si el proyecto de ley\r\nciertamente transgrede la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social\r\n–párrafo segundo- y si la autorización del traslado hacia el régimen de\r\npensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional contraría la prohibición de\r\ntransferir fondos y reservas de los seguros sociales para finalidades distintas\r\na las que motivaron su creación –párrafo tercero-.\n\r\n\r\n\nPara\r\ndeterminar si el proyecto de ley consultado es o no inconstitucional, es\r\nnecesario tener presente las siguientes premisas. En primer término, es claro\r\nque no todo proyecto de ley que regula la materia de jubilaciones y pensiones\r\nes inconstitucional per se, y, por\r\nende, quebranta la autonomía política y administrativa que el Derecho de la\r\nConstitución le otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, ya que si bien\r\nes cierto se regula una materia propia de su competencia, al ser\r\nconstitucionalmente válida la existencia de regímenes especiales de\r\njubilaciones y pensiones, además del general que administra y gobierna la\r\nentidad aseguradora, el legislador bien puede, mediante Ley, autorizar a un\r\ngrupo de trabajadores que está afiliado a ese régimen a migrar a uno especial o\r\ndevolverse a este último, en caso de que una Ley anterior los haya obligado a\r\nafiliarse al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, siempre y cuando dicha Ley\r\nno ponga en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general. En\r\nsegundo término, si hay estudios técnicos que advierten que el traslado de un\r\ngrupo masivo de trabajadores del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a uno\r\nespecial pone en peligro la sostenibilidad financiera del régimen general, se\r\nestaría vulnerando el artículo 73 constitucional, pues de forma indirecta se\r\nharía nugatoria la norma constitucional, afectando a miles de costarricenses\r\nque no tendría acceso a un derecho fundamental de naturaleza prestacional, como\r\nes el derecho a una jubilación que le garantice una vejez digna. En el caso que\r\nnos ocupa, revisando el expediente legislativo n.° 17.561, “Reforma del Sistema\r\nde Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, en el folio 55 se\r\nencuentra un oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro\r\nSocial dirigido a la Comisión Especial de Ciencia, Tecnología y Educación, en el que, entre otras\r\ncosas, se expresa lo siguiente:\n\r\n\r\n\n“Desde una perspectiva estrictamente\r\nactuarial, la iniciativa planteada en el Proyecto de Ley, indefectiblemente a\r\nincidir en un acortamiento del período de sostenibilidad financiera del Seguro\r\nde Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que, independientemente de su magnitud,\r\natenta contra la estabilidad del Régimen al socavar el principio solidario que lo caracteriza” (véase el\r\nfolio n.° 60 del citado proyecto; lo resaltado no corresponde al original).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nEn\r\nesta misma línea de pensamiento, en el folio 2042 del citado expediente\r\nlegislativo, hay otro oficio de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de\r\nSeguro Social dirigido a la Comisión Permanente con Potestad Plena Primera, en\r\nel que establece, entre otras cosas, lo siguiente:\n\r\n\r\n\n“La\r\nDirección Actuarial y Económica considera que la aprobación de él constituye un perjuicio para la Institución desde el punto de vista financiero”\r\n(véase el folio 2056; las negritas no corresponden al original).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nFinalmente,\r\nde conformidad con el informe económico del Departamento de Estudios,\r\nReferencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se establece lo\r\nsiguiente:\n\r\n\r\n\n“De\r\nacuerdo con la información anterior, la disminución para el año 2015 en ingreso\r\npor cotizaciones se estimaría en 3,009 millones. En caso de que se traslade el\r\n100% de los aportes la disminución en la Reserva ascendería a 52,139 millones,\r\nsiendo que si se traslada únicamente el riesgo por vejez la disminución\r\nascendería a 22,420 millones. Debe\r\nseñalarse que dicha estimación contempla cifras con corte al 31 de diciembre\r\ndel 2011; por lo que los montos podrían verse incrementados al considerar los\r\nsalarios actualizados.\n\r\n\r\n\nConsiderando\r\nque con la propuesta se abriría la posibilidad de que los funcionarios que hoy\r\nestán cotizando al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS se trasladen\r\nal Régimen de Reparto y de Capitalización del Sistema de Pensiones del\r\nMagisterio Nacional, la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS, considera\r\nque la aprobación del presente proyecto generaría un perjuicio para la\r\ninstitución desde el punto de vista financiero dado su impacto en las Reservas\r\ndel régimen” (véase el folio 2445 del expediente\r\nlegislativo; las cifras son en colones).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nAdoptando\r\ncomo marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley\r\nafecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay\r\ndentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que\r\ndemuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea\r\nLegislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en\r\nvigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la\r\nCaja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se\r\nha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la\r\nopinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por\r\ndemostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del\r\nrégimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73\r\nconstitucional. Muy distinta sería la situación si existieran los estudios técnicos,\r\npues en caso de que se demuestre la no afectación a la sostenibilidad\r\nfinanciera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador,\r\nconstitucionalmente hablando, no tendría impedimento para ejercer la potestad\r\nde legislar. Como es bien sabido, este Tribunal ha exigido en materia ambiental\r\nla necesidad de que haya estudios técnicos para reducir áreas protegidas, y ha\r\nconcluido que esta omisión constituye un vicio de carácter esencial en el\r\nprocedimiento legislativo (véase la opinión consultiva n.° 2012-13367).\r\nSiguiendo esa misma doctrina, se evacua la consulta legislativa facultativa de\r\nconstitucionalidad, en el sentido que el Proyecto de Ley denominado:\r\n\"Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio\r\nNacional\", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por\r\nviolación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece\r\nde un estudio que determine técnica y\r\ncientíficamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen del\r\nInvalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, vicio que\r\nes de carácter esencial del procedimiento legislativo.\n\r\n\r\n\nEsta\r\ndefinición así planteada, declarando que el proyecto de ley concebido y\r\naprobado sin la existencia de dicho estudio técnico contraría el artículo 73 de\r\nla Constitución Política, determina que resulte irrelevante realizar\r\npronunciamientos ulteriores sobre otros aspectos contenidos en este primer\r\nmotivo de consulta -como si resulta posible la transferencia de fondos del\r\nrégimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS hacia otros regímenes de\r\npensiones, si existe alguna vulneración con los convenios que el proyecto\r\nindica deben suscribirse-, e, incluso, sobre el segundo motivo de consulta por\r\nrazones de fondo –la afectación al principio de progresividad-, toda vez que la\r\ndeclaratoria aquí señalada, por sí misma determina la inviabilidad\r\nconstitucional del proyecto consultado.\n\r\n\r\n\nV.- Nota del Magistrado\r\nAraya García. El suscrito Magistrado, manifiesta que el proyecto de ley\r\nconsultado, presenta un vicio de inconstitucionalidad, respecto de la\r\nafectación del artículo 73 de la Constitución Política. En el proyecto de ley\r\nque se tramita bajo el expediente legislativo No. 17.561, tal y como lo apunta\r\nel Magistrado Castillo Víquez, se vulnera dicha norma constitucional, al no\r\nexistir un estudio técnico certero y actualizado que garantice que el proyecto\r\nde ley carece de incidencias negativas respecto del fondo y reservas del\r\nrégimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.\r\nPor el contrario, las últimas sesiones de trabajo de la Comisión con Potestad\r\nLegislativa Plena Primera, donde se analizó el mencionado proyecto, reflejan la\r\nexistencia de previos estudios actuariales que refieren el impacto negativo que\r\nla migración que el proyecto de ley autoriza tendría para el régimen del IVM.\r\nAsí, por ejemplo, en la Sesión de Trabajo N.° 1, del miércoles 31 de mayo de\r\n2017, el representante de la Dirección de Pensiones de la Caja Costarricense de\r\nSeguro Social manifestó lo siguiente: \n\r\n\r\n\n“¿Cómo se traduce eso en\r\nun impacto? Cuando identificamos, no solo el costo que significaría tomar de\r\nlas reservas para trasladar las cotizaciones a otro régimen, sino también\r\ncuando usted cuantifica los ingresos que deja de percibir por el traslado de\r\nesas cotizaciones y lo compara con lo que podría ser un eventual pasivo\r\nactuarial -como en algún momento se hizo\r\nver aquí en la Comisión- usted tiene un valor presente actuarial. Y el valor\r\npresente actuarial de este proyecto, para la seguridad social, es una afectación\r\n-según el valor presente actuarial que calculan nuestros actuarios- de\r\ncincuenta y dos mil trescientos noventa y nueve millones de colones” (folio\r\n2492 del expediente legislativo).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nEn la misma sesión, el representante del Departamento de Análisis\r\nPresupuestario de la Asamblea Legislativa, señaló que:\n\r\n\r\n\n“Hacemos ver que en el\r\ntema del expediente hay algunas cosas, que no están definidas, por ejemplo, el\r\ntema de la Caja y si bien en cierto -porque no somos actuarios- no manejamos la\r\nconceptualización de que no deben existir traslados o no, pero lo cierto es que\r\nla afectación que podría tener la Caja, aquí en este expediente y en la\r\nredacción del artículo, no se dice” (folio 3495 del expediente legislativo).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nPosteriormente, en la Sesión de Trabajo N.° 2, del miércoles 7 de\r\njunio de 2017, el Ministro de la Presidencia indicó que: \n\r\n\r\n\n“En términos generales,\r\nes un proyecto de ley que impacta el principio de solidaridad con que está\r\nconstruido el Régimen de la Caja. Creo que no viene el monto del impacto en el\r\nfondo del IVM, pero el monto del impacto es de cerca de cincuenta y dos mil\r\nquinientos millones de colones en el fondo. Esto significa, en la discusión que\r\ntenemos hoy, una problemática enorme” (folio 2561 del expediente legislativo). \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nEstas intervenciones en la Comisión con Potestad Legislativa Plena\r\nPrimera ponen en evidencia, la necesidad de tener información certera y\r\nconfiable sobre el impacto del traslado de fondos propuesto en el expediente\r\nlegislativo No. 17.561. Al carecerse de esta información, el proyecto de ley\r\nconsultado pondría en riesgo la estabilidad financiera del régimen de\r\nInvalidez, Vejez y Muerte, contrariando con ello la autonomía de la Caja\r\nCostarricense de Seguro Social. Es decir, el origen de la inconstitucionalidad\r\nnace al carecer el traslado, de estudios técnicos que garanticen, en el caso\r\nque nos ocupa, que el fondo y su reserva no tengan una afectación de tal\r\nmagnitud que pueda poner en riesgo su sostenibilidad financiera. En este\r\nsentido, la precaución y el reguardo resultan de especial relevancia, al estar\r\nen presencia de contenidos esenciales del sistema democrático, básicos para la\r\npaz social, convivencia y el desarrollo económico y social.\n\r\n\r\n\n En esta línea de\r\npensamiento la Sala en el Voto 33-96 expresó: \n\r\n\r\n\n“Cuando se habla de seguros\r\nsociales se trata de una institución de rango constitucional (artículo 73 de la\r\nConstitución Política). Asimismo en esa institución descansa una parte muy\r\nimportante de la solidaridad nacional, como instrumento para alcanzar el más\r\njusto reparto de la riqueza (artículos 50 y 74 constitucionales). Es por lo\r\nanterior que el cumplimiento de las, obligaciones derivadas de los seguros\r\nsociales, tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del\r\nsistema democrático del país y por ello, fundamentales para la convivencia y el\r\ndesarrollo económico y social”.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n En otros términos, todo\r\nproyecto que ponga en riesgo la estabilidad financiera de la institución, en\r\ncuanto a sus fondos y reservas de los seguros sociales y en cuanto a la tutela\r\ny cobertura del derecho a la salud (universalidad y generalidad), vulnera la\r\nrazón de ser de la misma y socaba la columna vertebral de la seguridad social,\r\ny su principio suficiencia de la\r\nprotección, premisa fundamental de la estabilidad democrática del país. \n\r\n\r\n\nEn este sentido, la Sala Constitucional en los votos 3483-03 y\r\n10546-01 expresó lo siguiente: \n\r\n\r\n\n“El artículo 73 de la\r\nConstitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem,\r\nconsagra el Derecho a la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente\r\nque este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público\r\nde seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera\r\nque garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante\r\nsituaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo\r\nde aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de\r\nuniversalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de\r\nobligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto\r\nprotege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas haya sido\r\nprevistas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan\r\nefectivamente. Además, incorpora los\r\nprincipios de suficiencia de la\r\nprotección, según módulos\r\ncuantitativos y cualitativos y de automaticidad\r\nprotectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección\r\nen materia de enfermedad, vejez y muerte. Por expresa disposición\r\nconstitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado,\r\nrepresentado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación\r\nresponderá al principio cardinal de la solidaridad social, pues se funda en la\r\ncontribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el\r\nEstado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social son,\r\nlos de universalidad, generalidad, suficiencia\r\nde la protección y solidaridad social”. (el destacado no es del original).\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n Por lo anterior, considero que el proyecto consultado vulnera el\r\nartículo 73 de la Constitución Política en los términos expuestos. \n\r\n\r\n\nPor tanto\n\r\n\r\n\n Se evacua esta consulta\r\nlegislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido de que en el\r\nproyecto de ley \"Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del\r\nMagisterio Nacional\", expediente legislativo número 17.561, es\r\ninconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda\r\nvez que carece de un estudio que\r\ndetermine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva\r\ndel régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, vicio que es de carácter esencial del\r\nprocedimiento legislativo. El Magistrado Araya García pone nota.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nFernando Cruz C.\n\r\n\r\n\nPresidente a.i.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\nFernando Castillo V. Nancy\r\nHernández L.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n Luis\r\nFdo. Salazar A. Yerma Campos C.\n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n \n\r\n\r\n\n Ronald Salazar M. Jorge\r\nAraya G.",
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