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Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, los actores establecieron proceso conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “(…) con lugar el presente proceso en todos sus extremos por estar conforme a derecho, y se le ordene tanto al INS como al MINISTERIO DE SALUD la inmediata supresión de los puestos permitiéndosenos volver a ejercer la explotación del derecho del uso de cada uno de los puestos respectivos en los lugares donde se encuentran actualmente. 2-. Como pretensión subsidiaria se solicita al Tribunal en caso que no se acepte la petitoria anterior, se ordene al INS la inmediata restitución de nuestro derecho, y se nos permita volver a ejercer la explotación del derecho del uso de los puestos respectivos en una nueva ubicación que posea condiciones similares a las que actualmente tenemos. 3-. Como pretensión subsidiaria en caso que no se acepte ninguna de las pretensiones anteriores, se le condene tanto al INS como al MINISTERIO DE SALUD solidariamente al pago de los daños y perjuicios ocasionados a los suscritos los cuales se liquidarán en la fase de ejecución de sentencia y han sido estimados supra para efectos de este proceso, sin perjuicio de que los mismos puedan sufrir un incremento en la fase de ejecución de sentencia. 4- Que en caso de o posición por parte del INS y del ministro de salud, se les condene al pago de ambas costas de esta acción.\" \n\n 2. La representación del Instituto contestó conforme a su escrito de folios 106 al 114 y opuso las excepciones de falta de derecho, de causa y de legitimación tanto activa como pasiva.\n\n3. El procurador contestó negativamente oponiendo las excepciones de falta de interés, de legitimación pasiva y de derecho.\n\n4. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los jueces Laura García Carballo, Sergio Mena García y Rodrigo Campos Hidalgo; en sentencia no. 218-2011 de las 14 horas 55 minutos del 6 de octubre de 2011, dispuso: “Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa y pasiva deducida por el INS y se acoge la de falta de derecho dentro de la cual se contempla la falta de causa. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda establecida por Nombre529 y Nombre594 contra el Instituto Nacional de Seguros. Se resuelve este proceso sin especial condenatoria en costas.” \n\n 5. Los actores formulan recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.\n\n6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. \n\nRedacta el magistrado Solís Zelaya\n\nCONSIDERANDO\n\n Nombre6562. Nombre594 y Nombre529 incoaron demanda contenciosa contra el Instituto Nacional de Seguros (INS), el Ministerio de Salud y el Estado. Señalaron que están imposibilitados para caminar, lo que les dificulta encontrar trabajo. En agosto de 1997, explicaron, el INS le permitió ubicar un puesto de venta al señor Nombre91051, en su edificio de La Uruca, que amplió a dos más en forma posterior. Al señor Nombre529, indicaron, se le autorizó colocar otro en enero del año 2005, en ese mismo sitio. Posteriormente, refirieron, el INS les comunicó que debían desalojarlos. Solicitaron fuese dispuesta la restitución de los derechos ostentados con anterioridad a que se suprimieran sus puestos de venta, permitiéndoseles ejercer de nuevo la explotación del derecho de uso. De forma subsidiaria pretendieron que se condene al INS a la inmediata restitución de sus derechos y se les permita explotarlos en un nuevo sitio, con condiciones similares. Finalmente, en subsidio de todo lo anterior, peticionaron que se condene a cubrirles los daños y perjuicios y el pago de ambas costas. El INS se opuso e invocó en su defensa las excepciones de falta de derecho, de legitimación activa, pasiva y causa. El Estado también se opuso. Durante la audiencia preliminar los actores desistieron de la demanda contra el Estado y el Ministerio de Salud. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, en lo de relevancia, declaró la falta de derecho, rechazó las demás defensas, denegó la demanda y no impuso especial condenatoria en costas. Disconformes con lo decidido, los actores acudieron a la Sala invocando censuras de naturaleza procesal y sustantiva. \n\nRECURSO POR MOTIVOS PROCESALES\n\n II. Formulan un reparo. Reclaman conculcados los artículos 42, 119, 122 y 137 incisos d), g) y h) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), así como 99, 153 y 155 del Código Procesal Civil, por falta de motivación, al no haber resuelto todos los pedimentos de la demanda. Transcriben su segunda pretensión subsidiaria y señalan que el fallo sólo examinó el primer y tercer pedimento, no así el segundo. Incorporan una serie de reflexiones doctrinales y jurisprudenciales en torno a la congruencia. Aseguran lesionado el debido proceso al no emitirse criterio sobre esa solicitud, pues no se atendió su requerimiento de ser reubicados en otros sitios, a pesar de haberse demostrado que sufren parálisis, que están cubiertos por la Ley 7600, y que existe un deber solidario del Estado de velar por su “sostenimiento” personal. \n\n III. Según se dijo, los actores pretenden: “1. (…) se declare (…) la inmediata restitución de los derechos de los suscritos con anterioridad a la supresión de los puestos permitiéndosenos volver a ejercer la explotación del derecho de uso de cada uno de los puestos respectivos en los lugares en que se encuentran actualmente. 2. Como pretensión subsidiaria se solicita (…) se ordene al INS la inmediata restitución de nuestro derecho, y se nos permita volver a ejercer la explotación del derecho de uso de los puestos respectivos en una nueva ubicación que posea condiciones similares a las que actualmente tenemos. 3. Como pretensión subsidiaria en caso de que no se acepte ninguna de las pretensiones anteriores, se le condene al INS al pago de los daños y perjuicios ocasionados (…) los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia (…)”. Si bien, como afirman los recurrentes, en el fallo recurrido se echa de menos una referencia clara a su segunda pretensión, del contexto de los razonamientos de fondo expresados por el Tribunal se colige, a juicio de la Sala, que tal pedimento debe entenderse rechazado. El órgano de la instancia precedente, en lo de relevancia, estimó probado que mediante nota del 26 de agosto de 1997, el INS le informó al señor Nombre594 que le autorizaba a poner un puesto de venta de refrescos en las nuevas instalaciones del Departamento de Prestaciones Sanitarias ubicadas en la Uruca, en el Edifico denominado Consulta de Primera Vez. El Ministerio de Salud Región Central Sur extendió tres permisos sanitarios de funcionamiento para la venta de alimentos empacados al señor Nombre594, en distintos sitios de ese edificio, desde el 13 de octubre de 2008 y hasta esa misma fecha del año siguiente. Lo mismo ocurrió con el señor Nombre529, en esa misma fecha, a quien se le otorgó el permiso hasta el 28 de octubre de 2010, en las mismas condiciones, para un puesto. El 2 de setiembre de 2008, mediante oficio DIVMED-1939-2008, el Subjefe de la División Médica del INS les informó que en razón de que el Complejo INS- SALUD se encontraba en proceso de habilitación por parte del Ministerio de Salud, los especialistas de esa entidad habían realizado varias observaciones sobre la ubicación de los puestos de venta de alimentos, el estado de mantenimiento, las carencias en cuanto a lavatorios, obstaculización de salidas, capacitación en el manejo de alimentos, hacinamiento generado en las áreas de atención de pacientes y accesos, así como altos costos por consumo de energía eléctrica. Les indicó que con base en ello se había resuelto suspender los permisos otorgados para las ventas, que estarían vigentes hasta el 3 de octubre de ese mismo año, por lo que les solicitaba retirar los equipos y mobiliario. El 26 de enero de 2009, el Jefe de la Dirección de Seguros Solidarios del INS, mediante oficios DIVMED-2009-0185 y DIVMED-2009-0186, ambos, del 26 de enero de 2009, les comunicó que habiendo sido resuelto el recurso de amparo que interpusieron contra esa dependencia, debían desalojar a más tardar el 13 de febrero siguiente. El 25 de mayo de ese año, en la orden sanitaria del Ministerio de Salud CMU-AMB-162-2009, los gestores ambientales de esa dependencia determinaron, con fundamento en la visita de inspección realizada el 24 de marzo de 2009, y el informe CMU-HAB-65-2009-AMBM, que en uno de los establecimientos asignados al señor Nombre594 existían deficiencias físico sanitarias y de seguridad que ponían en riesgo la salud de las personas que lo frecuentaban, por lo que le ordenó al INS eliminar la actividad de venta de productos alimenticios empacados y refrescos envasados, ya que la ubicación representaba un factor de riesgo en caso de emergencia, al limitar una evacuación segura de las personas que reciben atención médica en el edificio. No obstante, el 29 de octubre de 2010, el Área Rectora de Salud Carmen-Merced-La Uruca, del Sector Central Sur de ese Ministerio, confirió el permiso sanitario de funcionamiento RCS-CMU-777-2010MC a los puestos del señor Nombre594, para la actividad de venta de repostería empacada y refrescos envasados, hasta el 29 de octubre de 2011. Por otra parte, el 1 de noviembre siguiente, el Gestor Ambiental del Ministerio de Salud, en el oficio CMU-AMB-1518-2010–FR, dirigido a la Directora del Área Rectora de Salud del Carmen-Merced-La Uruca, concluyó que los puestos de venta de los señores Nombre594 y Nombre529, desde el punto de vista sanitario, funcionan en buenas condiciones de limpieza y no obstruyen los pasillos que sirven de tránsito a las personas que ingresan y salen de los edificios. En sus consideraciones por el fondo el fallo indicó, en lo de relevancia, que los actores no tenían un contrato, sino un mero permiso de uso otorgado de buena fe por el demandado. Señaló que la revocación se fundó en razones de oportunidad y conveniencia, pues las instalaciones debían acreditarse como centro hospitalario ante el Ministerio de Salud. Adujo que la condición de personas con discapacidad de los actores no servía como fundamento para obligar a la Administración a mantener los puestos de venta, toda vez que el INS debía velar por la seguridad y bienestar de los pacientes, y debía implementar estrategias orientadas a la prevención y control de infecciones intrahospitalarias, suprimiendo factores de riesgo. Así, estimó que el INS había actuado conforme a lo establecido en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), de modo que “Se concluye entonces que el contenido precario de los permisos otorgados a los actores que vedan todo surgimiento de derechos subjetivos a su favor, y la potestad de revocación con que cuenta la Administración en relación con este tipo de permisos, hacen nugatoria la pretensión de los actores, de que se les restituya formalmente en sus puestos, así como a la indemnización que pretenden subsidiariamente.”. Luego, a pesar de que no se hizo referencia expresa a la solicitud de reubicación en nuevos locales, a la luz de las razones apuntadas se deduce que tal extremo debe entenderse implícitamente denegado, pues si no tienen más que un permiso precario de uso, tampoco hay sustento jurídico que les otorgue “derecho” a ser instalados en un nuevo sitio, toda vez que la actividad que explotaron se realizó gracias a la autorización unilateral que de buena fe les otorgó el INS. Si para el Tribunal no existe ningún elemento que obligue jurídicamente mantenerlos en sus puestos de ventas, se colige del fallo que, a mayor razón, tampoco lo habría para que el demandado deba reubicarlos, pues, se reitera, obedece a un beneficio otorgado, no a un deber u obligación. Además, esto se confirma por el carácter subsidiario con que los actores dotaron a la petición segunda respecto de la primera, y a la tercera respecto de la segunda. Nótese que el Tribunal determinó que no procedía el reconocimiento del pago de daños y perjuicios, pedimento que los accionantes formularon para el supuesto de que no se declarara su derecho a continuar en sus puestos, ni a ser reubicados. Luego, estos elementos permiten concluir la denegatoria tácita de la pretensión subsidiaria. A todo lo señalado cabe abonar que los interesados no formularon solicitud de adición respecto del fallo respecto a este extremo, lo que en los términos del artículo 137 inciso 2) del CPCA, les inhabilita para reclamar en torno al punto. Luego, por todas las razones señaladas, el vicio endilgado debe rechazarse. \n\nRECURSO POR MOTIVOS DE FONDO\n\n IV. Plantean dos reparos de esta naturaleza. Primero. Estiman lesionados los artículos 1, 4 incisos b) y d), 27 incisos b), e), así como i) de la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”, al igual que los numerales 7 y 33 de la Constitución Política. El Tribunal no refiere, critican, por qué razón priva el numeral 154 de la LGAP sobre la Convención, desconociendo la jerarquía superior que le otorga el precepto 7 constitucional. Según el fallo, explican, con base en la regla 154 citada, el Estado puede revocar los permisos sobre bienes de dominio público, pero conforme a la normativa mencionada del Tratado, debió haberse fundamentado el motivo por el que esa norma es aplicada sobre los derechos que poseen sus representados como personas discapacitadas. Transcriben las normas mencionadas del Convenio. Señalan que el fallo rechaza la demanda sin indicar el motivo por el que no aplica el deber del Estado para la búsqueda, obtención y mantenimiento del empleo, establecido por la Convención, pues se les confirió el derecho de uso de un “pedacito de suelo” bajo las condiciones y ubicación señalada por el INS, haciéndoles creer que tenían un derecho consolidado. Segundo. Reclaman preterición del “elenco probatorio”, transgrediendo los numerales 2 y 338 de la Ley General de Salud. El Tribunal otorga mayor valor a los testimonios de Nombre317, Nombre529 y Nombre20828, acusan, respecto de las aprobaciones a nivel técnico-sanitario y de gestión ambiental emitidas por el Ministerio de Salud que respaldan las autorizaciones sanitarias, las que ya habían tomado en consideración las condiciones en que se encontraban los puestos. No se indica, recriminan, el motivo por el que se le da mayor valor a los testimonios, lesionando las normas referidas de la Ley General de Salud, conforme a las cuales es el Ministerio la autoridad máxima en materia de salubridad. No basta con señalar, refieren, que el INS necesita los espacios, si no existe ningún estudio que lo respalde “como tampoco se justifican las mencionadas normas que prohíben ingerir alimentos en entes hospitalarios si por costumbre, conocimiento y disposición legal del propio Ministerio de Salud (…) existen en los distintos nosocomios del país (…)”. La referencia a normas de bioseguridad es infundada pues se desconoce qué dicen o recomiendan. No puede endilgárseles incumplimiento, reclaman, si los puestos fueron ubicados por el propio INS, pues además carecen de permisos para realizar mejoras en el abastecimiento de agua, ya que no están autorizados por el demandado para hacer los cambios necesarios. \n\n V. El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública que sirve de base al pronunciamiento atacado indica: “Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”. Refiriéndose a esta norma, esta Sala, en su sentencia no. 810-F-S1-10 de las 8 horas 45 minutos del 8 de julio de 2010, en lo de relevancia señaló: “III. Sobre la figura del permiso en precario. (…). Resulta trascendente en primer lugar, hacer una breve consideración sobre el tema de los bienes de dominio público. Tienen como fin un destino especial para servir a la comunidad o bien a un interés público. Además de ello, están sometidos a un régimen especial, el cual los mantiene fuera del comercio de los seres humanos, es por ello que no pueden ser objeto de posesión, no obstante, sí pueden ser parte de un derecho de aprovechamiento. Esto quiere decir, no se está ante un caso de derecho de propiedad, sino, de un permiso de uso, el que como se dijo líneas atrás, reviste elementos de unilateralidad y puede ser llevado a cabo al amparo de la discrecionalidad de la Administración. En virtud de estas particularidades, existe un punto más que forma parte integral de esta figura, la precariedad, la cual dice de la posibilidad que tiene la Administración de revocar en cualquier momento el permiso de uso que se haya dado sobre tales bienes. Sus características principales son: “a) crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, siendo que su incumplimiento implica la caducidad del permiso; b) se da intuito personae en consideración a sus motivos y al beneficiario, en principio se prohíbe su cesión y transferencia; c) confiere un derecho debilitado o un interés legítimo, la precariedad del derecho del permisionario se fundamenta en que el permiso constituye una tolerancia de la Administración Pública respectiva que actúa discrecionalmente; d) es precario, razón por la cual la Administración Pública puede revocarlo en cualquier momento, sin derecho a resarcimiento o indemnización; e) su otorgamiento depende de la discrecionalidad administrativa, por lo que la Administración Pública pueda apreciar si el permiso solicitado se adecua o no al interés general.”. Resolución de las 9 horas 57 minutos del 21 de marzo de 2003, correspondiente al voto 2443 de la Sala Constitucional. Lo que se pone en manos del particular es el uso útil del bien, pero siempre el Estado se reservará el dominio y sus atributos sobre la cosa. De la misma disposición legal supra citada, se puede desprender, que es un acto de voluntad unilateral, el cual se da por razones de conveniencia y en forma temporal, donde se le permite a un administrado el disfrute a título precario de un bien de dominio público, siendo que su revocación, debe necesariamente cumplir con las especificaciones que la propia norma dispone. El permiso es un acto mediante el cual se autoriza a una persona para que ejerza un derecho, que en principio el ordenamiento jurídico no se lo hubiera permitido. Se debe entender como una excepción especial respecto de una prohibición general, en cuyo caso la Administración tolera se realice una actividad determinada. Su naturaleza justamente está encaminada a remover un obstáculo legal para poder llevar a cabo un ejercicio específico; incluso en algunas ocasiones se ha llegado a definir como una especie de concesión de alcance restringido, ya que, otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad. Consúltese entre otras resoluciones la de las 15 horas 42 minutos del 16 de noviembre de 1993 que responde al voto número 5976; de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998 que es el voto no. 2777; y el de las 9 horas 57 minutos del 21 de marzo de 2003 voto 2443 (antes citado), todas de la Sala Constitucional.”. Ahora, por otra parte, si bien la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad regula, entre otros, el derecho fundamental al trabajo de quienes se encuentren en esa condición, los deberes del Estado de brindar su apoyo en la búsqueda, obtención y mantenimiento del empleo, y de eliminar prácticas discriminatorias, su texto no refiere –ni de él se deduce- que por la condición de personas con discapacidad de los actores, la actividad que venían desarrollando gracias al permiso otorgado de buena fe y en forma unilateral por el INS, mengüen el dominio del demanio que tiene el demandado y permita a los actores exigir derechos respecto de él. Dicho de otro modo, las normas referidas de la Convención no dan ninguna indicación que suponga la desaplicación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública para el caso de las personas con discapacidad, de modo que el único derecho constatado en el sub-lite, es del INS de disponer del patrimonio público en los términos referidos en esa norma. Esto no supone, en modo alguno, el desconocimiento de la amplia normativa que impregna el ordenamiento orientado a garantizar la igualdad de acceso a oportunidades de las personas con capacidades especiales. No obstante, en el sub-lite, ello no habilita a desconocer una potestad expresa y clara de la Administración. Luego, por haberse invocado razones de conveniencia (proceso de acreditación de las instalaciones ante el Ministerio de Salud), el permiso precario de uso podía revocarse. Esto implica que el primer reparo debe denegarse. En la segunda censura se orientan a reclamar que no fueron ponderados los permisos sanitarios de funcionamiento extendidos por el Ministerio de Salud, pues se privilegiaron las versiones de las testigos aportadas por la contraparte en torno a las condiciones de los puestos de venta. Si bien el Tribunal se refiere en forma periférica a incumplimientos en materia del permiso sanitario que les fue otorgado a título personal, el reparo pierde de vista el punto medular que origina el rechazo de sus pedimentos, que es la revocación del permiso precario de uso que se les había otorgado. Por ello, aunque en diversas oportunidades la entidad rectora en materia de salud les otorgó los permisos correspondientes que les permitieron explotar la actividad, lo que originó que la autorización para ubicarse en ese sitio les fuese revocada, no fue el incumplimiento de requerimientos sanitarios en el permiso otorgado a los actores por el Ministerio de Salud, sino que resulta indispensable para el INS remover los puestos en virtud de un proceso de acreditación hospitalaria de sus instalaciones, que gestiona ante esa misma autoridad rectora. Es decir, los permisos que el Ministerio de Salud les otorgó a los actores en cumplimiento de la normativa de salud, no obligaban al INS a mantener unos permisos precarios de uso que en su momento les otorgó, si razones de oportunidad y conveniencia obligaban a suspenderlos, tal y como se ha alegado aquí. Ergo, carece de relevancia determinar si los actores cumplían o no con los requerimientos exigidos a los vendedores de comidas para otorgárseles el permiso sanitario de funcionamiento, pues lo que generó la revocación, se reitera una vez más, fue la necesidad de acatar una serie de indicaciones que señaló el Ministerio de Salud para procesos de acreditación propios del INS. Por otra parte, conforme al precepto 154 referido, no es requisito que la Administración sustente en estudios técnicos la revocación de este tipo de autorizaciones, bastando, según la norma, con que se acrediten las razones de oportunidad y conveniencia, que fue lo acontecido en el sub-lite. Con todo, por las razones señaladas, este reparo también debe denegarse. En síntesis, por los motivos explicitados, el recurso habrá de rechazarse, imponiendo sus costas a los actores en los términos del artículo 150.3 del CPCA. \n\nPOR TANTO\n\n Se declara sin lugar el recurso promovido por los actores, quienes deberán sufragar sus propias costas.\n\n \n\n \n\nAnabelle León Feoli\n\n \n\n \n\nLuis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya\n\n \n\n \n\nNombre11387 Carmenmaría Escoto Fernández \n\n \n\n \n\nNombre165200 \n\nTeléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico ...36",
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