{
  "id": "nexus-sen-1-0034-550950",
  "citation": "Res. 00236-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI",
  "section": "nexus_decisions",
  "doc_type": "court_decision",
  "title_es": "Caducidad en revocatoria de parcelas del IDA y bienes de dominio privado",
  "title_en": "Expiration of IDA parcel revocation proceedings and private domain lands",
  "summary_es": "El Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI declara la caducidad de un procedimiento de revocatoria de adjudicación de parcela del IDA por paralización superior a seis meses imputable a la Administración. Se determina que a los procedimientos del IDA, aunque especiales, les son aplicables los principios de la Ley General de la Administración Pública, incluida la caducidad. Además, se analiza la naturaleza de los bienes del IDA, concluyendo que las parcelas adjudicadas a particulares no son bienes de dominio público sino privado, por lo que están sujetas a las reglas ordinarias de propiedad. Se ordena al IDA abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento revocatorio, pues las limitaciones de 15 años del artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización ya habían vencido, consolidándose el derecho de propiedad de los actores. Se anula la anotación registral del exhorto administrativo.",
  "summary_en": "The Contentious Administrative Tribunal, Section VI, declares the expiration of an IDA parcel revocation proceeding due to a halt exceeding six months attributable to the Administration. It determines that IDA procedures, although special, are subject to the principles of the General Law of Public Administration, including expiration. Furthermore, the nature of IDA assets is analyzed, concluding that parcels adjudicated to individuals are private domain goods, not public domain, and thus governed by ordinary property rules. The IDA is ordered to refrain from initiating a new revocation procedure, as the 15-year limitations under Article 67 of the Land and Colonization Law had expired, consolidating the plaintiffs' property right. The registry annotation of the administrative exhortation is annulled.",
  "court_or_agency": "Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI",
  "date": "25/10/2012",
  "year": "2012",
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  "es_concept_hints": [
    "caducidad del procedimiento",
    "revocatoria de adjudicación",
    "dominio público vs dominio privado",
    "IDA",
    "exhorto al Registro Público",
    "limitaciones del artículo 67",
    "seguridad jurídica",
    "plazo de 15 años"
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  "concept_anchors": [
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      "article": "Art. 340",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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      "article": "Art. 67",
      "law": "Ley de Tierras y Colonización"
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      "law": "Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (Ley No. 6735)"
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  "keywords_es": [
    "caducidad procedimiento administrativo",
    "revocatoria adjudicación parcelas",
    "Instituto de Desarrollo Agrario",
    "artículo 340 LGAP",
    "bienes de dominio privado",
    "artículo 67 Ley de Tierras y Colonización",
    "limitaciones derecho de propiedad",
    "anotación registral exhorto",
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  "keywords_en": [
    "expiration of administrative procedure",
    "revocation of parcel adjudication",
    "Instituto de Desarrollo Agrario",
    "Article 340 LGAP",
    "private domain assets",
    "Article 67 Land and Colonization Law",
    "limitations on property rights",
    "registry annotation of exhortation",
    "administrative precautionary measures",
    "due process"
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  "excerpt_es": "V) Dicho lo anterior, en este caso se debe aplicar el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública y determinar si el trámite de este expediente se paralizó de forma efectiva, por más de seis meses por culpa de la Administración, que es la teoría del caso de la representación de los actores. Debe recordarse que a partir de la reforma practicada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, dicha norma dice: \"1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.// 2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.// 3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción\". En este caso en particular se consta que efectivamente el proceso ha estado paralizado y no ha tenido ningún avance efectivo en su tramitación por un período de casi cuatro años, siendo que se inició por resolución del 19 de noviembre del 2008 (notificada el día 21 de ese mes y año) y a la fecha ni siquiera se ha resuelto el recurso de revocatoria y apelación subsidiaria presentada por los aquí actores el 26 de noviembre del 2008, ni mucho menos concluido la comparecencia oral y pública, que han sido diligencias que se han pospuesto en tres ocasiones y suspendido por el planteamiento de una recusación, en otra oportunidad. Revisado el expediente por parte del Tribunal se evidencia que si bien los aquí accionantes han realizado diversas gestiones dilatorias que buscan detener el avance del procedimiento y su conclusión (por medio de la interposición de recursos improponibles contra casi todas las resoluciones de la Administración aun y cuando no tienen prevista en el ordenamiento la posibilidad de impugnación), también es cierto que la Administración sin razón alguna de peso no ha ejercido sus poderes de dirección, haciendo avanzar el procedimiento con agilidad y celeridad, que son principios informadores del procedimiento administrativo, con rango constitucional. Dicho lo anterior, debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento N° 222-09 NUL seguido contra de los aquí actores, el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de ese medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de suprimir los efectos del “exhorto” administrativo que remitió el IDA al Registro Público al momento de la apertura del expediente, el cual fuera anotado en la finca objeto de disputa, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia.",
  "excerpt_en": "V) Having said the above, in this case Article 340 of the General Law of Public Administration must be applied to determine whether the processing of this file was effectively halted for more than six months due to the fault of the Administration, which is the plaintiffs' case theory. It should be recalled that, following the reform enacted by the Contentious-Administrative Procedure Code, this rule states: \"1) When the procedure is halted for more than six months due to a cause exclusively attributable to the interested party who promoted it or to the Administration that initiated it, ex officio or by complaint, expiration shall occur and its archiving shall be ordered, unless it concerns the case provided for in the final paragraph of Article 339 of this Code.// 2) Expiration of a procedure initiated at the request of a party shall not apply when the interested party has ceased to act due to positive or negative silence, or when the file is ready for the issuance of the final act.// 3) The expiration of the administrative procedure does not extinguish the right of the parties; but the proceedings are considered not to have been pursued, for the purposes of interrupting the statute of limitations.\" In this particular case, it is evident that the process has indeed been halted and has made no effective progress in its processing for a period of almost four years, given that it was initiated by resolution of November 19, 2008 (notified on the 21st of that month and year), and to date, the appeal for revocation and subsidiary appeal filed by the plaintiffs on November 26, 2008, has not even been resolved, much less has the oral and public hearing been concluded; these proceedings have been postponed on three occasions and suspended due to the filing of a recusal on another occasion. Upon review of the file by the Tribunal, it is evident that although the plaintiffs have undertaken various dilatory actions aimed at halting the progress of the procedure and its conclusion (through the filing of inadmissible appeals against almost all of the Administration's resolutions, even when the legal system does not provide for the possibility of challenge), it is also true that the Administration, without any substantial reason, has not exercised its management powers to advance the procedure with agility and speed, principles that inform administrative procedure and have constitutional rank. Given the above, the claim must be granted, declaring the procedure No. 222-09 NUL pursued against the plaintiffs here expired, and it shall be archived. And since the consequence of this abnormal means of termination is that the proceedings are considered not to have been pursued (Article 340.3 of the aforementioned LGAP), this necessarily also entails the need to nullify the effects of the administrative \"exhortation\" that the IDA sent to the Public Registry at the time the file was opened, which was annotated on the property under dispute, and this is ordered to be done by means of a mandate to be issued as soon as this judgment becomes final.",
  "outcome": {
    "label_en": "Partially granted",
    "label_es": "Parcialmente con lugar",
    "summary_en": "The administrative revocation procedure is declared expired, the file is ordered archived, the registry annotation of the exhortation is annulled, and the IDA is ordered to refrain from initiating a new procedure, as the 15-year limitations under Article 67 of the Land Law have expired.",
    "summary_es": "Se declara la caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria, se ordena archivar el expediente, se anula la anotación registral del exhorto y se ordena al IDA abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento, por haber vencido las limitaciones de 15 años del artículo 67 de la Ley de Tierras."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando IV, sentencia N° 57-2011-VI citada",
      "quote_en": "the administrative procedure and its principles contained in the General Law of Public Administration must be applied to special procedures, provided that the latter, by a higher or equal-ranking norm to the General Law, expressly derogates the use of the administrative procedure and procedural principles regulated by said law.",
      "quote_es": "el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se deben aplicar a los procedimientos especiales, siempre y cuando estos últimos, sea por una norma superior o de igual rango a la Ley General, derogue expresamente la utilización del procedimiento administrativo y los principios procesales regulados en la indicada ley."
    },
    {
      "context": "Considerando VII, sentencia N° 14-2012-VI citada",
      "quote_en": "For an asset to be considered public domain, the simultaneous concurrence of the four cited elements [subjective, objective, normative, and teleological] is necessary.",
      "quote_es": "Para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados [subjetivo, objetivo, normativo y teleológico]."
    },
    {
      "context": "Considerando VII, sentencia N° 14-2012-VI citada",
      "quote_en": "the properties have always been within the private commerce of men, because once adjudicated they become part, with some legal limitations, of the estate of the benefited private legal subject",
      "quote_es": "siempre han estado [las fincas] dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado"
    },
    {
      "context": "Considerando VII, sentencia N° 57-2011-VI citada",
      "quote_en": "limitations on the right to property cannot be perpetual, because this would violate the constitutional right to private property.",
      "quote_es": "las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser perpetuas, debido a que esto violaría el derecho constitucional a la propiedad privada."
    }
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        "label": "Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (Ley No. 6735)  Arts. 3, 32"
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  "body_es_text": "Grande\nNormal\nPequeña\nTribunal Contencioso Administrativo Sección VI\n\nResolución Nº 00236 - 2012\n\nFecha de la Resolución: 25 de Octubre del 2012 a las 16:00\n\nExpediente: 11-004828-1027-CA\n\nRedactado por: Jonatán Canales Hernández\n\nClase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo\n\nAnalizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL\n\n\n\n\n\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto de mayoría\n\nRama del Derecho: Derecho Administrativo\n\nTema: Caducidad del procedimiento administrativo\n\nSubtemas:\n\nProcedencia en revocatoria de adjudicación de parcela por inactividad de la Administración en un período mayor a seis meses.\n\nTema: Nulidad de título y revocatoria de adjudicación de parcela\n\nSubtemas:\n\nProcedencia de caducidad por inactividad de la Administración en un período mayor a seis meses.\nAlcances de las limitaciones al derecho de la propiedad.\n\nTema: Instituto de Desarrollo Rural\n\nSubtemas:\n\nAnálisis sobre la caducidad en el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y alcances sobre las limitaciones al derecho de propiedad.\n\nTema: Medidas cautelares en el procedimiento administrativo\n\nSubtemas:\n\nAnálisis con respecto a la competencia del IDA para ordenar al Registro Público la anotación de revocatoria de adjudicación y nulidad de título.\n\nTema: Propiedad\n\nSubtemas:\n\nImposibilidad del IDA de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de parcela una vez expirado el plazo de las limitaciones impuestas.\n\nTema: Procedimiento administrativo\n\nSubtemas:\n\nImposibilidad del IDA de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de parcela una vez expirado el plazo de las limitaciones impuestas.\n\nTema: Adjudicación de tierras\n\nSubtemas:\n\nRequisitos para levantar las limitaciones en predio adjudicado por el IDA.\n\n“IV) SOBRE EL FONDO: Analizados los hechos expuestos y el fundamento jurídico presentado, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, por las razones que a continuación se señalan. En cuanto a la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos administrativos de revocatoria de adjudicación de parcelas del IDA, sin importar su naturaleza de bienes,  ya sea pertenecientes al dominio privado  de la Administración o al demanio público, ha sido posición reiterada de esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, su procedencia. Así, entre otras en la sentencia N° 57-2011-VI de las 11:05 horas del 8 de marzo del 2011, se dijo:\n\n“III- EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE REVOCACIÓN DE UNA ASIGNACIÓN CON LA SUBSECUENTE NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD TRAMITADO POR EL IDA, SE DEBEN APLICAR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO CONSAGRADOS EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD EN EL PRESENTE ASUNTO: En este caso el Instituto de Desarrollo Agrario ha venido alegando que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, establecido en el reglamento autónomo denominado ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras’, es un procedimiento administrativo de naturaleza agraria regulado por normas especiales (procedimiento administrativo especial), por lo que no procede la aplicación de la Ley General de la Administración Pública y como consecuencia de ello, el numeral 340 de dicha ley. En ese sentido este Tribunal no comparte el criterio sostenido por el IDA, por las siguientes razones: 1) Los procedimientos especiales por materias se encuentran subordinados y completarios (sic) a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: La Ley General de la Administración Pública acepta la existencia de procedimientos administrativos especiales. Sin embargo estos procedimientos especiales se encuentran subordinados o bien se deben complementar con los principios procesales que estipula la Ley General de la Administración Pública. Justamente, lo indicado se corrobora con lo dispuesto en el artículo 229 de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 229.-\n\n1. El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga.’\n\nEn una sentido similar se indica en el numeral 367, párrafo 1 de esa misma ley, lo siguiente:\n\n‘Artículo 367.-\n\n1. Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan.’\n\nPrecisamente, estas normas establecen la regla general que el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de la Administración Pública, será el que regirá para todas las administraciones públicas, salvo disposiciones o normativa que expresamente lo excluyan. Ahora bien, el mismo artículo 367 citado en su párrafo 2, indica una lista de procedimientos especiales que fue ampliada por los Decretos Ejecutivos Nº 8979-P del 30 de agosto de 1978 y 9469-P del 20 de diciembre de 1978, en este último se incluye justamente la Ley de Tierras y Colonización. Ahora bien, lo anterior no significa que el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se encuentren excluidos de ser aplicados dentro de los procedimientos especiales, ya que en realidad éstos últimos se encuentran subordinados y deben aplicar de forma complementaria y supletoria la Ley General de la Administración Pública y sus principios procesales. Lo anterior, según se establece en el numeral 368, párrafo primero de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 368.-\n\n1. Se mantienen vigentes, pero como complementarias y subordinados a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de tales materias, (...)’\n\nEn síntesis, el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se deben aplicar a los procedimientos especiales, siempre y cuando estos últimos, sea por una norma superior o de igual rango a la Ley General, derogue expresamente la utilización del procedimiento administrativo y los principios procesales regulados en la indicada ley. Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no es una norma que excluya la aplicación de los principios procesales y el procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública, todo lo contrario, tal y como se explicará más adelante en este mismo considerando de esta resolución; 2) El procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: En este sentido, se debe considerar que el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 38 del 22 de febrero del 2008, es un reglamento autónomo de organización y servicio, el cual de conformidad con la jerarquía normativa establecida en el artículo 6 de la LGAP, se encuentra subordinado a la ley, y en este caso precisamente a la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se debe tomar en cuenta lo regulado en el artículo 364 de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 364.-\n\n1. Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artículos siguientes.\n\n2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.\n\n3. Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país.’\n\nJustamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a la Ley General de la Administración Pública, al ser ésta última de mayor grado, potencia o resistencia jurídica, por lo que es evidente que no se puede obviar el hecho que la LGAP sí debe ser aplicada al procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título, al ser un procedimiento administrativo regulado en una norma inferior y subordinado a una de mayor jerarquía. Además, en caso de duda y laguna siempre se deberán aplicar los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración pública; 3) El mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, acepta que a falta de disposiciones se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública: Esta afirmación se extrae de varias normas del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, al indicarse:\n\n‘Artículo 3º—A falta de disposición expresa en este Reglamento, en la Ley de Tierras y la Ley del IDA, se aplicarán por su orden: los principios de la empresa agraria dotacional, los principios del derecho agrario, el derecho público, la jurisprudencia y la costumbre.’\n\n‘Artículo 101.—El procedimiento de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título de propiedad, en el caso de que lo hubiera, lo realizará la Dirección Regional a través del Abogado o Abogada de la respectiva región y el mismo servirá para el mejor cumplimiento de los fines de la Ley de Tierras, en armonía con los derechos de los asignatarios o las asignatarias. El procedimiento respetará el debido proceso consagrado en nuestra Constitución Política y tendrá por objeto, tal como lo establecen los principios fundamentales que informan el Derecho Procesal Administrativo, la búsqueda de la verdad real de los hechos.’\n\nNótese que ambas normas hacen referencia a que en caso de lagunas o de carencia de determinadas disposiciones que se presenten en la aplicación de ese reglamento, se debe acudir a los principios del derecho público y los principios fundamentales del Derecho Procesal Administrativo, que de forma obvia son los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, el mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, dispone que se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública, por lo que la posición del IDA en este tema es completamente incorrecta; 4) Los principios procesales y las reglas del procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública deben aplicarse con mayor razón en institutos que favorezcan a los administrados, como es el caso de la caducidad del procedimiento: Justamente en este caso es evidente que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es sumamente básico, escueto y no hace referencia a la caducidad del procedimiento administrativo. Ahora bien, es criterio de este Tribunal, que además de las razones que se han venido dando en el tema que se está tratando, es claro que un instituto como el de la caducidad del procedimiento, viene a ser un instrumento procesal que tutela el principio constitucional de seguridad jurídica y que su aplicación en procedimientos administrativos en los cuales se vienen a afectar la esfera jurídica de los administrados (como en este caso la nulidad de un título de propiedad sobre una parcela), debe ser plenamente aplicado sí los presupuestos establecidos en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública se presentan en un caso concreto, como efectivamente sucede en este caso concreto. Ahora bien, el criterio expuesto, es confirmado por nuestro Tribunal Constitucional al indicar en lo pertinente para el dictado de esta sentencia lo siguiente:\n\n‘De lo anterior interesa subrayar un elemento de juicio que es fundamental para la correcta decisión de este asunto: sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propios artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14). Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).’ (voto número 545-V-96 del 2 de octubre de 1996),\n\nEn consecuencia, el criterio del IDA de no aplicar el instituto de la caducidad regulado en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, en el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, contenido en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es, como bien lo dice la Sala Constitucional, una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad. Asimismo, en lo dicho por nuestro Tribunal Constitucional, se desmiente lo afirmado por la institución demandada, en el sentido de que su criterio de no aplicar la Ley General al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, se encontraba avalada por la jurisprudencia constitucional. En resumen, los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración Pública, son de plena aplicación al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, por lo que la caducidad del procedimiento es un instituto aplicable en el presente caso...” (....)\n\nVII.- El representante legal del IDA pretende que se establezca que la caducidad no resulta aplicable a los procedimientos de revocatoria de la adjudicación de parcelas, sobre la base del argumento de que los terrenos de esa entidad son de dominio público, citando al efecto reiterados precedentes de la Sala Constitucional (por ejemplo, las sentencias 2006-15775, 2008-12417 y 2008-17776), así como la sentencia N° 835-2009 de las 9:00 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Según él, de estos lineamientos se desprende que las propiedades del IDA gozan de la cualidad de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables y añade que aplicar la caducidad en estos casos iría en contra del principio de imprescriptibilidad del derecho del IDA para reclamar dichos bienes. El tema planteado también ha sido objeto de reciente examen por parte de este Tribunal, arribando a la conclusión opuesta. En efecto, en sentencia N° 14 -2012-VI de las 16:20 horas del 30 de enero del año en curso, se expresó:\n\n“V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que ‘Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona’. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como ‘(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco [sic] o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)’ (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que ‘(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)’. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.\n\nVI.- Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. (...). Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, (...), no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé (sic), dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. (...). Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. (...). Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. (...). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando. (...). Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que ‘(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines ‘Los fundos rústicos del dominio privado del Estado’, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea ‘sui generis’ o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes ‘que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,’, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público ‘…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …’. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran ‘…en o por pago de créditos a su favor,’ si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone ‘demanial’, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)’.”\n\nV) Dicho lo anterior, en este caso se debe aplicar el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública y determinar si el trámite de este expediente se paralizó de forma efectiva, por más de seis meses por culpa de la Administración, que es la teoría del caso de la representación de los actores. Debe recordarse que a partir de la reforma practicada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, dicha norma dice: \"1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.// 2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.// 3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción\". En este caso en particular se consta que efectivamente el proceso ha estado paralizado y no ha tenido ningún avance efectivo en su tramitación por un período de casi cuatro años, siendo que se inició por resolución del 19 de noviembre del 2008 (notificada el día 21 de ese mes y año) y a la fecha ni siquiera se ha resuelto el recurso de revocatoria y apelación subsidiaria presentada por los aquí actores el 26 de noviembre del 2008, ni mucho menos concluido la comparecencia oral y pública, que han sido diligencias que se han pospuesto en tres ocasiones y suspendido por el planteamiento de una recusación, en otra oportunidad. Revisado el expediente por parte del Tribunal se evidencia que si bien los aquí accionantes han realizado diversas gestiones dilatorias que buscan detener el avance del procedimiento y su conclusión (por medio de la interposición de recursos improponibles contra casi todas las resoluciones de la Administración aun y cuando no tienen prevista en el ordenamiento la posibilidad de impugnación), también es cierto que la Administración sin razón alguna de peso no ha ejercido sus poderes de dirección, haciendo avanzar el procedimiento con agilidad y celeridad, que son principios informadores del procedimiento administrativo, con rango constitucional. Dicho lo anterior, debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento N° 222-09 NUL seguido contra de los aquí actores, el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de ese medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de suprimir los efectos del “exhorto” administrativo que remitió el IDA al Registro Público al momento de la apertura del expediente, el cual fuera anotado en la finca objeto de disputa, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia.-\n\n \n\nVI) Sobre la pretensión para que se declare que el IDA no tiene competencia legal para ordenar al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, debe indicarse que esa pretensión es de recibo, en razón que si bien es válido para garantizar los fines del procedimiento y la seguridad jurídica de los posibles adquirentes de buena fe del bien sobre el que se quiere revocar la adjudicación, que se advierta de la existencia de un procedimiento administrativo con esas características y efectos. En ese sentido, es válido que la Administración durante la tramitación de procedimientos administrativos establezca medidas cautelares, buscando proteger el interés institucional y general. Obsérvese que incluso la Sala Constitucional, validó dicha actuación de la Administración en procedimientos administrativos, en el voto Nº 2012-007212 de las dieciseis horas del treinta de mayo del dos mil doce, en que se dijo: \"III) (....) Se trata, pues, de una más de las diversas medidas cautelares que puede adoptar la administración para garantizar los fines del procedimiento administrativo y esto no lesiona en forma alguna el Derecho de la Constitución. La posibilidad de que la Contraloría General de la República pueda establecer tal tipo de anotación de una demanda, distinta en su naturaleza y efectos al embargo, no representa una limitación ni violación del derecho fundamental a la propiedad reconocido en el artículo 45 constitucional que vulnere ese derecho ni el principio de reserva de ley y el debido proceso, De ahí que resulta conforme con la Constitución, que el órgano Contralor estableciera una medida cautelar que no causa perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, porque el interesado no pierde el dominio del bien. La posibilidad de anotación de demandas está contemplada en el ordenamiento y no requiere garantía previa, como lo ha señalado la Procuraduría General de la República, que considera que la medida cautelar consistente en la anotación registral no atenta contra el contenido esencial del derecho de propiedad, ya que el legítimo propietario continúa gozando de todos los poderes que encierra el derecho de propiedad. No hay ningún argumento constitucional por el cual pueda considerarse que la anotación registral de la demanda, en estos casos, vulnere ningún derecho fundamental. En reiteradas resoluciones, la Sala ha considerado que la Administración Pública tiene la posibilidad de adoptar medidas cautelares en los procedimientos administrativos, con el objeto de garantizar la eficacia de la resolución final y en aras del interés general (v. entre otras, la Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en varias resoluciones, entre ellas la N. 3171-2005 de 14:36 hrs. de 29 de marzo de 2005). Por lo anterior, procede desestimar la acción, en cuanto a este extremo\". No obstante lo anterior, también es cierto que la adopción de la medida cautelar comentada es válida durante el plazo de quince años en que se mantienen las vigentes las limitaciones al traspaso de la parcela, al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, siendo que en este caso, esta anotación se mantuvo vencido ese término, deviniendo en ilegal por esa circunstancia. No obstante lo anterior, en razón que se estimó la acción, se declaró la caducidad del procedimiento administrativo y la propia anotación registral, carece de interés el pronunciamiento sobre esta pretensión en la parte dispositiva de esta sentencia.-\n\n \n\nVII) Entre las pretensiones deducidas, se solicita que se declare que el IDA no puede iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de la parcela, por haber expirado el plazo de las limitaciones impuestas bajo el numeral 67 de la Ley de Tierras y Colonización, buscándose de esa manera que se imponga a la Administración demandada una conducta de abstención, para que esa institución no establezca un nuevo procedimiento revocatorio en perjuicio de su derecho subjetivo de propiedad, el cual se consolidó en la plenitud de sus efectos por el vencimiento de las citadas restricciones. Ahora bien, sobre el tema de las limitaciones al derecho de propiedad, esta Sección ha señalado previamente lo que sigue  (véase sentencia N° 64-2011 de las 8:40 horas del 17 de marzo del 2011):\n\n“El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna se define como un derecho, en principio, de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: ‘V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la ‘función social’ de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta ‘propiedad–función’, consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico–constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de ‘inviolable’ y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de ‘interés público legalmente comprobado’. En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada –votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa–. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)’ Desde este plano, esa propiedad, cuyo contenido legal se observa en el canon 264 del Código Civil, se encuentra sujeta a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como en atención al interés público de la colectividad. Estas últimas se rigen por el derecho administrativo. Dichas limitaciones administrativas pueden consistir en meras restricciones, servidumbres, ocupación temporánea y expropiación. Las restricciones consisten en condiciones legales del ejercicio del derecho de propiedad. Es una tolerancia que el propietario debe soportar, por lo que no tratan de un sacrificio particular o especial del propietario sino que es una restricción general. Están ínsitas (sic) en la existencia del derecho. Por ende, son generales, constantes y actuales. Son limitadas en número y clase, sin que puedan llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, restringir de tal forma su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. Dada su generalidad, no se indemnizan, excepción hecha de los daños que culposamente pueda ocasionar la Administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción. Con todo, como límite infranqueable, deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer, ergo, deben responder a una necesidad administrativa, no pueden desintegrar el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: ‘VIII. No obstante lo señalado en los considerándoos (sic) anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] es decir ‘limitaciones’ como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política’; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: ‘IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo’. (Sentencia número 5097-93); ‘Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio–económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien’. (Sentencia número 2345-96)”\n\nEn el mismo sentido anterior, en cuanto al tema específico de las limitaciones al derecho de propiedad en materia de adjudicación de parcelas del IDA, la sentencia N° 57-2011-VI de esta Sección indicó:\n\n“El artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización en su párrafo primero dispone:\n\n‘El beneficiario no podrá traspasar el dominio de su predio ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto, excepto que hayan transcurrido quince años desde la adquisición de la parcela y de que todas las obligaciones con dicho organismo estuvieren canceladas.’\n\nEste artículo establece una serie de limitaciones al uso y disfrute de una parcela otorgada por el IDA. Ahora bien, las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser perpetuas, debido a que esto violaría el derecho constitucional a la propiedad privada. Por ello, el párrafo del artículo citado viene a establecer las condiciones que se deben presentar para que un predio adjudicado por el IDA, quede libre de las limitaciones que esa misma norma impone. Esas condiciones son dos: Primera: Que transcurran quince años desde la adquisición de la parcela. Esto significa que las limitaciones se mantienen solo por ese término; Segundo: Que el beneficiario haya cancelado todas sus obligaciones con el IDA. Es decir, que no tenga deudas pendientes con dicha institución por la adquisición de la parcela...”\n\nEn este caso en particular se cumplen las dos condiciones antes descritas, teniéndose por probado que los aquí actores tienen un título de propiedad sobre la finca inscrita en el Registro Público bajo la matrícula número 284369 del partido de Alajuela. Sobre dicha propiedad pesaban las limitaciones o condiciones impuestas por la Ley de Tierras y Colonización, que vencían el día 26 de noviembre del 2008. Esto implica que el plazo de quince años establecido en el artículo 67 de la citada Ley evidentemente ya transcurrió. Por otra parte, se ha tenido por acreditado igualmente que los adjudicatarios no tienen a la fecha obligaciones financieras con el IDA. Conforme con lo anterior, se cumple también la condición de haber cancelado todas las obligaciones pendientes con dicha institución. Así las cosas, se concluye necesariamente que, satisfechos los requerimientos fijados en la ley para que cese la vigencia de las limitaciones a la propiedad derivadas de la adjudicación de parcelas del IDA, el dominio de los aquí accionantes sobre la finca antecitada se convirtió en pleno a partir del día 26 de noviembre del 2008, debiéndose acceder a la pretensión comentada.”\n\n \n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas\nTexto de la resolución\n\n \n\nExp. Nº 11-4828-1027-CA\n\nProceso de conocimiento de Nombre141101   y Nombre141102    contra el Instituto de Desarrollo Agrario\n\n \n\n                                        Nº236-2012-VI\nSección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, a las dieciséis horas del veinticinco de octubre del dos mil doce.-\n\nProceso de conocimiento de Nombre141101   y Nombre141102   , vecinos de Coyolar de Orotina, portadores de la cédula de identidad números CED110992 NIE03CED110993NIE03 de ocupación no indicada, representados por su apoderado especial judicial, Nombre2553   ,  vecino de Mastate de Orotina, cédula de identidad número CED110994, contra el Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante, \"el IDA\"), representado por su apoderado general judicial, Nombre34867   , vecino de San Ramón de Alajuela, cédula de identidad número CED27295. Las personas mencionadas son mayores de edad y casados una vez; los representantes además, son de profesión abogados.-\n\nResultando:\n\n1) La parte actora establece acción con el siguiente objeto: \"1. Que se declare con lugar la presente demanda en todos sus extremos.// 2. Que se declare en sentencia la caducidad y el consecuente archivo del procedimiento administrativo de adjudicación y nulidad de título, iniciado en nuestra contra, tramitado ante la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA bajo el número de expediente 222-08 NUL.// 3. Que se declare en sentencia que el IDA no tiene competencia legal para ordenarle al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título.// 4. Que se declare en sentencia que por haber vencido los 15 años de limitaciones que establece la Ley de Tierras y Colonización, el IDA perdió toda competencia legal para decretar la revocatoria de la adjudicación y la nulidad del título que nos fue conferido a los aquí actores, Nombre141101  y Nombre141102 , sobre la finca del partido de Alajuela matrícula Placa27294 que es terreno para agricultura, asentamiento campesino Coyolar, lote 3, situada en el Distrito cuarto (Coyolar), Cantón nueve (Orotina) de la Provincia de Alajuela. El terreno linda al Norte: Dirección17059 , al Sur: Dirección336 , Dirección17060 , , Nombre141103   y Nombre141104   , al Este: Dirección337  y al Oeste: Dirección17061 , . Tiene una medida de 109,787.40 m2 y se encuentra individualizado en el plano catastrado número Placa27295.// 5. Que se declare en sentencia que la recomendación de archivar el expediente administrativo Nº 222-08 NUL, emitida por el órgano director del procedimiento mediante oficio del 14 de Enero de 2010 no requiere aprobación de la Junta Directiva del IDA, tal y como lo establece el artículo 108 inciso f) del REGLAMENTO PARA LA SELECCIÓN Y ASIGNACIÓN DE SOLICITANTES DE TIERRAS, publicado en La Gaceta Nº 38 de 22 de Febrero del 2008 y que, por ende, el procedimiento debe darse por terminado.// 6. Que se ordene enviar mandamiento al Registro Público de la Propiedad a efecto de que se levante la anotación realizada por el IDA del proceso de revocatoria de la adjudicación (...) 7. Que se le ordene al IDA que no puede iniciar en nuestra contra un nuevo procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título (...)\", sobre el terreno ya mencionado. \"(...) 8. Que se condene al IDA al pago de las costas personales y procesales\" (véanse folio 41 y respaldo digital de la audiencia preliminar).-\n\n2) La representación del IDA contesta negativamente la demanda y opone las defensas de defectos no subsanados oportunamente que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo, falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva (obsérvense los folios 283-308 del expediente judicial, así como lo argumentado en la audiencia preliminar).-\n\n3) Que el Juez Tramitador del Tribunal, Martín Conejo Cantillo, por resolución 2070-2011 de las quince horas dieciséis minutos del ocho de diciembre del dos mil once, rechazó la medida cautelar solicitada por los actores para que se suspendiera la audiencia oral y privada a la que fueron convocados por el IDA y que se realizaría el día 13 de setiembre del 2011 (folios 281-282).-\n\n4) La audiencia preliminar en este caso se realizó el día 5 de junio del 2012, bajo la dirección del señor Juez Tramitador del Tribunal, Martín Conejo Cantillo. En esa oportunidad se rechazó la defensa previa de defectos formales que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo, por medio de la resolución Nº 985-2012-T; asimismo, se declaró este asunto de puro derecho, escuchándose en esa oportunidad las conclusiones realizadas por las partes (véase respaldo digital de dicha diligencia, así como la minuta corespondiente a folios 344-345).-\n\n5) En los procedimientos se han seguido las prescripciones legales, emitiéndose esta resolución previa deliberación y por unanimidad.-\n\nRedacta el Juez Canales Hernández; y,\n\nConsiderando:\n\nI) De importancia para la resolución de esta causa se tienen como probados los siguientes hechos:\n\n1) Que  a los aquí actores, el IDA les traspasó por partes iguales, la finca Nº 284369 del partido de Alajuela, que es terreno para agricultura ubicado en el Asentamiento Campesino Coyolar, ubicado en Dirección17062  ,  ; que mide 109.787,40 metros cuadrados y está descrito en el plano catastrado A-0141341-1993. Esa adjudicación se dio bajo la figura del contrato de asignación de tierras, regulado en la Ley de Tierras y Colonización y cuenta por quince años con las limitaciones establecidas en el numeral 67 de dicha norma que vencía el día 26 de noviembre del 2008 (véase impresión de consulta al Registro Público, a folios 50-48 del expediente administrativo, así como folios 44-54 del expediente administrativo);\n\n2) Que personal de la Oficina Subregional de Orotina del IDA, realizó inspección de la parcela adjudicada a los aquí actores, descrita en el oficio OSO-WACH-058-2008 el día 11 de junio del 2008, indicándose que se pudo corroborar violaciones a los artículos 62 (falta de capacidad técnica y experiencia en trabajos agrarios), 66 (incumplimiento de las obligacones impuestas al ocupante de una parcela), 67 (traspaso irregular de bien, sin autorización del IDA), 68 (abandono injustificado de la parcela), de la Ley de Tierras y Colonización, recomendándose \"revocar la parcela a los propietarios\" (folios 57-51 del expediente administrativo);\n\n3) Que la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Dirección Región Pacífico Central del IDA, por resolución de las trece horas del diecinueve de noviembre del dos mil ocho, dictó el acto inicial en el procedimiento administrativo de Revocatoria de la Adjudicación de la Parcela, en contra de los aquí actores. Dicha resolución fue notificada a los administrados el día 21 de noviembre del 2008 (folios 75-72 del expediente administrativo);\n\n4) Que el día 19 de noviembre del 2009, la misma dependencia antes mencionada remitió exhorto de anotación, con el fin de que se de cuenta de la existencia de de dicho procedimiento administrativo dirigido al Registro Nacional, en cumplimiento del principio publicidad registral. Dicha anotación se presentó en el Diario del Registro el día 25 de ese mes y año,  (folios 71, 90, 91 del expediente administrativo);\n\n5) Que por escrito presentado en estrados el día 26 de noviembre del 2009, los aquí actores establecieron recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución administrativa antes mencionada (folios 89-78 del expediente administrativo);\n\n6) Que en el procedimiento administrativo mencionado se ha suspendido en varias ocasiones la realización de la audiencia y reconocimiento del terreno (véanse resoluciones de folios 92, 95, 129 y 140 del expediente administrativo);\n\n7) Que los aquí actores por escrito presentado el día 17 de diciembre del 2009 solicitaron la caducidad del procedimiento administrativo (folios 137-116  del expediente administrativo);\n\n8) Que la solicitud de caducidad antes mencionada fue rechazada por resolución de las nueve horas del veintisiete de enero del dos mil diez (folios 143-141 del expediente administrativo);\n\n9) Que la solicitud de caducidad fue reiterada por escritos del 10 de marzo y 1º de junio del del 2010; 5 de julio del 2011 (folios 144, 170-160, 189-179 del expediente administrativo):\n\n10) Que los Licenciados Julio Sánchez Carvajal y Ronald Lewis Mc Laren, por oficio sin número fechado el día 14 de enero del 2010, le informaron al Director Regional, Ingeniero Carlos Alvarado Vargas el trámite de los expedientes a su cargo, concluyendo que en este caso al igual que en el de Nombre141105    y Nombre141101   , \"(...) la caducidad ya operó y debe ser así declarada\" (folios 150-145 del expediente administrativo);\n\n11) Que la audiencia oral y privada en este asunto, se inició el día 13 de setiembre del 2011, estableciendo los administrados recusación contra los integrantes del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, Licenciados Julio Sánchez Carvajal y Ronald Lewis Mc Laren, trasladando estos funcionarios dicha gestión a la Junta Directiva según consta en el oficio AJORO-RL-076-2011 del 13 de setiembre del 2011 (folios 318-315 del expediente administrativo);\n\n12) Que los actores no aparece como deudores de crédito rural del IDA (véase constancia a folio 66 del expediente judicial);\n\n13) Que según consta en certificación literal emitida por el Registro Público, el día 8 de agosto del 2011, sobre la finca matrícula Placa27296 del partido de Alajuela, que aparece inscrita a nombre de los aquí actores aparece anotado el exhorto de nulidad emitido por el IDA, no observándose en dicho documento que aparezcan inscritas las limitaciones de la Ley de Tierras y Colonización (folios 53-65 del expediente judicial).-\n\n \n\nII)  Argumentos de la parte actora: La  parte actora en esencia fundamenta que desde  el año 1993 tienen inscrita a su nombre un derecho de propiedad sobre una finca ubicada en el Asentamiento Campesino Coyolar, ubicado en Orotina, adquirida al IDA en razón de lo cual aparecen como gravamen las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización. Manifiesta que no obstante lo anterior, el día 19 de noviembre del 2008, esto es, siete días antes que vencieran las limitaciones se ordenó la apertura en su contra de un procedimiento administrativo de revocatoria y adjudicación, tramitado bajo el expediente administrativo N° 222-08 NUL, emitiéndose en esa oportunidad un exhorto dirigido al Registro Público para generar una anotación registral que impidiera la libre disposición del bien en cuestión, que en efecto fue anotado bajo las citas 578-02677-001. Luego reseña que estableció recurso de revocatoria y apelación subsidiaria y nulidad concomitante contra el auto inicial en dicho procedimiento administrativo y que esta impugnación, así como otras muchas gestiones que ha realizado no ha sido resuelta en definitiva. Así, el 20 de mayo del 2009 se suspendió la realización de la audiencia oral y privada a la espera de la resolución de la impugnación presentada, situación que se ha repetido en varias otras ocasiones, dando lugar a que el 17 de diciembre del 2009 se hubiese presentado una solicitud de caducidad del procedimiento administrativo. Reseña también que el Órgano Director del Procedimiento Administrativo, le dirigió una nota al Director Regional del IDA recomendando archivar el expediente, dando razón a sus alegatos, siendo elevada esa gestión ante la Junta Directiva, sin que hasta la fecha dicha gestión se hubiese resuelto, como tampoco lo ha sido la gestión de caducidad paralizándose en ese período el trámite del expediente administrativo por más de seis meses, operándose al efecto la caducidad del artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública. Indica que la caducidad ha sido reiterada en escrito presentado ante la Junta Directiva del IDA, sin contar tampoco con resolución. En otro orden indica que de forma sorpresiva se convocó para la realización de la audiencia oral y privada para el día 20 de setiembre del 2011, estableciéndose también contra esa otra resolución otro recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, siendo esta impugnación rechazada por resolución del 4 de agosto del 2011. En cuanto a los argumentos jurídicos que el procedimiento administrativo de marras ha estado paralizado en varias ocasiones por períodos superiores a los seis meses, debiéndose aplicar la disposición normativa antes mencionada bajo su texto actual, que prevé que la caducidad puede ser aplicada por igual tanto para el particular como la Administración. Afirma que en todo caso, en este caso las limitaciones sobre la propiedad inscrita a su nombre se encuentran vencidas, siendo contrario al principio de legalidad que por medio de un simple exhorto, se  ordene al Registro Público \"interrumpir\" el plazo de limitaciones ya vencidas, siendo que no existe ninguna norma habilitante que confiera al IDA tal facultad. Señala que también en este caso se violentó el derecho de propiedad, porque por medio de la instauración del procedimiento administrativo establecido por el IDA, la remisión del exhorto al Registro Público, se impide el pleno goce a los atributos del dominio (usufructo; transformación y enajenación; defensa y exclusión; restitución e indemnización).  Finalmente, manifiesta que conforme con el artículo 108 del Reglamento para Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, la recomendación de archivo de diligencias realizada por la Asesoría Legal del IDA, no requiere ser conocida por la Junta Directiva, siendo la convocatoria a audiencia oral y pública realizada, violatoria de los principios del debido proceso (folios 1-42).-\n\n \n\nIII) Alegatos de la parte demandada: La representación del IDA contestó la demanda indicando que en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se regula un procedimiento administrativo especial referido a la revocatoria de asignación de tierras, que no regula el instituto de la caducidad, siendo que incluso la propia Ley General de la Administración Pública en su numeral 367.2 y los Decretos Ejecutivos números 8979-P y 9469-P, reconoce a los procedimientos regidos por la Ley de Tierras y Colonización, entre las materias en las que no se debe aplicar el procedimiento administrativo de la Ley General. Al respecto invoca lo dicho por el Tribunal Agrario en su  voto N° 574-98 de las nuve horas veinte minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, siendo ese criterio también reconocido por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo, en su sentencia N° 2658-2009 de las quince horas con cuatro minutos del veinticinco de noviembre del dos mil nueve. Apoyándose en el voto N° 1282-97 de la Sala Constitucional, indica que no es posible violentar el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública en los procedimientos realizados al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, por cuanto esta es una materia excluida de su aplicación. Más adelante, manifiesta que en los contratos de asignación de tierras del IDA tienen un régimen jurídico especial, que garantiza el cumplimiento de deberes y obligaciones de parte del adjudicatario y su familia, así como la potestad de la institución de vigilar el cumplimiento de esos deberes y obligaciones, permitiéndole revocar el beneficio acordado ante su incumplimiento. Señala que en todo caso, los bienes propiedad del IDA,  son de carácter demanial, siendo imprescriptibles e inalienables, lo que hace incompatible la aplicación del instituto de la caducidad. En otro orden indica que el expediente no puede enviarse al archivo, porque si bien los integrantes del Órgano Director recomendaron ésto, esta situación no fue avalada por la Junta Directiva, siendo las decisiones del Órgano Director, de caracter recomendativo y no decisorio. Opuso las defensas de defectos formales no subsanados oportunamente que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo (que ya fue rechazado en la audiencia preliminar), falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho (folios 283-308).-\n\n \n\nIV) SOBRE EL FONDO: Analizados los hechos expuestos y el fundamento jurídico presentado, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, por las razones que a continuación se señalan. En cuanto a la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos administrativos de revocatoria de adjudicación de parcelas del IDA, sin importar su naturaleza de bienes,  ya sea pertenecientes al dominio privado  de la Administración o al demanio público, ha sido posición reiterada de esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, su procedencia. Así, entre otras en la sentencia N° 57-2011-VI de las 11:05 horas del 8 de marzo del 2011, se dijo:\n\n“III- EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE REVOCACIÓN DE UNA ASIGNACIÓN CON LA SUBSECUENTE NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD TRAMITADO POR EL IDA, SE DEBEN APLICAR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO CONSAGRADOS EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD EN EL PRESENTE ASUNTO: En este caso el Instituto de Desarrollo Agrario ha venido alegando que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, establecido en el reglamento autónomo denominado ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras’, es un procedimiento administrativo de naturaleza agraria regulado por normas especiales (procedimiento administrativo especial), por lo que no procede la aplicación de la Ley General de la Administración Pública y como consecuencia de ello, el numeral 340 de dicha ley. En ese sentido este Tribunal no comparte el criterio sostenido por el IDA, por las siguientes razones: 1) Los procedimientos especiales por materias se encuentran subordinados y completarios (sic) a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: La Ley General de la Administración Pública acepta la existencia de procedimientos administrativos especiales. Sin embargo estos procedimientos especiales se encuentran subordinados o bien se deben complementar con los principios procesales que estipula la Ley General de la Administración Pública. Justamente, lo indicado se corrobora con lo dispuesto en el artículo 229 de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 229.-\n\n1. El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga.’\n\nEn una sentido similar se indica en el numeral 367, párrafo 1 de esa misma ley, lo siguiente:\n\n‘Artículo 367.-\n\n1. Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan.’\n\nPrecisamente, estas normas establecen la regla general que el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de la Administración Pública, será el que regirá para todas las administraciones públicas, salvo disposiciones o normativa que expresamente lo excluyan. Ahora bien, el mismo artículo 367 citado en su párrafo 2, indica una lista de procedimientos especiales que fue ampliada por los Decretos Ejecutivos Nº 8979-P del 30 de agosto de 1978 y 9469-P del 20 de diciembre de 1978, en este último se incluye justamente la Ley de Tierras y Colonización. Ahora bien, lo anterior no significa que el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se encuentren excluidos de ser aplicados dentro de los procedimientos especiales, ya que en realidad éstos últimos se encuentran subordinados y deben aplicar de forma complementaria y supletoria la Ley General de la Administración Pública y sus principios procesales. Lo anterior, según se establece en el numeral 368, párrafo primero de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 368.-\n\n1. Se mantienen vigentes, pero como complementarias y subordinados a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de tales materias, (...)’\n\nEn síntesis, el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se deben aplicar a los procedimientos especiales, siempre y cuando estos últimos, sea por una norma superior o de igual rango a la Ley General, derogue expresamente la utilización del procedimiento administrativo y los principios procesales regulados en la indicada ley. Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no es una norma que excluya la aplicación de los principios procesales y el procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública, todo lo contrario, tal y como se explicará más adelante en este mismo considerando de esta resolución; 2) El procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: En este sentido, se debe considerar que el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 38 del 22 de febrero del 2008, es un reglamento autónomo de organización y servicio, el cual de conformidad con la jerarquía normativa establecida en el artículo 6 de la LGAP, se encuentra subordinado a la ley, y en este caso precisamente a la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se debe tomar en cuenta lo regulado en el artículo 364 de la LGAP, que indica:\n\n‘Artículo 364.-\n\n1. Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artículos siguientes.\n\n2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.\n\n3. Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país.’\n\nJustamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a la Ley General de la Administración Pública, al ser ésta última de mayor grado, potencia o resistencia jurídica, por lo que es evidente que no se puede obviar el hecho que la LGAP sí debe ser aplicada al procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título, al ser un procedimiento administrativo regulado en una norma inferior y subordinado a una de mayor jerarquía. Además, en caso de duda y laguna siempre se deberán aplicar los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración pública; 3) El mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, acepta que a falta de disposiciones se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública: Esta afirmación se extrae de varias normas del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, al indicarse:\n\n‘Artículo 3º—A falta de disposición expresa en este Reglamento, en la Ley de Tierras y la Ley del IDA, se aplicarán por su orden: los principios de la empresa agraria dotacional, los principios del derecho agrario, el derecho público, la jurisprudencia y la costumbre.’\n\n‘Artículo 101.—El procedimiento de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título de propiedad, en el caso de que lo hubiera, lo realizará la Dirección Regional a través del Abogado o Abogada de la respectiva región y el mismo servirá para el mejor cumplimiento de los fines de la Ley de Tierras, en armonía con los derechos de los asignatarios o las asignatarias. El procedimiento respetará el debido proceso consagrado en nuestra Constitución Política y tendrá por objeto, tal como lo establecen los principios fundamentales que informan el Derecho Procesal Administrativo, la búsqueda de la verdad real de los hechos.’\n\nNótese que ambas normas hacen referencia a que en caso de lagunas o de carencia de determinadas disposiciones que se presenten en la aplicación de ese reglamento, se debe acudir a los principios del derecho público y los principios fundamentales del Derecho Procesal Administrativo, que de forma obvia son los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, el mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, dispone que se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública, por lo que la posición del IDA en este tema es completamente incorrecta; 4) Los principios procesales y las reglas del procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública deben aplicarse con mayor razón en institutos que favorezcan a los administrados, como es el caso de la caducidad del procedimiento: Justamente en este caso es evidente que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es sumamente básico, escueto y no hace referencia a la caducidad del procedimiento administrativo. Ahora bien, es criterio de este Tribunal, que además de las razones que se han venido dando en el tema que se está tratando, es claro que un instituto como el de la caducidad del procedimiento, viene a ser un instrumento procesal que tutela el principio constitucional de seguridad jurídica y que su aplicación en procedimientos administrativos en los cuales se vienen a afectar la esfera jurídica de los administrados (como en este caso la nulidad de un título de propiedad sobre una parcela), debe ser plenamente aplicado sí los presupuestos establecidos en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública se presentan en un caso concreto, como efectivamente sucede en este caso concreto. Ahora bien, el criterio expuesto, es confirmado por nuestro Tribunal Constitucional al indicar en lo pertinente para el dictado de esta sentencia lo siguiente:\n\n‘De lo anterior interesa subrayar un elemento de juicio que es fundamental para la correcta decisión de este asunto: sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propios artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14). Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).’ (voto número 545-V-96 del 2 de octubre de 1996),\n\nEn consecuencia, el criterio del IDA de no aplicar el instituto de la caducidad regulado en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, en el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, contenido en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es, como bien lo dice la Sala Constitucional, una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad. Asimismo, en lo dicho por nuestro Tribunal Constitucional, se desmiente lo afirmado por la institución demandada, en el sentido de que su criterio de no aplicar la Ley General al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, se encontraba avalada por la jurisprudencia constitucional. En resumen, los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración Pública, son de plena aplicación al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, por lo que la caducidad del procedimiento es un instituto aplicable en el presente caso...” (....)\n\nVII.- El representante legal del IDA pretende que se establezca que la caducidad no resulta aplicable a los procedimientos de revocatoria de la adjudicación de parcelas, sobre la base del argumento de que los terrenos de esa entidad son de dominio público, citando al efecto reiterados precedentes de la Sala Constitucional (por ejemplo, las sentencias 2006-15775, 2008-12417 y 2008-17776), así como la sentencia N° 835-2009 de las 9:00 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Según él, de estos lineamientos se desprende que las propiedades del IDA gozan de la cualidad de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables y añade que aplicar la caducidad en estos casos iría en contra del principio de imprescriptibilidad del derecho del IDA para reclamar dichos bienes. El tema planteado también ha sido objeto de reciente examen por parte de este Tribunal, arribando a la conclusión opuesta. En efecto, en sentencia N° 14 -2012-VI de las 16:20 horas del 30 de enero del año en curso, se expresó:\n\n“V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que ‘Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona’. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como ‘(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco [sic] o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)’ (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que ‘(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)’. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.\n\nVI.- Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. (...). Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, (...), no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé (sic), dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. (...). Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. (...). Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. (...). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando. (...). Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que ‘(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines ‘Los fundos rústicos del dominio privado del Estado’, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea ‘sui generis’ o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes ‘que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,’, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público ‘…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …’. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran ‘…en o por pago de créditos a su favor,’ si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone ‘demanial’, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)’.”\n\nV) Dicho lo anterior, en este caso se debe aplicar el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública y determinar si el trámite de este expediente se paralizó de forma efectiva, por más de seis meses por culpa de la Administración, que es la teoría del caso de la representación de los actores. Debe recordarse que a partir de la reforma practicada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo, dicha norma dice: \"1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.// 2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.// 3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción\". En este caso en particular se consta que efectivamente el proceso ha estado paralizado y no ha tenido ningún avance efectivo en su tramitación por un período de casi cuatro años, siendo que se inició por resolución del 19 de noviembre del 2008 (notificada el día 21 de ese mes y año) y a la fecha ni siquiera se ha resuelto el recurso de revocatoria y apelación subsidiaria presentada por los aquí actores el 26 de noviembre del 2008, ni mucho menos concluido la comparecencia oral y pública, que han sido diligencias que se han pospuesto en tres ocasiones y suspendido por el planteamiento de una recusación, en otra oportunidad. Revisado el expediente por parte del Tribunal se evidencia que si bien los aquí accionantes han realizado diversas gestiones dilatorias que buscan detener el avance del procedimiento y su conclusión (por medio de la interposición de recursos improponibles contra casi todas las resoluciones de la Administración aun y cuando no tienen prevista en el ordenamiento la posibilidad de impugnación), también es cierto que la Administración sin razón alguna de peso no ha ejercido sus poderes de dirección, haciendo avanzar el procedimiento con agilidad y celeridad, que son principios informadores del procedimiento administrativo, con rango constitucional. Dicho lo anterior, debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento N° 222-09 NUL seguido contra de los aquí actores, el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de ese medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de suprimir los efectos del “exhorto” administrativo que remitió el IDA al Registro Público al momento de la apertura del expediente, el cual fuera anotado en la finca objeto de disputa, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia.-\n\n \n\nVI) Sobre la pretensión para que se declare que el IDA no tiene competencia legal para ordenar al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, debe indicarse que esa pretensión es de recibo, en razón que si bien es válido para garantizar los fines del procedimiento y la seguridad jurídica de los posibles adquirentes de buena fe del bien sobre el que se quiere revocar la adjudicación, que se advierta de la existencia de un procedimiento administrativo con esas características y efectos. En ese sentido, es válido que la Administración durante la tramitación de procedimientos administrativos establezca medidas cautelares, buscando proteger el interés institucional y general. Obsérvese que incluso la Sala Constitucional, validó dicha actuación de la Administración en procedimientos administrativos, en el voto Nº 2012-007212 de las dieciseis horas del treinta de mayo del dos mil doce, en que se dijo: \"III) (....) Se trata, pues, de una más de las diversas medidas cautelares que puede adoptar la administración para garantizar los fines del procedimiento administrativo y esto no lesiona en forma alguna el Derecho de la Constitución. La posibilidad de que la Contraloría General de la República pueda establecer tal tipo de anotación de una demanda, distinta en su naturaleza y efectos al embargo, no representa una limitación ni violación del derecho fundamental a la propiedad reconocido en el artículo 45 constitucional que vulnere ese derecho ni el principio de reserva de ley y el debido proceso, De ahí que resulta conforme con la Constitución, que el órgano Contralor estableciera una medida cautelar que no causa perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, porque el interesado no pierde el dominio del bien. La posibilidad de anotación de demandas está contemplada en el ordenamiento y no requiere garantía previa, como lo ha señalado la Procuraduría General de la República, que considera que la medida cautelar consistente en la anotación registral no atenta contra el contenido esencial del derecho de propiedad, ya que el legítimo propietario continúa gozando de todos los poderes que encierra el derecho de propiedad. No hay ningún argumento constitucional por el cual pueda considerarse que la anotación registral de la demanda, en estos casos, vulnere ningún derecho fundamental. En reiteradas resoluciones, la Sala ha considerado que la Administración Pública tiene la posibilidad de adoptar medidas cautelares en los procedimientos administrativos, con el objeto de garantizar la eficacia de la resolución final y en aras del interés general (v. entre otras, la Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en varias resoluciones, entre ellas la N. 3171-2005 de 14:36 hrs. de 29 de marzo de 2005). Por lo anterior, procede desestimar la acción, en cuanto a este extremo\". No obstante lo anterior, también es cierto que la adopción de la medida cautelar comentada es válida durante el plazo de quince años en que se mantienen las vigentes las limitaciones al traspaso de la parcela, al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, siendo que en este caso, esta anotación se mantuvo vencido ese término, deviniendo en ilegal por esa circunstancia. No obstante lo anterior, en razón que se estimó la acción, se declaró la caducidad del procedimiento administrativo y la propia anotación registral, carece de interés el pronunciamiento sobre esta pretensión en la parte dispositiva de esta sentencia.-\n\n \n\nVII) Entre las pretensiones deducidas, se solicita que se declare que el IDA no puede iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de la parcela, por haber expirado el plazo de las limitaciones impuestas bajo el numeral 67 de la Ley de Tierras y Colonización, buscándose de esa manera que se imponga a la Administración demandada una conducta de abstención, para que esa institución no establezca un nuevo procedimiento revocatorio en perjuicio de su derecho subjetivo de propiedad, el cual se consolidó en la plenitud de sus efectos por el vencimiento de las citadas restricciones. Ahora bien, sobre el tema de las limitaciones al derecho de propiedad, esta Sección ha señalado previamente lo que sigue  (véase sentencia N° 64-2011 de las 8:40 horas del 17 de marzo del 2011):\n\n“El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna se define como un derecho, en principio, de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: ‘V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la ‘función social’ de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta ‘propiedad–función’, consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico–constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de ‘inviolable’ y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de ‘interés público legalmente comprobado’. En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada –votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa–. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)’ Desde este plano, esa propiedad, cuyo contenido legal se observa en el canon 264 del Código Civil, se encuentra sujeta a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como en atención al interés público de la colectividad. Estas últimas se rigen por el derecho administrativo. Dichas limitaciones administrativas pueden consistir en meras restricciones, servidumbres, ocupación temporánea y expropiación. Las restricciones consisten en condiciones legales del ejercicio del derecho de propiedad. Es una tolerancia que el propietario debe soportar, por lo que no tratan de un sacrificio particular o especial del propietario sino que es una restricción general. Están ínsitas (sic) en la existencia del derecho. Por ende, son generales, constantes y actuales. Son limitadas en número y clase, sin que puedan llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, restringir de tal forma su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. Dada su generalidad, no se indemnizan, excepción hecha de los daños que culposamente pueda ocasionar la Administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción. Con todo, como límite infranqueable, deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer, ergo, deben responder a una necesidad administrativa, no pueden desintegrar el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: ‘VIII. No obstante lo señalado en los considerándoos (sic) anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] es decir ‘limitaciones’ como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política’; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: ‘IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo’. (Sentencia número 5097-93); ‘Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio–económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien’. (Sentencia número 2345-96)”\n\nEn el mismo sentido anterior, en cuanto al tema específico de las limitaciones al derecho de propiedad en materia de adjudicación de parcelas del IDA, la sentencia N° 57-2011-VI de esta Sección indicó:\n\n“El artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización en su párrafo primero dispone:\n\n‘El beneficiario no podrá traspasar el dominio de su predio ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto, excepto que hayan transcurrido quince años desde la adquisición de la parcela y de que todas las obligaciones con dicho organismo estuvieren canceladas.’\n\nEste artículo establece una serie de limitaciones al uso y disfrute de una parcela otorgada por el IDA. Ahora bien, las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser perpetuas, debido a que esto violaría el derecho constitucional a la propiedad privada. Por ello, el párrafo del artículo citado viene a establecer las condiciones que se deben presentar para que un predio adjudicado por el IDA, quede libre de las limitaciones que esa misma norma impone. Esas condiciones son dos: Primera: Que transcurran quince años desde la adquisición de la parcela. Esto significa que las limitaciones se mantienen solo por ese término; Segundo: Que el beneficiario haya cancelado todas sus obligaciones con el IDA. Es decir, que no tenga deudas pendientes con dicha institución por la adquisición de la parcela...”\n\nEn este caso en particular se cumplen las dos condiciones antes descritas, teniéndose por probado que los aquí actores tienen un título de propiedad sobre la finca inscrita en el Registro Público bajo la matrícula número Placa27296 del partido de Alajuela. Sobre dicha propiedad pesaban las limitaciones o condiciones impuestas por la Ley de Tierras y Colonización, que vencían el día 26 de noviembre del 2008. Esto implica que el plazo de quince años establecido en el artículo 67 de la citada Ley evidentemente ya transcurrió. Por otra parte, se ha tenido por acreditado igualmente que los adjudicatarios no tienen a la fecha obligaciones financieras con el IDA. Conforme con lo anterior, se cumple también la condición de haber cancelado todas las obligaciones pendientes con dicha institución. Así las cosas, se concluye necesariamente que, satisfechos los requerimientos fijados en la ley para que cese la vigencia de las limitaciones a la propiedad derivadas de la adjudicación de parcelas del IDA, el dominio de los aquí accionantes sobre la finca antecitada se convirtió en pleno a partir del día 26 de noviembre del 2008, debiéndose acceder a la pretensión comentada.-\n\nVIII) Sobre la pretensión para que se declare que la recomendación hecha por el Órgano Director del Procedimiento Administrativo, para que se acoja la caducidad solicitada y se ordene el archivo el expediente, no requiere para tener validez y eficacia de la aprobación de la Junta Directiva del IDA, en razón que conforme con lo antes resuelto (la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo de revocatoria de la adjudicación de tierras), pierde interés la petitoria realizada, debiendo omitirse pronunciamiento a ese respecto.-\n\nIX)  El IDA opuso las de falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva. En cuanto a estas últimas, cabe rechazarlas en sus dos modalidades, en razón que la legitimación ad causam se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva). Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, los actores efectivamente son titulares del derecho subjetivo que reclaman en esta litis, mientras que el accionado es aquella administración respecto de la que –dado el mencionado cuadro fáctico y jurídico– dicho derecho puede ser reclamado. En cuanto a la excepción de falta de derecho, se rechaza igualmente, por las razones en que se abundó en los considerandos previos.-\n\nX) El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas al ente demandado.-\n\nPor tanto:\n\nSe rechazan las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, así como de falta de derecho. Se declara con lugar la demanda de Nombre141101   y Nombre141102    contra el Instituto de Desarrollo Agrario, en los términos siguientes: se declara caduco y se ordena archivar el expediente administrativo número 222-08 NUL establecido por el ente demandado contra los coactores, remitiéndose dicho expediente al archivo. Como consecuencia de lo anterior, se anula el “Exhorto de anotación de proceso IDA” emitido el diecinueve de noviembre del dos mil ocho por el Órgano Director del Procedimiento, dirigido al Registro Público de la Propiedad Inmueble y anotado en la finca número Dirección17063         del partido de Alajuela, derechos cero cero uno y cero cero dos, bajo las citas de presentación: cero quinientos setenta y ocho-cero cero cero cero dos mil setenta y dos-cero cero uno. Una vez firme la sentencia, expídase mandamiento al Registro ordenando levantar la citada anotación. Habiendo vencido desde el veintiséis de noviembre del dos mil  ocho, el plazo legal de las limitaciones impuestas por el artículo sesenta y siete de la Ley de Tierras y Colonización, se ordena al Instituto de Desarrollo Agrario abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación a favor de los aquí accionantes, respecto a la  finca antecitada. Son ambas costas a cargo de la parte demandada.-\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nJonatán Canales Hernández\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nNombre136069                   Nombre136022   \n\n \n\nClasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 09:16:48.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República",
  "body_en_text": "Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI\n\nResolución No. 00236 - 2012\n\nDate of Resolution: October 25, 2012 at 16:00\n\nExpediente: 11-004828-1027-CA\n\nDrafted by: Jonatán Canales Hernández\n\nType of matter: Proceso de conocimiento contencioso administrativo\n\nAnalyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL\n\nContent of Interest:\n\nType of content: Majority vote\n\nBranch of Law: Administrative Law\n\nTopic: Caducidad of the administrative procedure\n\nSubtopics:\n\nApplicability in the revocation of a parcel adjudication due to inactivity of the Administration for a period exceeding six months.\n\nTopic: Nullity of title and revocation of parcel adjudication\n\nSubtopics:\n\nApplicability of caducidad due to inactivity of the Administration for a period exceeding six months.\nScope of the limitations on the right of property.\n\nTopic: Instituto de Desarrollo Rural\n\nSubtopics:\n\nAnalysis regarding caducidad in the administrative procedure for revocation of adjudication and scope of the limitations on the right of property.\n\nTopic: Precautionary measures in the administrative procedure\n\nSubtopics:\n\nAnalysis regarding the competence of the IDA to order the Public Registry to annotate the revocation of adjudication and nullity of title.\n\nTopic: Property\n\nSubtopics:\n\nImpossibility of the IDA to initiate a new procedure for revocation of the parcel adjudication once the term of the imposed limitations has expired.\n\nTopic: Administrative procedure\n\nSubtopics:\n\nImpossibility of the IDA to initiate a new procedure for revocation of the parcel adjudication once the term of the imposed limitations has expired.\n\nTopic: Land adjudication\n\nSubtopics:\n\nRequirements to lift the limitations on a property adjudicated by the IDA.\n\n\"IV) ON THE MERITS: Having analyzed the facts presented and the legal grounds submitted, the claim must be partially granted, for the reasons set forth below. Regarding the application of the legal concept of caducidad (expiry due to inactivity) to administrative procedures for the revocation of parcel adjudications by the IDA, regardless of the nature of the property, whether belonging to the private domain of the Administration or to the public domain (demanio público), this Section of the Tribunal Contencioso Administrativo has repeatedly held that it is applicable. Thus, among others, in judgment No. 57-2011-VI of 11:05 a.m. on March 8, 2011, it was stated:\n\n\"III- IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE REVOCATION OF AN ASSIGNMENT WITH THE SUBSEQUENT NULLITY OF THE TITLE OF PROPERTY PROCESSED BY THE IDA, THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW ENSHRINED IN THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUST BE APPLIED. APPLICABILITY OF CADUCIDAD IN THE PRESENT CASE: In this case, the Instituto de Desarrollo Agrario has been alleging that the administrative procedure for the revocation of adjudication and nullity of title, established in the autonomous regulation called ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras’, is an administrative procedure of an agrarian nature regulated by special norms (special administrative procedure), and therefore the application of the Ley General de la Administración Pública and, as a consequence, numeral 340 of that law, is not applicable. In this regard, this Tribunal does not share the criterion held by the IDA, for the following reasons: 1) Special procedures by subject matter are subordinate and complementary (sic) to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: The Ley General de la Administración Pública accepts the existence of special administrative procedures. However, these special procedures are subordinate to or must be complemented by the procedural principles stipulated in the Ley General de la Administración Pública. Precisely, this is corroborated by the provisions of Article 229 of the LGAP, which indicates:\n\n‘Article 229.-\n\n1. This Book shall govern the procedures of the entire Administration, unless a provision opposes it.’\n\nIn a similar sense, it is indicated in numeral 367, paragraph 1 of that same law, the following:\n\n‘Article 367.-\n\n1. All previous provisions that establish or regulate administrative procedures of a general nature, or whose specialty does not result from the nature of the matter they govern, are repealed.’\n\nPrecisely, these norms establish the general rule that the administrative procedure regulated in the Ley General de la Administración Pública shall be the one governing all public administrations, unless provisions or regulations expressly exclude it. Now, the cited Article 367 in its paragraph 2 indicates a list of special procedures that was expanded by Decretos Ejecutivos Nº 8979-P of August 30, 1978 and 9469-P of December 20, 1978; in the latter, the Ley de Tierras y Colonización is precisely included. Now, the foregoing does not mean that the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública are excluded from being applied within special procedures, since in reality the latter are subordinate and must apply the Ley General de la Administración Pública and its procedural principles on a complementary and supplementary basis. The foregoing, as established in numeral 368, first paragraph of the LGAP, which indicates:\n\n‘Article 368.-\n\n1. Other laws, regulations, and other procedural norms existing for special matters remain in force, but as complementary and subordinate to this one, provided that they are necessary due to the nature of such matters, (...)’\n\nIn summary, the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública must be applied to special procedures, provided that the latter—whether by a superior norm or one of equal rank to the General Law—expressly repeal the use of the administrative procedure and the procedural principles regulated in the indicated law. Precisely, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is not a norm that excludes the application of the procedural principles and the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública; quite the contrary, as will be explained later in this same considerando of this resolution; 2) The administrative procedure for the revocation of an assignment with the subsequent nullity of title regulated in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is subordinate to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: In this sense, it must be considered that the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, published in the Diario Oficial La Gaceta number 38 of February 22, 2008, is an autonomous regulation of organization and service, which in accordance with the normative hierarchy established in Article 6 of the LGAP is subordinate to the law, and in this case precisely to the Ley General de la Administración Pública. In this sense, what is regulated in Article 364 of the LGAP must be taken into account, which indicates:\n\n‘Article 364.-\n\n1. This law is of public order and repeals those that oppose it, with the limitations and exceptions established in the following articles.\n\n2. In case of doubt, its principles and norms shall prevail over those of any other provisions of equal or lesser rank.\n\n3. They shall also be criteria for the interpretation of the entire administrative legal system of the country.’\n\nPrecisely, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is subordinate to the Ley General de la Administración Pública, the latter being of higher degree, potency, or legal resistance, so it is evident that the fact that the LGAP must indeed be applied to the administrative procedure for the revocation of an assignment with the subsequent nullity of title cannot be ignored, as it is an administrative procedure regulated in a lower norm and subordinate to one of higher hierarchy. Furthermore, in case of doubt or a gap, the procedural principles and the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must always be applied; 3) The Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself accepts that in the absence of provisions, the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública be applied: This assertion is drawn from several norms of the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, when it indicates:\n\n‘Article 3.—In the absence of an express provision in this Regulation, in the Ley de Tierras and the Ley del IDA, the following shall be applied in order: the principles of the dotational agrarian enterprise, the principles of agrarian law, public law, jurisprudence, and custom.’\n\n‘Article 101.—The procedure for the revocation of an assignment with the subsequent nullity of the title of property, if one exists, shall be carried out by the Regional Directorate through the Attorney of the respective region, and it shall serve for the better fulfillment of the purposes of the Ley de Tierras, in harmony with the rights of the assignees. The procedure shall respect the due process enshrined in our Constitución Política and shall have as its purpose, as established by the fundamental principles that inform Administrative Procedural Law, the search for the real truth of the facts.’\n\nNote that both norms refer to the fact that in the event of gaps or a lack of certain provisions presented in the application of that regulation, one must resort to the principles of public law and the fundamental principles of Administrative Procedural Law, which are obviously the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública. Consequently, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself provides that the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública be applied, so the IDA's position on this topic is completely incorrect; 4) The procedural principles and rules of the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must be applied with greater reason in legal concepts that favor the administered parties, as is the case of caducidad of the procedure: Precisely in this case, it is evident that the administrative procedure for the revocation of adjudication and nullity of title regulated in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is extremely basic, concise, and does not refer to the caducidad of the administrative procedure. Now, it is the criterion of this Tribunal that, in addition to the reasons that have been given on the subject being dealt with, it is clear that a legal concept such as caducidad of the procedure happens to be a procedural instrument that safeguards the constitutional principle of legal certainty, and that its application in administrative procedures in which the legal sphere of the administered parties is affected (as in this case, the nullity of a title of property over a parcel), must be fully applied if the prerequisites established in Article 340 of the Ley General de la Administración Pública are present in a specific case, as indeed occurs in this specific case. Now, the expressed criterion is confirmed by our Tribunal Constitucional, when indicating, in what is pertinent for the issuance of this judgment, the following:\n\n‘From the foregoing, it is important to underline an element of judgment that is fundamental for the correct decision of this matter: whatever the applicable legal framework for a particular administrative procedure may be (because that of the LGAP does not necessarily have to be the only possible one), it must be a regulation originated or at least authorized by a norm of legal rank. But, in addition, in the absence of another applicable procedure due to its specialty, or in the presence of insufficiently regulated special procedures, the Administration must always and inevitably adhere to those of the LGAP, due to its general character (reflected in the text of its own articles 366, first subsection; 367 and 368). In reality, what has been said so far is not new in any way, since it is clear that the Procuraduría General de la República has made this same precision since many years ago (see, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Revista de la Procuraduría General de la República No. 13, pg. 14). What is appropriate for this Sala Constitucional to specify here is that, in the absence of a special law that provides for another procedure, the non-application of the rules of the administrative procedure of Book Two of the LGAP by a public body or entity inevitably results in an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality (article 11), defense, and due process (articles 39 and 41).’ (vote number 545-V-96 of October 2, 1996),\n\nConsequently, the IDA's criterion of not applying the legal concept of caducidad regulated in numeral 340 of the Ley General de la Administración Pública in the administrative procedure for the revocation of adjudication and nullity of title, contained in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, is, as the Sala Constitucional well states, an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality. Likewise, in what is said by our Tribunal Constitucional, what is affirmed by the defendant institution is refuted, in the sense that its criterion of not applying the General Law to the administrative procedure for the revocation of adjudication and nullity of title was supported by constitutional jurisprudence. In summary, the procedural principles and the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública are fully applicable to the administrative procedure for the revocation of adjudication and nullity of title, so the caducidad of the procedure is a legal concept applicable in the present case...\" (....)\n\nVII.- The legal representative of the IDA seeks to establish that caducidad is not applicable to procedures for the revocation of parcel adjudications, based on the argument that the lands of that entity are of public domain, citing to that effect reiterated precedents of the Sala Constitucional (for example, judgments 2006-15775, 2008-12417 and 2008-17776), as well as judgment No. 835-2009 of 9:00 a.m. on April 29, 2009, from the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. According to him, it follows from these guidelines that the properties of the IDA enjoy the quality of being not subject to seizure (inembargables), statute of limitations (imprescriptibles), and inalienable (inalienables), and he adds that applying caducidad in these cases would go against the principle of the statute of limitations not running against the IDA's right to reclaim such property. The issue raised has also been the subject of recent examination by this Tribunal, arriving at the opposite conclusion. Indeed, in judgment No. 14 -2012-VI of 4:20 p.m. on January 30 of this year, it was stated:\n\n\"V.- On public domain property. Due to the subject being debated, this Tribunal's analysis must start from the affirmation that not all State property is of public domain, but rather, on the contrary, public entities also have patrimonial or private domain property. This distinction finds support in the Código Civil (hereinafter CC) itself, a normative body that in its article 261 indicates that ‘Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit by being delivered to public use. All other things are private and the object of particular property, even if they belong to the State or the Municipalities, who for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.’ Indeed, the relationships that arise between the State and individuals with respect to property located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the regime of Public Law, and imply, therefore, the application of norms of subordination; the latter are characterized by the application of Private Law and move within elements of coordination, typical of this regime. Therefore, it is essential to specify in each case the nature of the property in question, since the applicable normative regime for each case will depend on it. For the moment, it is of interest to the Tribunal to refer to public domain property. As stated, by their nature, this type of property is subject to a special regime of Public Law. They form part of the public domain, understood as ‘(...) the set of property subject to a special legal regime distinct from that which governs the private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that every person can make of them. (...)’ (Judgment No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Indeed, the public domain is made up of property that manifests, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are things that do not individually belong to individuals and that are destined for public use and subjected to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are property that belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected by the service they provide, and are invariably essential by virtue of express norm. Now, property of the public domain, to be such, must meet some elements that are indispensable. First, a subjective one, referring to the subject or owner of the property. In this sense, the subject in charge of its ownership must be a public entity and not an individual. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, starting from the principle that public domain property, by nature, cannot and must not, at any time, belong to individuals. The reason why public domain property cannot have an individual subject as owner lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and are at the service of the collectivity; which is necessarily circumscribed to a function of a public nature, which, due to its scope, can hardly be conceived as the function of a subject of private law. A second element is the objective one, which is directed at all those property that can be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of property that is susceptible to forming part of the public domain is very wide. Thus, we have immovable property, movable property, corporeal things, incorporeal, fungible and non-fungible, consumable and non-consumable, divisible and non-divisible, simple and composite, principal and accessory things, universality of rights, among others. The third element is the normative one, according to which the public domain character of the property depends on the existence of a norm that so declares it. Therefore, a normative afectación is required, by virtue of which the property becomes part of the public domain. In our legal system, articles 261 and 262 of the CC speak of the necessity of this afectación when they establish, with all clarity, that public things dedicated to public use shall be those so designated by law. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which property forms part of the public domain and which makes up the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, which means that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law that serves as its foundation, no property or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalist element, according to which public domain property, to be considered as such must, also, be dedicated to public use. That is, to have as its purpose the general interest, that is, of the community. Our Código Civil also expressly enshrines this element. Thus, numeral 261 indicates that public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit by being delivered to public use. This same norm further distinguishes those property that, despite belonging to a public entity, lack this vocation of public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for a property to be considered as public domain, the simultaneous concurrence of the four cited elements is necessary. The presence of any one of them is not sufficient, since if they do not all concur, the property would be excluded from the public domain classification. In this sense, the scholar Miguel Marienhoff, in what is of interest, has pointed out that ‘(...) To determine the legal status of property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or destiny, but also the nature of its owner, the subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are all present. (...).’ In the event that there is doubt regarding the classification, the examination of each of these elements is indispensable. If all four converge, the public domain nature of the property is clear, but if one of them is missing, it cannot be classified as such. On the other hand, the public domain offers special protection to the property that comprises it. In this sense, among its characteristics, we have that they are inalienable, imprescriptible, and not subject to seizure. Therefore, the action to recover them is not subject to caducidad periods, as expressly indicated in numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity can grant use rights to private subjects through use concessions. Finally, administrative action, through self-protection (autotutela) and police powers, replaces the interdicts to recover the domain. In conclusion, public domain property and private domain property present a distinct legal regime, which, it is insisted, follows from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences derived therefrom. On the other hand, the private domain property of the State is subject to the ordinary rules of private property. The criterion to distinguish these two categories attends, as explained, to the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalist elements.\n\nVI.- On the nature of the property discussed in the specific case. (...). For its part, in the claim, the IDA also argues that these immovable properties are public domain property that must be recovered. In this sense, to determine whether or not these immovable properties form part of the public domain, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalist elements must be analyzed. Regarding the first, we have that the immovable properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that they are today registered in the name of a subject of private law, (...), does not affect the fulfillment of the subjective element, since this registration does not validate a potential nullity in the event that, indeed, public domain property had been transferred. Moreover, the objective element is also fulfilled as these are immovable properties that are susceptible to forming part of the public domain. However, the Tribunal considers that, in the specific case, the normative and teleological elements do not concur, for the reasons set forth below. Regarding the first, it is not observed that there exists a normative afectación of these properties to the public domain. Contrary to what is stated by the plaintiff entity, we consider that from articles 3 and 32 of Law No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, this afectación cannot be derived. Those norms refer, on the one hand, to the fact that one of the functions of the IDA is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer, on behalf of the State, the national reserves (a situation that does not apply to this case since the immovable properties do not constitute national reserves); on the other hand, the cited numeral 32 lists the property that forms part of the resources the entity has for the fulfillment of its legal purposes. First, this norm does not expressly indicate that the property that forms part of the IDA's patrimony for the fulfillment of its purposes is, in all cases, public domain property. Moreover, the list expressly contemplates cases of private domain property, as is the case of subsections b) (The lands of the private domain of the State or its institutions, that are transferred to the Instituto de Desarrollo Agrario, in accordance with the law). Nor in the case of subsections c) and j) (The lands that the Institute acquires by any legal means, to destine them for its agrarian development programs and the property donated to the Institute by individuals or legal entities, private and public, for the purposes of this law) is it established that these lands constitute, per se (sic), public domain. Neither is this special afectación found in numeral 33 of the same normative body, according to which the property and resources that constitute the patrimony of the Instituto de Desarrollo Agrario may only be applied for the purposes provided in this law, without distinguishing whether they constitute private or public domain property. Thus, this Tribunal cannot conclude that any immovable property that has been acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public; since nothing prevents private domain property from being present in the pursuit of those purposes. It is insisted that the public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (in addition to legislative) to submit certain property to the public domain regime, which in the subjúdice is lacking. Presuming that they are public domain property because the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes or that because an immovable property is owned by a public entity, it automatically forms part of the public domain, would lead to ignoring the existence of private domain property of the IDA and the special legislative afectación that, in this sense, is required by numeral 261 of the CC, the prevailing jurisprudence, and doctrine. In support of the foregoing, it has been pointed out that the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions, rather than as a relationship of property (see, to that effect, resolution No. 04587-97, from the Sala Constitucional). But it should also be noted that the absence of the finalist element is clearer, that is, the permanent vocation to public use or utility of the property. The foregoing is evident if it is taken into account that these are, in both cases, immovable properties whose legal destiny was, from the outset, their utilization in agrarian development programs, which is why they are adjudicated or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once they are adjudicated, they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited subject of private law, being registered in their name. (...). Therefore, these are property that cease to form part of the patrimony of the public entity to enter the patrimony of individual subjects, a situation that would be clearly incompatible if they were public domain property, since the latter cannot leave the domain of the State, much less be registered in the name of individuals. For all the foregoing and given the absence of the normative and teleological elements, it is the criterion of this Tribunal that we are faced with private domain property of the IDA. (...). Nor is the reference to the existence of limitations that various norms impose in relation to the use and destiny of these immovable properties admissible. The fact that limitations exist does not convert the immovable property into public domain property. On the contrary, these are imposed, as a general rule, on private property and imply subjection to a series of obligations to give, do, or tolerate, but not the suppression of private property. (...). In relation to the judgments of the Sala Constitucional invoked by the plaintiff, the Tribunal considers that they are not applicable to the specific case, since they refer to different factual circumstances. Judgments No.\n\n15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 refer to a case of administrative eviction of properties that were classified as public domain because they were registered in the name of the IDA and had not been adjudicated or titled to any private individual, but rather involved a precarious occupation, a situation not present in the specific case. Regarding judgment No. 835-2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 9:00 a.m. on April 29, 2009, which upheld the challenge to the legality (lesividad) of several IDA agreements concerning a situation similar to the one discussed here, it must be noted that this Tribunal respects the ruling of the lower court judge but does not share it for the reasons that have already been extensively set forth in this and the preceding whereas clause (Considerando). (...). Finally, it is worth noting that the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in ruling No. 182-F-S1-2009, of 4:27 p.m. on February 19, 2009, stated that not all properties that the IDA acquires for the fulfillment of its purposes constitute public domain property (bienes de dominio público), placing particular emphasis on those transferred by that entity to private individuals. It indicated to that effect that ‘(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Ley de Tierras y Colonización, “Rural estates from the private domain of the State” are assigned to its purposes, but this does not imply, in itself, that their nature is “sui generis” or demanial, as defined by the Sala Constitucional. To be subject to that special legal regime, distinct from the one governing private domain, that is, to form part of the public domain (demanio público), a specific law must necessarily exist establishing it as such, or its nature must determine it due to its purpose: public use. If neither of the two indicated scenarios applies, then the properties are private domain or patrimonial property of the Administration, as occurs in this matter. It is true that the legislator, in Article 7 of the same law, exempted properties “that were under the private domain of the State” from the character of being inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession; however, the Ad quem was clear in stating, which this Chamber shares, that said article establishes which properties are assigned to the public domain ‘…not giving such characteristic to properties like the ones in dispute here. On the other hand, the farms that the Institute acquires for the purpose of providing land to persons who do not have it or do not have it in sufficient quantity to be delivered through land assignment contracts (contratos de asignación de tierras) have a special regime as they are subject to certain limitations, but this does not imply in any way that they are demanial property as the appellant indicates, since they can even be mortgaged, leased, or sold if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were demanial property…’. This Chamber adds that properties, like those in litigation, do not possess such a nature, given that, as established in Article 53 of the same law, which is even referenced in the appeal, such types of property can be sold, in accordance with their powers, by the institutions that acquire them ‘…in or through payment of credits in their favor,’ if the IDA does not resolve to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed for its benefit. In other words, under the defendant’s argument that the assignment (afectación) of those properties is established by Law No. 2825, it is reiterated that this is not true; how then to explain, furthermore, justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell a property that is supposedly ‘demanial,’ if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the property is not of that nature. (...)’.”\n\nV) Having said the above, in this case, Article 340 of the Ley General de la Administración Pública must be applied to determine if the processing of this case file (expediente) was effectively paralyzed for more than six months due to the fault of the Administration, which is the theory of the case of the plaintiffs’ representation. It must be remembered that following the reform implemented by the Código Procesal Contencioso-Administrativo, said norm reads: “1) When the procedure is paralyzed for more than six months due to a cause exclusively attributable to the interested party who promoted it or to the Administration that initiated it, ex officio or by complaint, expiration (caducidad) shall occur and its archiving shall be ordered, unless it involves the case provided for in the final paragraph of Article 339 of this Code. // 2) Expiration shall not proceed for a procedure initiated at the request of a party when the interested party has ceased to act because a positive or negative administrative silence (silencio positivo o negativo) has taken effect, or when the case file is ready for the final act to be issued. // 3) The expiration of the administrative procedure does not extinguish the right of the parties; but the procedures are considered not to have been pursued for the purposes of interrupting the statute of limitations (prescripción).” In this particular case, it is evident that the process has indeed been paralyzed and has not had any effective progress in its processing for a period of almost four years, given that it was initiated by resolution of November 19, 2008 (notified on the 21st of that month and year) and to date, the appeal for reconsideration and subsidiary appeal (recurso de revocatoria y apelación subsidiaria) filed by the plaintiffs here on November 26, 2008, has not even been resolved, much less has the oral and public hearing (comparecencia oral y pública) been concluded, which have been proceedings postponed on three occasions and suspended due to the filing of a recusal (recusación) on another occasion. Upon the Tribunal’s review of the case file, it is evident that although the plaintiffs here have carried out various delaying actions aimed at stopping the progress of the procedure and its conclusion (through the filing of inadmissible appeals against almost all of the Administration’s resolutions even when the legal system does not provide for the possibility of challenge), it is also true that the Administration, without any substantial reason, has not exercised its powers of direction, making the procedure advance with agility and celerity, which are guiding principles of the administrative procedure with constitutional rank. Having said the above, the claim (pretensión) formulated must be upheld, declaring expired the procedure No. 222-09 NUL pursued against the plaintiffs here, which must be archived. And since the consequence of that abnormal means of termination is that the procedures are considered not to have been pursued (Article 340.3 of the cited LGAP), this necessarily also imposes the need to suppress the effects of the administrative “exhortation” (exhorto) that the IDA sent to the Public Registry at the time of the opening of the case file, which was annotated on the property (finca) under dispute, which is ordered by means of a writ (mandamiento) to be issued as soon as this judgment becomes final.-\n\nVI) Regarding the claim seeking a declaration that the IDA lacks legal competence to order the Public Registry to annotate procedures for revocation of adjudication and nullity of title, it must be stated that this claim is admissible, given that while it is valid, to guarantee the purposes of the procedure and the legal certainty of potential good-faith purchasers of the property for which the adjudication is sought to be revoked, to warn of the existence of an administrative procedure with those characteristics and effects. In that sense, it is valid for the Administration, during the processing of administrative procedures, to establish precautionary measures (medidas cautelares) seeking to protect the institutional and general interest. It should be noted that even the Sala Constitucional validated such action by the Administration in administrative procedures, in ruling No. 2012-007212 of four o’clock in the afternoon on May thirtieth, two thousand twelve, in which it was stated: “III) (....) It is, then, one more of the various precautionary measures that the administration can adopt to guarantee the purposes of the administrative procedure, and this does not injure Constitutional Law in any way. The possibility that the Contraloría General de la República may establish such a type of annotation of a lawsuit, different in its nature and effects from an attachment (embargo), does not represent a limitation or violation of the fundamental right to property recognized in Article 45 of the Constitution that infringes that right or the principle of legal reservation and due process. Hence, it is in accordance with the Constitution that the audit body (órgano Contralor) established a precautionary measure that does not cause harm of difficult or impossible reparation to the interested parties, because the interested party does not lose ownership of the property. The possibility of annotating lawsuits is contemplated in the legal system and does not require prior guarantee, as indicated by the Procuraduría General de la República, which considers that the precautionary measure consisting of the annotation in the registry does not undermine the essential content of the property right, since the legitimate owner continues to enjoy all the powers encompassed by the property right. There is no constitutional argument by which it could be considered that the annotation of the lawsuit in the registry, in these cases, violates any fundamental right. In repeated resolutions, the Chamber has considered that the Public Administration has the possibility of adopting precautionary measures in administrative procedures, with the aim of guaranteeing the effectiveness of the final resolution and for the sake of the general interest (see, among others, Judgment No. 7190-94 of 3:24 p.m. on December 6, 1994, a criterion reiterated in various resolutions, including No. 3171-2005 of 2:36 p.m. on March 29, 2005). Therefore, it is appropriate to dismiss the action regarding this point.” Notwithstanding the foregoing, it is also true that the adoption of the aforementioned precautionary measure is valid during the fifteen-year period in which the limitations on the transfer of the parcel (parcela) remain in force under the Ley de Tierras y Colonización; however, in this case, this annotation was maintained after that term expired, thereby becoming illegal due to that circumstance. Notwithstanding the foregoing, given that the action was upheld, the expiration of the administrative procedure was declared, and the annotation in the registry itself was ordered canceled, a ruling on this claim in the operative part (parte dispositiva) of this judgment is moot.-\n\nVII) Among the claims raised, it is requested that it be declared that the IDA cannot initiate a new procedure to revoke the adjudication of the parcel because the period of limitations imposed under numeral 67 of the Ley de Tierras y Colonización has expired, thereby seeking to impose on the defendant Administration a duty of abstention, so that said institution does not establish a new revocation procedure to the detriment of their subjective property right, which was consolidated in the fullness of its effects due to the expiration of the cited restrictions. Now, regarding the issue of limitations on the property right, this Section has previously stated the following (see judgment No. 64-2011 of 8:40 a.m. on March 17, 2011):\n\n“The property right, protected in canon 45 of the Magna Carta, is defined as a right, in principle, of an absolute, exclusive, and perpetual nature. However, the analysis of this right has evolved toward the perception of a relative nature, insofar as it is subject to the possibility of imposing limitations for reasons of public interest. In ruling No. 4205-96 of 2:33 p.m. on August 20, 1996, the Sala Constitucional, regarding the content of this right, stated: ‘V. ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP WITH LIMITATIONS ON THE PROPERTY RIGHT -SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the private property right in absolute and practically unlimited terms came to constitute the basic foothold upon which the Western system was established, enshrining the complete intangibility of the property right as the basic center of the legal system, since it implied complete dominion over the property, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, such a concept has evolved, leading to the proposition of a defense of property based on social harmony, and a social sense of land ownership. Thus, the legal basis upon which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the “social function” of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties, directly related to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this “property-function” consists of the owner having the power to use the property subject to the domain for the satisfaction of their own needs, but correspondingly having the duty to also place it at the service of social needs when such conduct is essential. With this new concept, the legislator’s powers to determine the content of the property right are broadened, which is achieved through limits and obligations of social interest that they may create, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable sense. (...) VI. Article 45 of the Political Constitution enshrines, in our legal-constitutional order, the property right. In the first paragraph, it indicates its “inviolable” nature and establishes the obligation of the State to compensate the owner beforehand when it must suppress it for reasons of “legally proven public interest.” In the second paragraph, it establishes the possibility of imposing limitations of social interest on property through a law approved by a qualified vote—a vote of two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly—. From the foregoing, it is clear that the obligation to compensate by the State is constitutionally provided for solely and exclusively when it involves expropriation and does not apply to limitations of social interest established by law approved by a qualified vote (...).’ From this perspective, that property, whose legal content is observed in canon 264 of the Civil Code, is subject to limitations imposed by law considering the private interest of other owners, as well as the public interest of the community. The latter are governed by administrative law. Such administrative limitations may consist of mere restrictions, easements (servidumbres), temporary occupation, and expropriation. Restrictions consist of legal conditions on the exercise of the property right. It is a tolerance that the owner must endure, so they do not involve a particular or special sacrifice of the owner but are a general restriction. They are inherent in the existence of the right. Therefore, they are general, constant, and current. They are limited in number and type, without being able to dismember the property right, that is, restrict its use and enjoyment to such an extent that they affect the fullness of the right. Given their generality, they are not compensated, except for damages that the Administration may negligently cause when executing the works in which the restriction materializes. However, as an impassable limit, they must be proportional to the administrative necessity that must be satisfied with them; ergo, they must respond to an administrative necessity and cannot disintegrate the content of the property right. Regarding the scope and restrictions of those limitations on property, the Constitutional Court expressed relevantly in the aforementioned ruling: ‘VIII. Notwithstanding what is stated in the preceding whereas clauses (considerandos), it should be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree of impact on the property; that is, when the restriction on the property right becomes a veritable expropriation with the consequent obligation to compensate, because the property right is completely eliminated, or when it does not affect the generality of the community. The Corte Plena so stated in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three: “[...] that is, ‘limitations’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the political charter”; and as this Tribunal indicated in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96, in which it stated: “IV.) For this Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, according to its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.” (Judgment number 5097-93); “That is, the attributes of property can be limited, insofar as the owner reserves for themselves the possibility of exploiting the property normally, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or a few only, they must be compensated, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such intensity that it causes them to lose the property entirely. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of property—those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not make the nature of the property disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of profiting from the property.” (Judgment number 2345-96)”\n\nIn the same vein as above, regarding the specific issue of limitations on the property right in matters of adjudication of IDA parcels, judgment No. 57-2011-VI of this Section stated:\n\n“Article 67 of the Ley de Tierras y Colonización in its first paragraph provides:\n\n‘The beneficiary may not transfer ownership of their property (predio) nor encumber, lease, or subdivide it without the authorization of the Institute, unless fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel and all obligations with said organization have been paid off.’\n\nThis article establishes a series of limitations on the use and enjoyment of a parcel granted by the IDA. Now, limitations on the property right cannot be perpetual, because this would violate the constitutional right to private property. Therefore, the paragraph of the cited article establishes the conditions that must be met for a property (predio) adjudicated by the IDA to be free of the limitations that the same norm imposes. Those conditions are two: First: That fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel. This means that the limitations are maintained only for that term. Second: That the beneficiary has paid off all their obligations with the IDA. That is, that they do not have outstanding debts with said institution for the acquisition of the parcel...”\n\nIn this particular case, the two conditions described above are met, it being proven that the plaintiffs here hold a title of ownership over the property (finca) registered in the Public Registry under registration number 284369 of the Alajuela registry section. Said property was subject to the limitations or conditions imposed by the Ley de Tierras y Colonización, which expired on November 26, 2008. This implies that the fifteen-year period established in Article 67 of the cited Law had evidently already elapsed. Furthermore, it has also been accredited that the adjudicatees currently have no financial obligations to the IDA. In accordance with the foregoing, the condition of having paid off all outstanding obligations with said institution is also met. Thus, it is necessarily concluded that, the requirements set forth in the law for the validity of the limitations on property derived from the adjudication of IDA parcels to cease being satisfied, the plaintiffs’ ownership of the aforementioned property became full as of November 26, 2008, and the commented claim must be upheld.”\n\n\n... See more\nCitations of Legislation and Doctrine Related Judgments\nText of the resolution\n\n\nExp. No. 11-4828-1027-CA\n\nOrdinary proceeding (Proceso de conocimiento) of Nombre141101 and Nombre141102 against the Instituto de Desarrollo Agrario\n\n\nNo. 236-2012-VI\nSección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, at four o'clock in the afternoon on October twenty-fifth, two thousand twelve.-\n\nOrdinary proceeding of Nombre141101 and Nombre141102, residents of Coyolar de Orotina, bearers of identity card numbers CED110992 NIE03CED110993NIE03, occupation not indicated, represented by their special judicial attorney-in-fact, Nombre2553, resident of Mastate de Orotina, identity card number CED110994, against the Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter, “the IDA”), represented by its general judicial attorney-in-fact, Nombre34867, resident of San Ramón de Alajuela, identity card number CED27295. The mentioned persons are of legal age and married once; the representatives, moreover, are lawyers by profession.-\n\nWhereas (Resultando):\n\n1) The plaintiff party files an action with the following object: “1. That the present lawsuit be upheld in all its aspects. // 2. That the expiration and consequent archiving of the administrative procedure for adjudication and nullity of title, initiated against us, processed before the Asesoría de Asuntos Jurídicos of the Región Pacífico Central of the IDA under case file number 222-08 NUL, be declared in the judgment. // 3. That it be declared in the judgment that the IDA has no legal competence to order the Public Registry to annotate procedures for revocation of adjudication and nullity of title. // 4. That it be declared in the judgment that, because the 15 years of limitations established by the Ley de Tierras y Colonización have expired, the IDA lost all legal competence to decree the revocation of the adjudication and the nullity of the title conferred to us, the plaintiffs here, Nombre141101 and Nombre141102, over the property of the Alajuela registry section, registration number Placa27294, which is agricultural land, asentamiento campesino Coyolar, lot 3, located in District Four (Coyolar), Canton Nine (Orotina) of the Province of Alajuela. The land borders to the North: Dirección17059, to the South: Dirección336, Dirección17060, , Nombre141103 and Nombre141104, to the East: Dirección337 and to the West: Dirección17061, . It has an area of 109,787.40 m2 and is identified in the cadastral plan number Placa27295. // 5. That it be declared in the judgment that the recommendation to archive administrative case file No. 222-08 NUL, issued by the body directing the procedure through official communication of January 14, 2010, does not require approval from the IDA’s Board of Directors, as established by Article 108 subsection f) of the REGLAMENTO PARA LA SELECCIÓN Y ASIGNACIÓN DE SOLICITANTES DE TIERRAS, published in La Gaceta No. 38 of February 22, 2008, and that, therefore, the procedure must be considered terminated. // 6. That a writ be ordered sent to the Public Property Registry to lift the annotation made by the IDA of the process for revocation of the adjudication (...) 7. That the IDA be ordered that it cannot initiate a new administrative procedure for revocation of adjudication and nullity of title against us (...), over the aforementioned land. “(...) 8. That the IDA be ordered to pay personal and procedural costs” (see folio 41 and digital backup of the preliminary hearing).-\n\n2) The IDA’s representation contests the lawsuit negatively and raises the defenses of defects not timely corrected that prevent issuing a ruling on the merits, lack of right, and lack of standing to sue and be sued (see folios 283-308 of the judicial file, as well as what was argued in the preliminary hearing).-\n\n3) That the Case Management Judge (Juez Tramitador) of the Tribunal, Martín Conejo Cantillo, by resolution 2070-2011 of three sixteen in the afternoon on December eighth, two thousand eleven, denied the precautionary measure requested by the plaintiffs to suspend the oral and private hearing to which they were summoned by the IDA and that would take place on September 13, 2011 (folios 281-282).-\n\n4) The preliminary hearing in this case was held on June 5, 2012, under the direction of the Case Management Judge of the Tribunal, Martín Conejo Cantillo. At that time, the preliminary defense of formal defects preventing a ruling on the merits was rejected through resolution No. 985-2012-T; likewise, this matter was declared one of pure law (puro derecho), the conclusions presented by the parties being heard at that time (see digital backup of said proceeding, as well as the corresponding minute at folios 344-345).-\n\n5) The legal prescriptions have been followed in the proceedings, this resolution being issued after deliberation and unanimously.-\n\nWritten by Judge Canales Hernández; and,\n\nConsidering (Considerando):\n\nI) The following facts are deemed proven as relevant for the resolution of this case:\n\n1) That the IDA transferred in equal parts to the plaintiffs here, property No. 284369 of the Alajuela registry section, which is agricultural land located in the Asentamiento Campesino Coyolar, located at Dirección17062, ; which measures 109,787.40 square meters and is described in cadastral plan A-0141341-1993. That adjudication occurred under the land assignment contract (contrato de asignación de tierras) scheme, regulated in the Ley de Tierras y Colonización, and carries the limitations established in numeral 67 of said norm for fifteen years, which expired on November 26, 2008 (see printout of Public Registry query, at folios 50-48 of the administrative file, as well as folios 44-54 of the administrative file);\n\n2) That personnel from the Oficina Subregional de Orotina of the IDA carried out an inspection of the parcel adjudicated to the plaintiffs here, described in official communication OSO-WACH-058-2008 on June 11, 2008, indicating that violations of Articles 62 (lack of technical capacity and experience in agricultural work), 66 (non-compliance with the obligations imposed on the occupant of a parcel), 67 (irregular transfer of the property without authorization from the IDA), 68 (unjustified abandonment of the parcel) of the Ley de Tierras y Colonización were corroborated, and recommending the “revocation of the parcel from the owners” (folios 57-51 of the administrative file);\n\n3) That the Asesoría de Asuntos Jurídicos of the Dirección Región Pacífico Central of the IDA, by resolution of one o’clock in the afternoon on November nineteenth, two thousand eight, issued the initial act in the administrative procedure for Revocation of the Adjudication of the Parcel against the plaintiffs here. Said resolution was notified to the administered parties on November 21, 2008 (folios 75-72 of the administrative file);\n\n4) That on November 19, 2009, the same aforementioned office sent an annotation exhortation (exhorto de anotación) to the Registro Nacional, for the purpose of giving notice of the existence of said administrative procedure, in compliance with the principle of public registry notice (principio de publicidad registral).\n\nThat annotation was filed in the Registry Journal on the 25th of that month and year, (folios 71, 90, 91 of the administrative file);\n\n5) That by brief filed in court on November 26, 2009, the plaintiffs herein filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the aforementioned administrative resolution (folios 89-78 of the administrative file);\n\n6) That in the aforementioned administrative proceeding, the holding of the hearing and site inspection has been suspended on several occasions (see resolutions at folios 92, 95, 129, and 140 of the administrative file);\n\n7) That the plaintiffs herein, by brief filed on December 17, 2009, requested the lapse of the administrative proceeding (caducidad del procedimiento administrativo) (folios 137-116 of the administrative file);\n\n8) That the aforementioned request for lapse was denied by resolution issued at nine o'clock on January twenty-seventh, two thousand ten (folios 143-141 of the administrative file);\n\n9) That the request for lapse was reiterated by briefs dated March 10 and June 1, 2010; July 5, 2011 (folios 144, 170-160, 189-179 of the administrative file):\n\n10) That Licenciados Julio Sánchez Carvajal and Ronald Lewis Mc Laren, by unnumbered official communication dated January 14, 2010, informed the Regional Director, Ingeniero Carlos Alvarado Vargas, of the processing of the files under his charge, concluding that in this case, as in that of Nombre141105 and Nombre141101, \"(...) the lapse (caducidad) has already occurred and must be so declared\" (folios 150-145 of the administrative file);\n\n11) That the oral and private hearing in this matter began on September 13, 2011, with the parties subject to the proceeding filing a challenge (recusación) against the members of the Directing Body of the Administrative Proceeding (Órgano Director del Procedimiento Administrativo), Licenciados Julio Sánchez Carvajal and Ronald Lewis Mc Laren, these officials forwarding said motion to the Board of Directors (Junta Directiva) as recorded in official communication AJORO-RL-076-2011 of September 13, 2011 (folios 318-315 of the administrative file);\n\n12) That the plaintiffs do not appear as debtors of rural credit from the IDA (see certification at folio 66 of the judicial file);\n\n13) That according to the literal certification issued by the Public Registry (Registro Público) on August 8, 2011, regarding the property registered under folio number Placa27296 of the Alajuela district, which is registered in the name of the plaintiffs herein, the exhortation of nullity (exhorto de nulidad) issued by the IDA is recorded, and it is not observed in said document that the limitations (limitaciones) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) appear registered (folios 53-65 of the judicial file).-\n\nII) Arguments of the plaintiff: The plaintiff essentially argues that since 1993 they have had a property right registered in their name over a property located in the Coyolar Peasant Settlement (Asentamiento Campesino Coyolar), located in Orotina, acquired from the IDA, by reason of which the limitations established in Article 67 of the Land and Colonization Law appear as an encumbrance. They state that notwithstanding the foregoing, on November 19, 2008, that is, seven days before the limitations expired, the opening of an administrative proceeding for revocation and adjudication (procedimiento administrativo de revocatoria y adjudicación) was ordered against them, processed under administrative file No. 222-08 NUL, and on that occasion an exhortation (exhorto) was issued to the Public Registry to generate a registry annotation that would prevent the free disposition of the good in question, which was indeed annotated under citations 578-02677-001. They then recount that they filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal and concomitant nullity (recurso de revocatoria y apelación subsidiaria y nulidad concomitante) against the initial order in said administrative proceeding and that this challenge, as well as many other actions they have taken, has not been definitively resolved. Thus, on May 20, 2009, the holding of the oral and private hearing was suspended pending the resolution of the challenge filed, a situation that has been repeated on several other occasions, leading to the filing of a request for lapse of the administrative proceeding (caducidad del procedimiento administrativo) on December 17, 2009. They also recount that the Directing Body of the Administrative Proceeding sent a note to the Regional Director of the IDA recommending that the file be archived, upholding their arguments, and that this action was elevated to the Board of Directors, without said action having been resolved to date, nor has the lapse action been resolved, the processing of the administrative file being paralyzed during that period for more than six months, thereby triggering the lapse under Article 340 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). They indicate that the lapse has been reiterated in a brief filed before the Board of Directors of the IDA, also without a resolution. In another vein, they indicate that the oral and private hearing was surprisingly convened for September 20, 2011, and another motion for reconsideration with subsidiary appeal and concomitant nullity was also filed against that other resolution, this challenge being rejected by resolution of August 4, 2011. As for the legal arguments, they assert that the administrative proceeding in question has been paralyzed on several occasions for periods exceeding six months, and the aforementioned normative provision must be applied under its current text, which provides that the lapse (caducidad) can be applied equally to both the individual and the Administration. They affirm that in any case, in this case the limitations on the property registered in their name have expired, and it is contrary to the principle of legality (principio de legalidad) for the Public Registry to be ordered, by means of a simple exhortation (exhorto), to \"interrupt\" the period of limitations already expired, since no enabling rule exists that grants the IDA such power. They point out that in this case the right of property was also violated, because through the initiation of the administrative proceeding established by the IDA and the referral of the exhortation (exhorto) to the Public Registry, the full enjoyment of the attributes of ownership (usufruct; transformation and alienation; defense and exclusion; restitution and indemnification) is prevented. Finally, they state that according to Article 108 of the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants (Reglamento para Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras), the recommendation to archive proceedings made by the Legal Advisory Office (Asesoría Legal) of the IDA does not require review by the Board of Directors, and the convening of the oral and public hearing that took place violates the principles of due process (folios 1-42).-\n\nIII) Arguments of the defendant: The representation of the IDA answered the complaint indicating that the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants regulates a special administrative proceeding referring to the revocation of land assignments, which does not regulate the institution of lapse (caducidad), and even the General Law of Public Administration itself, in its numeral 367.2, and Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) numbers 8979-P and 9469-P, recognize proceedings governed by the Land and Colonization Law among the matters in which the administrative procedure of the General Law should not be applied. In this regard, it invokes what was said by the Agrarian Tribunal in its vote (voto) No. 574-98 of nine hours twenty minutes on September fourth, nineteen ninety-eight, this criterion also being recognized by the Fourth Section of the Contentious-Administrative Tribunal, in its judgment (sentencia) No. 2658-2009 of fifteen hours four minutes on November twenty-fifth, two thousand nine. Relying on vote (voto) No. 1282-97 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it indicates that it is not possible to violate the procedure of the General Law of Public Administration in proceedings conducted under the protection of the Land and Colonization Law, since this is a matter excluded from its application. Further on, it states that the IDA's land assignment contracts have a special legal regime that guarantees the fulfillment of duties and obligations by the assignee (adjudicatario) and their family, as well as the institution's power to monitor the fulfillment of those duties and obligations, allowing it to revoke the benefit granted in case of non-compliance. It points out that in any case, the goods owned by the IDA are of public domain (demanial) character, being imprescriptible and inalienable, which makes the application of the institution of lapse (caducidad) incompatible. In another vein, it indicates that the file cannot be sent to the archive, because while the members of the Directing Body recommended this, this situation was not endorsed by the Board of Directors, the decisions of the Directing Body being of a recommendatory and not a decisory nature. It raised the defenses of formal defects not timely corrected that prevent a ruling on the merits (which was already rejected in the preliminary hearing), lack of active and passive standing (falta de legitimación activa y pasiva), and lack of right (falta de derecho) (folios 283-308).-\n\nIV) ON THE MERITS: Having analyzed the facts presented and the legal grounds submitted, the complaint must be declared partially with merit, for the reasons set forth below. Regarding the application of the institution of lapse (caducidad) to the administrative proceedings for revocation of the adjudication of IDA parcels, regardless of the nature of the goods, whether belonging to the private domain of the Administration or to the public domain (demanio público), this Section of the Contentious-Administrative Tribunal has repeatedly held that it is appropriate. Thus, among others, in judgment (sentencia) No. 57-2011-VI of 11:05 hours on March 8, 2011, it was stated:\n\n\"III- IN THE ADMINISTRATIVE PROCEEDING FOR REVOCATION OF AN ASSIGNMENT WITH SUBSEQUENT NULLITY OF THE PROPERTY TITLE PROCESSED BY THE IDA, THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW ENSHRINED IN THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION MUST BE APPLIED. APPROPRIATENESS OF THE LAPSE (CADUCIDAD) IN THIS MATTER: In this case, the Institute of Agrarian Development has been arguing that the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title, established in the autonomous regulation called 'Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants,' is an administrative proceeding of an agrarian nature regulated by special rules (special administrative proceeding), and therefore the application of the General Law of Public Administration, and as a consequence thereof, numeral 340 of said law, is not appropriate. In that sense, this Tribunal does not share the criterion held by the IDA, for the following reasons: 1) Special proceedings by subject matter are subordinate and complementary (sic) to the provisions of the General Law of Public Administration: The General Law of Public Administration accepts the existence of special administrative proceedings. However, these special proceedings are subordinate to or must be complemented with the procedural principles stipulated by the General Law of Public Administration. Precisely what is indicated is corroborated by the provisions of Article 229 of the LGAP, which states:\n\n'Article 229.-\n\n1. This Book shall govern the proceedings of the entire Administration, unless a provision opposes it.'\n\nIn a similar sense, numeral 367, paragraph 1 of that same law, states the following:\n\n'Article 367.-\n\n1. All prior provisions that establish or regulate administrative proceedings of a general character, or whose specialty does not result from the nature of the matter they govern, are hereby repealed.'\n\nPrecisely, these norms establish the general rule that the administrative proceeding regulated in the General Law of Public Administration shall be the one that governs for all public administrations, unless provisions or regulations expressly exclude it. Now, the same Article 367 cited in its paragraph 2 indicates a list of special proceedings that was expanded by Executive Decrees No. 8979-P of August 30, 1978, and 9469-P of December 20, 1978; the latter precisely includes the Land and Colonization Law. Now, the foregoing does not mean that the administrative proceeding and its principles contained in the General Law of Public Administration are excluded from being applied within the special proceedings, since in reality the latter are subordinate and must apply, in a complementary and supplementary manner, the General Law of Public Administration and its procedural principles. The foregoing, according to what is established in numeral 368, first paragraph of the LGAP, which states:\n\n'Article 368.-\n\n1. Other laws, regulations, and other procedural norms existing for special matters shall remain in force, but as complementary and subordinate to this one, provided that they are necessary by reason of the very nature of such matters, (...),'\n\nIn summary, the administrative proceeding and its principles contained in the General Law of Public Administration must be applied to special proceedings, as long as the latter, whether by a superior norm or one of equal rank to the General Law, expressly repeal the use of the administrative proceeding and the procedural principles regulated in the indicated law. Precisely, the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants is not a norm that excludes the application of the procedural principles and the administrative proceeding contained in the General Law of Public Administration; quite the contrary, as will be explained later in this same recital of this resolution; 2) The administrative proceeding for revocation of an assignment with subsequent nullity of title regulated in the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants is subordinate to the provisions of the General Law of Public Administration: In this sense, it must be considered that the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants, published in the Official Gazette La Gaceta number 38 of February 22, 2008, is an autonomous organizational and service regulation, which, in accordance with the normative hierarchy established in Article 6 of the LGAP, is subordinate to the law, and in this case precisely to the General Law of Public Administration. In that sense, what is regulated in Article 364 of the LGAP must be taken into account, which states:\n\n'Article 364.-\n\n1. This law is of public order and repeals those that oppose it, with the limitations and exceptions established in the following articles.\n\n2. In case of doubt, its principles and norms shall prevail over those of any other provisions of equal or lesser rank.\n\n3. They shall also be criteria for interpretation of the entire administrative legal system of the country.'\n\nPrecisely, the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants is subordinate to the General Law of Public Administration, the latter being of greater degree, potency, or legal strength, so it is evident that one cannot ignore the fact that the LGAP must be applied to the administrative proceeding for revocation of an assignment with subsequent nullity of title, as it is an administrative proceeding regulated in a lower norm and subordinated to one of higher hierarchy. Furthermore, in case of doubt and gap (laguna), the procedural principles and the administrative proceeding contained in the General Law of Public Administration must always be applied; 3) The Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants itself accepts that in the absence of provisions, the procedural principles contained in the General Law of Public Administration shall be applied: This affirmation is drawn from several norms of the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants, which state:\n\n'Article 3.—In the absence of an express provision in this Regulation, in the Land Law, and the IDA Law, the following shall be applied in order: the principles of the agrarian endowment enterprise, the principles of agrarian law, public law, jurisprudence, and custom.'\n\n'Article 101.—The proceeding for revocation of an assignment with the subsequent nullity of the property title, if any, shall be carried out by the Regional Directorate through the Attorney of the respective region, and it shall serve for the better fulfillment of the purposes of the Land Law, in harmony with the rights of the assignees. The proceeding shall respect due process enshrined in our Political Constitution and shall have as its object, as established by the fundamental principles that inform Administrative Procedural Law, the search for the real truth of the facts.'\n\nNote that both norms refer to the fact that in case of gaps (lagunas) or lack of certain provisions that arise in the application of that regulation, one must turn to the principles of public law and the fundamental principles of Administrative Procedural Law, which are obviously the procedural principles contained in the General Law of Public Administration. Consequently, the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants itself orders that the procedural principles contained in the General Law of Public Administration be applied, so the IDA's position on this issue is completely incorrect; 4) The procedural principles and rules of the administrative proceeding contained in the General Law of Public Administration must be applied with greater reason in institutions that favor the parties subject to the proceeding, such as the lapse of the proceeding (caducidad del procedimiento): Precisely in this case, it is evident that the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title regulated in the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants is extremely basic, succinct, and does not refer to the lapse of the administrative proceeding. Now, it is the criterion of this Tribunal that, in addition to the reasons that have been given on the subject being addressed, it is clear that an institution such as the lapse of the proceeding becomes a procedural instrument that protects the constitutional principle of legal certainty (principio constitucional de seguridad jurídica) and that its application in administrative proceedings in which the legal sphere of the administered parties is affected (as in this case, the nullity of a property title over a parcel), must be fully applied if the assumptions established in Article 340 of the General Law of Public Administration are present in a specific case, as indeed happens in this specific case. Now, the criterion set forth is confirmed by our Constitutional Tribunal when it indicates, in what is pertinent for the issuance of this judgment, the following:\n\n'From the foregoing, it is important to underline an element of judgment that is fundamental for the correct decision of this matter: whatever the applicable legal system for a particular administrative proceeding may be (because that of the LGAP does not have to be, necessarily, the only possible one), it must be a regulation originated from or at least authorized by a norm of legal rank. But, furthermore, in the absence of another procedure applicable by reason of its specialty, or in the face of insufficiently regulated special procedures, the Administration must always and inevitably adhere to those of the LGAP, due to its general character (reflected in the text of its own articles 366, subsection one; 367 and 368). In reality, what has been said so far is not novel in any way, since it is patent that the Office of the Attorney General of the Republic has made this same specification for many years (see, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Journal of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 13, pg. 14). What it falls to this Constitutional Chamber to specify here is that, in the absence of a special law that provides for another procedure, the non-application of the rules of the administrative procedure of Book Two of the LGAP by a public body or entity inevitably results in an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality (Article 11), defense, and due process (Articles 39 and 41).' (vote number 545-V-96 of October 2, 1996),\n\nConsequently, the IDA's criterion of not applying the institution of lapse (caducidad) regulated in numeral 340 of the General Law of Public Administration in the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title, contained in the Regulation for the Selection and Assignment of Land Applicants, is, as the Constitutional Chamber rightly says, an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality. Likewise, what was said by our Constitutional Tribunal refutes what was affirmed by the defendant institution, in the sense that its criterion of not applying the General Law to the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title was endorsed by constitutional jurisprudence. In summary, the procedural principles and the administrative proceeding contained in the General Law of Public Administration are fully applicable to the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title, and therefore the lapse of the proceeding is an applicable institution in the present case...\" (....)\n\nVII.- The legal representative of the IDA seeks to establish that the lapse (caducidad) is not applicable to proceedings for revocation of the adjudication of parcels, based on the argument that the lands of that entity are of public domain (dominio público), citing to that effect reiterated precedents of the Constitutional Chamber (for example, judgments 2006-15775, 2008-12417, and 2008-17776), as well as judgment No. 835-2009 of 9:00 hours on April 29, 2009, of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court. According to him, it follows from these guidelines that the properties of the IDA enjoy the quality of being unattachable (inembargables), imprescriptible (imprescriptibles), and inalienable (inalienables) and adds that applying the lapse in these cases would go against the principle of imprescriptibility of the IDA's right to claim said goods. The issue raised has also been the subject of recent examination by this Tribunal, arriving at the opposite conclusion. Indeed, in judgment No. 14-2012-VI of 16:20 hours on January 30 of the current year, it was stated:\n\n\"V.- On goods of public domain. Given the issue under debate, this Tribunal's analysis must start from the affirmation that not all State goods are of public domain, but rather, on the contrary, public entities also have patrimonial goods or goods of private domain. This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body that in its Article 261 states that 'Those things are public which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves by being open to public use. All other things are private and the object of particular property, even though they belong to the State or the Municipalities, who for such purpose, as civil persons, are not different from any other person.' Indeed, the relations that arise between the State and private individuals with respect to goods that fall within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the Public Law regime, and therefore imply the application of subordination norms; the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination, typical of this regime. Therefore, it is essential to specify in each case the nature of the good in question, since the applicable normative regime for each case will depend on it. At this time, the Tribunal is interested in referring to goods of public domain. As stated, by their nature, this type of goods are subject to a special regime of Public Law. They form part of the public domain (demanio público), understood as '(…) the set of goods subject to a special and distinct legal regime from that governing private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that every person can make of them. (…)' (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Indeed, the public domain is composed of goods that manifest, by express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are goods that belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide, and which is invariably essential by virtue of an express norm. Now, public domain goods (bienes demaniales), in order to be such, must meet certain elements that are indispensable. A first, subjective one, referring to the subject or owner of the good. In this sense, the subject that holds its ownership must be a public entity and not a private individual. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, to start from the principle that goods of public domain, by their nature, cannot and should not, at any time, belong to private individuals. The reason why public domain goods cannot have a private subject as owner lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the community; which is necessarily circumscribed to a function of a public character, which, due to its scope, can hardly be conceived as a function of a subject of private law. A second element is the objective one, which is directed at all those goods that can be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of goods that are susceptible to forming part of the public domain (demanio público) is very wide. Thus, we have real property (inmuebles), personal property (muebles), tangible things (cosas corporales), intangible things (incorporales), fungible and non-fungible, consumable and non-consumable, divisible and indivisible, simple and compound, principal and accessory things, universality of rights, among others. The third element is the normative one, according to which the public domain character of the goods depends on the existence of a norm that so declares it. A normative affectation is required, then, by virtue of which the good becomes part of the public domain (demanio público). In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC speak of the necessity of this affectation when they establish, with complete clarity, that those things designated by law as such shall be public things and dedicated to public use. Consequently, it can be affirmed that it will be the legislator who decides which goods form part of the public domain and which form part of the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, which means that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no good or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalist element, according to which public domain goods (bienes demaniales), in order to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, their purpose must be the general interest, that is, of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. It is thus that numeral 261 states that those things are public which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves by being open to public use. That same norm also distinguishes those goods that, despite belonging to a public entity, lack that vocation for public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for a good to be considered as public domain, the simultaneous combination of the four cited elements is necessary. The presence of any one of them is not sufficient, since if they do not all concur, the good would be excluded from the public domain categorization. In this sense, the jurist Miguel Marienhoff, in what is relevant, has pointed out that '(…) To determine the legal condition of a good, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or destiny, but also the nature of its owner, a subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are combined. (…)'. In the event that there is doubt regarding the categorization, an examination of each of these elements is indispensable. If the four converge, the public domain status (demanialidad) of the good is clear, but if one of them were missing, it cannot be classified as such. On the other hand, the public domain (demanio público) offers special protection to the goods that comprise it. In this sense, among its characteristics we have that they are inalienable, imprescriptible, unattachable (inembargables). Therefore, the action to recover them is not subject to lapse periods (plazos de caducidad), as expressly stated in numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation.\n\nHowever, the public entity may grant use rights to private subjects through use concessions. Finally, administrative action, through self-protection and police powers, substitutes for interdicts to recover ownership. In conclusion, public domain assets and private assets present a distinct legal regime, which, it is insisted, derives from Article 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences that derive therefrom. For their part, assets of the private domain of the State are subject to the ordinary rules of private property. The criterion for distinguishing these two categories depends, as explained, on the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and purposive elements.\n\nVI.- On the nature of the assets disputed in the specific case. (...). For its part, in the complaint the IDA also argues that those properties are public domain assets that must be recovered. In this regard, to determine whether or not those properties form part of the public domain, the concurrence of the subjective, normative, objective, and purposive elements must be analyzed. As for the first, we have that the properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that today they are registered in the name of a private law subject, (...), does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a potential nullity in the event that, in effect, public domain assets were transferred. Moreover, the objective element is also fulfilled insofar as these are real property that are susceptible of forming part of the public domain. However, the Tribunal considers that, in the specific case, the normative and teleological elements are not present, for the reasons set forth below. As for the first, no normative allocation (afectación) of those assets to the public domain is observed. Unlike what was stated by the plaintiff entity, we consider that from Articles 3 and 32 of Law No. 6735, Law Creating the Institute of Agrarian Development (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario), that allocation cannot be derived. Those provisions refer, on the one hand, to the fact that one of the functions of the IDA is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer on behalf of the State the national reserves (a situation that does not apply to this case because the properties do not constitute national reserves); on the other hand, the cited Article 32 lists the assets that form part of the resources the entity possesses for the fulfillment of its legal purposes. First, that provision does not expressly indicate that the assets forming part of the IDA's patrimony for the fulfillment of its purposes are, in all cases, public domain assets. Furthermore, the list expressly contemplates cases of private domain assets, such is the case of subsection b) (The lands of the private domain of the State or its institutions, which are transferred to the Institute of Agrarian Development, in accordance with the law). Neither in the case of subsections c) and j) (The lands that the Institute acquires by any legal means, to allocate them to its agrarian development programs and the assets donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) is it established that those lands constitute, per se, public domain. Nor is that special allocation found in Article 33 of the same regulatory body, according to which the assets and resources that constitute the patrimony of the Institute of Agrarian Development may only be applied for the purposes provided in this law, without distinguishing whether they constitute private or public domain assets. Thus, this Tribunal cannot conclude that any property that has been acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public; insofar as nothing prevents private domain assets from being present in the achievement of those purposes. It is insisted that the public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (in addition to legislative) of subjecting certain assets to the public domain regime, which in the case under review is lacking. Presuming that because they are domain assets because the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes or that because a property is owned by a public entity it automatically forms part of the public domain would lead to disregarding the existence of private domain assets of the IDA and the special legislative allocation that, in that sense, is required by Article 261 of the CC, prevailing case law, and doctrine. In support of the foregoing, it has been pointed out that the public domain is conceived more as a technique of intervention and material basis for the exercise of public functions than as a property relationship (see in this regard resolution No. 04587-97, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)). But it must also be noted that the absence of the purposive element is clearer, that is, the permanent vocation for public use or utility of the assets. The foregoing is evident if one takes into account that these are, in both cases, properties whose legal destination was, from the outset, use in agrarian development programs, which is why they are adjudicated or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once they are adjudicated they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited private law subject, being registered in their name. (...). Therefore, these are assets that cease to be part of the patrimony of the public entity to enter the patrimony of private subjects, a situation that would be clearly incompatible if they were public domain assets since these cannot leave the ownership of the State, much less be registered in the name of private individuals. For all the foregoing reasons and given the absence of the normative and teleological elements, it is the criterion of this Tribunal that we are faced with private domain assets of the IDA. (...). Nor is the reference to the existence of limitations that different provisions impose in relation to the use and destination of those properties acceptable. The fact that there are limitations does not convert the property into a public domain asset. On the contrary, these are imposed, as a general rule, on private property and entail subjection to a series of obligations to give, do, or tolerate, but not the suppression of private property. (...). In relation to the judgments of the Constitutional Chamber invoked by the plaintiff, the Tribunal considers that they are not applicable to the specific case, insofar as they refer to different factual circumstances. Judgments No. 15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 refer to a case of administrative eviction of properties that were classified as public domain because they were registered in the name of the IDA and had not been adjudicated or titled in favor of any private individual, but rather what existed was a precarious occupation, a situation that does not arise in the specific case. In relation to judgment No. 835-2009, handed down by the Administrative and Civil Treasury Court (Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) at 9:00 a.m. on April 29, 2009, by which the challenge (lesividad) of several IDA agreements referring to a situation similar to the one discussed here was upheld, it must be noted that this Tribunal respects the decision of the trial judge, but does not share it for the reasons that have been amply set forth in this and the preceding recital (considerando). (...). Finally, it is not superfluous to point out that the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), in judgment No. 182-F-S1-2009, of 4:27 p.m. on February 19, 2009, ruled that not all properties that the IDA acquires for the fulfillment of its purposes constitute public domain assets, placing particular emphasis on those that are transferred by that entity to private subjects. It indicated to that effect that ‘(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), ‘The rural estates of the private domain of the State’ are allocated to its purposes, but this does not imply in itself that their nature is ‘sui generis’ or public domain, in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, distinct from that which governs the private domain, that is, to form part of the public domain, there must necessarily be, as already indicated, a specific law that so establishes or that due to its purpose; public use, its nature determines it. If one is not in either of the two indicated cases, then these are private domain or patrimonial assets of the Administration, as occurs in this matter. It is true that the legislator in Article 7 ibidem, excepted from the character of inalienable and not susceptible of acquisition by claim or possession, the assets ‘that were under the private domain of the State,’ however, the lower court (Ad quem) was clear in pointing out, which this Chamber shares, that said article establishes which assets are allocated to the public domain ‘...not giving such characteristic to assets like those in dispute here. On the other hand, the properties that the Institute acquires with the purpose of providing land to persons who do not have it or have it in insufficient quantity to be delivered through land assignment contracts, have a special regime by being subject to certain limitations, but this does not imply in any way that they are public domain assets as indicated by the appellant, since they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were public domain assets, ...’. This Chamber adds, the properties, like those in litigation, do not possess such nature, since, as established in Article 53 ibidem, to which reference is even made in the appeal, that type of asset can be sold, in accordance with their powers, by the institutions that acquire them ‘...in or through payment of credits in their favor,’ if the IDA does not decide to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed for its benefit. In other words, under the defendant's argument that the allocation of those assets is given by Law no. 2825 idem, which is reiterated, is not correct, how to explain then, moreover, justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell an asset supposedly ‘public domain’, if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the asset is not of that nature. (...)’.”\n\nV) Having said the above, in this case Article 340 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) must be applied and it must be determined whether the processing of this file was effectively paralyzed for more than six months due to the fault of the Administration, which is the theory of the case of the plaintiffs' representation. It should be remembered that following the reform implemented by the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), said provision states: \"1) When the procedure is paralyzed for more than six months by virtue of a cause, attributable exclusively to the interested party who promoted it or to the Administration that initiated it, ex officio or by complaint, expiration (caducidad) shall occur and its archiving shall be ordered, unless it is the case provided for in the final paragraph of Article 339 of this Code.// 2) Expiration of the procedure initiated at the request of a party shall not proceed when the interested party has ceased to act because a positive or negative silence has occurred, or when the file is ready for the issuance of the final act.// 3) The expiration of the administrative procedure does not extinguish the right of the parties; but the proceedings are considered not to have been followed, for the purposes of interrupting the statute of limitations (prescripción).\" In this particular case, it is evident that the process has effectively been paralyzed and has made no effective progress in its processing for a period of almost four years, given that it was initiated by resolution of November 19, 2008 (notified on the 21st of that month and year) and to date not even the appeal for reversal and subsidiary appeal (recurso de revocatoria y apelación subsidiaria) filed by the plaintiffs here on November 26, 2008, has been resolved, much less has the oral and public hearing been concluded, which have been proceedings that have been postponed on three occasions and suspended due to the raising of a challenge (recusación), on another occasion. Upon review of the file by the Tribunal, it is evident that although the plaintiffs here have carried out various dilatory actions that seek to halt the progress of the procedure and its conclusion (through the filing of unviable appeals against almost all of the Administration's resolutions even when the legal system does not provide for the possibility of challenge), it is also true that the Administration without any substantial reason has not exercised its powers of direction, causing the procedure to advance with agility and speed (celeridad), which are guiding principles of the administrative procedure, of constitutional rank. Having said the above, the claim formulated must be upheld, declaring expired procedure No. 222-09 NUL followed against the plaintiffs here, which must be archived. And since the consequence of that abnormal means of termination is that the proceedings are considered not to have been followed (Article 340.3 of the cited LGAP), this also unavoidably imposes the need to suppress the effects of the administrative \"exhortation\" (exhorto) that the IDA sent to the Public Registry at the time of opening the file, which was annotated on the property under dispute, which is ordered to be done by means of a writ (mandamiento) that shall be issued as soon as this judgment becomes final.-\n\nVI) Regarding the claim for a declaration that the IDA does not have legal competence to order the Public Registry to annotate procedures for the revocation of adjudication and nullity of title, it must be indicated that this claim is admissible, because although it is valid to guarantee the purposes of the procedure and the legal certainty of possible good-faith purchasers of the asset on which the adjudication is sought to be revoked, to warn of the existence of an administrative procedure with those characteristics and effects. In that sense, it is valid for the Administration during the processing of administrative procedures to establish precautionary measures, seeking to protect the institutional and general interest. Observe that even the Constitutional Chamber validated said action of the Administration in administrative procedures, in opinion (voto) No. 2012-007212 of four sixteen p.m. on May thirty, two thousand twelve, in which it was stated: \"III) (....) This is, then, one more of the various precautionary measures that the administration can adopt to guarantee the purposes of the administrative procedure and this does not in any way harm Constitutional Rights. The possibility that the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) may establish such type of annotation of a complaint, distinct in its nature and effects from an attachment (embargo), does not represent a limitation or violation of the fundamental right to property recognized in Article 45 of the Constitution that violates that right or the principle of legal reservation and due process. Hence, it is consistent with the Constitution that the Comptroller body establishes a precautionary measure that does not cause harm of difficult or impossible reparation to the interested parties, because the interested party does not lose ownership of the asset. The possibility of annotating complaints is contemplated in the legal system and does not require a prior guarantee, as indicated by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), which considers that the precautionary measure consisting of the registry annotation does not violate the essential content of the property right, since the legitimate owner continues to enjoy all the powers encompassed by the property right. There is no constitutional argument for which it could be considered that the registry annotation of the complaint, in these cases, violates any fundamental right. In repeated resolutions, the Chamber has considered that the Public Administration has the possibility of adopting precautionary measures in administrative procedures, with the purpose of guaranteeing the effectiveness of the final resolution and in the interest of the general good (v. among others, Judgment No. 7190-94 of 15:24 hrs. on December 6, 1994, criterion reiterated in several resolutions, among them No. 3171-2005 of 14:36 hrs. on March 29, 2005). Therefore, the action must be dismissed, with respect to this point.\" Notwithstanding the foregoing, it is also true that the adoption of the commented precautionary measure is valid during the fifteen-year period in which the limitations on the transfer of the parcel remain in force, under the Land and Colonization Law, whereas in this case, this annotation was maintained after that term expired, becoming illegal due to that circumstance. Notwithstanding the foregoing, because the action was upheld, the expiration of the administrative procedure and the registry annotation itself were declared, a ruling on this claim in the operative part of this judgment lacks interest.-\n\nVII) Among the claims brought, it is requested that it be declared that the IDA cannot initiate a new procedure for the revocation of the adjudication of the parcel, because the period of the limitations imposed under Article 67 of the Land and Colonization Law has expired, thereby seeking to impose on the defendant Administration a duty of abstention, so that this institution does not establish a new revocation procedure to the detriment of their subjective right of property, which was consolidated in the fullness of its effects by the expiration of the cited restrictions. Now then, on the issue of limitations on the property right, this Section has previously indicated the following (see judgment No. 64-2011 of 8:40 a.m. on March 17, 2011):\n\n“The right of property, protected in canon 45 of the Magna Carta, is defined as a right, in principle, of an absolute, exclusive, and perpetual character. However, the analysis of this right has evolved to the perception of a relative nature, insofar as it is subject to the possibility of imposing limitations for reasons of public interest. In judgment No. 4205-96 of 14:33 hrs. on August 20, 1996, the Constitutional Chamber, on the content of this right, indicated: ‘V. ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATION TO LIMITATIONS ON THE RIGHT OF PROPERTY - SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right of private property in absolute and practically unlimited terms, came to constitute the basic point of support on which the Western system was established, enshrining as the basic center of the legal system the complete intangibility of the property right, since it implied complete dominion over the asset, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, such concept has evolved, to the point of proposing the defense of a property based on social harmony, and a social sense of land ownership. Thus, the legal basis on which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the ‘social function’ of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties, in direct proportion to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this ‘property-function’ consists in that the owner has the power to use the asset that is the object of the domain in the satisfaction of their own needs, but correspondingly has the duty to also put it at the service of social needs when such behavior is essential. With this new concept, the powers of the legislator to determine the content of the property right are broadened, which is achieved through the limits and obligations of social interest that may be created, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable sense.(...) VI. Article 45 of the Political Constitution enshrines, in our legal-constitutional system, the right of property. The first paragraph indicates its ‘inviolable’ character and establishes the obligation on the part of the State to compensate the owner beforehand, when it must suppress it for reasons of ‘legally proven public interest’. The second paragraph establishes the possibility of establishing limitations of social interest on property, by means of a law approved by qualified vote –vote of two-thirds of the entirety of the members of the Legislative Assembly–. From the foregoing, it is clear that the obligation to compensate on the part of the State is constitutionally provided solely and exclusively when it concerns expropriation and does not apply for the limitations of social interest that are established by law approved by qualified vote (...)’ From this standpoint, that property, whose legal content is observed in canon 264 of the Civil Code, is subject to limitations imposed by law taking into account the private interest of other owners, as well as the public interest of the community. The latter are governed by administrative law. These administrative limitations may consist of mere restrictions, easements (servidumbres), temporary occupation, and expropriation. Restrictions consist of legal conditions on the exercise of the property right. It is a tolerance that the owner must endure, so they are not about a particular or special sacrifice of the owner but a general restriction. They are inherent in the existence of the right. Therefore, they are general, constant, and current. They are limited in number and type, without being able to dismantle the property right, that is, restrict its use and enjoyment in such a way that affects the fullness of the right. Given their generality, they are not compensated, except for the damages that the Administration may culpably cause when executing the works in which the restriction materializes. However, as an insurmountable limit, they must be proportional to the administrative need that must be satisfied with them, ergo, they must respond to an administrative need, they cannot disintegrate the content of the property right. Regarding the scope and restrictions of these limitations on property, the Constitutional Court in the aforementioned judgment expressed relevantly: ‘VIII. Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), it must be warned that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural border in the degree of impact on property; that is, when the restriction on the property right becomes a true expropriation with the consequent obligation to compensate, because the property right is completely made to disappear, or when the generality of the community is not affected. As indicated by the Full Court (Corte Plena) in relation to the limitations to be imposed on property when they cross the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen hundred eighty-three: ‘[...] that is, ‘limitations’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of assets amounts, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the political charter’; and as indicated by this Tribunal in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; in which it stated: ‘IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, according to its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself’. (Judgment number 5097-93); ‘That is, the attributes of property can be limited, insofar as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside of these parameters, if social welfare requires sacrifices from one or only a few, they must be compensated, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an identity, that it causes them to lose the asset in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis, when the impact on the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not eliminate the nature of the asset or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply in fact, the impossibility of usufructing the asset’. (Judgment number 2345-96)”\n\nIn the same sense as above, regarding the specific issue of limitations on the property right in matters of adjudication of IDA parcels, judgment No. 57-2011-VI of this Section indicated:\n\n“Article 67 of the Land and Colonization Law in its first paragraph provides:\n\n‘The beneficiary may not transfer ownership of their property nor encumber it, lease it, or subdivide it without authorization from the Institute, except if fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel and all obligations with said organization are canceled.’\n\nThis article establishes a series of limitations on the use and enjoyment of a parcel granted by the IDA. Now then, limitations on the property right cannot be perpetual, because this would violate the constitutional right to private property. Therefore, the paragraph of the cited article comes to establish the conditions that must be met for a property adjudicated by the IDA to be freed from the limitations that that same provision imposes. Those conditions are two: First: That fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel. This means that the limitations remain in effect only for that term; Second: That the beneficiary has canceled all their obligations with the IDA. That is, that they have no outstanding debts with said institution for the acquisition of the parcel...”\n\nIn this particular case, the two conditions described above are met, it being proven that the plaintiffs here have a title of ownership over the property registered with the Public Registry under registration number Placa27296 of the district of Alajuela. Said property was subject to the limitations or conditions imposed by the Land and Colonization Law, which expired on November 26, 2008. This implies that the fifteen-year period established in Article 67 of the cited Law has evidently already elapsed. Moreover, it has been equally proven that the adjudicatees currently have no financial obligations with the IDA. In accordance with the foregoing, the condition of having canceled all outstanding obligations with said institution is also met. Thus, it necessarily follows that, having satisfied the requirements set forth in the law for the validity of the limitations on the property derived from the adjudication of IDA parcels to cease, the ownership of the plaintiffs here over the aforementioned property became full as of November 26, 2008, and the commented claim must be upheld.-\n\nVIII) Regarding the claim for a declaration that the recommendation made by the Directing Body of the Administrative Procedure (Órgano Director del Procedimiento Administrativo), to uphold the expiration sought and order the archiving of the file, does not require the approval of the Board of Directors of the IDA to have validity and efficacy, given that in accordance with what was previously resolved (the declaration of expiration of the administrative procedure for the revocation of the land adjudication), the petition made loses interest, and a ruling in that regard must be omitted.-\n\nIX) The IDA raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of active and passive standing (falta de legitimación activa y pasiva). As for the latter, they must be rejected in both modalities, because standing ad causam (legitimación ad causam) is established insofar as there is a connection of the parties to a specific material legal situation, such that it requires the identity between the plaintiff and the holder of the claimed subjective interest (active) and between the defendant and the person obligated to the required performance (passive). Thus, it is said, there is active standing when the claim can effectively be upheld with respect to the plaintiff party, and passive standing when that ruling can be effective in relation to the defendant. In this case and due to the facts and legal arguments already explained, the plaintiffs are indeed the holders of the subjective right they claim in this litigation, while the defendant is that administration against which –given the aforementioned factual and legal framework– said right can be claimed.\n\nRegarding the exception of lack of right, it is likewise rejected, for the reasons expounded upon in the preceding considerandos.-\n\nX) Article 193 of the CPCA establishes that procedural and personal costs (costas procesales y personales) are imposed on the losing party by the mere fact of being so, a ruling that must be made even ex officio, pursuant to the provisions of that same rule, in conjunction with numeral 119.2 ibidem. The waiver of this award is only viable when, in the Tribunal's judgment, there is sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions set forth in the applicable regulations and to override the principle of awarding against the losing party. Therefore, both costs are imposed on the respondent entity.-\n\nPor tanto:\n\nThe exceptions of lack of active and passive standing, as well as lack of right, are rejected. The claim brought by Nombre141101   and Nombre141102    against the Instituto de Desarrollo Agrario is granted, under the following terms: administrative file number 222-08 NUL initiated by the respondent entity against the co-plaintiffs is declared lapsed (caduco) and it is ordered to be archived, with said file being sent to the archive. As a consequence of the foregoing, the \"Exhorto de anotación de proceso IDA\" issued on November nineteenth, two thousand eight by the Directing Body of the Procedure, addressed to the Public Registry of Real Property and recorded on property number Dirección17063     of the Alajuela district, rights zero zero one and zero zero two, under the filing references: zero five hundred seventy-eight-zero zero zero zero two thousand seventy-two-zero zero one, is annulled. Once the judgment is final, an order shall be issued to the Registry ordering the lifting of said record. Whereas the legal term of the limitations imposed by Article sixty-seven of the Ley de Tierras y Colonización has elapsed since November twenty-sixth, two thousand eight, the Instituto de Desarrollo Agrario is ordered to refrain from initiating a new revocation (revocatoria) proceeding of the award in favor of the plaintiffs herein, with respect to the aforementioned property. Both costs are to be borne by the respondent party.-\n\nJonatán Canales Hernández\n\nNombre136069                  Nombre136022   \n\nClassification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.\n\nIt is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 26-03-2026 09:16:48.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República"
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