{ "id": "nexus-sen-1-0034-963120", "citation": "Res. 00015-2020 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "court_decision", "title_es": "Interpretación restrictiva de la zonificación y límites del Reglamento del INVU en certificado de uso de suelo", "title_en": "Restrictive interpretation of zoning and limits of INVU Regulation on land-use certificates", "summary_es": "El Tribunal Contencioso Administrativo, por mayoría, anuló la denegatoria municipal y ordenó emitir un certificado de uso conforme para alquiler de máquinas de hielo en una zona residencial de alta densidad en Desamparados. La mayoría razonó que, al no estar la actividad expresamente prohibida en los artículos del plan regulador, no cabía impedirla, pues la interpretación de normas que limitan derechos fundamentales como propiedad y comercio debe ser restrictiva y favorable al administrado (principios pro homine y pro libertatis). Además, el Reglamento de Construcciones del INVU regula aspectos constructivos para nuevas urbanizaciones, pero no puede integrar ni modificar la zonificación cantonal; su aplicación para denegar un uso de suelo es ilegítima. Se destaca que las limitaciones al uso del suelo son competencia exclusiva de la municipalidad mediante su plan de ordenamiento territorial. El voto salvado sostuvo que el artículo 82 establece los usos conformes (solo vivienda) y cualquier uso no residencial está excluido, por lo que la actividad pretendida es incompatible con la zonificación residencial.", "summary_en": "The majority of the Administrative Appeals Tribunal annulled the municipal denial and ordered the issuance of a conforming land-use certificate for an ice-machine rental business in a high-density residential zone in Desamparados. The majority held that since the activity is not expressly prohibited in the zoning plan, it cannot be barred; interpretation of norms restricting fundamental rights such as property and commerce must be restrictive and favor the individual (pro homine and pro libertatis principles). Furthermore, the INVU Construction Regulation deals with building standards for new developments and cannot supplement or alter cantonal zoning; applying it to deny a land-use certificate is illegitimate. Land-use restrictions are the exclusive competence of the municipality through its territorial plan. The dissenting vote argued that Article 82 defines conforming uses as only residential, so any non-residential use is excluded, and the proposed activity is incompatible with residential zoning.", "court_or_agency": "Tribunal Contencioso Administrativo Sección III", "date": "24/01/2020", "year": "2020", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "certificado de uso de suelo", "plan regulador", "Reglamento de Construcciones del INVU", "principios pro hómine y pro libertatis", "zonificación urbana", "usos conformes y no conformes" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 15, 19, 24, 25, 28", "law": "Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Arts. 77, 80, 81, 82, 83, 84", "law": "Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados" }, { "article": "Art. 11", "law": "Reglamento de Construcciones del INVU (2018)" }, { "article": "Arts. 45, 169", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 181", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "certificado de uso de suelo", "zonificación", "plan regulador", "Municipalidad de Desamparados", "Reglamento INVU", "principio pro hómine", "derecho de propiedad", "libertad de comercio", "voto salvado" ], "keywords_en": [ "land-use certificate", "zoning", "zoning plan", "Municipality of Desamparados", "INVU Regulation", "pro homine principle", "property rights", "freedom of commerce", "dissenting vote" ], "excerpt_es": "Este Tribunal ha revisado el texto integral de dicha normativa, y no encuentra norma alguna que prohíba expresamente ese uso en el cantón. ... Es importante acotar que el análisis del Alcalde invirtió el examen lógico que exige la materia urbanística, pues al tratarse de limitaciones sobre derechos fundamentales como son el derecho a la propiedad privada y el ejercicio al comercio, la interpretación de las normas de zonificación debe ser restrictiva, entiéndase por ello, a favor del desarrollo del hombre y del derecho involucrado (principios pro hómine y pro libertatis). ... Debe hacerse énfasis que las limitaciones al uso del suelo en Desamparados son únicamente las emanadas por el ayuntamiento, que es el competente al efecto, conforme a su Plan de Ordenamiento Territorial, de modo que el Reglamento de Construcciones del INVU integra la materia urbanística únicamente respecto de nuevos desarrollos residenciales y solo para efectos constructivos, siendo imposible que éste desplace, derogue o integre la normativa local urbanística de zonificación.", "excerpt_en": "This Tribunal has reviewed the full text of said regulation and finds no norm expressly prohibiting that use in the canton. ... It is important to note that the Mayor's analysis inverted the logical examination required in urban planning matters, because when it comes to limitations on fundamental rights such as private property and freedom of commerce, the interpretation of zoning norms must be restrictive, meaning in favor of human development and the right involved (pro homine and pro libertatis principles). ... It must be emphasized that land-use restrictions in Desamparados are only those issued by the municipality, which is the competent authority for this purpose, in accordance with its Territorial Planning Plan, and the INVU Construction Regulation integrates urban planning matters only with respect to new residential developments and solely for construction purposes, making it impossible for it to displace, repeal, or supplement local zoning regulations.", "outcome": { "label_en": "Granted (majority) / Denied (dissent)", "label_es": "Con lugar (mayoría) / Sin lugar (salvado)", "summary_en": "The majority granted the appeal and annulled the denial, ordering issuance of a conforming land-use certificate for ice machine rental; the dissent would have denied the appeal.", "summary_es": "La mayoría declaró con lugar el recurso y anuló la denegatoria, ordenando emitir un certificado de uso conforme para alquiler de máquinas de hielo; el voto salvado habría rechazado el recurso." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando IV (voto de mayoría)", "quote_en": "the interpretation of zoning norms must be restrictive, meaning in favor of human development and the right involved (pro homine and pro libertatis principles)", "quote_es": "la interpretación de las normas de zonificación debe ser restrictiva, entiéndase por ello, a favor del desarrollo del hombre y del derecho involucrado (principios pro hómine y pro libertatis)" }, { "context": "Considerando IV (voto de mayoría)", "quote_en": "land-use restrictions in Desamparados are only those issued by the municipality, which is the competent authority for this purpose, in accordance with its Territorial Planning Plan", "quote_es": "las limitaciones al uso del suelo en Desamparados son únicamente las emanadas por el ayuntamiento, que es el competente al efecto, conforme a su Plan de Ordenamiento Territorial" }, { "context": "Considerando IV (voto de mayoría)", "quote_en": "the INVU Construction Regulation integrates urban planning matters only with respect to new residential developments and solely for construction purposes, making it impossible for it to displace, repeal, or supplement local zoning regulations", "quote_es": "el Reglamento de Construcciones del INVU integra la materia urbanística únicamente respecto de nuevos desarrollos residenciales y solo para efectos constructivos, siendo imposible que éste desplace, derogue o integre la normativa local urbanística de zonificación" }, { "context": "Voto salvado (juez Chaves Torres)", "quote_en": "to argue that the intended use is not on the list of non-conforming uses and therefore is a permitted use directly contradicts Article 82, which establishes the permitted uses in the ZRAD", "quote_es": "sostener que el uso pretendido no se encuentra en la lista de los usos no conformes y por consiguiente lo hace un uso permitido, se contrapone directamente con el ordinal 82 en el tanto este dispone cuales son los usos permitido en la ZRAD" } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [], "external": [] }, "source_url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0034-963120", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [ { "doc_id": "norm-27738", "norm_num": "7554", "norm_name": "Ley Orgánica del Ambiente", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "04/10/1995" }, { "doc_id": "norm-35669", "norm_num": "4240", "norm_name": "Ley de Planificación Urbana", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "15/11/1968" }, { "doc_id": "norm-36307", "norm_num": "833", "norm_name": "Ley de Construcciones", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "02/11/1949" }, { "doc_id": "norm-40197", "norm_num": "7794", "norm_name": "Código Municipal", "tipo_norma": "Ley", "norm_fecha": "30/04/1998" }, { "doc_id": "norm-61983", "norm_num": "428", "norm_name": "Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados", "tipo_norma": "Reglamento municipal", "norm_fecha": "06/11/2007" } ], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Grande\nNormal\nPequeña\nTribunal Contencioso Administrativo Sección III\n\nResolución Nº 00015 - 2020\n\nFecha de la Resolución: 24 de Enero del 2020 a las 07:30\n\nExpediente: 18-008127-1027-CA\n\nRedactado por: Evelyn de los Ángeles Solano Ulloa\n\nClase de asunto: Recurso jerárquico impropio\n\nAnalizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL\n\n\n\n\nSentencia con Voto Salvado\n\nSentencias en igual sentido\n\n\nContenido de Interés:\n\nTemas Estrategicos: Derechos Humanos,Der Económicos sociales culturales y ambientales\n\nTipo de contenido: Voto de mayoría\n\nRama del Derecho: Derecho Municipal\n\nTema: Urbanismo municipal\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Planificación urbana\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Certificación de uso de suelo\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Plan regulador\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Plan regional de desarrollo urbano\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Municipalidad\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador.\nInterpretación de normas de zonificación que limitan derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Zonificación urbana\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador.\nInterpretación de normas que limitan derechos de propiedad y comercio, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Derecho a la propiedad\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador lo quebranta.\nInterpretación de normas de zonificación que lo limitan, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\nTema: Limitaciones a la libertad de comercio\n\nSubtemas:\n\nExclusión ilegal de actividad comercial en zona residencial ante ausencia de prohibición en plan regulador lo quebranta.\nInterpretación de normas de zonificación que afecta derechos fundamentales, debe ser restrictiva en favor del desarrollo del hombre.\n\n\"I.- Antecedentes. La representante de la sociedad recurrente presentó ante la Municipalidad de Desamparados, solicitud de certificado de uso de suelo  para dedicar a la actividad de \"alquiler de máquinas productoras de hielo\", la finca ubicada en el Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, plano catastrado SJ-486741-1998. En Certificado de Uso de Suelo No. UPT- CUS-0912-2018, emitido por la Dirección  de Urbanismo, se le indicó que el uso es \"NO CONFORME\", según el artículo 83 del  Plan de Ordenamiento Territorial, pues la finca se encuentra en Zona  Residencial de Alta Densidad.  Habiendo impugnado dicho acto,  el Alcalde lo confirmó, en la resolución No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018, sustentando su posición en que la actividad no está regulada al no encontrarse dentro del listado de usos conformes, no conformes y condicionales, desarrollados en los ordinales 82, 83 y 84 del Plan Regulador.  Al estimarla como una actividad comercial, integró el Plan Regulador con el nuevo Reglamento del INVU, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 54 del 22 de marzo del 2018, Alcance 62, vigentes desde el 31 de julio del 2018, cuyo artículo 11 dispone que los usos comerciales permitidos en una urbanización son pulpería, abastecedor y supermercados. \n\nII.- Motivos de agravio. La representante de la sociedad alega que dado que la actividad de alquiler de máquinas de hielo no está contemplada en los artículos 82, 83 y 84 del Plan Regulador, ya fuere como una actividad permitida o no permitida, no es jurídicamente correcto concluir que es contraria al propósito para ese tipo de zona y, dado que ello no fue motivo del rechazo,  lo resuelto es contrario a la naturaleza reglada de un certificado de uso de suelo.  Agrega que en ese mismo inmueble ha sido autorizada previamente ese ejercicio comercial, pues tiene dos sociedades y ahora pretende que una de ellas ejerza la misma actividad.\n\nIII.- Sobre el fondo. Nuestro ordenamiento jurídico ha entregado a las corporaciones locales, la mayoría de los temas relativos a la regulación urbanística, pues son las encargadas de la administración de los intereses  y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política (ver además, Código Municipal, artículo 13 inciso o),  la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente). Los artículos 15 y 19 de la  Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad  para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, conforme a los reglamentos y planes reguladores que al efecto dicten, lo cual supone un control previo de habilitación o \"permiso\" y/o “licencia”, acompañado de la actividad de fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido y a las regulaciones ambientales que rigen la actividad. Precisamente, dicha normativa es de orden público, por lo que  impone el sometimiento de los administrados, pues integra el contenido del derecho de propiedad, en tanto establece el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.\n\nIV.- En lo que se refiere al caso concreto, la municipalidad interpreta que el uso de alquiler de máquinas productoras de hielo que quiere darle la apelante a la finca ubicada en el Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, plano catastrado SJ-486741-1998,  no está permitida por el Plan Regulador del Cantón de Desamparados. Este Tribunal ha revisado el texto integral de dicha normativa, y no encuentra norma alguna que prohíba expresamente ese uso en el cantón. La municipalidad concluyó que al ubicarse en Zona Residencial de Alta Densidad, al no autorizarse expresamente la actividad, sí existe restricción. El examen de legalidad sobre el criterio esbozado por las autoridades locales, exige la revisión de la normativa de cita, que para los efectos es útil su transcripción:\n\nArtículo 81.-Propósito: El propósito de esta zona es aprovechar al máximo la infraestructura existente, en términos de redes y servicios para favorecer la densificación. Esta zona se identifica en el mapa de zonificación de usos del suelo, en color amarillo intenso.\n\nArtículo 82.-Usos Conformes: vivienda unifamiliar y multifamiliar.\n\nArtículo 83.-Usos No Conformes: centros comerciales, gimnasios, locales de culto, restaurantes, talleres de servicios, industria, bares, salones de fiestas y de baile, licoreras, discotecas o similares, pooles y billares, juegos electrónicos o futbolines, clínicas veterinarias, lavados de autos, salas para práctica de bicicleta estacionaria, venta de mascotas.\n\nArtículo 84.-Usos Condicionales: albergues, asilos, hogares comunitarios, lavanderías y secado de ropa, centros de copiado y ploteo, bazares, librerías, guarderías, sodas sin espectáculo público, abastecedores, cafés Internet, panaderías, verdulerías, farmacias, sastrería, reparación de calzado, venta de plantas, hogares comunitarios, heladerías, EBAIS, centros médicos o clínicas.\n\nCiertamente estos numerales disponen que la Zona Residencial de Alta Densidad  tienden a que esa zona se disponga principalmente para uso habitacional, reforzado con aquellos servicios que son útiles para los conglomerados humanos. Sin embargo,  no se aprecia una prohibición expresa a la actividad pretendida por la parte apelante, lo cual nos lleva a concluir que la actividad simplemente no se encuentra prohibida. Es importante acotar que el análisis del Alcalde invirtió el examen lógico que exige la materia urbanística, pues al tratarse de limitaciones sobre derechos fundamentales como son el derecho a la propiedad privada y el ejercicio al comercio, la interpretación de las normas  de zonificación debe ser restrictiva, entiéndase por ello, a favor del desarrollo del hombre y del derecho involucrado (principios pro hómine y pro libertatis).  Por ello es claro que la manera en que las autoridades locales interpretaron y aplicaron la regulación urbanística vigente, excluyendo una actividad que no encuentra prohibición alguna, lo que hizo fue crear de manera ilegal una limitación sobre el uso y disposición de la propiedad privada que no se desprende de las normas de cita, lo cual es un ejercicio jurídico incorrecto. Otro error en que incurrieron en la corporación local fue que ante la ausencia de prohibición en el Plan Regulador, integraron con  el más reciente y vigente Reglamento de Construcciones del INVU, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 54 del 22 de marzo del 2018, Alcance 62, vigente desde el 31 de julio del 2018, cuyo artículo 11 dispone que los usos comerciales permitidos en una urbanización son pulpería, abastecedor y supermercados. Debe advertirse que esas normas son regulaciones de construcción y no de zonificación, emanadas del ente rector en la materia de desarrollos residenciales -INVU-, que ha de aplicarse sobre nuevos proyectos de urbanizaciones a efecto de que se permita incorporarles esa clase de locales expendedores de abarrotes útiles y necesarios para el consumo humano, antes no previsto en el Reglamento derogado. Por ello yerra el Alcalde al entender que la reglamentación de construcciones del INVU es integradora de la regulación de zonificación cantonal,  imponiendo ilegalmente limitaciones sobre el uso de suelo no emanadas del Plan Regulador, que carecen de la capacidad de modificarlo o  derogarlo, desconociendo la autorización que en zonas residenciales suele darse respecto de otros posibles usos, como suelen ser por excelencia los comerciales, entre otros. Es incorrecto entender que ese Reglamento del INVU  impone nuevas limitaciones sobre el uso de suelo y, menos aún se puede aplicar sobre urbanizaciones ya existentes, como ha ocurrido en el presente caso. Debe hacerse énfasis que las limitaciones al uso del suelo en Desamparados son únicamente las emanadas por el ayuntamiento, que es el competente al efecto,  conforme a su Plan de Ordenamiento Territorial,  de modo que el Reglamento de Construcciones del INVU integra la materia urbanística únicamente respecto de nuevos desarrollos  residenciales y solo para efectos constructivos, siendo imposible que éste desplace, derogue o integre la normativa local urbanística de zonificación, que tiene rango superior de ley material por su potencia y resistencia, según lo ha indicado la Sala Constitucional, aún y cuando no lo es en sentido formal pues no ha cumplido por el procedimiento legislativo. Ese Reglamento es inaplicable cuando se solicite la expedición de un certificado de uso de suelo y, por ello, con lo actuado se creó una limitación emanada de una norma que no es de zonificación que conculca los derechos de propiedad y libre comercio, lo cual es ilegítimo. En el tanto no exista regulación de zonificación que limite dicha actividad dentro del cantón de Desamparados, no es posible impedirla. La aplicación del derecho que hicieron las autoridades municipales es incorrecta y, por ende, lo procedente es acoger los agravios que reclaman la ausencia de limitación, de modo que se debe declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto y anular la resolución venida en alzada, No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018,  dictada por el Alcalde de Desamparados.   Misma suerte ha de llevar el  Certificado de Uso de Suelo No. UPT- CUS-0912-2018, emitido por la Dirección  de Urbanismo dado que mantiene la misma línea argumentativa del acto del Alcalde, por lo que también se anula en este acto.  En su lugar, siendo los agravios de recibo, deberá expedir la Municipalidad de Desamparados el uso de suelo conforme,  de manera que la parte recurrente pueda destinar el inmueble al fin requerido.\"  \n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto salvado\n\nRama del Derecho: Derecho Municipal\n\nTema: Urbanismo municipal\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento de zonificación.\nConsideraciones sobre el principio de edificabilidad en relación al certificado de uso y la necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\nTema: Planificación urbana\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento de zonificación.\nConsideraciones sobre el principio de edificabilidad en relación al certificado de uso y la necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\nTema: Certificación de uso de suelo\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento de zonificación.\nConsideraciones con respecto al principio de edificabilidad y necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\nTema: Plan regulador\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento de zonificación.\nConsideraciones sobre el principio de edificabilidad en relación al certificado de uso y la necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\nTema: Plan regional de desarrollo urbano\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento de zonificación.\nConsideraciones sobre el principio de edificabilidad en relación al certificado de uso y la necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\nTema: Zonificación urbana\n\nSubtemas:\n\nConcepto, finalidad y variables del procedimiento.\nConsideraciones sobre el principio de edificabilidad en relación al certificado de uso y la necesaria compatibilidad con la regulación urbanística.\n\n\"VOTO SALVADO  DEL JUEZ CHAVES TORRES Difiero del criterio de mayoría en el sentido que el recurso debe declararse sin lugar, por las consideraciones que de seguido se exponen. Siendo que el conflicto gravita sobre la aplicación e interpretación de la norma urbanística en Desamparados; es importante precisar algunos conceptos y antecedentes relacionados, previo al análisis del caso concreto. Así las cosas, por zonificación en materia urbanística, se ha comprendido en doctrina como la técnica urbanística que \"...determina el uso que se le dará al suelo por zonas y establece su aprovechamiento, lo que estará reflejado en el plan regulador y su reglamento de zonificación. Con esta técnica, se busca evitar la anarquía en materia urbana, separando los usos de manera que se garantice una adecuada calidad de vida urbana (...) el establecer diferentes utilizaciones del suelo dentro del espacio urbano y reservar algunas partes del mismo a un destino especial (...) La zonificación entrelaza no solo los distintos usos del suelo, sino también los coeficientes de edificación, las tasas de ocupación, los recaudos exigidos para las construcciones, incluyendo los frentes laterales y fondos, las dimensiones del lote, la alineación y, otros factores que concurren para dar sentido a la partición de la ciudad en zonas...\"(ROJAS MORALES, Iris Rocío. Derecho Urbanístico costarricense. 1ed. San José, CR: Ijsa, setiembre 2010. Pag.262) (Lo resaltado no es parte del original). Este procedimiento de zonificación, es efectuado con base en diversas variables ambientales, que además de los recursos naturales y la salud, comprenden los valores, principios, costumbres y tradiciones cantonales o nacionales, socio-culturales, históricas, climáticas, geográficas, tributarias (plataformas por zonas homogéneas), desarrollo económico, la capacidad de los servicios públicos y privados, la transitabilidad de las vías públicas cantonales y nacionales, así como la edificabilidad del suelo entre muchos otros aspectos. Éste último reconocido en doctrina como el \"principio de edificabilidad del suelo\" en el entendido que \"...todo inmueble tiene como destino específico el de la edificabilidad, salvo en los espacios reservados para circulación u los verdes. Por ello las leyes que regulan el uso de suelo determinan como principio rector que los espacios destinados a parcelas urbanas, dada su finalidad, se denominan espacios edificables. Agrega el autor \"...que dicha regla admite excepciones y es con los casos donde aunque el titular del dominio quiera edificar, las condiciones físicas o de saneamiento impiden que el terreno sea apto para ser destinado a viviendas -terrenos inundables o de baja cota, con napas contaminadas, terrenos en dunas o médanos vivos, etcetera...\" (TALLER, Adriana. Curso de derecho urbanístico, 1ed Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2011. Pag 58.). Sin embargo, considera el suscrito que mucho antes del análisis técnico (físico o de salud), en el procedimiento de zonificación cantonal, como una potestad de la Administración Pública Local, en el ejercicio de una actividad de planeamiento al dividir el territorio de su cantón en zonas de suelo, rural, urbano, urbanizable (apto para ser urbanizado) o no urbanizable, se debe efectuar prioritariamente el análisis jurídico relacionado con la edificabilidad del suelo y su capacidad de apropiación privada, ya que la zonificación cantonal debe respetar la legislación nacional referida a las áreas protegidas, parques nacionales, reservas y corredores biológicos, patrimonio natural del Estado, etc; que por disposición del ordenamiento jurídico hacen del suelo no urbanizable, y por ende sería ilógico un desgaste en su viabilidad técnica si jurídicamente no es posible su edificabilidad. Por ende, las franjas de terreno urbanizables (zonas residenciales, comerciales, industriales o agrícolas), tienen por límite jurídico aquellas porciones del cantón que no son susceptibles de ser edificadas. En este sentido del artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana N°4240 se desprende claramente que el \"...Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas: a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación..\"; además de dichas zonas ordinarias en el numeral 25 de la misma Ley se complementa la zonificación urbana con \"zonas especiales\" que son las \"que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico\". Ahora bien, sobre el certificado de uso de suelo el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra y su explotación económica requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística: \"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.\"(Lo resaltado es propio). O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal). De lo anterior se desprende la existencia de certificados de uso de suelo conformes o de uso permitido, de uso no conforme o uso preexistente y de uso no permitido. Hasta aquí debe quedar claro que el procedimiento de zonificación y por ende el certificado de uso de suelo obedecen, usualmente y por orden normativa, en la división del cantón siguiendo el orden elegido por las autoridades locales una vez consultado a sus habitantes -consulta popular art. 17 de la Ley de Planificación Urbana-, ajustado a criterios técnicos y políticas para el mejoramiento urbano. En este sentido, una vez superado el procedimiento dispuesto en la Ley de Planificación Urbana surgen las condiciones urbanísticas del uso de suelo permitido, disponiéndose en cada zona los requisitos para la emisión de la licencia respectiva, siendo un acto típicamente reglado susceptible de otorgar derechos a favor de su destinatario o al propietario del inmueble. Dicha clasificación del suelo efectuada en el proceso de zonificación, tiene por consecuencia una regulación en positivo de los usos permitidos en cada área del cantón, a los cuales se debe entonces la planificación urbanística local, regional y nacional; toda esto para mantener el orden urbano que mejor contribuya a las necesidades de su población (interés público) y disminuya el impacto al medio ambiente -en sentido estricto-, ya que es de recordar lo expuesto por la Sala Constitucional sobre la relación entre el derecho urbanístico y el ambiental como dos caras de la misma moneda. En la especie el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados siguiendo la línea de la Ley de Planificación Urbana, dispone sobre los usos de suelo lo siguiente:  \"Artículo 77.-Con el objetivo de regular las diferentes actividades que se desarrollan en el cantón y contribuir a la consolidación de ciertos usos y actividades, además de protegerlas de otros usos molestos e incompatibles, se definen los siguientes tipos de usos del suelo: a. Uso Conforme: Todas aquellas actividades y obras de edificación que cumplan con las disposiciones de este Reglamento. b. Usos No Conformes: Toda actividad y obras de edificación que no se pueden desarrollar en un lote por no cumplir con las disposiciones de este Reglamento. c. Usos Condicionales: Son todos aquellos usos existentes o solicitados una vez aprobado el P.O.T., que por sus características, pueden causar molestias a los usos conformes en la zona, pero que con ciertos requisitos pueden garantizar que esas posibles molestias se confinen dentro de la propiedad a través de medidas como retiros de construcción, de insonorización, arborización, espacios extras en parqueos y otros. El no acatar esta disposición, se revierte el uso a un uso no conforme por tanto se clausurará, además cancelación de la patente municipal. d. Usos existentes, No conformes: Todas aquellas actividades y edificaciones existentes a la fecha de entrada en vigencia del presente reglamento, pero que no son compatibles con sus disposiciones\". Ahora bien, en cuanto al uso de suelo comercial de \"bodega para alquiler de maquinas productoras de hielo\", pretendido por la parte apelante en la zona residencial de alta densidad, se debe considerar lo siguiente: \"Artículo 80.-En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización). En calles públicas que no tengan su origen en urbanización, no se otorgarán certificados de uso del suelo en calles menores a 8,5 metros de derecho de vía y cumpla con la demás normativa vigente. Igualmente, no se otorgarán certificados de uso del suelo no residenciales en calles sin salida, si la misma no presenta espacios adecuados para maniobras vehiculares\". De tal suerte que lo dispuesto en la norma recién transcrita debe complementarse con los requerimientos de los artículos que regulan en forma específica la zona residencial de alta densidad (ZRAD), que ordenan el uso permitido de la siguiente manera:   \"Artículo 82.-Usos Conformes: vivienda unifamiliar y multifamiliar. Artículo 83.-Usos No Conformes: centros comerciales, gimnasios, locales de culto, restaurantes, talleres de servicios, industria, bares, salones de fiestas y de baile, licoreras, discotecas o similares, pooles y billares, juegos electrónicos o futbolines, clínicas veterinarias, lavados de autos, salas para práctica de bicicleta estacionaria, venta de mascotas. Artículo 84.-Usos Condicionales: albergues, asilos, hogares comunitarios, lavanderías y secado de ropa, centros de copiado y ploteo, bazares, librerías, guarderías, sodas sin espectáculo público, abastecedores, cafés Internet, panaderías, verdulerías, farmacias, sastrería, reparación de calzado, venta de plantas, hogares comunitarios, heladerías, EBAIS, centros médicos o clínicas.\" Vease que el ordinal 82 establece muy claramente que los usos de suelo permitidos en la zona residencial de alta densidad son \"vivienda unifamiliar y multifamiliar\", los cuales son definidos en el artículo 16 del mismo plan regulador como \"Vivienda unifamiliar: edificación provista de áreas habitacionales destinadas a dar albergue a una sola familia.\" y \"Vivienda multifamiliar: edificación concebida como unidad arquitectónica con áreas habitacionales independientes, apta para dar albergue a tres o más familias.\"; que sin duda son claramente acorde con un área residencial. Por lo que no existe lugar a interpretaciones sobre dicha norma, que resulta suficientemente clara sobre los usos permitidos, y que no se confronta expresamente con el artículo 83 del mismo cuerpo normativo, el cual dispone una lista de usos no permitidos en la zona debido a su objetivo que es principalmente residencial; luego el artículo 84 dispone usos condicionales que resultan complementarios con el uso principal en la zona, o que le estarían de alguna manera sirviendo. Es decir, estas normas urbanísticas deben comprenderse cada una como parte de un sistema que tiene objetivos regulatorios definidos, y alineados a las máximas de seguridad y certeza jurídica, ya que sin duda alguna estas normas inciden muy directamente en la explotación económica de la propiedad que mueve en buena medida la economía nacional, como interés general. Es por lo anterior que el suscrito no comparte el argumento del apelante, porque sería otorgarle una prevalencia a las disposiciones del artículo 83 sobre el 82, en el sentido que sostener que el uso pretendido no se encuentra en la lista de los usos no conformes y por consiguiente lo hace un uso permitido, se contrapone directamente con el ordinal 82 en el tanto este dispone cuales son los usos permitido en la ZRAD del cantón de Desamparados; y por ende sería dejar sin ningún efecto todo procedimiento técnico de zonificación y planeamiento urbano, vaciando de contenido la norma urbanística del plan regulador de Desamparados, que atienden intereses generales regulados por este tipo de normas en el ordenamiento territorial. Solo a manera de ejemplo véase que lo mismo ocurre con la cría de animales domésticos, hoteles de perros o la existencia de un zoologico en la zona residencial, porque simplemente no esta descrita dicha actividad en el articulo 83. Otro ejemplo del porque ese juego de palabras del apelante no tiene asidero lógico, es que el plan regulador de Desamparados en su ordinal 102 sobre la zona comercial (ZC) establece únicamente como usos no conformes los siguientes: \"... Estaciones de gasolina, servicios de cambio de aceites, instalación de llantas, servicios para la educación cultura y deporte, funerarias y capillas de velación, servicios de alojamiento, industria\". Por lo que siguiendo la tesis del apelante se podría pensar que cualquier otro uso, como vivienda unifamiliar o multifamiliar es permitido en la zona comercial, lo que evidentemente resulta contrario al ordinal 101 que establece cuales son los usos comerciales permitidos en esa zona, es criterio de este juzgador que efectivamente la norma urbanística potencia la economía del país y en esta línea debe ser interpretada y aplicada en respeto al planeamiento urbano utilizando criterios objetivos con reglas claras que le brinde seguridad a la inversión de sus habitantes. Finalmente, en cuanto al argumento de la existencia de una licencia comercial en la misma propiedad y por la misma actividad comercial, se ha quedado en simples manifestaciones de parte, sin que se aportara la prueba que así lo acreditara. Por su parte el señor Alcalde en la resolución impugnada reconoce la existencia de una licencia para logística y distribución a nombre de la empresa Apple Games S.A. en la misma localización \"Gravilias Urbanización Las Cascadas Casa C-8\", pero se refiere a otra actividad y a otra persona jurídica, por lo que sobre el uso pretendido no existe indicio alguno que haya sido permitido previamente. Adicionalmente, es de resaltar que la dirección consignada en la solicitud de uso del suelo y en el permiso de funcionamiento exponen que el sitio donde se pretende almacenar y alquilar el equipo de fabricación de hielo es una urbanización para habitación, que inclusive cuenta con ingreso controlado por caseta de guarda, siendo su uso acorde con el uso del suelo dispuesto en la ZRAD. Por todo lo expuesto, en criterio del suscrito el recurso debe ser rechazado de conformidad con las normas citadas y a la luz del ordinal 181 de la Ley General de la Administración Pública.\"  \n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas\nTexto de la resolución\n\nExpediente  18-008127-1027-CA\n\nApelación en jerarquía impropia municipal\n\nDos Santos y Alarcón Distribuidora S.A.  c/ Municipalidad de  Desamparados\n\n \n\n \n\nNo. 15-2020\n\nTRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las siete horas treinta minutos del veinticuatro de enero del dos mil veinte.-\n\nRecurso de apelación interpuesto por Andrea de los Angeles Quirós Sánchez, cédula 1-1158-08514,  en condición de apoderada generalísima sin límite de suma de Dos Santos y Alarcón Distribuidora S.A. cédula jurídica 3-101-589577, contra la resolución No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018,  dictada por el Alcalde de Desamparados.\n\nVoto de mayoría, redacta la jueza Solano Ulloa.\n\nCONSIDERANDO:\n\nI.- Antecedentes. La representante de la sociedad recurrente presentó ante la Municipalidad de Desamparados, solicitud de certificado de uso de suelo  para dedicar a la actividad de \"alquiler de máquinas productoras de hielo\", la finca ubicada en el Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, plano catastrado SJ-486741-1998. En Certificado de Uso de Suelo No. UPT- CUS-0912-2018, emitido por la Dirección  de Urbanismo, se le indicó que el uso es \"NO CONFORME\", según el artículo 83 del  Plan de Ordenamiento Territorial, pues la finca se encuentra en Zona  Residencial de Alta Densidad.  Habiendo impugnado dicho acto,  el Alcalde lo confirmó, en la resolución No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018, sustentando su posición en que la actividad no está regulada al no encontrarse dentro del listado de usos conformes, no conformes y condicionales, desarrollados en los ordinales 82, 83 y 84 del Plan Regulador.  Al estimarla como una actividad comercial, integró el Plan Regulador con el nuevo Reglamento del INVU, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 54 del 22 de marzo del 2018, Alcance 62, vigentes desde el 31 de julio del 2018, cuyo artículo 11 dispone que los usos comerciales permitidos en una urbanización son pulpería, abastecedor y supermercados. \n\nII.- Motivos de agravio. La representante de la sociedad alega que dado que la actividad de alquiler de máquinas de hielo no está contemplada en los artículos 82, 83 y 84 del Plan Regulador, ya fuere como una actividad permitida o no permitida, no es jurídicamente correcto concluir que es contraria al propósito para ese tipo de zona y, dado que ello no fue motivo del rechazo,  lo resuelto es contrario a la naturaleza reglada de un certificado de uso de suelo.  Agrega que en ese mismo inmueble ha sido autorizada previamente ese ejercicio comercial, pues tiene dos sociedades y ahora pretende que una de ellas ejerza la misma actividad.\n\nIII.- Sobre el fondo. Nuestro ordenamiento jurídico ha entregado a las corporaciones locales, la mayoría de los temas relativos a la regulación urbanística, pues son las encargadas de la administración de los intereses  y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política (ver además, Código Municipal, artículo 13 inciso o),  la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente). Los artículos 15 y 19 de la  Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad  para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, conforme a los reglamentos y planes reguladores que al efecto dicten, lo cual supone un control previo de habilitación o \"permiso\" y/o “licencia”, acompañado de la actividad de fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido y a las regulaciones ambientales que rigen la actividad. Precisamente, dicha normativa es de orden público, por lo que  impone el sometimiento de los administrados, pues integra el contenido del derecho de propiedad, en tanto establece el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.\n\nIV.- En lo que se refiere al caso concreto, la municipalidad interpreta que el uso de alquiler de máquinas productoras de hielo que quiere darle la apelante a la finca ubicada en el Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, plano catastrado SJ-486741-1998,  no está permitida por el Plan Regulador del Cantón de Desamparados. Este Tribunal ha revisado el texto integral de dicha normativa, y no encuentra norma alguna que prohíba expresamente ese uso en el cantón. La municipalidad concluyó que al ubicarse en Zona Residencial de Alta Densidad, al no autorizarse expresamente la actividad, sí existe restricción. El examen de legalidad sobre el criterio esbozado por las autoridades locales, exige la revisión de la normativa de cita, que para los efectos es útil su transcripción:\n\nArtículo 81.-Propósito: El propósito de esta zona es aprovechar al máximo la infraestructura existente, en términos de redes y servicios para favorecer la densificación. Esta zona se identifica en el mapa de zonificación de usos del suelo, en color amarillo intenso.\n\nArtículo 82.-Usos Conformes: vivienda unifamiliar y multifamiliar.\n\nArtículo 83.-Usos No Conformes: centros comerciales, gimnasios, locales de culto, restaurantes, talleres de servicios, industria, bares, salones de fiestas y de baile, licoreras, discotecas o similares, pooles y billares, juegos electrónicos o futbolines, clínicas veterinarias, lavados de autos, salas para práctica de bicicleta estacionaria, venta de mascotas.\n\nArtículo 84.-Usos Condicionales: albergues, asilos, hogares comunitarios, lavanderías y secado de ropa, centros de copiado y ploteo, bazares, librerías, guarderías, sodas sin espectáculo público, abastecedores, cafés Internet, panaderías, verdulerías, farmacias, sastrería, reparación de calzado, venta de plantas, hogares comunitarios, heladerías, EBAIS, centros médicos o clínicas.\n\nCiertamente estos numerales disponen que la Zona Residencial de Alta Densidad  tienden a que esa zona se disponga principalmente para uso habitacional, reforzado con aquellos servicios que son útiles para los conglomerados humanos. Sin embargo,  no se aprecia una prohibición expresa a la actividad pretendida por la parte apelante, lo cual nos lleva a concluir que la actividad simplemente no se encuentra prohibida. Es importante acotar que el análisis del Alcalde invirtió el examen lógico que exige la materia urbanística, pues al tratarse de limitaciones sobre derechos fundamentales como son el derecho a la propiedad privada y el ejercicio al comercio, la interpretación de las normas  de zonificación debe ser restrictiva, entiéndase por ello, a favor del desarrollo del hombre y del derecho involucrado (principios pro hómine y pro libertatis).  Por ello es claro que la manera en que las autoridades locales interpretaron y aplicaron la regulación urbanística vigente, excluyendo una actividad que no encuentra prohibición alguna, lo que hizo fue crear de manera ilegal una limitación sobre el uso y disposición de la propiedad privada que no se desprende de las normas de cita, lo cual es un ejercicio jurídico incorrecto. Otro error en que incurrieron en la corporación local fue que ante la ausencia de prohibición en el Plan Regulador, integraron con  el más reciente y vigente Reglamento de Construcciones del INVU, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 54 del 22 de marzo del 2018, Alcance 62, vigente desde el 31 de julio del 2018, cuyo artículo 11 dispone que los usos comerciales permitidos en una urbanización son pulpería, abastecedor y supermercados. Debe advertirse que esas normas son regulaciones de construcción y no de zonificación, emanadas del ente rector en la materia de desarrollos residenciales -INVU-, que ha de aplicarse sobre nuevos proyectos de urbanizaciones a efecto de que se permita incorporarles esa clase de locales expendedores de abarrotes útiles y necesarios para el consumo humano, antes no previsto en el Reglamento derogado. Por ello yerra el Alcalde al entender que la reglamentación de construcciones del INVU es integradora de la regulación de zonificación cantonal,  imponiendo ilegalmente limitaciones sobre el uso de suelo no emanadas del Plan Regulador, que carecen de la capacidad de modificarlo o  derogarlo, desconociendo la autorización que en zonas residenciales suele darse respecto de otros posibles usos, como suelen ser por excelencia los comerciales, entre otros. Es incorrecto entender que ese Reglamento del INVU  impone nuevas limitaciones sobre el uso de suelo y, menos aún se puede aplicar sobre urbanizaciones ya existentes, como ha ocurrido en el presente caso. Debe hacerse énfasis que las limitaciones al uso del suelo en Desamparados son únicamente las emanadas por el ayuntamiento, que es el competente al efecto,  conforme a su Plan de Ordenamiento Territorial,  de modo que el Reglamento de Construcciones del INVU integra la materia urbanística únicamente respecto de nuevos desarrollos  residenciales y solo para efectos constructivos, siendo imposible que éste desplace, derogue o integre la normativa local urbanística de zonificación, que tiene rango superior de ley material por su potencia y resistencia, según lo ha indicado la Sala Constitucional, aún y cuando no lo es en sentido formal pues no ha cumplido por el procedimiento legislativo. Ese Reglamento es inaplicable cuando se solicite la expedición de un certificado de uso de suelo y, por ello, con lo actuado se creó una limitación emanada de una norma que no es de zonificación que conculca los derechos de propiedad y libre comercio, lo cual es ilegítimo. En el tanto no exista regulación de zonificación que limite dicha actividad dentro del cantón de Desamparados, no es posible impedirla. La aplicación del derecho que hicieron las autoridades municipales es incorrecta y, por ende, lo procedente es acoger los agravios que reclaman la ausencia de limitación, de modo que se debe declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto y anular la resolución venida en alzada, No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018,  dictada por el Alcalde de Desamparados.   Misma suerte ha de llevar el  Certificado de Uso de Suelo No. UPT- CUS-0912-2018, emitido por la Dirección  de Urbanismo dado que mantiene la misma línea argumentativa del acto del Alcalde, por lo que también se anula en este acto.  En su lugar, siendo los agravios de recibo, deberá expedir la Municipalidad de Desamparados el uso de suelo conforme,  de manera que la parte recurrente pueda destinar el inmueble al fin requerido. \n\nV.- Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto  el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la  presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.\n\nPOR TANTO\n\nSe declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula la resolución venida en alzada, No. MD-AM-121-18 del 13 de setiembre del 2018,  dictada por el Alcalde de Desamparados y, por conexidad  y consecuencia,  se anula el Certificado de Uso de Suelo No. UPT- CUS-0912-2018, emitido por la Dirección  de Urbanismo. Deberá expedir la Municipalidad de Desamparados el uso de suelo  conforme, de manera que la parte recurrente pueda destinar  la finca  a la actividad pretendida.\n\n \n\n \n\nEvelyn Solano Ulloa         Jorge Leiva Poveda                           \n\n \n\n \n\nVOTO SALVADO  DEL JUEZ CHAVES TORRES\n\nDifiero del criterio de mayoría en el sentido que el recurso debe declararse sin lugar, por las consideraciones que de seguido se exponen. Siendo que el conflicto gravita sobre la aplicación e interpretación de la norma urbanística en Desamparados; es importante precisar algunos conceptos y antecedentes relacionados, previo al análisis del caso concreto. Así las cosas, por zonificación en materia urbanística, se ha comprendido en doctrina como la técnica urbanística que \"...determina el uso que se le dará al suelo por zonas y establece su aprovechamiento, lo que estará reflejado en el plan regulador y su reglamento de zonificación. Con esta técnica, se busca evitar la anarquía en materia urbana, separando los usos de manera que se garantice una adecuada calidad de vida urbana (...) el establecer diferentes utilizaciones del suelo dentro del espacio urbano y reservar algunas partes del mismo a un destino especial (...) La zonificación entrelaza no solo los distintos usos del suelo, sino también los coeficientes de edificación, las tasas de ocupación, los recaudos exigidos para las construcciones, incluyendo los frentes laterales y fondos, las dimensiones del lote, la alineación y, otros factores que concurren para dar sentido a la partición de la ciudad en zonas...\"(ROJAS MORALES, Iris Rocío. Derecho Urbanístico costarricense. 1ed. San José, CR: Ijsa, setiembre 2010. Pag.262) (Lo resaltado no es parte del original). Este procedimiento de zonificación, es efectuado con base en diversas variables ambientales, que además de los recursos naturales y la salud, comprenden los valores, principios, costumbres y tradiciones cantonales o nacionales, socio-culturales, históricas, climáticas, geográficas, tributarias (plataformas por zonas homogéneas), desarrollo económico, la capacidad de los servicios públicos y privados, la transitabilidad de las vías públicas cantonales y nacionales, así como la edificabilidad del suelo entre muchos otros aspectos. Éste último reconocido en doctrina como el \"principio de edificabilidad del suelo\" en el entendido que \"...todo inmueble tiene como destino específico el de la edificabilidad, salvo en los espacios reservados para circulación u los verdes. Por ello las leyes que regulan el uso de suelo determinan como principio rector que los espacios destinados a parcelas urbanas, dada su finalidad, se denominan espacios edificables. Agrega el autor \"...que dicha regla admite excepciones y es con los casos donde aunque el titular del dominio quiera edificar, las condiciones físicas o de saneamiento impiden que el terreno sea apto para ser destinado a viviendas -terrenos inundables o de baja cota, con napas contaminadas, terrenos en dunas o médanos vivos, etcetera...\" (TALLER, Adriana. Curso de derecho urbanístico, 1ed Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2011. Pag 58.). Sin embargo, considera el suscrito que mucho antes del análisis técnico (físico o de salud), en el procedimiento de zonificación cantonal, como una potestad de la Administración Pública Local, en el ejercicio de una actividad de planeamiento al dividir el territorio de su cantón en zonas de suelo, rural, urbano, urbanizable (apto para ser urbanizado) o no urbanizable, se debe efectuar prioritariamente el análisis jurídico relacionado con la edificabilidad del suelo y su capacidad de apropiación privada, ya que la zonificación cantonal debe respetar la legislación nacional referida a las áreas protegidas, parques nacionales, reservas y corredores biológicos, patrimonio natural del Estado, etc; que por disposición del ordenamiento jurídico hacen del suelo no urbanizable, y por ende sería ilógico un desgaste en su viabilidad técnica si jurídicamente no es posible su edificabilidad. Por ende, las franjas de terreno urbanizables (zonas residenciales, comerciales, industriales o agrícolas), tienen por límite jurídico aquellas porciones del cantón que no son susceptibles de ser edificadas. En este sentido del artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana N°4240 se desprende claramente que el \"...Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas: a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación..\"; además de dichas zonas ordinarias en el numeral 25 de la misma Ley se complementa la zonificación urbana con \"zonas especiales\" que son las \"que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico\". Ahora bien, sobre el certificado de uso de suelo el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra y su explotación económica requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística: \"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.\"(Lo resaltado es propio). O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal). De lo anterior se desprende la existencia de certificados de uso de suelo conformes o de uso permitido, de uso no conforme o uso preexistente y de uso no permitido. Hasta aquí debe quedar claro que el procedimiento de zonificación y por ende el certificado de uso de suelo obedecen, usualmente y por orden normativa, en la división del cantón siguiendo el orden elegido por las autoridades locales una vez consultado a sus habitantes -consulta popular art. 17 de la Ley de Planificación Urbana-, ajustado a criterios técnicos y políticas para el mejoramiento urbano. En este sentido, una vez superado el procedimiento dispuesto en la Ley de Planificación Urbana surgen las condiciones urbanísticas del uso de suelo permitido, disponiéndose en cada zona los requisitos para la emisión de la licencia respectiva, siendo un acto típicamente reglado susceptible de otorgar derechos a favor de su destinatario o al propietario del inmueble. Dicha clasificación del suelo efectuada en el proceso de zonificación, tiene por consecuencia una regulación en positivo de los usos permitidos en cada área del cantón, a los cuales se debe entonces la planificación urbanística local, regional y nacional; toda esto para mantener el orden urbano que mejor contribuya a las necesidades de su población (interés público) y disminuya el impacto al medio ambiente -en sentido estricto-, ya que es de recordar lo expuesto por la Sala Constitucional sobre la relación entre el derecho urbanístico y el ambiental como dos caras de la misma moneda. En la especie el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados siguiendo la línea de la Ley de Planificación Urbana, dispone sobre los usos de suelo lo siguiente:  \"Artículo 77.-Con el objetivo de regular las diferentes actividades que se desarrollan en el cantón y contribuir a la consolidación de ciertos usos y actividades, además de protegerlas de otros usos molestos e incompatibles, se definen los siguientes tipos de usos del suelo: a. Uso Conforme: Todas aquellas actividades y obras de edificación que cumplan con las disposiciones de este Reglamento. b. Usos No Conformes: Toda actividad y obras de edificación que no se pueden desarrollar en un lote por no cumplir con las disposiciones de este Reglamento. c. Usos Condicionales: Son todos aquellos usos existentes o solicitados una vez aprobado el P.O.T., que por sus características, pueden causar molestias a los usos conformes en la zona, pero que con ciertos requisitos pueden garantizar que esas posibles molestias se confinen dentro de la propiedad a través de medidas como retiros de construcción, de insonorización, arborización, espacios extras en parqueos y otros. El no acatar esta disposición, se revierte el uso a un uso no conforme por tanto se clausurará, además cancelación de la patente municipal. d. Usos existentes, No conformes: Todas aquellas actividades y edificaciones existentes a la fecha de entrada en vigencia del presente reglamento, pero que no son compatibles con sus disposiciones\". Ahora bien, en cuanto al uso de suelo comercial de \"bodega para alquiler de maquinas productoras de hielo\", pretendido por la parte apelante en la zona residencial de alta densidad, se debe considerar lo siguiente: \"Artículo 80.-En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización). En calles públicas que no tengan su origen en urbanización, no se otorgarán certificados de uso del suelo en calles menores a 8,5 metros de derecho de vía y cumpla con la demás normativa vigente. Igualmente, no se otorgarán certificados de uso del suelo no residenciales en calles sin salida, si la misma no presenta espacios adecuados para maniobras vehiculares\". De tal suerte que lo dispuesto en la norma recién transcrita debe complementarse con los requerimientos de los artículos que regulan en forma específica la zona residencial de alta densidad (ZRAD), que ordenan el uso permitido de la siguiente manera:   \"Artículo 82.-Usos Conformes: vivienda unifamiliar y multifamiliar. Artículo 83.-Usos No Conformes: centros comerciales, gimnasios, locales de culto, restaurantes, talleres de servicios, industria, bares, salones de fiestas y de baile, licoreras, discotecas o similares, pooles y billares, juegos electrónicos o futbolines, clínicas veterinarias, lavados de autos, salas para práctica de bicicleta estacionaria, venta de mascotas. Artículo 84.-Usos Condicionales: albergues, asilos, hogares comunitarios, lavanderías y secado de ropa, centros de copiado y ploteo, bazares, librerías, guarderías, sodas sin espectáculo público, abastecedores, cafés Internet, panaderías, verdulerías, farmacias, sastrería, reparación de calzado, venta de plantas, hogares comunitarios, heladerías, EBAIS, centros médicos o clínicas.\" Vease que el ordinal 82 establece muy claramente que los usos de suelo permitidos en la zona residencial de alta densidad son \"vivienda unifamiliar y multifamiliar\", los cuales son definidos en el artículo 16 del mismo plan regulador como \"Vivienda unifamiliar: edificación provista de áreas habitacionales destinadas a dar albergue a una sola familia.\" y \"Vivienda multifamiliar: edificación concebida como unidad arquitectónica con áreas habitacionales independientes, apta para dar albergue a tres o más familias.\"; que sin duda son claramente acorde con un área residencial. Por lo que no existe lugar a interpretaciones sobre dicha norma, que resulta suficientemente clara sobre los usos permitidos, y que no se confronta expresamente con el artículo 83 del mismo cuerpo normativo, el cual dispone una lista de usos no permitidos en la zona debido a su objetivo que es principalmente residencial; luego el artículo 84 dispone usos condicionales que resultan complementarios con el uso principal en la zona, o que le estarían de alguna manera sirviendo. Es decir, estas normas urbanísticas deben comprenderse cada una como parte de un sistema que tiene objetivos regulatorios definidos, y alineados a las máximas de seguridad y certeza jurídica, ya que sin duda alguna estas normas inciden muy directamente en la explotación económica de la propiedad que mueve en buena medida la economía nacional, como interés general. Es por lo anterior que el suscrito no comparte el argumento del apelante, porque sería otorgarle una prevalencia a las disposiciones del artículo 83 sobre el 82, en el sentido que sostener que el uso pretendido no se encuentra en la lista de los usos no conformes y por consiguiente lo hace un uso permitido, se contrapone directamente con el ordinal 82 en el tanto este dispone cuales son los usos permitido en la ZRAD del cantón de Desamparados; y por ende sería dejar sin ningún efecto todo procedimiento técnico de zonificación y planeamiento urbano, vaciando de contenido la norma urbanística del plan regulador de Desamparados, que atienden intereses generales regulados por este tipo de normas en el ordenamiento territorial. Solo a manera de ejemplo véase que lo mismo ocurre con la cría de animales domésticos, hoteles de perros o la existencia de un zoologico en la zona residencial, porque simplemente no esta descrita dicha actividad en el articulo 83. Otro ejemplo del porque ese juego de palabras del apelante no tiene asidero lógico, es que el plan regulador de Desamparados en su ordinal 102 sobre la zona comercial (ZC) establece únicamente como usos no conformes los siguientes: \"... Estaciones de gasolina, servicios de cambio de aceites, instalación de llantas, servicios para la educación cultura y deporte, funerarias y capillas de velación, servicios de alojamiento, industria\". Por lo que siguiendo la tesis del apelante se podría pensar que cualquier otro uso, como vivienda unifamiliar o multifamiliar es permitido en la zona comercial, lo que evidentemente resulta contrario al ordinal 101 que establece cuales son los usos comerciales permitidos en esa zona, es criterio de este juzgador que efectivamente la norma urbanística potencia la economía del país y en esta línea debe ser interpretada y aplicada en respeto al planeamiento urbano utilizando criterios objetivos con reglas claras que le brinde seguridad a la inversión de sus habitantes. Finalmente, en cuanto al argumento de la existencia de una licencia comercial en la misma propiedad y por la misma actividad comercial, se ha quedado en simples manifestaciones de parte, sin que se aportara la prueba que así lo acreditara. Por su parte el señor Alcalde en la resolución impugnada reconoce la existencia de una licencia para logística y distribución a nombre de la empresa Apple Games S.A. en la misma localización \"Gravilias Urbanización Las Cascadas Casa C-8\", pero se refiere a otra actividad y a otra persona jurídica, por lo que sobre el uso pretendido no existe indicio alguno que haya sido permitido previamente. Adicionalmente, es de resaltar que la dirección consignada en la solicitud de uso del suelo y en el permiso de funcionamiento exponen que el sitio donde se pretende almacenar y alquilar el equipo de fabricación de hielo es una urbanización para habitación, que inclusive cuenta con ingreso controlado por caseta de guarda, siendo su uso acorde con el uso del suelo dispuesto en la ZRAD. Por todo lo expuesto, en criterio del suscrito el recurso debe ser rechazado de conformidad con las normas citadas y a la luz del ordinal 181 de la Ley General de la Administración Pública.  \n\nPOR TANTO\n\nPor las razones dichas, se declara sin lugar el recurso de apelación presentado, se confirma la resolución de la Alcaldía de Desamparados, y dado que no existe ulterior recurso debe darse por agotada la vía administrativa.-\n\n \n\nFrancisco José Chaves Torres\n\n\n\n \n\n \n\n\n\n\n- Código Verificador -\n*78GO4EXRX0Y61*\n78GO4EXRX0Y61\n\n\n\n \n\nDocumento firmado por:\n\nEVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A\nFRANCISCO CHAVES TORRES, JUEZ/A DECISOR/A\nJORGE LEIVA POVEDA, JUEZ/A DECISOR/A\n\n \n\n1 de 13\n\nClasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 09-05-2026 00:22:40.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República", "body_en_text": "I.- Background. The representative of the appellant company filed with the Municipality of Desamparados a request for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) to dedicate the property located in El Porvenir de Desamparados, Las Cascadas Urbanization, cadastral map SJ-486741-1998, to the activity of \"rental of ice-producing machines.\" In Land-Use Certificate No. UPT-CUS-0912-2018, issued by the Urban Planning Department, it was indicated that the use is \"NON-CONFORMING,\" according to Article 83 of the Territorial Management Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), since the property is located in a High-Density Residential Zone. Having challenged said act, the Mayor confirmed it, in resolution No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, basing his position on the fact that the activity is not regulated as it is not found within the list of conforming, non-conforming, and conditional uses, developed in ordinals 82, 83, and 84 of the Regulatory Plan (Plan Regulador). Deeming it a commercial activity, he supplemented the Regulatory Plan with the new INVU Regulation, published in La Gaceta Official Gazette No. 54 of March 22, 2018, Supplement 62, effective as of July 31, 2018, whose Article 11 provides that the commercial uses permitted in an urbanization (urbanización) are a small grocery store (pulpería), a general food store (abastecedor), and supermarkets.\n\nII.- Grounds for grievance. The company's representative alleges that given that the activity of rental of ice machines is not contemplated in Articles 82, 83, and 84 of the Regulatory Plan, whether as a permitted or non-permitted activity, it is not legally correct to conclude that it is contrary to the purpose for that type of zone and, given that this was not the reason for the rejection, the ruling is contrary to the regulated nature of a land-use certificate. She adds that the same commercial activity has been previously authorized on that same property, as she has two companies and now intends for one of them to carry out the same activity.\n\nIII.- On the merits. Our legal system has entrusted local corporations with most matters relating to urban regulation, as they are responsible for the administration of local interests and services, pursuant to Article 169 of the Political Constitution (see also, Municipal Code, Article 13 subsection o), the Urban Planning Law, Construction Law, and the Organic Environmental Law). Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the competence available to each municipality to plan urban development within the limits of its territory, in accordance with the regulations and regulatory plans they issue for that purpose, which entails a prior enabling control or \"permit\" and/or \"license,\" accompanied by the supervisory activity in the execution of the authorized activity, to ensure it is carried out in accordance with the license or permit granted and the environmental regulations governing the activity. Precisely, said regulation is of public order, and therefore imposes the submission of the administered parties, as it integrates the content of the property right, insofar as it establishes the authorized or legitimate scope of its exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that neither a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership is produced.\n\nIV.- Regarding the specific case, the municipality interprets that the use of rental of ice-producing machines that the appellant wishes to give to the property located in El Porvenir de Desamparados, Las Cascadas Urbanization, cadastral map SJ-486741-1998, is not permitted by the Regulatory Plan of the Canton of Desamparados. This Tribunal has reviewed the full text of said regulation and finds no provision that expressly prohibits this use in the canton. The municipality concluded that as it is located in a High-Density Residential Zone, since the activity is not expressly authorized, a restriction does exist. The legality review of the criterion outlined by the local authorities requires the review of the cited regulation, the transcription of which is useful for these purposes:\n\nArticle 81.-Purpose: The purpose of this zone is to maximize the use of existing infrastructure in terms of networks and services to favor densification. This zone is identified on the land-use zoning map in bright yellow.\n\nArticle 82.-Conforming Uses: single-family and multi-family dwelling.\n\nArticle 83.-Non-Conforming Uses: shopping centers, gyms, places of worship, restaurants, service workshops, industry, bars, party and dance halls, liquor stores, discotheques or similar, pool halls and billiards, electronic games or foosball tables, veterinary clinics, car washes, rooms for stationary bicycle practice, pet sales.\n\nArticle 84.-Conditional Uses: shelters, nursing homes (asilos), community homes, laundries and clothes drying, copy and plotting centers, bazaars, bookstores, daycares, small restaurants without public entertainment (sodas sin espectáculo público), general food stores (abastecedores), Internet cafés, bakeries, greengrocers, pharmacies, tailoring, shoe repair, plant sales, community homes, ice cream parlors, EBAIS, medical centers or clinics.\n\nCertainly, these articles provide that the High-Density Residential Zone tends to make that zone primarily for residential use, reinforced with those services that are useful for human conglomerates. However, an express prohibition on the activity sought by the appellant is not observed, which leads us to conclude that the activity is simply not prohibited. It is important to note that the Mayor's analysis inverted the logical examination required by urban planning matters, since when dealing with limitations on fundamental rights such as the right to private property and the exercise of commerce, the interpretation of zoning regulations must be restrictive, understood by this, in favor of the development of man and the right involved (pro homine and pro libertatis principles). Therefore, it is clear that the way in which the local authorities interpreted and applied the current urban regulation, excluding an activity that finds no prohibition whatsoever, illegally created a limitation on the use and disposition of private property that does not arise from the cited norms, which is an incorrect legal exercise. Another error incurred by the local corporation was that, in the absence of a prohibition in the Regulatory Plan, they supplemented it with the most recent and current Construction Regulation of the INVU, published in La Gaceta Official Gazette No. 54 of March 22, 2018, Supplement 62, effective as of July 31, 2018, whose Article 11 provides that the commercial uses permitted in an urbanization are a small grocery store (pulpería), a general food store (abastecedor), and supermarkets. It must be noted that these norms are construction regulations and not zoning regulations, issued by the governing body in the matter of residential developments -INVU-, which must be applied to new urbanization projects in order to allow them to incorporate that type of useful and necessary grocery stores for human consumption, previously not foreseen in the repealed Regulation. Therefore, the Mayor errs in understanding that the INVU construction regulation supplements the cantonal zoning regulation, illegally imposing limitations on land use not emanating from the Regulatory Plan, which lack the capacity to modify or repeal it, disregarding the authorization that in residential zones is usually given regarding other possible uses, such as commercial ones par excellence, among others. It is incorrect to understand that this INVU Regulation imposes new limitations on land use and, even less so, can it be applied to already existing urbanizations, as has occurred in the present case. It must be emphasized that the limitations on land use in Desamparados are only those issued by the municipality, which is the competent body for this purpose, in accordance with its Territorial Management Plan, so that the Construction Regulation of the INVU supplements urban planning matters only regarding new residential developments and solely for construction purposes, it being impossible for it to displace, repeal, or supplement the local urban zoning regulation, which has a higher rank of material law due to its potency and resistance, as indicated by the Constitutional Chamber, even though it is not so in a formal sense as it has not passed through the legislative procedure. That Regulation is inapplicable when the issuance of a land-use certificate is requested and, therefore, through the actions taken, a limitation was created emanating from a norm that is not a zoning regulation, which violates the rights of property and free commerce, which is illegitimate. As long as there is no zoning regulation limiting said activity within the canton of Desamparados, it is not possible to prevent it. The application of the law made by the municipal authorities is incorrect and, consequently, it is appropriate to uphold the grievances claiming the absence of limitation, so that the appeal filed must be granted and the appealed resolution, No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, issued by the Mayor of Desamparados, must be annulled. The same fate must befall Land-Use Certificate No. UPT-CUS-0912-2018, issued by the Urban Planning Department, given that it maintains the same argumentative line as the Mayor's act, and therefore it is also annulled in this act. In its place, the grievances being admissible, the Municipality of Desamparados must issue the conforming land-use certificate, so that the appellant can dedicate the property to the required purpose.\"\n\nTherefore, following the appellant's line of reasoning, one might think that any other use, such as single-family or multi-family dwelling, is permitted in the commercial zone, which is evidently contrary to Article 101, which establishes which commercial uses are permitted in that zone. It is this judge's criterion that the urban planning regulation indeed strengthens the country's economy and in this line must be interpreted and applied with respect for urban planning, using objective criteria with clear rules that provide security for the investment of its inhabitants. Finally, regarding the argument of the existence of a commercial license for the same property and for the same commercial activity, it has remained as mere representations of a party, without the evidence to prove it having been provided. For his part, the Mayor, in the contested decision, acknowledges the existence of a license for logistics and distribution in the name of the company Apple Games S.A. at the same location \"Gravilias Urbanización Las Cascadas Casa C-8\", but it refers to a different activity and a different legal entity, and therefore, regarding the intended use, there is no indication whatsoever that it had been previously permitted. Additionally, it should be noted that the address stated in the land-use (uso del suelo) application and in the operating permit indicates that the site where the ice-making equipment is intended to be stored and rented is a residential subdivision (urbanización), which even has controlled access via a guardhouse, its use being consistent with the land use established in the ZRAD. For all of the foregoing, in the undersigned's opinion, the appeal must be rejected in accordance with the cited regulations and in light of Article 181 of the General Law of Public Administration.\"\n\n... See more\nCitations of Legislation and Doctrine Related Judgments\nText of the decision\n\nCase File 18-008127-1027-CA\n\nAppeal in improper municipal hierarchy\n\nDos Santos y Alarcón Distribuidora S.A. v. Municipality of Desamparados\n\n\n\nNo. 15-2020\n\nCONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at seven thirty hours on the twenty-fourth of January two thousand twenty.-\n\nAppeal filed by Andrea de los Angeles Quirós Sánchez, identification number 1-1158-08514, in her capacity as unlimited general agent of Dos Santos y Alarcón Distribuidora S.A., legal identification number 3-101-589577, against decision No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, issued by the Mayor of Desamparados.\n\nMajority vote, authored by Judge Solano Ulloa.\n\nWHEREAS:\n\nI.- Background. The representative of the appellant company filed with the Municipality of Desamparados an application for a certificate of land use (certificado de uso de suelo) to dedicate the property located in El Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, cadastral map SJ-486741-1998, to the activity of \"rental of ice-producing machines\". In Certificate of Land Use No. UPT- CUS-0912-2018, issued by the Urban Planning Department (Dirección de Urbanismo), it was indicated that the use is \"NON-CONFORMING\", according to Article 83 of the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), because the property is located in a High-Density Residential Zone. Having appealed this act, the Mayor confirmed it in decision No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, basing his position on the fact that the activity is not regulated as it is not found within the list of conforming, non-conforming, and conditional uses, developed in Articles 82, 83, and 84 of the Master Plan (Plan Regulador). Deeming it a commercial activity, he supplemented the Master Plan with the new INVU Regulation, published in the Official Gazette La Gaceta No. 54 of March 22, 2018, Supplement 62, effective as of July 31, 2018, whose Article 11 provides that the commercial uses permitted in a subdivision are grocery store (pulpería), general store (abastecedor), and supermarkets.\n\nII.- Grounds for grievance. The company's representative alleges that given that the activity of renting ice machines is not contemplated in Articles 82, 83, and 84 of the Master Plan, whether as a permitted or non-permitted activity, it is not legally correct to conclude that it is contrary to the purpose for that type of zone and, given that this was not the reason for the rejection, the decision is contrary to the regulated nature of a land-use certificate. She adds that this same commercial activity has been previously authorized in that same property, since she has two companies and now intends one of them to carry out the same activity.\n\nIII.- On the merits. Our legal system has entrusted local corporations with most matters related to urban planning regulation, since they are responsible for the administration of local interests and services, as provided in Article 169 of the Political Constitution (see also, Municipal Code, Article 13, subsection o), the Urban Planning Law, Construction Law, and the Organic Environmental Law). Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the authority vested in each municipality to plan urban development within the limits of its territory, in accordance with the regulations and master plans they issue for that purpose, which presupposes prior enabling control or \"permit\" and/or \"license\", accompanied by oversight activity in the execution of the authorized activity, so that it is carried out in accordance with the granted license or permit and the environmental regulations governing the activity. Precisely, this regulation is of public order, and therefore imposes the submission of the governed, as it forms part of the content of the right to property, insofar as it establishes the authorized or legitimate scope of its exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that neither a deprivation of private property nor a deprivation of the primary attribute of ownership occurs.\n\nIV.- Regarding the specific case, the municipality interprets that the use of renting ice-producing machines that the appellant wishes to give to the property located in El Porvenir de Desamparados, Urbanización Las Cascadas, cadastral map SJ-486741-1998, is not permitted by the Master Plan of the Canton of Desamparados. This Court has reviewed the full text of said regulation and finds no provision that expressly prohibits that use in the canton. The municipality concluded that by being located in a High-Density Residential Zone, since the activity is not expressly authorized, a restriction does exist. The legality review of the criterion outlined by the local authorities requires the review of the cited regulation, the transcription of which is useful for these purposes:\n\nArticle 81.-Purpose: The purpose of this zone is to maximize the use of existing infrastructure, in terms of networks and services, to favor densification. This zone is identified on the land-use zoning map, in intense yellow.\n\nArticle 82.-Conforming Uses: single-family and multi-family dwelling.\n\nArticle 83.-Non-Conforming Uses: shopping centers, gyms, places of worship, restaurants, service workshops, industry, bars, party and dance halls, liquor stores, discotheques or similar, pool halls and billiards, electronic games or foosball, veterinary clinics, car washes, rooms for practicing stationary bicycling, pet sales.\n\nArticle 84.-Conditional Uses: shelters, nursing homes (asilos), community homes, laundries and clothes drying, copy and plotting centers, bazaars, bookstores, daycare centers, small restaurants without public entertainment (sodas sin espectáculo público), general stores (abastecedores), internet cafes, bakeries, greengrocers, pharmacies, tailoring, shoe repair, plant sales, community homes, ice cream shops, EBAIS, medical centers or clinics.\n\nCertainly, these articles provide that the High-Density Residential Zone tends for that zone to be used mainly for residential purposes, reinforced with those services that are useful for human conglomerations. However, no express prohibition is observed for the activity intended by the appellant party, which leads us to conclude that the activity is simply not prohibited. It is important to note that the Mayor's analysis inverted the logical examination required by urban planning matters, because when dealing with limitations on fundamental rights such as the right to private property and the exercise of commerce, the interpretation of zoning regulations must be restrictive, meaning thereby, in favor of human development and the right involved (pro homine and pro libertatis principles). It is therefore clear that the manner in which the local authorities interpreted and applied the current urban planning regulation, excluding an activity that is not subject to any prohibition whatsoever, illegally created a limitation on the use and disposition of private property that does not arise from the cited regulations, which is an incorrect legal exercise. Another error incurred by the local corporation was that, in the absence of a prohibition in the Master Plan, they supplemented it with the most recent and current INVU Construction Regulation, published in the Official Gazette La Gaceta No. 54 of March 22, 2018, Supplement 62, effective as of July 31, 2018, whose Article 11 provides that the commercial uses permitted in a subdivision are grocery store, general store, and supermarkets. It must be noted that these norms are construction regulations and not zoning regulations, issued by the governing body in matters of residential developments -INVU-, which are to be applied to new subdivision projects so as to allow the incorporation of that class of grocery outlets useful and necessary for human consumption, not previously provided for in the repealed Regulation. Therefore, the Mayor errs in understanding that the INVU construction regulation supplements the cantonal zoning regulation, illegally imposing limitations on land use not emanating from the Master Plan, which lack the capacity to modify or repeal it, and thereby ignoring the authorization that in residential zones is usually given for other possible uses, such as commercial ones, among others, par excellence. It is incorrect to understand that this INVU Regulation imposes new limitations on land use, and even less can it be applied to already existing subdivisions, as has occurred in the present case. It must be emphasized that the limitations on land use in Desamparados are solely those emanating from the local government, which is the competent authority for this purpose, in accordance with its Land-Use Plan, such that the INVU Construction Regulation integrates urban planning matters only with respect to new residential developments and solely for construction purposes, it being impossible for it to displace, repeal, or supplement local urban zoning regulations, which have a higher rank as substantive law due to its force and resistance, as indicated by the Constitutional Chamber, even though it is not so in the formal sense because it has not undergone the legislative procedure. That Regulation is inapplicable when the issuance of a land-use certificate is requested and, therefore, by the actions taken, a limitation was created emanating from a norm that is not a zoning one, which violates the rights of property and free commerce, which is illegitimate. As long as there is no zoning regulation that limits said activity within the canton of Desamparados, it is not possible to prevent it. The application of the law made by the municipal authorities is incorrect and, therefore, what is appropriate is to uphold the grievances claiming the absence of limitation, meaning that the appeal filed must be granted and the appealed decision, No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, issued by the Mayor of Desamparados, must be annulled. The same fate must befall the Certificate of Land Use No. UPT- CUS-0912-2018, issued by the Urban Planning Department, given that it maintains the same line of reasoning as the Mayor's act, and therefore it is also annulled in this act. In its place, the grievances being upheld, the Municipality of Desamparados shall issue the conforming land use, so that the appellant party may allocate the property to the required purpose.\n\nV.- As this venue has been conducted electronically, a complete copy containing both the administrative case file submitted by the Municipal Corporation as well as all the documents forming the present appeal is available to the parties, for which purpose they must provide the electronic storage device (USB drive or compact disc). Likewise, in the event that physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) has been submitted that remains in the custody of the Office, the party who provided it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of Article 12 of the Regulation on Electronic Case Files before the Judicial Branch, approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.\n\nTHEREFORE\n\nThe appeal filed is granted and, consequently, the appealed decision, No. MD-AM-121-18 of September 13, 2018, issued by the Mayor of Desamparados, is annulled and, by connection and consequence, Certificate of Land Use No. UPT- CUS-0912-2018, issued by the Urban Planning Department, is annulled. The Municipality of Desamparados shall issue the conforming land use, so that the appellant party may allocate the property to the intended activity.\n\n\n\nEvelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda\n\n\n\nDISSENTING VOTE OF JUDGE CHAVES TORRES\n\nI differ from the majority criterion in the sense that the appeal should be declared without merit, for the considerations set forth below. Given that the conflict revolves around the application and interpretation of the urban planning regulation in Desamparados; it is important to clarify some related concepts and background, prior to analyzing the specific case. Thus, zoning in urban planning matters has been understood in legal doctrine as the urban planning technique that \"...determines the use that will be given to the land by zones and establishes its development, which will be reflected in the master plan and its zoning regulation. With this technique, the aim is to avoid anarchy in urban matters, separating uses in a way that guarantees an adequate quality of urban life (...) establishing different land utilizations within the urban space and reserving some parts thereof for a special purpose (...) Zoning interweaves not only the different land uses, but also building coefficients, occupancy rates, the requirements demanded for constructions, including side setbacks and rears, lot dimensions, alignment, and other factors that concur to give meaning to the division of the city into zones...\" (ROJAS MORALES, Iris Rocío. Costa Rican Urban Planning Law. 1st ed. San José, CR: Ijsa, September 2010. Pg.262) (The highlighting is not part of the original). This zoning procedure is carried out based on various environmental variables, which, in addition to natural resources and health, encompass cantonal or national values, principles, customs, and traditions, socio-cultural, historical, climatic, geographic, tax aspects (valuation platforms by homogeneous zones), economic development, the capacity of public and private services, the trafficability of cantonal and national public roads, as well as the buildability of the land, among many other aspects. The latter is recognized in doctrine as the \"principle of land buildability\" with the understanding that \"...every property has the specific purpose of buildability, except for spaces reserved for circulation or green areas. Therefore, the laws regulating land use establish as a guiding principle that spaces intended for urban parcels, given their purpose, are called buildable spaces.\" The author adds \"...that this rule admits exceptions and it is in those cases where, even if the owner wishes to build, the physical or sanitary conditions prevent the land from being suitable for housing—floodable or low-elevation lands, with contaminated water tables, lands on dunes or active sandbars, etcetera...\" (TALLER, Adriana. Urban Planning Law Course, 1st ed. Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2011. Pg 58.). However, the undersigned considers that long before the technical (physical or health) analysis, in the cantonal zoning procedure, as a power of the Local Public Administration, in the exercise of planning activity by dividing the territory of its canton into land zones—rural, urban, developable (suitable for being developed) or non-developable—the legal analysis related to the land's buildability and its capacity for private appropriation must be carried out as a priority, since cantonal zoning must respect national legislation referring to protected areas, national parks, reserves, and biological corridors, the State's natural heritage, etc.; which, by provision of the legal system, render the land non-developable, and therefore, a waste of effort on its technical viability would be illogical if buildability is legally impossible. Consequently, the developable land strips (residential, commercial, industrial, or agricultural zones) are legally limited by those portions of the canton that are not susceptible to being built upon. In this sense, from Article 24 of the Urban Planning Law No. 4240 it is clearly inferred that the \"...Zoning Regulation shall divide the urban area into use zones, regulating for each of them: a) The use of lands, buildings, and structures, for agricultural, industrial, commercial, residential, public purposes, and any other that may apply; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of the use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots that best suit their location...\"; in addition to these ordinary zones, Article 25 of the same Law supplements the urban zoning with \"special zones\" which are those \"that bear some restriction regarding their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, dangerous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth\". Now, regarding the land-use certificate, Article 28 of the Urban Planning Law states that the development of the land and its economic exploitation require the certificate of use for the purpose of determining its compatibility with urban planning regulation: \"Article 28.- It is forbidden to develop or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate accrediting the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing that circumstance. Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory.\" (Highlighting is our own). That is, even if there are duly subdivided (fraccionados) and registered lots, they are not necessarily available for the free use and disposition of their owners, since the zoning regulation is what ultimately determines the use that can be given to them. Given that we are in the presence of norms of public order, local authorities cannot dispense with their application, since the contrary would imply a violation of the principle of non-derogability of the legal system to a specific case and, with it, of the principle of equality and non-discrimination (see in the same sense, decision number 47-2013 of eleven twenty hours on the eighth of February two thousand thirteen, issued by the Third Section of this Court). From the foregoing, the existence of conforming or permitted-use land-use certificates, of non-conforming use or pre-existing use certificates, and of non-permitted use certificates is inferred. Up to this point it must be clear that the zoning procedure, and therefore the land-use certificate, generally and by normative order, follow the division of the canton in the order chosen by local authorities after consulting their inhabitants—public consultation Art. 17 of the Urban Planning Law—adjusted to technical criteria and policies for urban improvement. In this sense, once the procedure set forth in the Urban Planning Law has been completed, the urban planning conditions for permitted land use arise, establishing in each zone the requirements for issuing the respective license, which is a typically regulated act susceptible to granting rights in favor of its addressee or the property owner. Said classification of land carried out in the zoning process results in a positive regulation of permitted uses in each area of the canton, to which local, regional, and national urban planning must then conform; all this to maintain the urban order that best contributes to the needs of its population (public interest) and reduces the impact on the environment—in the strict sense—, since it is worth recalling what was stated by the Constitutional Chamber regarding the relationship between urban planning law and environmental law as two sides of the same coin. In the present case, the Land-Use Plan of the Canton of Desamparados, following the line of the Urban Planning Law, provides the following regarding land uses: \"Article 77.-With the objective of regulating the different activities that take place in the canton and contributing to the consolidation of certain uses and activities, in addition to protecting them from other bothersome and incompatible uses, the following types of land uses are defined: a. Conforming Use: All those activities and building works that comply with the provisions of this Regulation. b. Non-Conforming Uses: Any activity and building works that cannot be developed on a lot for failing to comply with the provisions of this Regulation. c. Conditional Uses: Are all those uses existing or requested once the P.O.T. is approved, which, due to their characteristics, may cause nuisance to the conforming uses in the zone, but which, with certain requirements, can guarantee that those possible nuisances are confined within the property through measures such as building set-backs, soundproofing, tree planting, extra parking spaces, and others. Failure to comply with this provision reverts the use to a non-conforming use, therefore it will be closed down, in addition to cancellation of the municipal business license (patente municipal). d. Existing, Non-conforming Uses: All those activities and buildings existing on the date this regulation comes into effect, but which are not compatible with its provisions\". Now, regarding the commercial land use of \"warehouse for the rental of ice-producing machines\", intended by the appellant party in the high-density residential zone, the following must be considered: \"Article 80.-In high, medium, and low-density residential zones, land-use certificates for non-residential uses shall not be granted on lots located in front of tree-lined pedestrian walkways (alamedas), easements (servidumbres), or on public streets less than 10 meters in right-of-way (in the case of a subdivision). On public streets not originating in a subdivision, land-use certificates shall not be granted on streets less than 8.5 meters in right-of-way and which comply with the other current regulations. Likewise, non-residential land-use certificates shall not be granted on dead-end streets, if the street does not present adequate spaces for vehicular maneuvers\". Thus, what is provided in the recently transcribed norm must be supplemented with the requirements of the articles that specifically regulate the high-density residential zone (ZRAD), which order the permitted use as follows: \"Article 82.-Conforming Uses: single-family and multi-family dwelling. Article 83.-Non-Conforming Uses: shopping centers, gyms, places of worship, restaurants, service workshops, industry, bars, party and dance halls, liquor stores, discotheques or similar, pool halls and billiards, electronic games or foosball, veterinary clinics, car washes, rooms for practicing stationary bicycling, pet sales. Article 84.-Conditional Uses: shelters, nursing homes, community homes, laundries and clothes drying, copy and plotting centers, bazaars, bookstores, daycare centers, small restaurants without public entertainment, general stores, internet cafes, bakeries, greengrocers, pharmacies, tailoring, shoe repair, plant sales, community homes, ice cream shops, EBAIS, medical centers or clinics.\" Note that Article 82 very clearly establishes that the land uses permitted in the high-density residential zone are \"single-family and multi-family dwelling\", which are defined in Article 16 of the same Master Plan as \"Single-family dwelling: building equipped with habitable areas intended to provide shelter for a single family.\" and \"Multi-family dwelling: building conceived as an architectural unit with independent habitable areas, suitable for providing shelter for three or more families.\"; which without a doubt are clearly consistent with a residential area. Therefore, there is no room for interpretations of said norm, which is sufficiently clear about the permitted uses, and which does not expressly conflict with Article 83 of the same regulatory body, which sets forth a list of non-permitted uses in the zone due to its primarily residential objective; then Article 84 sets forth conditional uses that are complementary to the principal use in the zone, or that would be serving it in some way. That is, these urban planning norms must each be understood as part of a system that has defined regulatory objectives, and aligned with the principles of security and legal certainty, since undoubtedly, these norms very directly affect the economic exploitation of the property, which to a large extent drives the national economy, as a general interest. It is for the foregoing reason that the undersigned does not share the appellant's argument, because it would grant prevalence to the provisions of Article 83 over 82, in the sense that maintaining that the intended use is not in the list of non-conforming uses and therefore makes it a permitted use, directly contradicts Article 82 insofar as it establishes which uses are permitted in the ZRAD of the canton of Desamparados; and it would thereby render null any technical zoning and urban planning procedure, emptying the urban planning norm of the Desamparados master plan of its content, which addresses general interests regulated by this type of norms in land-use planning. Just by way of example, note that the same would occur with the raising of domestic animals, dog hotels, or the existence of a zoo in the residential zone, simply because that activity is not described in Article 83. Another example of why this wordplay by the appellant has no logical basis is that the Desamparados master plan in its Article 102 on the commercial zone (ZC) establishes solely the following as non-conforming uses: \"... Gas stations, oil change services, tire installation, services for education, culture, and sport, funeral homes and wake chapels, lodging services, industry\". Therefore, following the appellant's line of reasoning, one might think that any other use, such as single-family or multi-family dwelling, is permitted in the commercial zone, which is evidently contrary to Article 101, which establishes which commercial uses are permitted in that zone. It is this judge's criterion that the urban planning regulation indeed strengthens the country's economy and in this line must be interpreted and applied with respect for urban planning, using objective criteria with clear rules that provide security for the investment of its inhabitants. Finally, regarding the argument of the existence of a commercial license for the same property and for the same commercial activity, it has remained as mere representations of a party, without the evidence to prove it having been provided. For his part, the Mayor, in the contested decision, acknowledges the existence of a license for logistics and distribution in the name of the company Apple Games S.A. at the same location \"Gravilias Urbanización Las Cascadas Casa C-8\", but it refers to a different activity and a different legal entity, and therefore, regarding the intended use, there is no indication whatsoever that it had been previously permitted.\n\nAdditionally, it is noteworthy that the address provided in the land-use (uso del suelo) application and in the operating permit indicates that the site where the ice-making equipment is intended to be stored and rented is a residential subdivision (urbanización para habitación), which even has controlled access via a guard booth, its use being consistent with the land use established in the ZRAD. For all the foregoing reasons, in the opinion of the undersigned, the appeal must be dismissed in accordance with the cited regulations and in light of Article 181 of the Ley General de la Administración Pública.\n\nPOR TANTO\n\nFor the reasons stated, the appeal filed is dismissed, the resolution of the Alcaldía de Desamparados is confirmed, and given that there is no further appeal, the administrative route must be deemed exhausted.-\n\nFrancisco José Chaves Torres\n\n- Código Verificador -\n*78GO4EXRX0Y61*\n78GO4EXRX0Y61\n\nDocumento firmado por:\n\nEVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A\nFRANCISCO CHAVES TORRES, JUEZ/A DECISOR/A\nJORGE LEIVA POVEDA, JUEZ/A DECISOR/A\n\n1 de 13\n\nClasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 09-05-2026 00:22:40.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República" }