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  "id": "pgr-10017",
  "citation": "OJ-005-1998",
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  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Pago de comisiones a agentes vendedores del INVU y ejecución de sentencia de amparo",
  "title_en": "Payment of commissions to INVU sales agents and enforcement of amparo judgment",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República se abstiene de emitir un dictamen vinculante porque la consulta versa sobre un caso concreto —el reclamo de pago de diferencias de comisiones por parte de agentes vendedores del INVU— y su función consultiva no sustituye a la administración activa en la toma de decisiones específicas. No obstante, a título de opinión jurídica, la Procuraduría distingue dos aspectos de la condena derivada de la sentencia de la Sala Constitucional que anuló la norma reglamentaria que redujo la comisión del 2% al 1.5%. Por un lado, el pago de las diferencias adeudadas en concepto de comisiones es un derecho judicialmente declarado y fácilmente calculable, por lo que el INVU debería reconocerlo de inmediato sin condicionarlo a un proceso de ejecución de sentencia, ya que la anulación de la norma opera erga omnes y diferir el pago discriminaría a los recurrentes. Por otro lado, otras pretensiones indemnizatorias como intereses, daño moral o costas son derechos de carácter litigioso que sí requieren el procedimiento de ejecución de sentencia, aunque la Administración podría transar esas diferencias patrimoniales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office declines to issue a binding opinion because the consultation concerns a specific case —the claim for payment of commission differentials by INVU sales agents— and its advisory role does not substitute the active administration in making particular decisions. However, as a legal opinion, the Office distinguishes two aspects of the condemnation arising from the Constitutional Chamber's ruling that annulled the regulation reducing the commission from 2% to 1.5%. On one hand, the payment of the owed commission differentials is a judicially declared right and easily calculable, so INVU should immediately recognize it without conditioning it on an enforcement proceeding, since the annulment operates erga omnes and deferring payment would discriminate against the claimants. On the other hand, other indemnity claims such as interest, moral damages, or costs are litigious rights that do require the enforcement proceeding, although the Administration could settle those patrimonial differences.",
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  "date": "27/01/1998",
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  "excerpt_es": "Estimamos que, al menos en relación con este aspecto, no existe justificación razonable que autorice a la administración a condicionar su pago a la promoción de la respectiva ejecución de sentencia, lo que además tomaría más oneroso aún el asunto (porque los costos de dicha ejecución terminarían siendo cargados al recurrido).\n\nBastaría la correcta interposición del respectivo reclamo administrativo por parte del interesado o su representante legal, para que surja el deber de la Institución de proceder al respectivo pago; máxime que, de no hacerlo y diferir el pago para los agentes vendedores que plantearon el amparo/ los discriminaría de modo absurdo en relación con aquéllos que encontrándose en similares condiciones no figuraron como recurrentes.",
  "excerpt_en": "We consider that, at least regarding this aspect, there is no reasonable justification that authorizes the administration to condition its payment on the initiation of the respective enforcement of judgment, which would also make the matter even more costly (because the costs of such enforcement would end up being charged to the respondent).\n\nThe correct filing of the respective administrative claim by the interested party or their legal representative would suffice for the Institution's duty to proceed with the respective payment to arise; especially since, failing to do so and deferring payment for the sales agents who brought the amparo would absurdly discriminate against them in relation to those who, being in similar conditions, did not appear as claimants.",
  "outcome": {
    "label_en": "Inadmissible",
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    "summary_en": "The Attorney General's Office considers that it cannot issue a binding opinion because it concerns a specific case; however, it opines that INVU must immediately pay the commission differences arising from the annulled norm, without requiring enforcement of judgment.",
    "summary_es": "La Procuraduría considera que no puede emitir dictamen vinculante por tratarse de un caso concreto; no obstante, opina que el INVU debe pagar de inmediato las diferencias de comisiones derivadas de la norma anulada, sin exigir ejecución de sentencia."
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      "context": "Dictamen C-194-94",
      "quote_en": "This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered.",
      "quote_es": "Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados."
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      "quote_en": "its recognition would be a direct consequence of the normative invalidation resulting from the issuance of the judgment in the unconstitutionality action file, which would prevent applying the annulled norm to the individual claim that any person —including those who did not participate in said constitutional processes— specifically filed in administrative venue.",
      "quote_es": "su reconocimiento sería consecuencia directa de la invalidación normativa que resultó del dictado de la sentencia dentro del expediente de la acción de inconstitucionalidad, la cual impediría aplicar la norma anulada ante la reclamación individual que cualquier persona -inclusive aquéllos que no participaron en los referidos procesos constitucionales- concretamente interpusiera en sede administrativa."
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 005 - J   del 27/01/1998   \n\n\n\nO.J.-005-98\n\n\n\n\n27 de enero de 1998\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nLic. Pedro Hernández Ruiz\n\n\n\n\nGerente General\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Vivienda Y Urbanismo\n\n\n\n\nS.O.\n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la\npetición contenida en su oficio no GG-010-98, del pasado 5 de enero, en los términos que a\ncontinuación se indican:\n\n\n\n\nI.         ANTECEDENTES:\n\n\n\n    La Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) dispuso, en el artículo\nIII de su sesión ordinaria no 4144 del 19 de setiembre de 1991, reconocer a los agentes vendedores\ncontratados con posterioridad al 17 de setiembre de 1987 sólo un uno y medio por ciento de comisión,\nen lugar del dos por ciento que con anterioridad se había reconocido a los agentes, disponiéndose\nademás mantener el pago del dos por ciento a los agentes contratados con anterioridad a esa fecha,\nen reconocimiento de los derechos adquiridos por éstos. Dicha decisión se sustentó en lo dispuesto\nen el artículo 10 del Reglamento Autónomo de Servicios y Ética para Agentes de Ventas del Sistema de\nAhorro y Préstamo del INVU, promulgado en la indicada fecha, que a la letra estipulaba: “Los agentes\nde ventas recibirán como pago de sus servicios una comisión del 1,50% sobre sus ventas, calculadas\nsobre los montos vencidos e ingresados al Instituto\".\n\n\n\n    Algunos afectados con la citada disposición administrativa interpusieron -en contra del INVU- el\nrecurso de amparo no 3243-91, alegando que la discriminación resultante era contraria a sus derechos\nfundamentales.\n\n\n\n    Mediante resolución no 2959-92 (de las 9:24 horas del 2 de octubre de 1992) y atendiendo a que\nel referido acto administrativo se encontraba razonablemente fundado en normas vigentes, la Sala\nConstitucional dispuso suspender la tramitación del recurso y otorgar a los recurrentes el plazo\ncontemplado en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a efectos de que éstos,\nsi a bien lo tenían, formalizaran acción de inconstitucionalidad contra el precepto arriba\ntranscrito.\n\n\n\n    Tal es el origen de la acción de inconstitucionalidad N°1450-S-93, que fuera declarada con lugar\nmediante el voto N° 6125-96 (de las 14 :48 horas del 13 de noviembre de 1996), la cual anuló la\nnorma reglamentaria transcrita, en forma declarativa y retroactiva.\n\n\n\n    Inmediatamente fue resuelto positivamente el amparo (voto no 6126-96 de las 14:51 horas del\nmismo día), \"... a efecto de que se reconozca a los amparados su derecho a recibir el pago por\ncomisión en idénticas condiciones que los agentes contratados con anterioridad a la reforma del\nreglamento ...\" y condenando al INVU “... al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los\nhechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo\ncontencioso administrativo.\n\n\n\n    Mediante oficio del 21 de noviembre pasado, el señor José Noé Quesada Oquendo, en su condición\nde recurrente y de personero de la \"Asociación de agentes vendedores del Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo\", se presenta ante la Junta Directiva de ese Instituto solicitando el inmediato\npago de los \"salarios adeudados\" e indicando que las autoridades del INVU no pueden condicionar\ndicho pago a la presentación y resolución, por parte del juez contencioso-administrativo, de la\nrespectiva ejecución de sentencia.\n\n\n\n    Ante ello, la Junta Directiva del INVU dispuso : \"Instruir a la Gerencia para que en consuno con\nla Asesoría Legal, remitan solicitud expresa a la Procuraduría General de la República, para que\ndetermine si administrativamente, la Institución está en obligación de reconocer los daños y \nperjuicios a que alude la Resolución No.6125-96, de las catorce horas y cuarenta y ocho minutos del\ntrece de noviembre de mil novecientos noventa y seis, y voto salvado de los magistrados Luis\nFernando Solano C., Eduardo Sancho G. y Adrián Vargas B., mediante el cual se resuelve acción de\ninconstitucionalidad según expediente No.1450-S-93, interpuesto por el señor José Noé Quesada\nOquendo y otros, o si por el contrario con fundamento en el artículo 56 de la Ley de Jurisdicción\nConstitucional, debe precederse a la ejecución de la resolución en la vía contencioso administrativa\ny civil de Hacienda\" (el oficio del consultante sólo mencionaba que dicho acuerdo consta en el\nartículo XV, inciso 7°, sin precisar la fecha de la respectiva sesión).\n\n\n\n\nII.        IMPROCEDENCIA DE RENDIR UN DICTAMEN VINCULANTE EN EL PRESENTE ASUNTO:\n\n\n\n    Como se desprende sin dificultad de lo expuesto, ante la institución consultante se ha planteado\nun reclamo y ésta desea que la Procuraduría General de la República se pronuncie sobre la\nprocedencia del mismo.\n\n\n\n    Es decir, estamos en presencia de un caso concreto que, indebidamente, se pretende solucionar\nahora mediante criterios de la Procuraduría General de la República; al paso que existe reiterada\njurisprudencia administrativa, en el sentido de que este órgano consultivo no puede sustituir a la\nAdministración activa en la toma de decisiones para dar solución a situaciones conflictos\nparticulares. Así, por ejemplo, mediante el dictamen no C-l94-94, de 15 de diciembre de 1994,\nexpresamente se dijo:\n\n\n\n \"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico\nque, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que\nintegran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos\ninstitutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no\nson consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la\nadministración activa.\n\n\n\n El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:\naunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a\njuzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro\nrol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y en el numeral 175 del Código\nMunicipal, según la reciente reforma que sufriera este último.\n\n\n\n Amén de lo ya señalado, nótese que, con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos\nsustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde,\nen atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las\nresponsabilidades propias del agente público. A este último respecto, debe apreciarse que el\nasesoramiento técnico jurídico que, para adoptar una decisión V específica, reclama la Junta\nDirectiva del S.N.E., ya le ha sido proporcionado por la Oficina de Servicios Legales del mismo\nente\".\n\n\n\n    Este es el caso precisamente de la consulta que se nos plantea, la cual trata sobre reclamos\nespecíficos en relación con los cuales la autoridad consultante ya recabó el criterio técnico-\njurídico de sus asesores legales -que no entramos a evaluar ni necesariamente compartimos-.\n\n\n\n    De conformidad con lo expuesto y en atención a lo preceptuado en el numeral 5°, en relación con\nlos artículos 2°, 3°, inciso b) y 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,\npor tratarse de un caso concreto, lamentamos no poder acceder a lo solicitado.\n\n\n\n\nIII. OBSERVACIÓN FINAL:\n\n\n\n   Conscientes de que -en virtud de lo anteriormente indicado- cualquier manifestación nuestra en\neste asunto reviste el carácter de una simple opinión jurídica, carente como tal del valor y los\nalcances de nuestros dictámenes en sentido propio, se le hace ver al consultante la siguiente\nobservación final.\n\n\n\n   En relación con la condenatoria que sufrió el INVU, cabe distinguir el pago de las diferencias\nadeudadas en virtud de la diversidad porcentual introducida por la norma declarada inconstitucional,\nde otras pretensiones indemnizatorias que eventualmente pueden tener los recurrentes en amparo a la\nluz de la sentencia condenatoria a que se ha hecho referencia (así, por ejemplo, intereses, daño\nmoral, costas, etc.).\n\n\n\n   Dicha distinción la formulamos atendiendo a que el primer extremo supone un derecho judicialmente\ndeclarado que, pese a no traducirse en una suma líquida, es fácilmente calculable sobre bases claras\ne indisputables. Además, su reconocimiento sería consecuencia directa de la invalidación normativa\nque resultó del dictado de la sentencia dentro del expediente de la acción de inconstitucionalidad,\nla cual impediría aplicar la norma anulada ante la reclamación individual que cualquier persona\n-inclusive aquéllos que no participaron en los referidos procesos constitucionales-concretamente\ninterpusiera en sede administrativa.\n\n\n\n   Estimamos que, al menos en relación con este aspecto, no existe justificación razonable que\nautorice a la administración a condicionar su pago a la promoción de la respectiva ejecución de\nsentencia, lo que además tomaría más oneroso aún el asunto (porque los costos de dicha ejecución\nterminarían siendo cargados al recurrido).\n\n\n\n    Bastaría la correcta interposición del respectivo reclamo administrativo por parte del\ninteresado o su representante legal, para que surja el deber de la Institución de proceder al\nrespectivo pago; máxime que, de no hacerlo y diferir el pago para los agentes vendedores que\nplantearon el amparo/ los discriminaría de modo absurdo en relación con aquéllos que encontrándose\nen similares condiciones no figuraron como recurrentes.\n\n\n\n    En los que se refiere a otras eventuales pretensiones indemnizatorias, que sí se encuentran\nindisolublemente ligadas con la sentencia de amparo, nos plantean derechos de un evidente carácter\nlitigioso que, en principio, exigen el desarrollo del procedimiento de ejecución de sentencia. Aun\nasí, es importante mencionar que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de\nla Administración Pública y 3° de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la\nPaz Social, podría la Administración transar sus diferencias patrimoniales con los posibles\nejecutantes.\n\n\n\n\n   Del señor Gerente General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, atento se suscribe, \n\n\n\n\nDr. Luis Antonio Sobrado González\n\n\n\n\nProcurador Fiscal",
  "body_en_text": "Legal Opinion : 005 - J   of 27/01/1998    \n\nO.J.-005-98\n\nJanuary 27, 1998\n\n \n\nMr.\nLic. Pedro Hernández Ruiz\nGeneral Manager\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\nS.O.\n\nDear Sir:\n\n   With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to address the request contained in your official communication no. GG-010-98, dated January 5 last, in the terms set forth below:\n\nI.         BACKGROUND:\n\n   The Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ordered, in Article III of its ordinary session no. 4144 of September 19, 1991, to recognize only one and a half percent commission for sales agents contracted after September 17, 1987, instead of the two percent that had previously been recognized for agents, also ordering that the payment of two percent be maintained for agents contracted before that date, in recognition of the acquired rights held by the latter. This decision was based on the provisions of Article 10 of the Autonomous Regulation of Services and Ethics for Sales Agents of the INVU Savings and Loan System (Reglamento Autónomo de Servicios y Ética para Agentes de Ventas del Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU), enacted on the indicated date, which stipulated verbatim: \"Sales agents shall receive as payment for their services a commission of 1.50% on their sales, calculated on the matured amounts paid into the Institute.\"\n\n   Some individuals affected by the cited administrative provision filed—against the INVU—the amparo appeal no. 3243-91, arguing that the resulting discrimination was contrary to their fundamental rights.\n\n   Through resolution no. 2959-92 (at 9:24 a.m. on October 2, 1992), and given that the referred administrative act was reasonably founded on valid norms, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ordered the suspension of the appeal's processing and granted the appellants the period established in Article 48 of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), so that they, if they so wished, could formalize an unconstitutionality action against the provision transcribed above.\n\n   This is the origin of unconstitutionality action No. 1450-S-93, which was upheld by vote N° 6125-96 (at 2:48 p.m. on November 13, 1996), which annulled the transcribed regulatory norm, declaratively and retroactively.\n\n   Immediately, the amparo appeal was resolved positively (vote no. 6126-96 at 2:51 p.m. on the same day), \"... in order that the protected parties' right to receive the commission payment under identical conditions as the agents contracted prior to the regulation reform be recognized ...\" and condemning the INVU \"... to pay the costs, damages, and losses caused by the acts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of the judgment in the administrative contentious jurisdiction.\"\n\n   Through an official communication dated November 21 last, Mr. José Noé Quesada Oquendo, in his capacity as appellant and representative of the \"Association of Sales Agents of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\" (Asociación de agentes vendedores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), appeared before the Board of Directors of that Institute requesting the immediate payment of the \"owed salaries\" and indicating that the INVU authorities cannot condition said payment upon the filing and resolution, by the administrative contentious judge, of the respective execution of judgment.\n\n   In response, the Board of Directors of the INVU ordered: \"To instruct the Management to, in conjunction with the Legal Advisory Office, send an express request to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), so that it may determine whether, administratively, the Institution is obliged to recognize the damages and losses referred to by Resolution No. 6125-96, at fourteen hours and forty-eight minutes on November thirteenth, nineteen ninety-six, and the dissenting vote of magistrates Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G., and Adrián Vargas B., through which the unconstitutionality action is resolved according to case file No. 1450-S-93, filed by Mr. José Noé Quesada Oquendo and others, or if, on the contrary, based on Article 56 of the Law of the Constitutional Jurisdiction, the execution of the resolution must proceed in the administrative contentious and civil Treasury jurisdiction\" (the consultant's official communication only mentioned that said agreement is recorded in Article XV, subsection 7°, without specifying the date of the respective session).\n\nII.        INADMISSIBILITY OF ISSUING A BINDING OPINION ON THIS MATTER:\n\n   As can be readily understood from the foregoing, a claim has been filed before the consulting institution, and it wishes for the Attorney General's Office to pronounce on its merits.\n\n   That is, we are in the presence of a specific case that, improperly, is now sought to be resolved through criteria from the Attorney General's Office; whereas there is repeated administrative jurisprudence stating that this advisory body cannot substitute the active Administration in making decisions to resolve specific conflict situations. Thus, for example, through opinion no. C-l94-94, of December 15, 1994, it was expressly stated:\n\n \"This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, through its opinions (dictámenes) and pronouncements, is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In this regard, specific matters pending a decision by the active administration are not eligible for consultation.\n\n The matter now before us is clearly subsumed within the indicated exceptional situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment, except in the exercise of the powers contained in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and in numeral 175 of the Municipal Code (Código Municipal), according to the recent reform suffered by the latter.\n\n Besides what has already been pointed out, note that, with a potential pronouncement from us, we would be substituting the active administration in adopting a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the public agent's own responsibilities. Regarding this last point, it must be appreciated that the technical-legal advice for adopting a specific decision, which the Board of Directors of the S.N.E. requires, has already been provided to it by the Office of Legal Services of that same entity.\"\n\n   This is precisely the case of the inquiry presented to us, which concerns specific claims regarding which the consulting authority has already sought the technical-legal criteria of its legal advisors—criteria which we do not evaluate or necessarily share.\n\n   In accordance with the foregoing and considering the provisions of numeral 5°, in relation to Articles 2°, 3°, subsection b), and 4° of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), because this is a specific case, we regret that we cannot grant the request.\n\nIII. FINAL OBSERVATION:\n\n   Aware that—by virtue of the aforementioned—any statement made by us on this matter has the character of a simple legal opinion, lacking as such the value and scope of our opinions (dictámenes) in the proper sense, we draw the consultant's attention to the following final observation.\n\n   Concerning the judgment against the INVU, it is appropriate to distinguish between the payment of the differences owed due to the percentage difference introduced by the norm declared unconstitutional, and other indemnification claims that the appellants in the amparo appeal may eventually have in light of the condemnatory judgment referred to (such as, for example, interest, moral damages, costs, etc.).\n\n   We make this distinction considering that the first aspect involves a judicially declared right which, despite not being translated into a liquid sum, is easily calculable on clear and indisputable bases. Moreover, its recognition would be a direct consequence of the normative invalidation resulting from the ruling issued within the case file of the unconstitutionality action, which would prevent the application of the annulled norm in the face of an individual claim specifically filed by any person—including those who did not participate in the referred constitutional proceedings—in the administrative venue.\n\n   We believe that, at least with regard to this aspect, there is no reasonable justification authorizing the administration to condition its payment upon the initiation of the respective execution of judgment, which would also make the matter even more onerous (because the costs of said execution would ultimately be charged to the respondent).\n\n   The correct filing of the respective administrative claim by the interested party or their legal representative would suffice for the Institution's duty to proceed with the respective payment to arise; especially since, failing to do so and deferring payment for the sales agents who filed the amparo appeal would absurdly discriminate against them in relation to those who, finding themselves in similar conditions, were not listed as appellants.\n\n   Regarding other eventual indemnification claims, which are inextricably linked to the amparo judgment, they present rights of an evidently litigious nature that, in principle, require the development of the execution of judgment procedure. Even so, it is important to mention that, under the protection of the provisions of Article 27 of the General Law of Public Administration and Article 3° of the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace (Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social), the Administration could settle its asset-based differences with the potential executing parties.\n\n   Of the General Manager of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, respectfully subscribed,\n\nDr. Luis Antonio Sobrado González\nFiscal Attorney (Procurador Fiscal)"
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