{ "id": "pgr-11166", "citation": "C-142-2002", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Determinación de las políticas de precios en servicios públicos regulados", "title_en": "Determination of price policies in regulated public services", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si la política de precios de los servicios públicos es potestad del Poder Ejecutivo o del Ente Regulador, a raíz de una consulta de la ARESEP que interpretó el dictamen C-030-2002 como excluyente del Poder Ejecutivo. El dictamen aclara que la orientación política del país corresponde conjuntamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y que la Ley 7593 plasma una política de desarrollo y regulación de los servicios públicos que vincula a ambos. La fijación de tarifas debe basarse en criterios técnicos, bajo el principio de servicio al costo, y la ARESEP no está sujeta a lineamientos del Ejecutivo. La comunicación y coordinación entre la ARESEP y el MEIC sobre política de precios debe respetar los marcos legales vigentes (Leyes 7593 y 7472), que limitan la intervención del Ejecutivo a situaciones excepcionales. Se reafirma que la política de precios establecida por ley vincula a la administración y no puede ser modificada unilateralmente por el Poder Ejecutivo.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether price policy for public services is the authority of the Executive Branch or the Regulatory Entity, following a query from ARESEP which interpreted opinion C-030-2002 as excluding the Executive Branch. The opinion clarifies that the country's political orientation is jointly held by the Legislative and Executive Branches, and that Law 7593 embodies a policy for the development and regulation of public services that binds both. Tariff-setting must be based on technical criteria under the cost-of-service principle, and ARESEP is not subject to Executive guidelines. Communication and coordination between ARESEP and MEIC on price policy must respect the current legal frameworks (Laws 7593 and 7472), which limit Executive intervention to exceptional situations. 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Dicha orientación conlleva la definición de los fines políticos y, por ende, de políticas públicas, entre las cuales se encuentran las políticas generales de los servicios públicos, incluidas las relativas a la fijación de las tarifas y precios de los servicios públicos. La Ley No. 7593 plasma una política de desarrollo y regulación de los servicios públicos regulados, con inclusión de los procedimientos para la fijación de los precios y tarifas de los servicios en cuestión. Manifestación de esa política es el principio de servicio al costo que debe regir la fijación de tarifas, así como la sujeción a otros criterios técnicos definidos en la ley. 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Leonel Fonseca,\nmediante el cual se refiere al dictamen C-030-2002 del 24 de enero del 2002 de esta Procuraduría.\n\n\n\n     Señala dicho oficio que en el pronunciamiento No. C-030-2002 se indica que la política de\nprecios de los servicios públicos no es potestad del Poder Ejecutivo sino del Ente Regulador\n(páginas 9 y 10). Al respecto se solicita que se amplíe o ratifique la referida posición dado que es\ncontraria a lo que han sostenido los Diputados y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, así\ncomo el Poder Ejecutivo, a través del MINAE y el MEIC. Se señala que este tema fue discutido durante\nel trámite de la Ley No. 7593 y que dio lugar al inciso n) del artículo 53 que dispone como\nobligación de la Junta Directiva de la Autoridad de los Servicios Públicos \"...Mantener estrecha\ncomunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en cuanto a la\npolítica de precios que debe seguir el Gobierno\". Por último, se indica que en los Programas de\nGobierno se establecen los lineamientos de las políticas generales de desarrollo de los servicios\npúblicos, entre los que se incluye lo relativo a los precios y tarifas correspondientes, todo lo\ncual es recogido en los Planes Nacionales de Desarrollo.\n\n\n\n     De previo a entrar en el análisis del asunto planteado a esta Procuraduría, debe señalarse que\nel dictamen C-030-2002 está dirigido y redactado en el entendido de que, por disposición de ley, la\nfijación de precios y tarifas de los servicios públicos regulados por la Ley de la ARESEP debe\nresponder a criterios técnicos y no a criterios políticos, por lo que no debe haber una intromisión\ndel Poder Ejecutivo en dicha actividad. Asunto éste al que nos referiremos en el primer apartado de\nesta consulta. En todo caso, la expresión \"la política de precios de los servicios públicos no es\npotestad del Poder Ejecutivo sino del Ente Regulador\" no corresponde a la literalidad de dicho\npronunciamiento.\n\n\n\n     El estudio de la consulta formulada partirá de la conceptualización del poder político como\natribución del Estado, para posteriormente hacer referencia específica a las políticas generales de\ndesarrollo de los servicios públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.- EL PODER POLÍTICO: UNA ATRIBUCIÓN DEL ESTADO\n\n\n\n     El consultante ante esta Procuraduría parte de la afirmación de que la política de precios de\nlos servicios públicos es una potestad del Poder Ejecutivo y de que los entes reguladores no\nintervienen ni establecen las políticas generales de precios ni las de desarrollo o financiamiento\nde los servicios públicos, porque éstas son de competencia del Poder Ejecutivo. Al efecto se indica:\n\n\n\n \"Por nuestra participación y conocimiento de los Programas de Gobierno por lo menos los de los\núltimos 40 años, sabemos que es en ellos donde se establecen los lineamientos generales de las\npolíticas generales de desarrollo de los servicios públicos, de las cuales forma parte esencial las\nrelativas a sus PRECIOS Y TARIFAS, los que luego son recogidos en los Planes Nacionales de\nDesarrollo...\"\n\n\n\n     Ahora bien, la consulta planteada interpreta erróneamente el dictamen C-030-2002 al señalar que\nla política de precios de los servicios públicos es competencia del Ente Regulador. En efecto, la\nposición de la Procuraduría en el dictamen en cuestión -lo cual se deriva de su simple lectura- es\nque la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593 del 9 de agosto de\n1996, estableció criterios específicos para la fijación de los precios de los servicios públicos por\nparte de la ARESEP. Se trata de criterios técnicos y no políticos en tanto el artículo 3 de la Ley\nes claro en señalar que los precios de los servicios públicos se fijarán de acuerdo con el principio\nde servicio al costo y en tanto el artículo 1 del mismo cuerpo legal ordenó la no sujeción de la\nARESEP a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le\notorgan en la ley. Con la emisión de la Ley No. 7593 la fijación de las tarifas de los servicios\npúblicos se sometió a determinados principios definidos por el legislador y que vinculan a la\nAutoridad Reguladora. En ese sentido, le corresponde fijar los precios y tarifas públicas, pero no\ndefinir los criterios (aspecto de política) con base en los cuales se fijan, criterios que forman\nparte de la política de precios definida por el legislador.\n\n\n\n     La ARESEP considera que al Poder Ejecutivo le compete, de forma exclusiva, el establecimiento\nde las \"políticas de desarrollo de los servicios públicos\". La posición de la ARESEP enfrenta,\nentonces, las potestades de la Asamblea Legislativa frente a las del Poder Ejecutivo: se considera\nque el Poder Ejecutivo es el encargado de las políticas de precios de los servicios públicos y con\nello se pretende desvirtuar el contenido de la Ley No. 7593 en tanto establece, precisamente, lo que\npodría denominarse una \"política de precios de los servicios públicos\". Debido a lo anterior,\nresulta indispensable hacer referencia a los conceptos de poder político y función gubernamental,\npara después hacer referencia a las políticas gubernamentales como manifestación del poder político,\nespecíficamente, de la función gubernamental que le compete ejercer conjuntamente al Poder\nLegislativo y al Poder Ejecutivo.\n\n\n\n\n1.- Poder político y función gubernamental\n\n\n\n     El Estado, como acertadamente señala Prélot, es una colectividad humana regida por un poder:\n\"el poder del Estado no existe más que inserto en el corazón de la sociedad; la sociedad estatal no\nexiste y no subsiste... sino debido al poder político\" (traducción propia) (Marcel Prélot,\nInstitutions Politique et Droit Constitutionnel, onceava edición, Dalloz, París, 1990, p. 8). Estado\ny poder político son dos conceptos interdependientes, donde el segundo impregna y da fundamento al\nprimero. El Estado se sustenta en el poder político que posibilita la organización social de\nconformidad con un determinado orden.\n\n\n\n     Entre las características que conforman el poder político, según la doctrina, destacan la\ngeneralidad, la supremacía, la coactividad y la legitimidad. Se trata de un poder de carácter\ngeneral en tanto refiere a una forma de control del todo social por oposición a esferas más\nrestringidas de la organización social, como la familiar o la religiosa. El poder político es,\nademás, supremo o soberano: \"soberano es aquel que está legalmente autorizado en la sociedad\nestatal, para ejercer el Poder Político, o aquel que en último término, lo ejerce\" (Loewenstein\ncitado por Alvaro Echeverri, Teoría Constitucional y Ciencia Política, cuarta edición, TEMIS, 1990,\nBogotá, p. 3). Como poder soberano, el poder político es coactivo. Para ello, tiene en sus manos lo\nque ha dado en denominarse el \"monopolio de la fuerza\", entendido como los elementos materiales para\ngarantizar el orden de la sociedad estatal. Finalmente, la legitimidad se torna también en elemento\ncaracterizador del poder político, que da fundamento a su existencia. Se trata, en este caso, del\nsistema de valores que justifica la necesidad del poder político y admite su ejercicio como legítimo\nen razón de esa necesidad: \"Solamente un poder político considerado por quienes lo padecen como\nlegítimo, detenta la \"autoridad\" en el sentido weberiano del término. El \"nudo\" poder (la fuerza)\nera lo que los romanos denominaban imperium. El poder sustentado en la sola fuerza es de suyo débil\ny permanentemente expuesto a la destrucción\" (Ibid. p. 6).\n\n\n\n     En el ámbito de la legitimidad especial merece mención especial la doctrina de la separación de\npoderes como principio del Estado constitucional liberal. Este principio \"...se considera\nindispensable para asegurar la libertad de los ciudadanos, en la medida que limita el poder\npolítico, atribuyendo a órganos distintos, correspondientes a instituciones diferentes, el ejercicio\nde cada función estatal de modo que un individuo, un grupo de individuos, o una asamblea, no puedan,\nal mismo tiempo, dictar leyes y aplicarlas por vía administrativa o judicial\" (Pablo Lucas Verdú,\nCurso de Derecho Político, Vol. II, Tecnos, Madrid, 1986, p. 131). El principio de separación de\npoderes es, entonces, un sistema de pesos y contrapesos orientado a evitar el abuso del poder por\nparte de las entidades que ostentan el poder político. De allí, precisamente, que en un Estado\nregido por el principio de separación de poderes exista una delimitación de las funciones a cargo de\ncada uno. Funciones que, en su conjunto, abarcan el poder político que compete al Estado. La\nseparación de funciones ha de estimarse, entonces, como principio de organización jurídica. Se trata\nde la atribución institucional y prevalente de una de las actividades fundamentales del Estado, a\ncada uno de los Poderes. Pero esta atribución no es \"exclusiva\" en el sentido de que deba ejercerse\nde manera aislada de las demás. Por el contrario, se requiere la acción conjunta y armónica de los\npoderes públicos para llevar a buen término el manejo de la cosa pública. Al respecto, véase el voto\nde la Sala Constitucional, N. 6829-93 de 8:33 hrs. del 24 de diciembre de 1993.\n\n\n\n     Modernamente se cuestiona la clasificación de las funciones elaborada por Montesquieu, ya que\nno da cuenta de orientación política que corresponde al Estado y que es ejercida por los poderes\npolíticos: Legislativo y Ejecutivo. Orientación política que busca mantener la existencia y unidad\ndel Estado, para lo cual se determinan los fines políticos que informan su accionar. Las políticas\ndel Estado, políticas gubernamentales, son manifestación de esta función de orientación política.\nLos objetivos políticos del accionar estatal en cada uno de los ámbitos de su competencia se\nconcretizan a través de las políticas gubernamentales. Y estas políticas surgen del actuar armónico\ny coordinado del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo: el sistema de responsabilidades y\ncontroles recíprocos instaurado en la Constitución Política determina la orientación política del\nEstado. En efecto, la Constitución Política establece una serie de funciones, responsabilidades y\ncontroles en el accionar del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo que los definen como\nresponsables del destino político de la Nación, pero que también delimitan su accionar. Así, por\nejemplo, mientras al Poder Legislativo le corresponde dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y\ndarles interpretación auténtica, el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno les compete\nsancionarlas y promulgarlas, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento. El\nPoder Ejecutivo orienta la acción estatal a través de la iniciativa en la formación de las leyes y\nsu potestad de dirección política.\n\n\n\n     Es evidente, entonces, que la orientación política de la Nación no descansa de forma exclusiva\nen el Poder Ejecutivo, como pareciera derivarse de la posición expresada en la consulta formulada\nante esta Procuraduría. El destino político del país es responsabilidad conjunta del Ejecutivo y del\nLegislativo. El accionar armónico y coordinado de los poderes públicos referidos es indispensable\npara el ordenamiento de la cosa pública en atención a los fines determinados por la función\ngubernamental del Estado. Por otra parte, la importante potestad de que dispone el Ejecutivo para\norientar la acción estatal, tiene como límite la función de regulación de los servicios públicos,\ntal como hemos indicado en otros pronunciamientos. En efecto, el artículo 1 de la Ley de la\nAutoridad Reguladora determina la imposibilidad del Ejecutivo de dirigir la función de regulación de\nla Autoridad Reguladora y, por ende, la fijación de precios.\n\n\n\n\n2.- Las políticas públicas: atribución del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo\n\n\n\n     Las políticas gubernamentales sobre los diferentes asuntos que atañen a la sociedad son\ncompetencia del Estado en tanto entidad que ostenta el poder político. Se trata de una competencia\nconnatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los\nórganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados \"poderes políticos\" –el\nLegislativo y el Ejecutivo- (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91\nde las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991).\n\n\n\n     En este sentido, es necesario recordar que la potestad de legislar que ha sido atribuida a la\nAsamblea Legislativa, según los artículos 105 y 121 inciso 1) de la Carta Fundamental, comprende la\npotestad de determinar la organización socio-económica que se considere conveniente en un\ndeterminado momento histórico, dentro de los principios y postulados fundamentales de la\nConstitución. Esa organización vincula al Poder Ejecutivo y al resto de la Administración, lo cual\nes consecuencia simplemente del principio de legalidad contenido en el artículo ll de la Carta\nMagna:\n\n\n\n \"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados\na cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.\nDeben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para\nexigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido\namplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con\nla consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La\nley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un\nsistema que cubra todas las instituciones públicas\".\n\n\n\n     La ley es la norma que por principio permite concretizar los principios fundamentales\nconsagrados en la Constitución. Constituye, entonces, un medio a través del cual se materializan la\norientación política del Estado y por ende, permite plasmar una política sobre los asuntos básicos\ndel Estado. Es a través de la ley que el pueblo, cuya potestad de legislar delegó en el Parlamento,\ncalifica determinadas actividades como servicios públicos y establece, entre otras cosas, los\nprocedimientos que deben seguirse para la fijación de tarifas y precios de los referidos servicios.\nLa ley es el único instrumento autorizado para crear potestades de imperio y, en tal sentido, las\ntarifas y los precios de los servicios públicos que vinculan a los administrados, derivan su validez\nde la norma legal que consagra el procedimiento para su fijación. No debe olvidarse, al efecto, lo\ndispuesto en los artículos 11 y 12 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a\nlos servicios públicos señala:\n\n\n\n\n                    \"Artículo 11.-\n\n\n\nLa Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos\nactos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala\njerárquica de sus fuentes. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma\nescrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.\"\n\n\"Artículo 12.-\n\n\n\nSe considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo.\nEn este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los\ndemás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho. No podrán crearse por reglamento\npotestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.\"\n\n    Las \"políticas generales de desarrollo de los servicios públicos\", como lo denomina el\nconsultante, constituyen una política gubernamental y, como tal, surgen como manifestación del poder\npolítico del Estado. Ahora bien, normalmente estas políticas se encuentran materializadas en las\nleyes. Y la ley vincula a la administración y al funcionario público, en tanto nos encontramos en un\nEstado de Derecho.\n\n\n\n     Pero entonces, ¿qué papel juega el Poder Ejecutivo en las políticas generales de desarrollo de\nlos servicios públicos? Como en otros ámbitos, el Poder Ejecutivo orienta la actuación estatal, esta\nvez en el campo de los servicios públicos a través de la facultad de iniciativa en la formación de\nla ley y de la potestad de dirección. No debe olvidarse, además, que por medio del mensaje anual a\nla Asamblea Legislativa le corresponde al Presidente de la República \"proponer las medidas que\njuzgue de importancia para la buena marcha del Gobierno y el progreso y bienestar de la Nación\"\n(artículo 139, inciso 4 de la Constitución Política), lo cual abarca necesariamente la prestación de\nlos servicios públicos, cuya vigilancia le compete constitucionalmente.\n\n\n\n     La función gubernamental permite al Ejecutivo formular las políticas de desarrollo, las cuales\ndeben ser conformes a las leyes, caso contrario requerirían su plasmación en una ley. Es decir, para\nla formulación y ejecución de estas políticas puede, como normalmente lo ha hecho, ejercer la\niniciativa en la formación de las leyes necesarias para su implementación (artículo 140, inciso 4 de\nla Carta Magna). Pero una vez promulgada una ley en atención del desarrollo de una política\ngubernamental, la misma debe cumplirse. La administración y los funcionarios públicos son simples\ndepositarios de la autoridad, y en tal sentido no pueden arrogarse facultades que la ley no les\nconcede. Es más, la misma Carta Fundamental establece la responsabilidad del Presidente y del\nrespectivo Ministro de Gobierno cuando se nieguen a ejecutar las leyes y demás actos legislativos,\nasí como en todos los casos en que por acción u omisión el Poder Ejecutivo transgreda alguna ley\nexpresa (artículo 149 incisos 4 y 6).\n\n\n\n     La independencia de los Poderes de la República, claramente establecida en la Carta Fundamental\nes una garantía contra el abuso del poder. La Constitución Política consagra el Estado de Derecho,\nen el que el principio de legalidad rige el accionar de la administración pública. Y es que la ley\nno es más que la voluntad del pueblo y, como tal, resulta obligatoria para la totalidad de los\nintegrantes de la sociedad estatal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.- LAS POLÍTICAS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS\n\n\n\n     Señala el consultante que al Poder Ejecutivo le compete el establecimiento de las políticas\ngenerales de los servicios públicos y que es en los Programas de Gobierno donde, en los últimos 40\naños, se han definido los lineamientos de las referidas políticas, con inclusión de lo relativo a\nlos precios y tarifas. Todo lo cual es recogido posteriormente en los Planes Nacionales de\nDesarrollo.\n\n\n\n     Con la anterior argumentación pareciera pretender justificar el accionar de la ARESEP que dio\norigen a la Opinión Jurídica No. OJ-103-2001 del 24 de julio del 2001 y al dictamen C-030-2002,\narriba referido. Sin embargo, el argumento esbozado por el consultante confunde dos conceptos\nclaramente diferenciados: el establecimiento de las políticas generales de los servicios públicos\ncomo función del Poder Ejecutivo, con la facultad de ese mismo Poder de influir en la fijación\ntarifaria de los servicios públicos en contravención de las disposiciones expresas de la Ley No.\n7593. Pero, además, esta posición desconoce el hecho de que la Ley No. 7593 establece, en sí misma,\nuna política determinada de desarrollo de los servicios públicos y la incompetencia del Ejecutivo\npara emitir directrices que orienten la función de regulación.\n\n\n\n     En este sentido, procede reafirmar que la Ley No. 7593 expresa una política pública en materia\nde regulación de los servicios públicos y que la política de precios del Gobierno se ejerce conforme\na la ley , elementos indispensables para comprender el marco dentro del cual se establece la\ncomunicación y coordinación de la Junta Directiva de la ARESEP con el Poder Ejecutivo.\n\n\n\n 1.- La Ley No. 7593 define la política actual sobre la fijación de precios y tarifas de los\nservicios públicos regulados\n\n\n\n     La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, establece un modelo\nde desarrollo y regulación de los servicios públicos que, en tal sentido, puede ser definido como\nuna de las políticas del Estado costarricense en materia de servicios públicos. Ello incluye, claro\nestá, las disposiciones en materia de fijación de los precios y tarifas de los servicios regulados\nen la Ley.\n\n\n\n     Ahora bien, la emisión de la Ley No. 7593 no fue obra exclusiva de la Asamblea Legislativa. El\nPoder Ejecutivo tuvo una indudable participación en la tramitación y posterior aprobación de la Ley\nNo. 7593. El Gobierno tenía interés en propiciar una reforma tributaria pero también la reforma del\nEstado. Uno de los elementos de esta reforma es, precisamente, la transformación del antiguo\nServicio Nacional de Electricidad en Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, una entidad con\nmayor independencia incluso frente al Ejecutivo y con competencias de regulación claramente\ndefinidas respecto de diversos servicios públicos.\n\n\n\n     En atención a las causas que motivaron la promulgación de la Ley No. 7593, sirva al efecto\nseñalar la manifestación de la     Diputada Lorena María Vázquez Badilla, en punto a la necesidad de\ntransformar el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en una autoridad reguladora independiente de\nlos vaivenes de la política de turno:\n\n\n\n \"En vista de que ha sido un proyecto que se ha venido discutiendo muchísimo en esta Asamblea\nLegislativa, en la Comisión de Reforma del Estado y en la cual nosotros, antes que se dieran las\nconversaciones patrióticas del ex Presidente Calderón con el Presidente Figueres, ya habíamos\nanunciado al país, en una carta que hicimos pública, la necesidad o la prioridad de que este\nproyecto de ley formara parte de lo que llamamos la necesidad de la reestructuración de la reforma\ndel Estado y eso lo anunciábamos el 3 de abril de 1995, antes de cualquier reunión que se diera en\nCasa Presidencial, porque ya antes teníamos la claridad necesaria de que estas cosas hay que\ncambiarlas. Tenemos que cambiarlas.\" (Expediente legislativo de la Ley No. 7593, Acta de Sesión\nPlenaria No. 85 del 23 de octubre de 1995, p. 14)\n\n\n\n\n    En el mismo sentido se pronunció el Diputado Villalta Fernández al señalar:\n\n\n\n \"En ese sentido me parece que esta Autoridad reguladora deberá garantizarle a Costa Rica, en\ndefensa de los consumidores, de los usuarios, que los datos que presenten las instituciones del\nEstado, efectivamente, reflejen un gran esfuerzo interno en cuanto a los costos de estas; lo digo\nporque, habrá necesidad de modificar muchas instituciones que reparten recursos como repartir bienes\nde difuntos, y que los costarricenses tienen, con ese cuento de que se necesita que las\ninstituciones no tengan pérdidas, y preferiblemente que tengan superávit, tienen que ser los\ncostarricenses quienes deben pagar, inclusive, o los repartos de bienes de difunto o las grandes\nineficiencias que se dan en el manejo financiero de las instituciones.\" (Ibid. p. 16)\n\n\n\n     Puede afirmarse que la transformación del SNE en la Autoridad Reguladora fue labor conjunta del\nPoder Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa. Los poderes políticos del Estado manifestaron su\nacuerdo en la necesidad de establecer una nueva orientación política en el desarrollo y regulación\nde los servicios públicos contemplados en la Ley. Lo anterior, aparte de las potestades propias que\nal respecto le compete ejercer al Poder Ejecutivo en la emisión de las leyes por expresa disposición\nconstitucional (iniciativa, derecho de veto, sanción, promulgación y reglamentación, entre otras).\nDisposiciones éstas que, en todo caso, se enmarcan dentro de la concepción del Poder Ejecutivo como\ntenedor del poder político y que, por ende, responden a su función de director y planificador de la\norientación política del país.\n\n\n\n     Con dicha transformación, se consagró en el texto legislativo lo que el consultante ha\ndenominado como \"política de desarrollo de los servicios públicos\" en un momento histórico\ndeterminado. Con la Ley No. 7593 se estableció, en efecto, un sistema de valoración sobre lo que\ndeben ser y cómo deben funcionar los servicios públicos del país, con inclusión de los criterios por\nseguir en la fijación de los precios y tarifas respectivos. Criterios éstos en los que la voluntad\ndel legislador fue clara al señalar que debían circunscribirse al ámbito de la técnica a fin de\nevitar los perjuicios que la intromisión de la política en la materia le había causado a los\nusuarios de los servicios con anterioridad. Así, en la Sesión Plenaria No. 89 del 30 de octubre de\n1995, el Diputado Gonzalo Fajardo Salas señalaba lo siguiente:\n\n\n\n \"Por eso, es de la mayor importancia tener un ente regulador que sea independiente de directrices\ndel poder administrador, para que el Poder Ejecutivo o la Administración central o descentralizada,\nno intervengan con ese ente regulador, orientando su acción; para que no sienta el poder político\nque tiene ese ente regulador, como centro de imputación técnica normativa y de control, una especie\nde cómplice de las desviaciones, especialmente presupuestarias, que a menudo ocurren en este país.\n\n\n\n Que no intente el poder político influir sobre el poder técnico, para que la tarifa sea de tal o\ncual magnitud, dependiendo de los requerimientos del presupuesto nacional (...)\" (el subrayado no es\ndel original) (Acta, p. 18).\n\n\n\n     La misma posición expuso el referido señor Diputado en la discusión del proyecto en segundo\ndebate, cuando manifestó:\n\n\n\n \"Deseo expresar la enorme complacencia que tenemos de que se esté votando, en su trámite de segundo\ndebate, este proyecto de transformación del Servicio Nacional de Electricidad, en una autoridad\nreguladora de servicios públicos.\n\n\n\n Es una vieja aspiración de que tengamos en Costa Rica una entidad reguladora independiente\ntotalmente alejada de la posibilidad de que los gobiernos de turno le giren instrucciones y\ndirectrices para que manipulen las tarifas y los precios públicos; para que sea garantía de usuarios\ny de consumidores de la calidad de los servicios.\" (el subrayado no es del original) (Expediente\nlegislativo de la Ley No. 7593, Acta Sesión Plenaria No. 149 del 30 de marzo de 1996, folio No.\n2552).\n\n\n\n     Es evidente, entonces, que la voluntad del legislador estuvo orientada a evitar la\ninterferencia de los criterios políticos en materia de fijación tarifaria en los servicios públicos.\nVoluntad ésta que, en todo caso, quedó claramente plasmada en el texto de la ley al disponerse que\nla potestad tarifaria debe enmarcarse bajo el principio de servicio al costo (artículo 3) y que la\nAutoridad Reguladora \"...no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de\nlas atribuciones que se le otorgan en esta ley\" (artículo 1).\n\n\n\n     Puesto que esta política en materia de servicios públicos y sus tarifas fue consagrada vía\nlegislativa, el único medio para su modificación es mediante la promulgación de otra ley que\nmodifique o derogue lo ya regulado. Conforme lo dispuesto en el artículo 129 de la Carta Política,\nlas disposiciones de la Ley No. 7593 son de carácter obligatorio. La Autoridad Reguladora no se\nencuentra autorizada para incumplir la Ley bajo el argumento de que al Poder Ejecutivo le compete la\nformulación de las políticas de desarrollo de los servicios públicos. Argumento éste que pretende\ndesconocer la participación de la Asamblea Legislativa en la formulación de las políticas públicas\ndel país y, en concreto, de la política en materia de fijación de tarifas, amén de que daría pie a\nla transgresión del principio de legalidad.\n\n\n\n     Finalmente debe señalarse que la política sobre los servicios públicos puede variar en el\ntranscurso del tiempo. El Poder Ejecutivo o el Legislativo pueden considerar conveniente para el\npaís modificar los términos que actualmente rigen la fijación tarifaria de los servicios públicos y\nproponer, de forma consecuente, los cambios legislativos correspondientes. Sin embargo, mientras una\nsituación de ese tipo no se dé y la Ley No. 7593 se encuentre vigente, sus disposiciones que,\nrepetimos, traducen una política estatal en materia de servicios públicos, deben ser acatadas.\n\n\n\n     En todo caso, en apoyo de la política actual de precios y tarifas de los servicios públicos, ya\nen el Plan Nacional de Desarrollo Humano 1998-2002 se establecía como misión fundamental de la\nARESEP el \"... regular efectiva y eficientemente los servicios públicos con decisiones oportunas,\nclaras, transparentes y basadas en criterios técnicos\" (Ministerios de la Presidencia y de\nPlanificación Nacional y Política Económica, Disco Compacto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.- Política de precios del Gobierno\n\n\n\n     Uno de los fundamentos de la posición que sostiene la ARESEP en la consulta formulada, refiere\nal inciso n) del artículo 53 de la Ley No. 7593 que señala como obligación de la Junta Directiva de\nla ARESEP \"...Mantener estrecha comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria\ny Comercio, en cuanto a la política de precios que debe seguir el Gobierno\". Con la cita de esta\ndisposición se pretende apoyar la tesis de que la política de desarrollo de los servicios públicos\nes un asunto que compete al Poder Ejecutivo, con exclusión de la participación que al respecto le\ncompete a la Asamblea Legislativa. Resulta, entonces, necesario referirse a la \"política de precios\ndel Gobierno\", así como a su relación con la materia que regula la Ley No. 7593.\n\n\n\n     El inciso b) del artículo 4 de la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio\n(MEIC), Ley No. 6054 del 14 de junio de 1977, dispone en lo que interesa:\n\n\n\n\n\"Artículo 4º.- El Ministerio de Economía, Industria y Comercio tendrá las siguientes funciones:\n\n\n\n b) Formular, dirigir y coordinar la política de precios, pesas y medidas, y de abastecimiento de\nmercado en el comercio interno;...\"\n\n\n\n     La función del MEIC de formular la política de precios y abastecimiento del mercado deberá\ndarse dentro del ámbito que le autorice la legislación vigente. Una vez formulada una ley sobre la\nmateria, el Poder Ejecutivo deberá ceñirse a lo dispuesto en ella en virtud del respeto de la\njerarquía de las normas. Quiere ello decir que la actuación del Poder Ejecutivo en política de\nprecios y abastecimiento del mercado debe respetar la política consagrada en tal materia vía legal.\nVeamos, entonces, la situación en materia de precios:\n\n\n\n     La Ley No. 6054 que le otorgó al MEIC la función de formular, dirigir y coordinar la política\nde precios se promulgó en 1977, época del Estado-empresario, en que la filosofía reinante exigía la\nintervención directa en la economía como garantía del bien común. El control de la inflación (que\ndebe ser preocupación del Poder Ejecutivo) se lograba mediante la fijación administrativa de\nprecios.\n\n\n\n     Para ese entonces, las funciones del MEIC en política de precios debían ajustarse a la Ley de\nProtección al Consumidor, Ley No. 5665 del 28 de febrero de 1975, en la que se establecía un\ndetallado sistema de regulación de precios, así como de abastecimiento del mercado –el Ministerio\ncontaba con las potestades de autorizar los flujos de importaciones de manera temporal y de prohibir\nlas exportaciones o de establecer sistemas para su restricción cuando existía amenaza de\ndesabastecimiento del mercado-.\n\n\n\n     En materia de precios, el Ministerio tenía la atribución de fijar los precios oficiales de los\nbienes y servicios para la producción y consumo en el territorio nacional (artículo 1 de la Ley No.\n5665), para lo cual podía fijar, modificar y controlar los porcentajes de utilidad sobre la\nproducción y comercialización de los bienes y servicios, así como fijar, modificar y controlar los\nprecios máximos de los bienes y servicios (incisos a y b del artículo 2 de la Ley).\n\n\n\n     La regulación de los precios podía realizarla el Ministerio en las etapas de producción,\nimportación, distribución y exportación, ya fuera de forma genérica o para bienes y servicios\nespecíficos. Los porcentajes de utilidad que fijara el Ministerio debían, a su vez, contribuir a la\nestabilidad de los precios así como permitir la obtención de un porcentaje de utilidad global\nrazonable de conformidad con las características comerciales del producto y la amplitud del mercado\n(artículo 3).\n\n\n\n     Ahora bien, este sistema de economía regulada fue modificado con la promulgación de la Ley de\nPromoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472 del 20 de diciembre de\n1994, en la que se derogó de forma expresa la Ley No. 5665 (artículo 70 inciso j).\n\n\n\n     Con la promulgación de la Ley No. 7472 se estableció, vía legal, una concepción económica\ndiametralmente opuesta a su antecesora en tanto la regulación de los precios así como el control de\nlas importaciones y exportaciones se autorizan únicamente de forma excepcional. Se establece,\nentonces, el libre mercado como mecanismo adecuado para la regulación de los precios así como para\nel abastecimiento del comercio interno.\n\n\n\n     La determinación de los precios de los bienes y servicios se deja, entonces, al libre juego de\nla oferta y la demanda en condiciones de competitividad. Y para ello, además de prohibirse la\nintervención del Gobierno en la economía, excepto en las situaciones enumeradas en el artículo 5 de\nla Ley, se establece un detallado sistema de control, regulación y sanción de las prácticas\nanticompetitivas en que puedan incurrir los agentes del mercado. Así, la Ley No. 7472 parte de la\npremisa de que el libre mercado en condiciones de competitividad es el mecanismo adecuado para la\nasignación eficiente de los recursos escasos de la sociedad. La creación de riqueza y el bienestar\neconómico de la comunidad son conceptualizados a partir del libre mercado con lo que, evidentemente,\nse establece un nuevo modelo económico de desarrollo del país.\n\n\n\n     Puede afirmarse, entonces, que la Ley No. 7472 define una política de precios, la cual permite\nsu regulación únicamente en las situaciones excepcionales del artículo 5. Entonces, la atribución\notorgada al MEIC en materia de política de precios debe ceñirse específicamente a lo dispuesto en la\nLey No. 7472. Al efecto, ya en el dictamen C-125-2002 del 21 de mayo del 2002 se señaló lo\nsiguiente:\n\n\n\n \" La Ley No. 7472 establece dos hipótesis para la regulación de los precios: en situaciones de\nexcepción, en cuyo caso la regulación ha de ser temporal y estar debidamente motivada; y cuando\nexistan condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, en cuyo caso la fijación\nserá también temporal en tanto estará sujeta a la existencia de las condiciones referidas. Unas vez\nque desaparezcan las causas que dieron origen a la situación de excepción o a la situación de\nmonopolio u oligopolio, la regulación deberá desaparecer a fin de dar lugar al libre juego de la\noferta y la demanda en condiciones de competitividad, mecanismo natural de estabilización de los\nprecios...\n\n\n\n ...(L)a regulación de precios de los bienes y servicios debe realizarse por decreto ejecutivo,\nprevio parecer de la Comisión para Promover la Competencia. La emisión de este decreto es\ncompetencia del MEIC y del Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso\nb) del artículo 4 de la Ley No. 6054 que le otorgadas al Ministerio la función de formular, dirigir\ny coordinar la política de precios...\"\n\n\n\n     Se deriva de lo expuesto que, salvo las situaciones de excepción, el Ministerio carece de\nfacultad para intervenir en la formulación de los precios de los artículos. Por consiguiente, no\npuede adoptar políticas dirigidas a controlar o regular esos precios, porque éstas alterarían el\nlibre juego del mercado y como tal, falsearían la competencia que debe imperar en dicho mercado. Y\nsi ello es así en tratándose de un ámbito en que formalmente es competencia del Ministerio de\nEconomía, con mucha mayor razón en tratándose de los servicios públicos, cuyas tarifas fueron\nsustraídas del ámbito competencial del Ejecutivo.\n\n\n\n     El operador jurídico no puede ignorar esta modificación sustancial de la competencia del MEIC\nen política de precios. Por consiguiente, debe partir de dicha modificación al interpretar el inciso\nn) del artículo 53 de la Ley No. 7593. La norma en cuestión dispone:\n\n\n\n\n\"ARTÍCULO 53.- Deberes y atribuciones\n\n\n\n\n    Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:\n\n\n\n\n   ...\n\n\n\n n) Mantener estrecha comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y\nComercio, en cuanto a la política de precios que debe seguir el Gobierno....\"\n\n\n\n     Entonces, la comunicación y coordinación que debe mantener la Junta Directiva de la ARESEP con\nel Ministerio de Economía, Industria y Comercio en cuanto a la política de precios del Gobierno se\nencuentra, en la actualidad, limitada a las potestades que el MEIC puede ejercer dentro del ámbito\nde la Ley No. 7472.\n\n\n\n     Ello no obsta para que el MEIC pueda proponer, en su carácter de órgano integrante del Poder\nEjecutivo, nuevas políticas generales en materia económica que tengan entre sus objetivos la\nmodificación o derogatoria de la Ley No. 7472. En este caso, la comunicación y coordinación de la\nARESEP con el MEIC deberá realizarse a nivel de proposiciones o proyectos, hasta tanto no varíen las\ncondiciones legales existentes en la actualidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIÓN\n\n\n\n\n    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:\n\n\n\nLa orientación política del país corresponde conjuntamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo.\nDicha orientación conlleva la definición de los fines políticos y, por ende, de políticas públicas,\nentre las cuales se encuentran las políticas generales de los servicios públicos, incluidas las\nrelativas a la fijación de las tarifas y precios de los servicios públicos. La Ley No. 7593 plasma\nuna política de desarrollo y regulación de los servicios públicos regulados, con inclusión de los\nprocedimientos para la fijación de los precios y tarifas de los servicios en cuestión. Manifestación\nde esa política es el principio de servicio al costo que debe regir la fijación de tarifas, así como\nla sujeción a otros criterios técnicos definidos en la ley. La función de la Junta Directiva de la\nARESEP de mantener comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio\nen lo relativo a la política de precios del Gobierno debe realizarse con estricto respeto a las\nleyes No. 7593 y No. 7472.\n\nSin otro particular, se suscriben atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves                      M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte\n\n\n\n\nPROCURADORA ASESORA                        ABOGADA DE PROCURADURIA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nmvc", "body_en_text": "Opinion : 142 of 06/06/2002\n\nC-142-2002\n\nJune 6, 2002\n\nGentlemen\nRegulatory Authority of Public Services\nS.O.\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, we refer to official communication No. 01036 of February 11, 2002, from the then General Regulator of Public Services, Mr. Leonel Fonseca, through which he refers to opinion C-030-2002 of January 24, 2002, from this Attorney General's Office.\n\nSaid official communication indicates that in pronouncement No. C-030-2002 it is stated that the pricing policy for public services is not a power of the Executive Branch but of the Regulatory Entity (pages 9 and 10). In this regard, it is requested that the referred position be expanded upon or ratified, given that it is contrary to what has been maintained by the Deputies and Technical Services of the Legislative Assembly, as well as the Executive Branch, through MINAE and MEIC. It is noted that this issue was discussed during the processing of Law No. 7593 and gave rise to subsection n) of Article 53, which establishes as an obligation of the Board of Directors of the Public Services Authority: \"...Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the pricing policy that the Government must follow.\" Finally, it is indicated that in the Government Programs, the guidelines for the general development policies of public services are established, among which the aspects related to the corresponding prices and tariffs are included, all of which is reflected in the National Development Plans.\n\nBefore entering into the analysis of the matter posed to this Attorney General's Office, it should be noted that opinion C-030-2002 is addressed and drafted on the understanding that, by provision of law, the setting of prices and tariffs for public services regulated by the ARESEP Law must respond to technical criteria and not to political criteria, and therefore there should be no intrusion by the Executive Branch in said activity. We will refer to this matter in the first section of this consultation. In any case, the expression \"the pricing policy for public services is not a power of the Executive Branch but of the Regulatory Entity\" does not correspond to the literal wording of said pronouncement.\n\nThe study of the consultation formulated will begin with the conceptualization of political power as an attribution of the State, to later make specific reference to the general development policies for public services.\n\nA.- POLITICAL POWER: AN ATTRIBUTION OF THE STATE\n\nThe consultant before this Attorney General's Office starts from the affirmation that the pricing policy for public services is a power of the Executive Branch and that the regulatory entities neither intervene in nor establish the general pricing policies nor the development or financing policies for public services, because these are the competence of the Executive Branch. To this effect, it is indicated:\n\n\"Due to our participation in and knowledge of the Government Programs, at least those of the last 40 years, we know that it is in them where the general guidelines for the general development policies of public services are established, of which the aspects related to their PRICES AND TARIFFS form an essential part, which are later reflected in the National Development Plans...\"\n\nNow then, the consultation posed erroneously interprets opinion C-030-2002 by stating that the pricing policy for public services is the competence of the Regulatory Entity. Indeed, the position of the Attorney General's Office in the opinion in question—which is derived from its simple reading—is that the Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593 of August 9, 1996, established specific criteria for the setting of public service prices by ARESEP. These are technical and not political criteria, insofar as Article 3 of the Law is clear in indicating that public service prices shall be set in accordance with the principle of service at cost, and insofar as Article 1 of the same legal body ordered the non-subjection of ARESEP to the guidelines of the Executive Branch in fulfilling the powers granted to it by law. With the issuance of Law No. 7593, the setting of public service tariffs was subjected to certain principles defined by the legislator, which bind the Regulatory Authority. In that sense, it is responsible for setting public prices and tariffs, but not for defining the criteria (an aspect of policy) based on which they are set, criteria that form part of the pricing policy defined by the legislator.\n\nARESEP considers that the Executive Branch has the exclusive competence for establishing the \"development policies for public services.\" The position of ARESEP thus confronts the powers of the Legislative Assembly against those of the Executive Branch: it is considered that the Executive Branch is in charge of the pricing policies for public services, and with this, the intent is to distort the content of Law No. 7593 insofar as it establishes, precisely, what could be termed a \"pricing policy for public services.\" Due to the foregoing, it is indispensable to refer to the concepts of political power and governmental function, to later refer to governmental policies as a manifestation of political power, specifically, of the governmental function that the Legislative Branch and the Executive Branch are jointly responsible for exercising.\n\n1.- Political power and governmental function\n\nThe State, as Prélot correctly points out, is a human collectivity governed by a power: \"the power of the State exists only inserted in the heart of society; state society exists and subsists only... due to political power\" (own translation) (Marcel Prélot, Institutions Politique et Droit Constitutionnel, eleventh edition, Dalloz, Paris, 1990, p. 8). State and political power are two interdependent concepts, where the second permeates and gives foundation to the first. The State is sustained by the political power that makes social organization possible in accordance with a determined order.\n\nAmong the characteristics that make up political power, according to the doctrine, generality, supremacy, coerciveness, and legitimacy stand out. It is a power of a general nature insofar as it refers to a form of control of the social whole, as opposed to more restricted spheres of social organization, such as the family or religion. Political power is, moreover, supreme or sovereign: \"sovereign is he who is legally authorized in state society to exercise Political Power, or he who, ultimately, exercises it\" (Loewenstein cited by Alvaro Echeverri, Teoría Constitucional y Ciencia Política, fourth edition, TEMIS, 1990, Bogotá, p. 3). As a sovereign power, political power is coercive. For this purpose, it has in its hands what has come to be called the \"monopoly of force,\" understood as the material elements to guarantee the order of state society. Finally, legitimacy also becomes a characterizing element of political power, which gives foundation to its existence. It concerns, in this case, the system of values that justifies the necessity of political power and admits its exercise as legitimate by reason of that necessity: \"Only a political power considered by those who endure it as legitimate, holds the 'authority' in the Weberian sense of the term. 'Bare' power (force) was what the Romans called imperium. Power sustained by force alone is inherently weak and permanently exposed to destruction\" (Ibid. p. 6).\n\nIn the area of legitimacy, the doctrine of the separation of powers deserves special mention as a principle of the liberal constitutional State. This principle \"...is considered indispensable to ensure the liberty of citizens, to the extent that it limits political power, attributing to distinct organs, corresponding to different institutions, the exercise of each state function so that an individual, a group of individuals, or an assembly cannot, at the same time, dictate laws and apply them by administrative or judicial means\" (Pablo Lucas Verdú, Curso de Derecho Político, Vol. II, Tecnos, Madrid, 1986, p. 131). The principle of separation of powers is, then, a system of checks and balances aimed at preventing the abuse of power by the entities that hold political power. From there, precisely, stems the fact that in a State governed by the principle of separation of powers, there exists a delimitation of the functions in charge of each one. Functions that, as a whole, encompass the political power that corresponds to the State. The separation of functions must be considered, therefore, as a principle of juridical organization. It concerns the institutional and prevalent attribution of one of the fundamental activities of the State to each of the Branches of Government. But this attribution is not \"exclusive\" in the sense that it must be exercised in isolation from the others. On the contrary, the joint and harmonious action of the public powers is required to bring the management of public affairs to a successful conclusion. In this regard, see ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 6829-93 at 8:33 a.m. on December 24, 1993.\n\nIn modern times, the classification of functions developed by Montesquieu is questioned, since it does not account for the political orientation that corresponds to the State and that is exercised by the political powers: Legislative and Executive. Political orientation seeks to maintain the existence and unity of the State, for which purpose the political ends that inform its actions are determined. State policies, governmental policies, are a manifestation of this function of political orientation. The political objectives of state action in each of the areas of its competence are concretized through governmental policies. And these policies arise from the harmonious and coordinated action of the Executive Branch and the Legislative Branch: the system of reciprocal responsibilities and controls established in the Political Constitution determines the political orientation of the State. Indeed, the Political Constitution establishes a series of functions, responsibilities, and controls in the action of the Executive Branch and the Legislative Branch that define them as responsible for the political destiny of the Nation, but that also delimit their action. Thus, for example, while it corresponds to the Legislative Branch to enact laws, amend them, repeal them, and give them authentic interpretation, the President and the respective Government Minister are responsible for sanctioning and promulgating them, regulating them, executing them, and ensuring their exact compliance. The Executive Branch guides state action through its initiative in the formation of laws and its power of political direction.\n\nIt is evident, then, that the political orientation of the Nation does not rest exclusively with the Executive Branch, as might seem to be derived from the position expressed in the consultation formulated before this Attorney General's Office. The political destiny of the country is the joint responsibility of the Executive and the Legislative. The harmonious and coordinated action of the referred public powers is indispensable for the ordering of public affairs in accordance with the ends determined by the governmental function of the State. On the other hand, the important power available to the Executive to guide state action has as its limit the function of regulation of public services, as we have indicated in other pronouncements. Indeed, Article 1 of the Law of the Regulatory Authority determines the impossibility of the Executive to direct the regulatory function of the Regulatory Authority and, consequently, the setting of prices.\n\n2.- Public policies: an attribution of the Legislative Branch and the Executive Branch\n\nGovernmental policies on the different matters that concern society are the competence of the State as the entity that holds political power. It is a competence inherent to the very existence of the State, which, to be legitimate, must be exercised through the organs enabled for that purpose by the Political Constitution: the so-called \"political powers\"—the Legislative and the Executive—(cf. Separate Note of Magistrate Piza Escalante in ruling No. 1176-91 at 10:30 a.m. on June 21, 1991).\n\nIn this sense, it is necessary to recall that the power to legislate that has been attributed to the Legislative Assembly, according to Articles 105 and 121 subsection 1) of the Fundamental Charter, comprises the power to determine the socio-economic organization deemed appropriate at a given historical moment, within the fundamental principles and postulates of the Constitution. That organization binds the Executive Branch and the rest of the Administration, which is simply a consequence of the principle of legality contained in Article 11 of the Magna Carta:\n\n\"Article 11.- Public officials are mere depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties imposed upon them by law and cannot arrogate powers not granted to them therein. They must take an oath to observe and uphold this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability for their acts is public. The Public Administration in a broad sense shall be subject to a procedure for evaluation of results and accountability, with the consequent personal responsibility for officials in the fulfillment of their duties. The law shall indicate the means for this control of results and accountability to operate as a system that covers all public institutions.\"\n\nThe law is the norm that in principle allows the fundamental principles enshrined in the Constitution to be concretized. It constitutes, therefore, a means through which the political orientation of the State is materialized, and thus allows for the shaping of a policy on the basic affairs of the State. It is through the law that the people, whose power to legislate was delegated to Parliament, qualify certain activities as public services and establish, among other things, the procedures to be followed for the setting of tariffs and prices for the referred services. The law is the only authorized instrument to create powers of imperium and, in that sense, the tariffs and prices of public services that bind the administered parties derive their validity from the legal norm that enshrines the procedure for their setting. In this regard, the provisions of Articles 11 and 12 of the General Law of Public Administration should not be forgotten, which, in relation to public services, state:\n\n\"Article 11.-\nThe Public Administration shall act subject to the legal order and may only perform those acts or provide those public services that said legal order authorizes, according to the hierarchical scale of its sources. An act expressly regulated by a written norm shall be considered authorized, at least as to its motive or content, even if imprecisely.\"\n\n\"Article 12.-\nA public service shall be considered authorized when the subject and purpose of the same have been indicated. In this case, the responsible entity may provide it in accordance with its own regulations on the other aspects of the activity, under the rule of Law. Powers of imperium that affect rights of the individual foreign to the service relationship may not be created by regulation.\"\n\nThe \"general development policies for public services,\" as the consultant calls them, constitute a governmental policy and, as such, arise as a manifestation of the political power of the State. Now then, normally these policies are materialized in the laws. And the law binds the administration and the public official, insofar as we are in a State of Law.\n\nBut then, what role does the Executive Branch play in the general development policies for public services? As in other areas, the Executive Branch guides state action, this time in the field of public services, through the power of initiative in the formation of the law and the power of direction. It should not be forgotten, moreover, that through the annual address to the Legislative Assembly, the President of the Republic is responsible for \"proposing the measures judged of importance for the good conduct of the Government and the progress and well-being of the Nation\" (Article 139, subsection 4 of the Political Constitution), which necessarily encompasses the provision of public services, the oversight of which is constitutionally vested in him.\n\nThe governmental function allows the Executive to formulate development policies, which must conform to the laws; otherwise, they would require their embodiment in a law. That is to say, for the formulation and execution of these policies, it can, as it normally has done, exercise the initiative in the formation of the laws necessary for their implementation (Article 140, subsection 4 of the Magna Carta). But once a law is enacted in furtherance of a governmental policy, it must be complied with. The administration and public officials are mere depositaries of authority, and in that sense, they cannot arrogate powers that the law does not grant them. Moreover, the Fundamental Charter itself establishes the responsibility of the President and the respective Government Minister when they refuse to execute the laws and other legislative acts, as well as in all cases in which, by action or omission, the Executive Branch transgresses any express law (Article 149, subsections 4 and 6).\n\nThe independence of the Branches of the Republic, clearly established in the Fundamental Charter, is a guarantee against the abuse of power. The Political Constitution enshrines the State of Law, in which the principle of legality governs the actions of the public administration. And indeed, the law is nothing more than the will of the people and, as such, is binding on all members of state society.\n\nB.- THE GENERAL POLICIES OF PUBLIC SERVICES\n\nThe consultant indicates that the Executive Branch is responsible for the establishment of the general policies of public services and that it is in the Government Programs where, for the last 40 years, the guidelines for the referred policies have been defined, including aspects related to prices and tariffs. All of which is subsequently reflected in the National Development Plans.\n\nWith the foregoing argument, it would appear to seek to justify the actions of ARESEP that gave rise to Legal Opinion No. OJ-103-2001 of July 24, 2001, and to opinion C-030-2002, referred to above. However, the argument outlined by the consultant confuses two clearly differentiated concepts: the establishment of the general policies of public services as a function of the Executive Branch, with the power of that same Branch to influence the tariff setting of public services in contravention of the express provisions of Law No. 7593. Moreover, this position ignores the fact that Law No. 7593 establishes, in itself, a determined development policy for public services and the incompetence of the Executive to issue directives that guide the regulatory function.\n\nIn this sense, it is appropriate to reaffirm that Law No. 7593 expresses a public policy in the matter of regulation of public services and that the Government's pricing policy is exercised in accordance with the law, indispensable elements for understanding the framework within which the communication and coordination of the Board of Directors of ARESEP with the Executive Branch is established.\n\n1.- Law No. 7593 defines the current policy on the setting of prices and tariffs for regulated public services\n\nThe Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593, establishes a model for the development and regulation of public services that, in that sense, can be defined as one of the policies of the Costa Rican State in the matter of public services. This includes, of course, the provisions regarding the setting of prices and tariffs for the services regulated in the Law.\n\nNow then, the issuance of Law No. 7593 was not the exclusive work of the Legislative Assembly. The Executive Branch had an undoubted participation in the processing and subsequent approval of Law No. 7593. The Government had an interest in promoting a tax reform, but also the reform of the State. One of the elements of this reform is, precisely, the transformation of the former National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad) into the Regulatory Authority of Public Services, an entity with greater independence, even vis-à-vis the Executive, and with clearly defined regulatory competencies regarding various public services.\n\nIn consideration of the causes that motivated the enactment of Law No. 7593, it serves the purpose to point out the statement of Deputy Lorena María Vázquez Badilla, regarding the need to transform the National Electricity Service (SNE) into a regulatory authority independent of the swings of the political administration in office:\n\n\"In view that it has been a project that has been discussed extensively in this Legislative Assembly, in the Commission for State Reform, and in which we, before the patriotic conversations of former President Calderón with President Figueres took place, had already announced to the country, in a letter we made public, the need or the priority for this bill to form part of what we called the need for the restructuring of the reform of the State, and we announced that on April 3, 1995, before any meeting that took place at the Presidential House, because we already had the necessary clarity that these things must be changed. We must change them.\" (Legislative file of Law No. 7593, Plenary Session Record No. 85 of October 23, 1995, p. 14)\n\nDeputy Villalta Fernández pronounced in the same sense when stating:\n\n\"In that sense, it seems to me that this Regulatory Authority must guarantee Costa Rica, in defense of consumers, of users, that the data presented by State institutions effectively reflect a great internal effort regarding their costs; I say this because there will be a need to modify many institutions that distribute resources as if distributing the assets of the deceased, and that Costa Ricans have, with that story that it is necessary for the institutions not to have losses, and preferably to have surpluses, it is the Costa Ricans who must pay, including, either the distribution of the assets of the deceased or the great inefficiencies that occur in the financial management of the institutions.\" (Ibid. p. 16)\n\nIt can be affirmed that the transformation of the SNE into the Regulatory Authority was a joint effort of the Executive Branch and the Legislative Assembly. The political powers of the State expressed their agreement on the need to establish a new political orientation in the development and regulation of the public services contemplated in the Law. The foregoing, apart from the inherent powers that the Executive Branch is responsible for exercising in this regard in the enactment of laws by express constitutional provision (initiative, veto power, sanction, promulgation, and regulation, among others). These provisions, in any case, are framed within the conception of the Executive Branch as holder of political power and, therefore, respond to its function as director and planner of the political orientation of the country.\n\nWith said transformation, what the consultant has termed the \"development policy for public services\" at a determined historical moment was enshrined in the legislative text. With Law No. 7593, a system of values was established regarding what the country's public services should be and how they should function, including the criteria to be followed in setting the respective prices and tariffs. The legislator's will regarding these criteria was clear in indicating that they should be confined to the technical sphere in order to avoid the harm that the intrusion of politics into the matter had previously caused to the users of the services. Thus, in Plenary Session No. 89 of October 30, 1995, Deputy Gonzalo Fajardo Salas stated the following:\n\n\"For this reason, it is of the utmost importance to have a regulatory entity that is independent of directives from the administering power, so that the Executive Branch or the central or decentralized Administration does not intervene with that regulatory entity, guiding its action; so that the political power does not feel that this regulatory entity, as a center for technical normative imputation and control, is a kind of accomplice to deviations, especially budgetary ones, that often occur in this country.\n\nLet the political power not try to influence the technical power, so that the tariff is of one magnitude or another, depending on the requirements of the national budget (...)\" (underlining is not in the original) (Record, p. 18).\n\nThe same position was put forward by the referred Deputy in the discussion of the project in the second debate, when he stated:\n\n\"I wish to express the enormous pleasure we have that this project for the transformation of the National Electricity Service into a regulatory authority for public services is being voted on, in its second debate process.\n\nIt is a long-standing aspiration that we have in Costa Rica a fully independent regulatory entity, entirely removed from the possibility that the governments in office issue instructions and directives to it to manipulate public tariffs and prices; so that it may be a guarantee for users and consumers of the quality of services.\" (underlining is not in the original) (Legislative file of Law No. 7593, Plenary Session Record No. 149 of March 30, 1996, folio No. 2552).\n\nIt is evident, then, that the legislator's will was aimed at avoiding the interference of political criteria in the matter of tariff setting for public services. This will, in any case, was clearly embodied in the text of the law by providing that the tariff power must be framed under the principle of service at cost (Article 3) and that the Regulatory Authority \"...shall not be subject to the guidelines of the Executive Branch in the fulfillment of the powers granted to it in this law\" (Article 1).\n\nSince this policy regarding public services and their tariffs was enshrined via legislation, the only means for its modification is through the enactment of another law that amends or repeals what has already been regulated. In accordance with the provisions of Article 129 of the Political Charter, the provisions of Law No. 7593 are mandatory. The Regulatory Authority is not authorized to breach the Law under the argument that the formulation of development policies for public services is the responsibility of the Executive Branch. This argument attempts to disregard the participation of the Legislative Assembly in the formulation of the country's public policies and, specifically, of the policy regarding tariff setting, besides the fact that it would give rise to a transgression of the principle of legality.\n\nFinally, it should be noted that the policy on public services can vary over time. The Executive Branch or the Legislative Branch may consider it convenient for the country to modify the terms that currently govern tariff setting for public services and consequently propose the corresponding legislative changes. However, as long as a situation of that type does not occur and Law No. 7593 remains in force, its provisions, which, we repeat, translate a state policy regarding public services, must be observed.\n\nIn any case, in support of the current pricing and tariff policy for public services, the National Human Development Plan 1998-2002 already established as the fundamental mission of ARESEP \"...to effectively and efficiently regulate public services with timely, clear, transparent decisions based on technical criteria\" (Ministries of the Presidency and of National Planning and Economic Policy, Compact Disc).\n\n2.- Government pricing policy\n\nOne of the foundations of the position that ARESEP maintains in the consultation formulated refers to subsection n) of Article 53 of Law No. 7593, which indicates as an obligation of the Board of Directors of ARESEP: \"...Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the pricing policy that the Government must follow.\" With the citation of this provision, the aim is to support the thesis that the development policy for public services is a matter within the competence of the Executive Branch, excluding the participation that the Legislative Assembly has in this regard. It is, therefore, necessary to refer to the \"Government pricing policy,\" as well as its relationship with the matter regulated by Law No. 7593.\n\nSubsection b) of Article 4 of the Organic Law of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), Law No. 6054 of June 14, 1977, provides as relevant:\n\n\"Article 4.- The Ministry of Economy, Industry and Commerce shall have the following functions:\n\nb) Formulate, direct and coordinate the policy on prices, weights and measures, and market supply in domestic commerce;...\"\n\n    The function of the MEIC of formulating price policy and market supply must be carried out within the scope authorized by current legislation. Once a law on the matter is enacted, the Executive Branch must adhere to its provisions by virtue of respect for the hierarchy of norms. This means that the Executive Branch’s actions in price policy and market supply must respect the policy enshrined in such matter via legislation. Let us examine, then, the situation regarding prices:\n\n    Law No. 6054, which granted the MEIC the function of formulating, directing and coordinating price policy, was enacted in 1977, the era of the Entrepreneurial State, when the prevailing philosophy demanded direct intervention in the economy as a guarantee of the common good. Inflation control (which must be a concern of the Executive Branch) was achieved through administrative price fixing.\n\n    At that time, the MEIC's functions in price policy had to conform to the Consumer Protection Law, Law No. 5665 of February 28, 1975, which established a detailed system of price regulation, as well as market supply –the Ministry had the powers to authorize import flows on a temporary basis and to prohibit exports or establish systems for their restriction when there was a threat of market shortage–.\n\n    Regarding prices, the Ministry had the authority to fix official prices of goods and services for production and consumption in the national territory (Article 1 of Law No. 5665), for which it could fix, modify and control profit margins on the production and commercialization of goods and services, as well as fix, modify and control maximum prices of goods and services (subsections a and b of Article 2 of the Law).\n\n    The Ministry could carry out price regulation at the stages of production, importation, distribution and exportation, whether generically or for specific goods and services. The profit margins fixed by the Ministry must, in turn, contribute to price stability as well as allow the obtaining of a reasonable overall profit margin in accordance with the commercial characteristics of the product and the breadth of the market (Article 3).\n\n    However, this regulated economy system was modified with the enactment of the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, Law No. 7472 of December 20, 1994, which expressly repealed Law No. 5665 (Article 70 subsection j).\n\n    With the enactment of Law No. 7472, an economic conception diametrically opposed to its predecessor was established via legislation, given that price regulation as well as control of imports and exports are authorized only on an exceptional basis. The free market is thus established as the appropriate mechanism for price regulation and for domestic commerce supply.\n\n    The determination of the prices of goods and services is therefore left to the free interplay of supply and demand under competitive conditions. And to this end, in addition to prohibiting Government intervention in the economy, except in the situations listed in Article 5 of the Law, a detailed system of control, regulation and sanctioning of anti-competitive practices that market agents may engage in is established. Thus, Law No. 7472 proceeds from the premise that the free market under competitive conditions is the appropriate mechanism for the efficient allocation of society's scarce resources. The creation of wealth and the economic well-being of the community are conceptualized based on the free market, with which, evidently, a new economic model for the country's development is established.\n\n    It can be affirmed, then, that Law No. 7472 defines a price policy, which allows its regulation only in the exceptional situations of Article 5. Therefore, the power granted to the MEIC regarding price policy must adhere specifically to the provisions of Law No. 7472. To this effect, the following was already noted in legal opinion C-125-2002 of May 21, 2002:\n\n \" Law No. 7472 establishes two scenarios for price regulation: in situations of exception, in which case the regulation must be temporary and duly justified; and when there are monopolistic and oligopolistic conditions for goods and services, in which case the fixing will also be temporary as it will be subject to the existence of the referred conditions. Once the causes that gave rise to the exceptional situation or the monopoly or oligopoly situation disappear, the regulation must disappear in order to give way to the free interplay of supply and demand under competitive conditions, the natural mechanism of price stabilization...\n\n ...(T)he price regulation of goods and services must be carried out by executive decree, upon prior opinion of the Commission to Promote Competition. The issuance of this decree is the competence of the MEIC and the President of the Republic, in compliance with the provisions of subsection b) of Article 4 of Law No. 6054, which grants the Ministry the function of formulating, directing and coordinating price policy...\"\n\n    It follows from the foregoing that, except for situations of exception, the Ministry lacks the power to intervene in the formulation of the prices of articles. Consequently, it cannot adopt policies aimed at controlling or regulating those prices, because they would alter the free interplay of the market and as such, would distort the competition that must prevail in said market. And if this is so in an area that is formally the competence of the Ministry of Economy, with much greater reason in the case of public services, whose tariffs were removed from the sphere of competence of the Executive Branch.\n\n    The legal operator cannot ignore this substantial modification of the MEIC's competence in price policy. Consequently, must proceed from said modification when interpreting subsection n) of Article 53 of Law No. 7593. The rule in question provides:\n\n\n\"ARTICLE 53.- Duties and powers\n\n\n    The duties and powers of the Board of Directors are:\n\n\n   ...\n\n n) Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the price policy that the Government must follow....\"\n\n    Therefore, the communication and coordination that the Board of Directors of ARESEP must maintain with the Ministry of Economy, Industry and Commerce regarding the Government's price policy is, at present, limited to the powers that the MEIC may exercise within the scope of Law No. 7472.\n\n    This does not prevent the MEIC from proposing, in its capacity as an organ belonging to the Executive Branch, new general economic policies that have among their objectives the modification or repeal of Law No. 7472. In this case, ARESEP's communication and coordination with the MEIC must be carried out at the level of proposals or projects, as long as the currently existing legal conditions do not change.\n\n\n \n\n\nCONCLUSION\n\n\n    Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:\n\nThe political direction of the country corresponds jointly to the Legislative and Executive Branches. Said direction entails the definition of political goals and, therefore, of public policies, among which are the general policies of public services, including those related to the setting of tariffs and prices of public services. Law No. 7593 embodies a policy for the development and regulation of regulated public services, including the procedures for setting prices and tariffs of the services in question. A manifestation of that policy is the principle of service at cost that must govern tariff setting, as well as the subjection to other technical criteria defined in the law. The function of the Board of Directors of ARESEP to maintain communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce regarding the Government's price policy must be carried out with strict respect for Laws No. 7593 and No. 7472.\n\nWithout further particular, we subscribe attentively,\n\n\n \n\n\n \n\n\n \n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves                      M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte\n\n\nADVISORY ATTORNEY GENERAL                        ATTORNEY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE\n\n\n \n\n\nmvc" }