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  "id": "pgr-11295",
  "citation": "C-180-2002",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Trámite para declarar nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un permiso de construcción otorgado por una municipalidad",
  "title_en": "Procedure to declare absolute, evident and manifest nullity of a construction permit granted by a municipality",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República (PGR) responde a la consulta del alcalde de Aguirre, quien solicitó dictamen previo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un permiso de construcción municipal. La PGR se niega a emitir el dictamen solicitado porque la municipalidad no ha tramitado previamente el procedimiento administrativo ordinario exigido por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Señala que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta solo procede después de agotado ese procedimiento, con pleno respeto al debido proceso y al derecho de defensa de los involucrados. Indica que, en el caso de las municipalidades, el Concejo Municipal es el órgano competente para declarar la nulidad, nombrar al Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a la PGR. La Procuraduría concluye que sin el expediente tramitado no puede emitir el dictamen del artículo 173 de la LGAP.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office (PGR) responds to a query from the mayor of Aguirre, who requested a prior opinion to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal construction permit. The PGR refuses to issue the requested opinion because the municipality has not first conducted the ordinary administrative procedure required by Articles 308 et seq. of the General Public Administration Law (LGAP). It states that a declaration of absolute, evident, and manifest nullity only proceeds after this procedure has been completed, with full respect for due process and the right to defense of those involved. It indicates that, for municipalities, the Municipal Council is the competent body to declare nullity, appoint the Procedure Directing Body, and forward the file to the PGR. The Attorney General concludes that without the processed file, it cannot issue the opinion under Article 173 of the LGAP.",
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    "nulidad absoluta, evidente y manifiesta",
    "artículo 173 LGAP",
    "órgano director del procedimiento",
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    "Concejo Municipal",
    "procedimiento ordinario"
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  "keywords_es": [
    "nulidad absoluta",
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  "keywords_en": [
    "absolute nullity",
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    "Article 173",
    "General Public Administration Law"
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  "excerpt_es": "Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya aplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración es de carácter muy excepcional.\n\nPero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho.\n\n1. - De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n2. - En este procedimiento, además de respetarse la garantía del debido proceso administrativo, se debe de asegurar, plenamente, el derecho de defensa de los involucrados en el mismo.\n3. - Una vez lista la diligencia para dictar el acto final del procedimiento, la Municipalidad debe de enviar a este Órgano Consultivo el expediente administrativo con el fin de que se rinda, si es del caso, el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto.",
  "excerpt_en": "It is clearly inferred from this article that the observance of substantive due process is of strict compliance, all in accordance with the constitutional principles themselves, and in its application, moreover, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, is of a very exceptional nature.\n\nBut it is said, and the Commission believed rightly, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, and clear, the individual does not have a right to that certainty, because they are grounding a right in conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being performed is absolutely null and consequently they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right.\n\n1. - Prior to declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the act being challenged, the Municipality must process the administrative procedure indicated in Article 308 et seq. of the General Public Administration Law.\n2. - In this procedure, in addition to respecting the guarantee of administrative due process, the right to defense of those involved must be fully ensured.\n3. - Once the proceedings are ready to issue the final act of the procedure, the Municipality must send the administrative file to this Advisory Body so that, if applicable, a favorable opinion to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the act may be rendered.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR does not issue the requested nullity opinion and instructs the Municipality of Aguirre on the prior administrative procedure it must exhaust under Article 173 LGAP, including appointing a Directing Body and forwarding the file upon completion.",
    "summary_es": "La PGR no emite el dictamen de nulidad solicitado y orienta a la Municipalidad de Aguirre sobre el procedimiento administrativo previo que debe agotar conforme al artículo 173 LGAP, incluyendo el nombramiento del Órgano Director y la remisión del expediente una vez concluido."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Conclusiones",
      "quote_en": "This Attorney General's Office cannot issue the legal opinion requested for the following reasons: 1. - Prior to declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the act being challenged, the Municipality must process the administrative procedure indicated in Article 308 et seq. of the General Public Administration Law.",
      "quote_es": "Esta Procuraduría no puede emitir el criterio jurídico que solicita por las siguientes razones: 1. - De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública."
    },
    {
      "context": "Conclusiones",
      "quote_en": "In the case of municipalities, the competent body to declare absolute, evident, and manifest nullity is the Municipal Council, and consequently, it must also appoint the Procedure Directing Body and forward the file to this Attorney General's Office.",
      "quote_es": "Para el caso de las municipalidades, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es el Concejo Municipal y, por consiguiente, además, éste debe de nombrar el Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a esta Procuraduría."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=11295&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 180 del 11/07/2002   \n\n\n\nC-180-2002\n\n\n\n\n11 de julio del 2002\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nMiguel Solano Martínez\n\n\n\n\nAlcalde\n\n\n\n\nMunicipalidad de Aguirre, Quepos\n\n\n\n\nS.O\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado Señor Alcalde:\n\n\n\n\nReciba un atento saludo.\n\n\n\n     Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio AL-M-27-2002\nde 5 de marzo del año en curso, recibido vía fax el día 26 y el 29 por correo, ambos del mismo mes y\naño, mediante el cual nos solicita, de conformidad con lo que establece el numeral 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, un dictamen previo, para declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta del permiso de construcción que esa Municipalidad le otorgó a XXX, cédula de\nidentidad númeroXXX, para construir una casa de habitación en Lomas del Cruce de Quepos.\n\n\n\n\nI.- Sobre la procedencia de lo consultado.-\n\n\n\n     Se indica en la nota que, posterior al otorgamiento del citado permiso, la corporación\nmunicipal se \"enteró\" de que \"el lote donde la recurrente piensa construir, se halla ubicado en la\nZONA VERDE, dentro de la Urbanización de la empresa ARGUELLO Y SÁNCHEZ, según se indica en el diseño\ndel sitio presentado en su oportunidad por la misma empresa\"\n\n\n\n     En los considerandos del Oficio, el Alcalde relata la controversia jurídica que se da en torno\na la propiedad del terreno, ya que la también sociedad anónima, Lomas del Cruce, reclama para sí tal\nderecho. Sobre el particular, se indica que independientemente de tal disputa, lo cierto es que el\nterreno está afecto por la demanialidad al estar ubicado en la \"zona verde\" de una urbanización; por\ntal motivo, estima el Alcalde que lo procedente es revocar el permiso de construcción.\n\n\n\n     Expresamente, en el Oficio se indica que \"Conforme lo anterior y a las copias que se acompañan,\nsolicito su dictamen a efecto de proceder a iniciar el procedimiento indicado en la ley, o en su\ndefecto las recomendaciones o conclusiones que esa entidad tenga bien manifestar\"\n\n\n\n     De la anterior petición surgen dos importantes observaciones que imposibilitan la emisión del\ncriterio que se pide. En primer lugar, se le ha de advertir a esa corporación municipal que, ni con\nla copia del Oficio recibido vía fax, ni con el que nos llegó a través de la oficina de Correos, se\nadjuntan las copias que se señalan. En todo caso, como se verá, este envío es intrascendente para la\nrespuesta que se le da a la solicitud de dictamen que se hace.\n\n\n\n     Y la segunda, trata sobre la errónea forma en que se pretende abordar el procedimiento\nadministrativo, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que manda el numeral 173\nde la Ley General de la Administración Pública. Téngase en cuenta que sobre este particular, este\nÓrgano Asesor ha sido conteste en señalar, no solo el procedimiento a seguir para estos casos, sino\ntambién, los requisitos procesales y sustanciales que ha de cumplir la Administración para obtener\nla declaratoria de nulidad como la que se reprocha. Por ello, para orientar el criterio del Alcalde,\na continuación se presenta una recopilación de algunos de esos pronunciamientos.\n\n\n\n II.- Sobre el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta.-\n\n\n\n     Este Órgano Asesor ha sido conteste en señalar que no externa criterio sobre la declaratoria de\nnulidad, como la que se pide, sino hasta que la Administración Activa (en este caso la Municipalidad\nde Aguirre) haya llevado a cabo el procedimiento ordinario que corresponde de conformidad con lo que\ndisponen los artículos 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n\nSobre este particular, téngase presente lo que señalamos en el dictamen C-233-2001:\n\n\n\n\n\"Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:\n\n\n\n\n\"...1. - Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos\n\n\n\n fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa,\nsin necesidad de recurrir al contencioso de\n\n\n\n\nlesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la\n\n\n\n Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen\nfavorable de la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n\n....\n\n\n\n 3. - Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por\nun procedimiento administrativo ordinario,\n\n\n\n en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado\naudiencia a todas las partes involucradas.\n\n\n\n 4. - En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter\nabsoluto, manifiesto y evidente de la\n\n\n\n\nnulidad.\n\n\n\n\n5. - La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo\n\n\n\n\ncaducará en cuatro años.\n\n\n\n\n6. - La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en\n\n\n\n este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta, será absolutamente nula.\n\n\n\n Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de\nlas responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.\n\n\n\n\n...\"\n\n\n\n Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de\ncumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya\naplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a\nla Administración es de carácter muy excepcional.\n\n\n\n Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz\ncuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración\nPública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:\n\n\n\n\n\"…\n\n\n\n El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de\nque si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le\nserá suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.\n\n\n\n Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa\nRica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho\na esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden\ngarantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en\nconsecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho.\n\n\n\n Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir\nal juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate\nsimplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo\ndictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del\nConsejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de\nGobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen\nfavorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual\ndictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación...\" (Acta de la Sesión\nNº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con\nquince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 5 y 6).\"\n\n\n\n     De igual manera, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia\nha afirmado que \"Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta\nSala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de\nrealizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado\nsancionador.\" (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).\n\n\n\n\nIII.- Sobre el Órgano Director del Procedimiento.-\n\n\n\n     Para asegurar un procedimiento administrativo apegado a los principios que lo informan, la\nAdministración debe nombrar un Órgano Director del Procedimiento que, en acatamiento a lo que\nestablece la Ley General de la Administración Pública, observe las formalidades sustanciales del\nprocedimiento. Advirtiéndose que de no ser así, con base en el artículo 223 de esa Ley, se causará\nnulidad de lo actuado.\n\n\n\n     Sobre el Órgano Director del Procedimiento, en dictamen C-173-95, esta Procuraduría ampliamente\ndesarrolló, entre otros temas los de su competencia, los requisitos, el nombramiento, su\nintegración. Al respecto, en la enumeración de las conclusiones se señaló lo siguiente:\n\n\n\n \"Siguiendo el orden de los puntos consultados por la Municipalidad arribamos a las siguientes\nconclusiones:\n\n\n\n 1- El órgano director del procedimiento es el encargado de tramitar y excitar el desarrollo del\nprocedimiento dictando las providencias que estime necesarias.\n\n\n\n 2- El Concejo Municipal deberá nombrar un órgano director del procedimiento cuando deba aplicar el\nprocedimiento administrativo regulado en la Ley General. Tomando en consideración que la materia\nMunicipal se encuentra excluida de conformidad con el artículo 367.2 de la ley y el Decreto\nEjecutivo 8979-P de 28 de agosto de 1978, el procedimiento de la Ley General resulta de aplicación\ncuando nos encontramos en los supuestos de los artículos 215, 308 y 320 y además se da alguna de las\nsiguientes hipótesis:\n\n\n\n\na) Cuando no se cuente con procedimiento especial regulado\n\n\n\n b) Cuando el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los alcances del\ndebido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.\n\n\n\n c) Como fuente supletoria se aplicará sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece\nsobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación.\n\n\n\n El órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Al decidir el número de sus\nintegrantes deberá buscarse el mejor logro del objeto del procedimiento y los principios de\nceleridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del\nadministrado.\n\n\n\n 3- Por regla general los miembros del órgano director deberán ser funcionarios públicos al momento\ndel nombramiento, sin embargo, excepcionalmente cuando la consecución del fin público lo amerite\npodrán nombrarse personas externas. Ello debe realizarse mediante Acuerdo del Concejo Municipal\ndebidamente fundamentado y aquellos en quienes recaiga el nombramiento deberán aceptar el cargo\nexpresamente y ser juramentados.\n\n\n\n Además, debe ponerse especial atención en la idoneidad de los miembros del órgano director, pues su\nactuación genera no solamente responsabilidad personal sino para la Administración.\n\n\n\n 4- Las facultades y potestades del órgano director del procedimiento se encuentran reguladas en el\nLibro Segundo de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, las normas del Libro\nPrimero que son generales y aplicables a toda la Administración, se aplican en lo conducente.\n\n\n\n 5- Normalmente el órgano director no es el competente para resolver el asunto mediante acto\nadministrativo final, por lo que una vez listo el expediente para ser resuelto debe pasarlo al\nórgano\n\n\n\n correspondiente. Ello no impide que pueda emitir un informe final que incluya alguna recomendación.\nSin embargo, la misma no puede ser vinculante pues estaría invadiendo el ámbito de competencia del\nórgano decisor.\n\n\n\n El artículo 332 constituye una excepción a la regla al indicar que el órgano director podrá adoptar\nuna decisión provisional, de oficio o a instancia de parte, cuando razones de necesidad o\nconveniencia evidentes lo exijan. Esa resolución deberá ser sustituida por la final, ya sea\nrevocatoria o confirmatoria, y dictada en el plazo de ley por quien tenga la competencia para ello.\n\n\n\n Los artículos 342 a 360 indican cuales actos o providencias del órgano director del procedimiento\ntienen recurso de revocatoria, de apelación, de revisión y de queja.\n\n\n\n Finalmente, cabe advertir, que el presente pronunciamiento se emite sin perjuicio de las potestades\npropias de la Contraloría General de la República en lo que se refiere a su función tutelar sobre\nlos presupuestos de las municipalidades; de suerte que el criterio legal que ahora se formaliza no\npodría, de modo alguno, enervar o limitar el ejercicio de dicha potestad ni mucho menos,\nsustituirlo.\"\n\n\n\n\nIV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.-\n\n\n\n     Es importante señalar que \"el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el\nprocedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente\ny manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del\nexpediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho. Esta\ninterpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre\notros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y,\nespecialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000\"\n(dictamen C-157-2001).\n\n\n\n     Y por lo anterior, le debemos de advertir al Alcalde que, para el caso de las municipalidades,\neste Órgano Consultivo, reiteradamente, ha señalado que el órgano competente para declarar la\nexistencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es el Concejo Municipal, por ser el órgano\nsuperior. En consecuencia, es éste el órgano competente para nombrar el Organo Director del\nProcedimiento, así como para decidir el envío del expediente administrativo relacionado a la\nProcuraduría General de la República.\n\n\n\n\nIV.- Conclusiones.-\n\n\n\n     Así las cosas, me permito indicarle que esta Procuraduría no puede emitir el criterio jurídico\nque solicita por las siguientes razones:\n\n\n\n 1. - De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa\nMunicipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes\ny concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n 2. - En este procedimiento, además de respetarse la garantía del debido proceso administrativo, se\ndebe de asegurar, plenamente, el derecho de defensa de los involucrados en el mismo.\n\n\n\n 3. - Una vez lista la diligencia para dictar el acto final del procedimiento, la Municipalidad debe\nde enviar a este Órgano Consultivo el expediente administrativo con el fin de que se rinda, si es\ndel caso, el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto.\nLo anterior al amparo de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración\nPública.\n\n\n\n 4. - Para el caso de las municipalidades, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta, lo es el Concejo Municipal y, por consiguiente, además, éste debe de nombrar\nel Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a esta Procuraduría.\n\n\n\n\nSin otro particular, suscribo atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. José Armando López Baltodano\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nKVH\n\n\n\n\nC-180-2002",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 180 of 11/07/2002\n\nC-180-2002\n\nJuly 11, 2002\n\nMr.\nMiguel Solano Martínez\nMayor\nMunicipalidad de Aguirre, Quepos\nS.O.\n\nDear Mr. Mayor:\n\nReceive a cordial greeting.\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I respond to your Official Letter AL-M-27-2002 of March 5 of this year, received via fax on the 26th and by mail on the 29th, both of the same month and year, through which you request, in accordance with the provisions of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, a prior legal opinion (dictamen), to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the construction permit that your Municipality granted to XXX, identity card number XXX, to build a dwelling house in Lomas del Cruce de Quepos.\n\nI.- On the propriety of the matter consulted.-\n\nIt is indicated in the note that, subsequent to the granting of the aforementioned permit, the municipal corporation “found out” that “the lot where the applicant plans to build is located in the GREEN ZONE (ZONA VERDE), within the Urbanization of the company ARGUELLO Y SÁNCHEZ, as indicated in the site plan (diseño del sitio) presented in due course by the same company.”\n\nIn the recitals (considerandos) of the Official Letter, the Mayor relates the legal controversy surrounding the ownership of the land, since the also corporation, Lomas del Cruce, claims this right for itself. On this point, it is indicated that regardless of such dispute, the truth is that the land is affected by public domain status (demanialidad) as it is located in the “green zone” of an urbanization; for this reason, the Mayor believes it is appropriate to revoke the construction permit.\n\nExpressly, the Official Letter states that “In accordance with the foregoing and with the copies attached, I request your opinion (dictamen) in order to proceed to initiate the procedure indicated in the law, or failing that, the recommendations or conclusions that this entity may wish to express.”\n\nTwo important observations arise from the above request that make it impossible to issue the requested opinion. Firstly, this municipal corporation must be advised that the copies indicated were not attached to the copy of the Official Letter received via fax, nor to the one that arrived through the Post Office. In any case, as will be seen, this omission is irrelevant to the response given to the request for a legal opinion (dictamen).\n\nAnd the second concerns the erroneous manner in which an attempt is being made to approach the administrative procedure for declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), as mandated by numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública. Bear in mind that on this point, this Advisory Body (Órgano Asesor) has consistently pointed out not only the procedure to follow in these cases but also the procedural and substantial requirements that the Administration must fulfill to obtain a declaration of nullity such as the one criticized. Therefore, to guide the Mayor’s judgment, a compilation of some of these pronouncements is presented below.\n\nII.- On the administrative procedure to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta).-\n\nThis Advisory Body (Órgano Asesor) has consistently pointed out that it does not issue an opinion on the declaration of nullity, as requested, until the Active Administration (in this case the Municipalidad de Aguirre) has carried out the ordinary procedure that corresponds in accordance with the provisions of articles 308 et seq. and concordant of the Ley General de la Administración Pública.\n\nOn this point, bear in mind what we stated in legal opinion C-233-2001:\n\n\"Article 173 of the Ley General de la Administración Pública provides:\n\n\"...1. - When the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act declaring rights\nis evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel,\nwithout the need to resort to the action for declaration of harmfulness (contencioso de lesividad)\nindicated in articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, of March 12, 1966, prior to a favorable legal opinion (dictamen favorable) from the Procuraduría General de la República.\n\n....\n\n3. - Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure,\nin which the principles and guarantees of due process (debido proceso) have been observed and a hearing has been given to all the parties involved.\n\n4. - In the previous cases, the opinion (dictamen) must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident character of the\nnullity (nulidad).\n\n5. - The power of ex officio review enshrined in this article\nshall expire in four years.\n\n6. - The administrative annulment of an act contrary to the provisions of\nthis article, whether due to the omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.\nFurthermore, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal responsibilities of the acting official, in accordance with the second paragraph of article 199.\n\n...\"\n\nIt clearly follows from this article that observance of substantive due process (debido proceso) is of strict compliance, all in accordance with the same constitutional principles, in whose application, furthermore, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, is of a very exceptional nature.\n\nThe limits of this power clearly emerge from the explanations of Eduardo Ortíz when, during the legislative discussion of the draft of the Ley General de la Administración Pública, he sought to define them, in the following terms:\n\n\"…\n\nThe action for declaration of harmfulness (juicio de lesividad) is a protection of the legal certainty of the affected party (administrado) in the sense that if they have a right derived from an administrative act, they can have confidence that it will not be suppressed without a trial with all the guarantees of a judicial process.\n\nBut it is said, and the Commission believed with reason, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, clear, the affected party (administrado) does not have the right to that security, because they are asserting a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being performed is absolutely null and consequently they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right.\n\nThen, in those cases, the Administration can undo that right in the administrative channel, without going to the judge, with the guarantee — and here we have added on our own account so that it is not simply a matter of volubility, of capriciousness by the Administration — that there must be a prior favorable opinion (dictamen favorable) from the Procuraduría General de la República and a vote by a simple majority of the Government Council. This means that a Minister will not decide this, the Government Council decides it, and the Government Council will not decide it by and for itself but rather with a prior favorable opinion (dictamen favorable), recommending the annulment, from the Procuraduría General de la República, without which opinion (dictamen), not even the Government Council could bring about that annulment...\" (Minutes of Session No. 103, held by the Permanent Commission of Government and Administration, at fourteen hours and fifteen minutes on April second, nineteen seventy, pp. 5 and 6).\"\n\nLikewise, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has affirmed that \"The principles of due process (debido proceso) extractable from the General Law and pointed out by this Chamber in its jurisprudence are of strict mandatory compliance by the authorities in charge of carrying out any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result.\" (Ruling Voto No. 2945-94 at 8:12 a.m. on June 17, 1994).\n\nIII.- On the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento).-\n\nTo ensure an administrative procedure adhering to the principles that inform it, the Administration must appoint a Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) that, in compliance with the provisions of the Ley General de la Administración Pública, observes the substantial formalities of the procedure. Warning that should it not do so, based on article 223 of that Law, the actions taken will be null and void.\n\nRegarding the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento), in legal opinion C-173-95, this Procuraduría extensively developed, among other topics, those of its competence, the requirements, the appointment, and its integration. In this regard, the following was stated in the list of conclusions:\n\n\"Following the order of the points consulted by the Municipality, we arrive at the following conclusions:\n\n1- The directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) is responsible for processing and driving the development of the procedure by issuing the orders (providencias) it deems necessary.\n\n2- The Municipal Council (Concejo Municipal) must appoint a directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) when it must apply the administrative procedure regulated by the General Law. Taking into consideration that municipal matters are excluded in accordance with article 367.2 of the law and Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 8979-P of August 28, 1978, the procedure of the General Law is applicable when we are in the situations of articles 215, 308, and 320 and furthermore, any of the following hypotheses occur:\n\na) When there is no special regulated procedure.\nb) When the special procedure does not guarantee due process (debido proceso). Regarding the scope of due process, ruling (voto) 1732-92 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may be consulted.\nc) As a supplementary source, it will be applied to matters not expressly provided for. In case of doubt, it prevails over the excluded matter. Also in matters of interpretation, it informs by guiding the application.\n\nThe directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) can be single-member or collegiate. When deciding the number of its members, the best achievement of the object of the procedure and the principles of speed (celeridad) and efficiency must be sought within respect for the legal system and the rights and interests of the affected party (administrado).\n\n3- As a general rule, the members of the directing body (órgano director) must be public officials at the time of the appointment; however, exceptionally, when achieving the public purpose so warrants, external persons may be appointed. This must be done by means of an Agreement of the Municipal Council (Concejo Municipal) duly justified, and those on whom the appointment falls must expressly accept the position and be sworn in.\n\nFurthermore, special attention must be paid to the suitability of the members of the directing body (órgano director), as their actions generate not only personal responsibility but also responsibility for the Administration.\n\n4- The powers and authorities of the directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) are regulated in Book Two of the Ley General de la Administración Pública. However, the norms of Book One, which are general and applicable to the entire Administration, apply as appropriate.\n\n5- Normally, the directing body (órgano director) is not competent to resolve the matter by means of a final administrative act; therefore, once the file (expediente) is ready for resolution, it must pass it to the corresponding body. This does not prevent it from issuing a final report that includes a recommendation. However, the same cannot be binding as it would be invading the scope of competence of the deciding body.\n\nArticle 332 constitutes an exception to the rule by indicating that the directing body (órgano director) may adopt a provisional decision, ex officio or at the request of a party, when evident reasons of necessity or convenience so require. That resolution must be replaced by the final one, whether revocatory or confirmatory, and issued within the legal timeframe by whoever has the competence to do so.\n\nArticles 342 to 360 indicate which acts or orders (providencias) of the directing body of the procedure (órgano director del procedimiento) are subject to a motion for reversal (recurso de revocatoria), appeal (recurso de apelación), review (recurso de revisión), and complaint (recurso de queja).\n\nFinally, it should be warned that this pronouncement is issued without prejudice to the own powers of the Contraloría General de la República concerning its tutelary function over the budgets of the municipalities; so that the legal opinion now formalized could not, in any way, undermine or limit the exercise of said power, much less substitute it.\"\n\nIV.- On the body competent to request the opinion (dictamen).-\n\nIt is important to note that \"the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), in the administrative venue, is the one that has the competence to decide the sending of the file (expediente) (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; see, among others: legal opinions (dictámenes) numbers C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995 and, especially, the directive issued by Official Letter No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000\" (legal opinion C-157-2001).\n\nAnd regarding the above, we must warn the Mayor that, for the case of municipalities, this Advisory Body (Órgano Consultivo) has repeatedly pointed out that the body competent to declare the existence of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) is the Municipal Council (Concejo Municipal), as it is the superior body. Consequently, it is this body that is competent to appoint the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento), as well as to decide the sending of the related administrative file (expediente administrativo) to the Procuraduría General de la República.\n\nIV.- Conclusions.-\n\nThis being the case, I must point out to you that this Procuraduría cannot issue the legal opinion you request for the following reasons:\n\n1. - Prior to declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the act criticized, your Municipality must process the administrative procedure indicated by numeral 308, et seq. and concordant of the Ley General de la Administración Pública.\n\n2. - In this procedure, in addition to respecting the guarantee of administrative due process (debido proceso administrativo), the right of defense of those involved must be fully ensured.\n\n3. - Once the proceeding is ready to issue the final act of the procedure, the Municipality must send the administrative file (expediente administrativo) to this Advisory Body (Órgano Consultivo) so that, if applicable, the favorable opinion (dictamen favorable) to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the act can be issued. The foregoing under the protection of what numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública establishes.\n\n4. - For the case of municipalities, the body competent to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) is the Municipal Council (Concejo Municipal) and, therefore, in addition, it must appoint the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) and remit the file (expediente) to this Procuraduría.\n\nWithout further particular, I subscribe attentively,\n\nLic. José Armando López Baltodano\nDeputy Attorney General (Procurador Adjunto)\n\nKVH\n\nC-180-2002"
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