{
  "id": "pgr-11509",
  "citation": "C-292-2002",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Obligatoriedad de acatar órdenes del MINAE por parte de FONAFIFO",
  "title_en": "FONAFIFO's obligation to obey MINAE orders",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza dos temas centrales: la legitimación procesal de FONAFIFO como persona jurídica instrumental en un juicio de ejecución de sentencia, y la sujeción del Fondo a órdenes, directrices o resoluciones emitidas por el Ministerio de Ambiente y Energía. Concluye que FONAFIFO, como persona jurídica instrumental, sí puede comparecer en juicio respecto de actos directamente relacionados con la gestión financiera de los recursos que le son propios, aunque la decisión final sobre su legitimación corresponde a los tribunales. Respecto a la relación jerárquica, aclara que MINAE no puede dictar órdenes vinculantes sobre las facultades propias del Fondo en materia crediticia o de financiamiento, ni utilizar la vía de la resolución administrativa para imponerle obligaciones. La gestión del Fondo es autónoma en esos ámbitos, salvo en la ejecución de reglamentos y disposiciones generales del Poder Ejecutivo, como ocurre con los certificados de conservación del bosque y los pagos de servicios ambientales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office addresses two main issues: FONAFIFO's standing to appear in court in enforcement proceedings, and the Fund's subjection to orders, directives, or resolutions issued by the Ministry of Environment and Energy. It concludes that FONAFIFO, as an instrumental legal entity, may appear in court regarding acts directly related to its own financial management, though the final decision lies with the courts. Regarding the hierarchical relationship, it clarifies that MINAE may not issue binding orders on FONAFIFO's exclusive powers on credit or financing matters, nor use administrative resolutions to impose obligations. FONAFIFO's management is autonomous in those areas, except when executing regulations and general provisions issued by the Executive Branch, such as forest conservation certificates and environmental services payments.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "30/10/2002",
  "year": "2002",
  "topic_ids": [
    "forestry-law-7575"
  ],
  "primary_topic_id": null,
  "es_concept_hints": [
    "personería jurídica instrumental",
    "FONAFIFO",
    "MINAE",
    "certificados de conservación del bosque",
    "pago de servicios ambientales",
    "legitimación pasiva",
    "Junta Directiva"
  ],
  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 46",
      "law": "Ley Forestal 7575"
    },
    {
      "article": "Art. 22",
      "law": "Ley Forestal 7575"
    },
    {
      "article": "Art. 69",
      "law": "Ley Forestal 7575"
    }
  ],
  "keywords_es": [
    "FONAFIFO",
    "MINAE",
    "personería jurídica instrumental",
    "legitimación pasiva",
    "órdenes del MINAE",
    "certificados de conservación del bosque",
    "pago de servicios ambientales",
    "Junta Directiva",
    "Ley Forestal",
    "Procuraduría General de la República"
  ],
  "keywords_en": [
    "FONAFIFO",
    "MINAE",
    "instrumental legal personality",
    "passive standing",
    "MINAE orders",
    "forest conservation certificates",
    "payment for environmental services",
    "Board of Directors",
    "Forestry Law",
    "Attorney General's Office"
  ],
  "excerpt_es": "Dado que la decisión sobre estos aspectos de financiamiento, conforme el artículo 46 de cita, corresponde al Fondo, por medio de su Junta Directiva, se sigue que el MINAE no es competente para darle órdenes sobre los extremos indicados. En consecuencia, resultaría improcedente la emisión de una orden referida al ejercicio de esas facultades. (...) La resolución no es, entonces, un medio válido para que el MINAE dicte órdenes al Fondo. Más categóricamente, puede afirmarse que en el ámbito de competencias del Fondo, el MINAE no es competente para emitir resoluciones en sentido estricto, según lo antes indicado. (...) En el sentido indicado, debe tomarse en cuenta que las condiciones del financiamiento de las actividades a que se refiere el artículo 46 de la Ley Forestal son determinadas por la Junta Directiva del Fondo; el Fondo emite los certificados de conservación del bosque según lo dispuesto en el artículo 22 y siguientes de la ley y los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo. Los pagos por concepto de servicios ambientales están sujetos a la suscripción del contrato correspondiente, el cual debe ajustarse a la ley, el Reglamento a la Ley Forestal y los reglamentos emitidos por el MINAE.",
  "excerpt_en": "Since the decision on these financing aspects, pursuant to Article 46, belongs to the Fund, through its Board of Directors, it follows that MINAE is not competent to give orders on the indicated points. Consequently, issuing an order regarding the exercise of those powers would be improper. (...) The resolution is not, then, a valid means for MINAE to issue orders to the Fund. More categorically, it can be stated that within the Fund's sphere of competence, MINAE is not competent to issue resolutions in the strict sense, as indicated above. (...) In this regard, it must be considered that the financing conditions of the activities referred to in Article 46 of the Forestry Law are determined by the Fund's Board of Directors; the Fund issues forest conservation certificates in accordance with Article 22 and following of the law and the regulations issued by the Executive Branch. Payments for environmental services are subject to the signing of the corresponding contract, which must comply with the law, the Forestry Law Regulations, and the regulations issued by MINAE.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General's Office determined that MINAE is not competent to issue binding orders to FONAFIFO regarding its own financing and credit powers, and that the Fund's standing in court must be decided by the courts.",
    "summary_es": "La Procuraduría determinó que MINAE no es competente para dictar órdenes vinculantes al FONAFIFO sobre sus facultades propias de financiamiento y crédito, y que la legitimación procesal del Fondo debe ser decidida por los tribunales."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando B",
      "quote_en": "Since the decision on these financing aspects, pursuant to Article 46, belongs to the Fund, through its Board of Directors, it follows that MINAE is not competent to give orders on the indicated points.",
      "quote_es": "Dado que la decisión sobre estos aspectos de financiamiento, conforme el artículo 46 de cita, corresponde al Fondo, por medio de su Junta Directiva, se sigue que el MINAE no es competente para darle órdenes sobre los extremos indicados."
    },
    {
      "context": "Considerando B",
      "quote_en": "The resolution is not, then, a valid means for MINAE to issue orders to the Fund. More categorically, it can be stated that within the Fund's sphere of competence, MINAE is not competent to issue resolutions in the strict sense.",
      "quote_es": "La resolución no es, entonces, un medio válido para que el MINAE dicte órdenes al Fondo. Más categóricamente, puede afirmarse que en el ámbito de competencias del Fondo, el MINAE no es competente para emitir resoluciones en sentido estricto."
    },
    {
      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "Payments for environmental services are subject to the signing of the corresponding contract, which must comply with the law, the Forestry Law Regulations, and the regulations issued by MINAE.",
      "quote_es": "Los pagos por concepto de servicios ambientales están sujetos a la suscripción del contrato correspondiente, el cual debe ajustarse a la ley, el Reglamento a la Ley Forestal y los reglamentos emitidos por el MINAE."
    }
  ],
  "cites": [
    {
      "id": "pgr-10952",
      "citation": "C-038-2002",
      "title_en": "Term of contracts for environmental services payments under the Forestry Law",
      "title_es": "Plazo de contratos por pago de servicios ambientales según Ley Forestal",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "11/02/2002",
      "year": "2002"
    }
  ],
  "cited_by": [
    {
      "id": "pgr-14085",
      "citation": "C-336-2006",
      "title_en": "Registry encumbrance of properties for environmental services payments",
      "title_es": "Afectación registral de inmuebles por pago de servicios ambientales",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "23/08/2006",
      "year": "2006"
    },
    {
      "id": "pgr-14883",
      "citation": "OJ-128-2007",
      "title_en": "Legality of hiring personnel in FONAFIFO through a trust",
      "title_es": "Legalidad de contratación de personal en FONAFIFO mediante fideicomiso",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "22/11/2007",
      "year": "2007"
    },
    {
      "id": "pgr-16190",
      "citation": "C-014-2010",
      "title_en": "Illegality of Art. 65 Forest Law Regulation on incompatibility between tax incentives and PES",
      "title_es": "Ilegalidad del Art. 65 Reglamento a la Ley Forestal sobre incompatibilidad entre incentivos fiscales y PSA",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "18/01/2010",
      "year": "2010"
    },
    {
      "id": "pgr-20136",
      "citation": "C-270-2017",
      "title_en": "Registry encumbrance for environmental services and timber harvesting in refuges",
      "title_es": "Afectación registral en PSA y aprovechamiento forestal en refugios",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "16/11/2017",
      "year": "2017"
    }
  ],
  "references": {
    "internal": [
      {
        "target_id": "pgr-10952",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "038"
      },
      {
        "target_id": "pgr-14085",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "336"
      },
      {
        "target_id": "norm-41661",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley Forestal"
      },
      {
        "target_id": "norm-28693",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Reglamento a la Ley Forestal"
      }
    ],
    "external": [
      {
        "ref_id": "nexus-res-288-2001",
        "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=175137&strTipM=T",
        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 00288-2001",
        "resolution_num": "00288",
        "year": "2001",
        "expediente": "97-000997-0163-CA"
      },
      {
        "ref_id": "pgr-16798",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=16798&strTipM=T",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "044",
        "dictamen_id": "16798"
      },
      {
        "ref_id": "pgr-6535",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=6535&strTipM=T",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "075",
        "dictamen_id": "6535"
      },
      {
        "ref_id": "pgr-11038",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=11038&strTipM=T",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "083",
        "dictamen_id": "11038"
      },
      {
        "ref_id": "pgr-11195",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=11195&strTipM=T",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "136",
        "dictamen_id": "11195"
      },
      {
        "ref_id": "pgr-13266",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=13266&strTipM=T",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "246",
        "dictamen_id": "13266"
      },
      {
        "ref_id": "norm-7331",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=7331&nValor3=75210&strTipM=FN&strNoVolver=no",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa",
        "norm_id": "7331"
      }
    ]
  },
  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=11509&strTipM=T",
  "tier": 2,
  "_editorial_citation_count": 0,
  "regulations_by_article": null,
  "amendments_by_article": null,
  "dictamen_by_article": null,
  "concordancias_by_article": null,
  "afectaciones_by_article": null,
  "resoluciones_by_article": null,
  "cited_by_votos": [],
  "cited_norms": [],
  "cited_norms_inverted": [],
  "sentencias_relacionadas": [],
  "temas_y_subtemas": [],
  "cascade_only": false,
  "amendment_count": 0,
  "body_es_text": "Dictamen : 292 del 30/10/2002   \n\n\n\nC-292-2002\n\n\n\n\n30 de octubre de 2002\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIngeniero\n\n\n\n\nJorge Mario Rodríguez Zúñiga\n\n\n\n\nDirector Ejecutivo\n\n\n\n\nFondo Nacional de Financiamiento Forestal\n\n\n\n\nMinisterio de Ambiente y Energía\n\n\n\n\nS. O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n     Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio FONAFIFO D-248\nde 7 de octubre último, por medio del cual se consulta si el Fondo debe acatar la orden de MINAE\ndada en la resolución R-116-99 MINAE, o cualquier otra resolución o directriz emitida por el\nMinisterio. Pregunta ¿Cuál es el procedimiento mediante el cual MINAE gira órdenes al FONAFIFO de\nobligatorio acatamiento? En su criterio, la Junta Directiva es la responsable de las actuaciones del\nFondo, por lo que se desea saber si la responsabilidad se traslada en caso de acatar órdenes.\n\n\n\n     Adjunta Ud. la resolución N. R-1116-MINAE por la cual el Ministerio del Ambiente y Energía\nresuelve un reclamo administrativo de una sociedad comercial y señala que corresponde al Fondo\ncubrir las indemnizaciones que procedan.\n\n\n\n     Mediante oficio FONAFIFO –D-262 de 22 de octubre siguiente se remite el criterio de la Asesoría\nJurídica, intitulado \"Análisis Jurídico sobre el caso Inversiones COMOBI S. A. y recomendaciones\nlegales para FONAFIFO\". En dicho documento se afirma que la indemnización pedida por COMOBI debe ser\nestablecida por vía de ejecución de sentencia, ya que no se conoce el monto de los daños y\nperjuicios que la empresa haya sufrido. En su criterio, el Estado debe tomar una decisión \"que\nprobablemente derivará que la posibilidad de indemnizarlos, preferiblemente de previo para cumplir\nel precepto constitucional es bastante remota...\" Si MINAE levanta la veda por falta de sustento\neconómico actuaría en acatamiento de la ley y reduciría los montos que implica \"comprar\" de previo\ntodos los árboles vedados o pagarlos vía cobro de daños y perjuicios. Considera que si surge la\nposibilidad de aprovechar los árboles, los daños y perjuicios serían el atraso sufrido por la\nreclamante, el valor de ese atraso debe ser establecido en sentencia. Por lo que estima que no\nprocede pago alguno a Inversiones COMOBI S. A. porque no se ha entablado el proceso de ejecución de\nsentencia. Agrega que FONAFIFO está autorizado a realizar el pago ordenado por el MINAE dentro de\nlos términos usuales de los contratos; FONAFIFO puede pagar los servicios ambientales brindados por\nCOMOBI por haberlo ordenado el MINAE y porque ello está dentro de sus facultades y funciones. Pero\nCOMOBI tendría que renunciar al rubro principal cobrado al Estado (el costo de los árboles), porque\nes parte del contrato el respetar todos los árboles. El otorgamiento del pago de servicios\nambientales mediante un contrato PSA con COMOBI dejaría únicamente por fuera el pago de las costas\ndel recurso de amparo, lo cual, se agrega, no puede ser cubierto en vía administrativa. Considera\nque cualquier tentativa de arreglo que se presente durante el proceso debe ser conocida y aprobada\npor la Procuraduría General, la que debería definir quién debe realizar el pago a COMOBI. Recomienda\nel pago de los servicios ambientales brindados por COMOBI, para lo cual se haría un finiquito total\ndel conflicto. Si no se llega a acuerdo, estima que la empresa deberá esperarse a la ejecución de\nsentencia y que se debe consultar a la Procuraduría quién es el obligado a pagar.\n\n\n\n     En relación con lo expuesto, procede recordar que no corresponde a la Procuraduría General\npronunciarse sobre casos concretos. Por consiguiente, se omite cualquier referencia a la situación\npresentada respecto de INVERSIONES COMOBI S. A. Por ende, si procede o no el pago que se cuestiona.\n\n\n\n     De conformidad con el mérito de los documentos que han sido remitidos, la Procuraduría debe\npronunciarse sobre a) la legitimación del Fondo en un juicio de ejecución de sentencia y b) la\nrelación entre el MINAE y FONAFIFO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.- LA LEGITIMACIÓN DE FONAFIFO EN EL PROCESO JUDICIAL\n\n\n\n     Señala Ud. en su consulta que a pesar de que FONAFIFO considera que no le corresponde realizar\nel pago de la indemnización ordenada en un Recurso de Amparo, se considera necesario contar con el\ncriterio de la Procuraduría respecto de su condición de parte en el juicio de ejecución de\nsentencia. Para efectos de establecer la legitimación pasiva consultada, debe tomarse en cuenta la\nnaturaleza del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.\n\n\n\n\n    Dispone el artículo 46 de la Ley Forestal:\n\n\n\n\n\"Creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal\n\n\n\n Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo será financiar, para beneficio\nde pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del\nbosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas\nagroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e\nindustrialización de los recursos forestales. También captará financiamiento para el pago de los\nservicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades\nnecesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales, que se establecerán en el\nreglamento de esta ley.\n\n\n\n El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal contará con personería jurídica instrumental; salvo\nque el cooperante o el donante establezca condiciones diferentes para los beneficiarios\".\n\n\n\n     La norma tiene dos contenidos fundamentales: establecer los fines del Fondo, aquello para lo\ncual se crea y justifica el gasto y otorgarle \"personería jurídica instrumental\". Contenido que es\nsumamente importante para efectos de la consulta. Interesa aquí qué significa la \"personería\njurídica instrumental\".\n\n\n\n     Personería jurídica hace referencia a la facultad de representación de un organismo que ha sido\ndotado por el ordenamiento  personalidad jurídica. Personalidad jurídica y personería jurídica no\nson términos sinónimos, no obstante lo cual el legislador y otros operadores jurídicos acostumbran\nconfundirlos. La persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y\nobligaciones requiere representantes. Debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que\nson sus personeros. Pero, como se ha indicado, es frecuente que el legislador confunda personalidad\ny personería, creando \"personerías jurídicas\" y, en otras ocasiones, señala que determinados\nfuncionarios serán los personeros de un órgano, sin que se haya creado una persona jurídica.\n\n\n\n     El punto es a cuál término se está refiriendo el legislador en el párrafo final del artículo\n46: Se está estableciendo que el Fondo tiene personeros o se le está atribuyendo personalidad\njurídica.\n\n\n\n     Dado el conjunto de disposiciones que regulan el Fondo y el hecho mismo de que éste no es sino\nun patrimonio afecto a ciertos fines, podría considerarse que el legislador tenía como objeto\nestablecer que contaría con un personero jurídico, de manera tal que pudiese realizar determinados\nactos relativos al manejo del fondo. Empero, el legislador utilizó la frase \"personería jurídica\ninstrumental\". El agregar el adjetivo \"instrumental\" a una personería jurídica carece de todo\nsentido, pero no lo es si lo que se pretende otorgar es una personalidad jurídica de contenido\nespecial. La presencia del calificativo \"instrumental\", permite concluir que el objetivo era crear\nuna persona jurídica instrumental. Por ende, que el Fondo es un órgano desconcentrado con una\npersonalidad jurídica instrumental, tal como se indica en el dictamen N° C-085-98 de 11 de mayo de\n1998.\n\n\n\n     Desde el dictamen N° C-115-89 de 4 de julio de 1989 nos hemos referido al alcance de esta\npersonalidad instrumental como una \"personificación presupuestaria\", ya que al atribuir personalidad\nel legislador no busca el desmembramiento de la Administración Central, sino que determinados\nrecursos sean administrados en forma independiente del presupuesto del organismo al cual se\npertenece y de ese hecho, escapen a la aplicación de las normas que rigen ese presupuesto. De esa\nforma, la personificación presupuestaria tiene como objeto permitir la titularidad de un presupuesto\ny una ejecución presupuestaria autónoma, de manera tal que sea la nueva persona quien tome las\ndecisiones fundamentales en materia presupuestaria, así como que esta ejecución resulte liberada de\nlos controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto. Los alcances de la personalidad\natribuida son limitados, por lo que en estricto Derecho no puede considerarse que se está creando un\ncentro autónomo de derechos y deberes y consecuentemente, que la persona jurídica instrumental se\ndesligue del ente al que pertenece. Eso significa que la persona instrumental es parte del Poder\nEjecutivo, permanece como tal sin que pueda ser considerada como \"Administración Descentralizada\",\naspecto que recalcamos en un reciente dictamen (C-280-2002 de 18 de octubre de 2002). Por demás,\ndebe recordarse que la mayor parte de las leyes atributivas de personalidad jurídica instrumental\nseñalan también que el órgano afectado es un órgano desconcentrado. Las competencias administrativas\nse desconcentran, no se descentralizan. Por consiguiente, no podría considerarse que esas\ncompetencias son ejercidas por un ente público independiente del ente de pertenencia (para el caso,\nel Estado).\n\n\n\n     En el caso del FONAFIFO, la atribución de personalidad jurídica instrumental se ha justificado\nen la necesidad de que el Fondo en tanto que patrimonio afecto a ciertos fines, sea manejado de\nmanera tal que pueda cumplir con los objetivos establecidos, lo que implica una cierta flexibilidad\ny sobre todo, capacidad de disposición de la liquidez. Es decir, la separación de fondos tiene\ncarácter de mecanismo financiero en el ámbito forestal\n\n\n\n     El punto es si el Fondo como persona jurídica instrumental puede ser parte en un proceso, es\ndecir si tiene legitimación procesal, particularmente pasiva. Dispone el artículo 11.1 de la Ley de\nla Jurisdicción Contencioso-Administrativa:\n\n\n\n\n\"Se considerará parte demandada:\n\n\n\nA la entidad autora del acto o la disposición a que se refiere el juicio, salvo que se trate de\nactuación del Poder Ejecutivo, de sus órganos o la de los otros Poderes en función administrativa,\ncaso en la cual se demandará al Estado\".\n\n    En consecuencia, para efectos de la legitimación, debe tomarse en cuenta quién es el autor del\nacto o disposición impugnado. Si el acto se reputa del Estado, el demandado será éste. Si las\npersonas instrumentales no son en realidad una persona distinta del Estado, podría afirmarse que sus\nactos son actos estatales. No obstante, ha sido criterio de la Procuraduría que las personas\njurídicas instrumentales deben ser llamadas a comparecer en juicio cuando se está ante el ejercicio\nde las competencias por las cuales se atribuyó la personalidad jurídica y el órgano cuenta con un\npatrimonio y con sus propios personeros. La Procuraduría se ha referido en varias oportunidades al\ntema, señalando:\n\n\n\n \"Al ser la Dirección titular de patrimonio de fuentes de financiamiento propios, así como también\nde autonomía presupuestaria para la gestión de tal patrimonio público, el poder de representación\nautónomo que se le confiere en el artículo 14 de su Ley Orgánica, sólo se justifica como mecanismo\npara aplicar independientemente dichos recursos a la obtención de los fines que le han sido\nencomendados.\" Dictamen N° C-075-98 del 23 de abril de 1998.\n\n\n\n\n    El punto también ha sido enfocado por la Procuraduría desde la perspectiva judicial:\n\n\n\n \"Siendo los ingresos provenientes de las multas establecidas en la Ley de Tránsito parte del Fondo\nde Seguridad Vial, para cuya administración se le otorga personalidad jurídica al Consejo de\nSeguridad Vial para administrarlo, en ejercicio de esa capacidad, podrá ejercer el cobro respectivo,\ntanto a nivel administrativo como judicial.\n\n\n\n El problema que se ha presentado, y que ustedes mismos hacen notar, es la existencia de fallos\ncontradictorios de nuestros Tribunales al respecto, lo que crea confusión. En todo caso, en este\nmomento existe un recurso de casación sobre el tema del reconocimiento de capacidad procesal a este\ntipo de órganos, en el que se espera que se siente un criterio definitivo al respecto.\n\n\n\n Por lo tanto, en nuestro criterio debería procederse al cobro administrativo; de optarse por acudir\na la vía judicial para el cobro respectivo y de seguirse insistiendo en la tesis de la capacidad\nprocesal del Consejo de no prosperar tales gestiones, la Procuraduría tendría que hacerse cargo de\nlos procesos, para lo cual se coordinarían las acciones respectivas, dado que tal labor excedería\nnuestra posibilidades de personal actuales\". Dictamen N° 083-2002 de 3 de abril de 2002.\n\n\n\n     El anterior dictamen parte de criterios externados por la Procuraduría en relación con la Junta\nAdministradora del Registro Nacional, en los cuales se sostuvo la posibilidad de que la Junta\ncomparezca en juicio respecto de las actuaciones que le son directamente imputables, así como que el\npunto debe ser objeto en último término de decisión por los tribunales de justicia. En efecto, se\nindicó:\n\n\n\n \"De otra parte, en el numeral 4º se regula la integración de la Junta Administrativa y,\nespecíficamente, en su párrafo final, se señala que \"Corresponde al Presidente de la Junta su\nrepresentación legal\". Consecuentemente, la representación legal debe entenderse que se refiere a\naquellos aspectos en que la Junta actúa en ejercicio de esa personalidad que le fue otorgada. Esto\nes, la actuación del representante legal va a estar determinada por los acuerdos de la Junta\nAdministrativa y será en ejecución de ellos que pueda actuar. Para todos los demás aspectos debe\nconsiderarse como un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Consecuentemente, en estos\ncasos, sería de aplicación lo dispuesto en los artículos 28 y 83 de la Ley General de la\nAdministración Pública y 15 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.\n\n\n\n Esto es, de conformidad con los citados numerales, y en aplicación de la doctrina administrativa de\neste Organo Asesor, la Ministra de Justicia podría actuar en representación de la Junta\nAdministrativa en aquellos supuestos en que lo discutido se refiera a aspectos directamente\nrelacionados con la gestión de la Junta Administrativa en que se utilice la personalidad jurídica de\nla Junta. Fuera de esos supuestos, la representación la tendría la Procuraduría General de la\nRepública., a tenor de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Orgánica de esta Institución, N°\n6815 de 27 de setiembre de 1982.\n\n\n\n Así, deberá analizarse en cada caso concreto, de acuerdo con las circunstancias y la naturaleza de\nlos actos de que se trate, quién ostenta la representación de la Junta Administrativa del Registro\nNacional. Obviamente, en este tema, será en última instancia la jurisprudencia de nuestros\nTribunales la que determine los alcances de la representación legal en juicio de este tipo de\nórganos-persona, por no ser un figura de organización típica y que pueda prestarse a discusión\".\nDictamen N° 136-1999 de 30 de junio de 1999.\n\n\n\n     El anterior dictamen cita dos procesos en los cuales la Junta Administrativa compareció como\nparte, sin que se cuestionara su legitimación. Estos procesos dieron lugar a las sentencias de la\nSala Primera de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº21 del 21 de febrero de 1996 y N° 7 de\n15:05 horas del 23 de enero de 1991). Más recientemente, la Sección Primera del Tribunal\nContencioso-Administrativo se refirió a la legitimación de la Junta, manifestando:\n\n\n\n \"De conformidad con el artículo 3° de la Ley 5695 de 28 de mayo de 1975 el Registro Nacional, que\nestá adscrito al Ministerio de Justicia, estará dirigido por una Junta Administrativa, que tiene\npersonalidad jurídica instrumental, para facilitar el cumplimiento de los fines de esa ley; de lo\ncual debe entenderse, que no puede servir para impedir o dificultar el ejercicio de sus cometidos o\nla exigencia de las responsabilidades que le son propias. La representación restrictiva y parcial\nque tiene el Ministro de Justicia, es sin perjuicio de la general y total que ejerce la\nProcuraduría, como Órgano especializado para ejercer esa competencia a nombre del Estado. Artículos\n28 y 83 de la Ley General de la Administración Pública, 11 y 15 de la Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contencioso Administrativa, 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, número 6815 del 27 de setiembre de 1982. De tal suerte que, aunque en determinados casos\nla Junta pueda comparecer en juicio, el Estado y la Procuraduría nunca podrán ser excluidos mientras\nlos registros sean órganos de alguna cartera ministerial de la República.\n\n\n\n\n(...).\n\n\n\n VI.- El Tribunal estima, a tenor de lo dicho en el considerando precedente, que el Estado está bien\ndemandado y representado y por esa razón, la demanda no es inadmisible.. .\" (resolución N° 288-2001\nde 11:10 hrs. del 12 de septiembre de 2001.\n\n\n\n     Aplicando dichos criterios al FONAFIFO, tenemos que éste está legitimado para comparecer en\njuicio en relación con los actos directamente relacionados con su competencia, sea la gestión del\nFondo que le corresponde, es decir las operaciones financieras que la Ley Forestal prevé (artículos\n46 y 49), los incentivos por otorgar (artículos 46 y 69 de la Ley) así como las contrataciones cuya\nrealización autoriza el artículo 50 de esa Ley. No obstante, el punto es discutible y competerá a\nlos tribunales de justicia clarificarlo.\n\n\n\n     Puesto que la legitimación pasiva está determinada por la actuación que se impugna, no es\nposible de antemano determinar si en una ejecución de sentencia FONAFIFO debe o no ser llamado a\njuicio. Además, como se ha indicado, no le corresponde a la Procuraduría en esta vía pronunciarse\nsobre el caso específico de la empresa INVERSIONES COMOBI S. A. Ello es competencia jurisdiccional,\noportunidad en la cual deberá valorarse a quién se condenó al pago de daños y perjucios causados,\nsegún resolución de la Sala Constitucional, lo cual deberá liquidarse en ejecución de sentencia.\n\n\n\n\nB.- LA RELACION FONAFIFO-MINAE\n\n\n\n     Se solicita a la Procuraduría un pronunciamiento sobre la sujeción de FONAFIFO a órdenes,\ndirectrices o resoluciones emitidas por el MINAE y cuál es el procedimiento que debe seguir el\nMinisterio para girar tales órdenes.\n\n\n\n     Diversos artículos de la Ley Forestal se refieren al funcionamiento del Fondo. En primer\ntérmino, el artículo 46 de la Ley establece como actividad del Fondo el financiamiento, para\npequeños y medianos productores, del manejo del bosque, los procesos de forestación, reforestación,\nviveros forestales, sistema agroforestales, recuperación de áreas denudadas y cambios tecnologías en\naprovechamiento e industrialización de recursos forestales, así como el pago de servicios\nambientales y el fortalecimiento del sector de recursos naturales. El mecanismo de financiamiento\npuede ser tanto el crédito como otros mecanismos de fomento, que establecería el Fondo. Resulta\nclaro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines\nprevistos legalmente o bien las actividades de desarrollo de los recursos naturales que el\nreglamento establezca. Reglamento que debe ser emitido por el Poder Ejecutivo, sea el Presidente y\nel Ministro de Ambiente y Energía. Los recursos del Fondo se deben destinar, entonces, no a\nfinanciar cualquier actividad relativa a la Administración Forestal, sino a incentivar determinadas\nactividades señaladas por la ley o, en su caso, por el reglamento.\n\n\n\n     La Ley dispone el destino de los recursos y es en apego de ese destino que pueden ser tomadas\nlas decisiones correspondientes. El punto es a quién corresponden estas decisiones. Tratándose del\nfinanciamiento de actividades, el artículo 48 de la Ley señala que la Junta Directiva debe adoptar\nlas directrices generales, los reglamentos del crédito y aprobar las operaciones financieras. En\nconsecuencia, decidir cómo se otorga el financiamiento. En su caso, tomar las decisiones relativas a\nlos créditos que otorga, en cuanto a plazo, tasas de interés y monto, entre otros.\n\n\n\n     Además, le corresponde al Fondo, a través de sus órganos, el decidir la realización de los\nnegocios jurídicos necesarios para   administrar los recursos que se le asignan, según se deriva del\nartículo 49 de la Ley Forestal.\n\n\n\n     Dado que la decisión sobre estos aspectos de financiamiento, conforme el artículo 46 de cita,\ncorresponde al Fondo, por medio de su Junta Directiva, se sigue que el MINAE no es competente para\ndarle órdenes sobre los extremos indicados. En consecuencia, resultaría improcedente la emisión de\nuna orden referida al ejercicio de esas facultades. Al Ministerio corresponde, en último término, la\nadministración forestal, la conservación de los recursos naturales, regulación y aprobación de los\nplanes de manejo forestal. Pero no la gestión concreta de los recursos del Fondo, de ahí que no\npueda darle órdenes relativas a la gestión del Fondo.\n\n\n\n     Se consulta respecto de la función directiva del MINAE. El Fondo como todo organismo público\nsubordinado está sujeto a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo, entendida como la potestad\nde emitir directrices (en términos reducidos, la fijación de metas y la indicación de los medios\npara alcanzarlas). Empero, puesto que la competencia de decisión respecto de la actividad crediticia\nse mantiene en el Fondo y no se traslada al Ministerio, se sigue que esa potestad del MINAE debe ser\nejercida de tal manera que no implique la emisión de órdenes y la supresión de la competencia\ndecisoria del Fondo.\n\n\n\n     Se consulta si la emisión de resoluciones por parte del MINAE puede vincular al Fondo. En\nestricto sentido, la resolución es el acto administrativo que decide sobre un recurso o un reclamo\nadministrativo (doctrina del artículo 121.3 de la Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n     Partiendo de que la resolución resuelve recursos contra decisiones administrativas, tendríamos\nque para que el MINAE pueda emitir órdenes vía resolución al FONAFIFO tendría que conocer en alzada\nde un recurso contra un acto del Fondo. Empero, la Ley Forestal no establece que las decisiones del\nFondo tendrán recurso ante el Ministro del Ambiente y Energía. Por el contrario, el artículo 58 del\nReglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía dispone que contra los actos de la Junta\nDirectiva cabrá el recurso de reconsideración, lo que implica necesariamente que es este órgano\ncolegiado el que agota la vía administrativa.\n\n\n\n     Por demás, si tomamos la resolución como acto que resuelve ya no un recurso sino un reclamo,\ntenemos que si el reclamo del particular se refiere específicamente al Fondo y sus competencias, el\nMinisterio no puede sustituirse al Fondo y dictar el acto correspondiente. Por consiguiente, los\nreclamos relativos a la competencia del Fondo deben ser resueltos por éste.\n\n\n\n     La resolución no es, entonces, un medio válido para que el MINAE dicte órdenes al Fondo. Más\ncategóricamente, puede afirmarse que en el ámbito de competencias del Fondo, el MINAE no es\ncompetente para emitir resoluciones en sentido estricto, según lo antes indicado.\n\n\n\n     Esta exclusión del ejercicio de las potestades propias del Ministro como jerarca del Ministerio\nse refiere, empero, a la gestión del Fondo. Por el contrario, va de suyo que en lo no referente a\nesa gestión financiera, como el Fondo está sujeto a jerarquía, debe acatar las órdenes y directrices\nque emita el Ministro como superior jerárquico del Ministerio (artículo 102 de la Ley General de la\nAdministración Pública).\n\n\n\n     Asimismo, debe tomarse en cuenta lo establecido en otras disposiciones de la ley. En primer\ntérmino, lo relativo a los certificados para la conservación del bosque. Como se indicó en el\ndictamen N. C-038-02 de 11 de febrero del 2002 :\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"....el Certificado de Conservación del Bosque es un título valor que se otorga para la\nconservación del bosque y la regeneración de terrenos de aptitud forestal denudados, con\nfinanciamiento del presupuesto nacional\".\n\n\n\n     Conforme el artículo 22 de la Ley Forestal, el certificado para la conservación del bosque\nretribuye los servicios ambientales generados para su conservación, en las condiciones que allí se\nindica. Si bien la confección, expedición y suscripción de los certificados es función del Fondo, la\ndeterminación de los beneficiarios corresponde al MINAE. Para ello, podrá emitir un acuerdo o una\nresolución que, en razón de ser ejercicio de sus competencias propias, lógicamente vinculará al\nFondo. En ese sentido, el artículo 40 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que aprobada la\nsolicitud de certificado, la Administración Forestal del Estado emitirá una \"resolución de\naprobación\", con base en la cual el Fondo emite el certificado. Por otra parte, no sólo la selección\nde los beneficiarios le escapa al Fondo. Para emitir y suscribir los certificados está lógicamente\nsujeto a los reglamentos que en la materia se hayan emitido. El Poder Ejecutivo debe establecer \"el\norden de prioridad al otorgamiento de los certificados\" y la distribución de los certificados en\nproporción con el área de cada propietario o poseedor\", lo que implica que para estos efectos deberá\nemitir un reglamento. Escapa al Fondo también la determinación del \"valor de los certificados, las\ncondiciones a que debe someterse el propietario beneficiado con ellos y la prioridad de las áreas\npor Incentivar\", aspectos que deben ser normados también por el Ejecutivo. Podría, entonces, decirse\nque en relación con esos certificados la competencia del FONAFIFO está condicionada no sólo por la\nley, sino por lo dispuesto en el reglamento y en la resolución con base en la cual se debe emitir el\ncertificado.\n\n\n\n     De modo que en la confección, expedición y suscripción de los certificados, la función del\nFondo es esencialmente ejecutiva ya que el poder decisorio no le corresponde. Se trata de una\nfunción de ejecución de disposiciones reglamentarias y que requiere de una \"resolución\" que acuerde\notorgar el certificado. En ese sentido, la labor del Fondo consiste en cumplir y hacer cumplir lo\nque el Poder Ejecutivo por vía reglamentaria haya decidido respecto del otorgamiento del\ncertificados de mérito a X persona. El reglamento así emitido determina la actuación del Fondo. De\nlo cual se sigue, empero, que esa actuación no está determinada ni por una orden ni por una\ndirectriz del Ministerio. Lo que el Fondo debe obedecer y ejecutar es el reglamento que se haya\nemitido en la materia y la decisión de otorgar el beneficio a X persona.\n\n\n\n     Veamos lo que sucede con el pago de los servicios amibientales, para lo cual debe tomarse en\ncuenta lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley:\n\n\n\n\n\" Apoyo a programas de compensación\n\n\n\n De los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros\nhidrocarburos, anualmente se destinará un tercio a los programas de compensación a los propietarios\nde bosques y plantaciones forestales, por los servicios ambientales de mitigación de las emisiones\nde gases con efecto invernadero y por la protección y el desarrollo de la biodiversidad, que generan\nlas actividades de protección, conservación y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales.\nEstos programas serán promovidos por el Ministerio del Ambiente y Energía\".\n\n\n\n\n    En el dictamen N. C-038-2002 antes citado la Procuraduría analizó estos pagos, señalando:\n\n\n\n \"Se genera así un flujo financiero y de servicios entre los propietarios de bosque o plantaciones\nforestales y sus beneficiarios o personas e instituciones contribuyentes, por intermedio del\nFONAFIFO, el que ha de velar por la correcta utilización de los recursos captados. En la\npriorización de las áreas a comprender en el programa, montos a pagar por hectárea, evaluación de\nproyectos y preparación de contratos individuales, aprobación y control de los planes de manejo,\nintervienen las distintas Areas de Conservación del SINAC (Administración Forestal del Estado), a\ntravés de las Oficinas Regionales o Subregionales\".\n\n\n\n\nIndicándose también que:\n\n\n\n Entretanto, el Pago de Servicios Ambientales a que se refieren los artículos 46 y 69 Ley Forestal\nse solventa a través de dinero en efectivo (o cheque certificado), cuyas fuentes de financiamiento\nprovienen del impuesto único a los combustibles (Ley 8114, art. 5°), transferidos por el Ministerio\nde Hacienda, y los recursos captados por el FONAFIFO, en especial con la venta nacional e\ninternacional de servicios ambientales. Se destinan a retribuir los servicios que generan las\nactividades de protección o conservación, manejo de bosques naturales y plantaciones forestales o\nreforestación.\n\n\n\n     FONAFIFO tiene dos responsabilidades fundamentales: realizar los pagos a quienes hayan suscrito\nel contrato correspondiente y velar por la correcta utilización de los recursos. FONAFIFO se encarga\nde la ejecución del programa de compensación de los servicios ambientales (artículo 61 del\nReglamento a la Ley Forestal. Ante lo cual hay que indicar que no se trata de cualquier\ncompensación, sino de la contraprestación que el Estado ofrece por concepto de servicios\nambientales. Los recursos correspondientes no tienen, entonces, un carácter indemnizatorio de los\ndaños y perjuicios eventualmente sufridos por un determinado empresario forestal. Lo que va de suyo\nporque los fondos se destinan a actividades de fomento y lógicamente, la reparación de daños no\nentra en el concepto de fomento.\n\n\n\n     En orden a la competencia, tenemos que la definición de los elementos del programa y, por ende,\ndefinición de los términos de los contratos no corresponde al Fondo, sino a la Administración\nForestal. El artículo 38 del Reglamento Forestal, recientemente modificado (Decreto N. 30762-MINAE\nde 23 de agosto del presente año) reafirma la competencia del Poder Ejecutivo, mediante decreto\nejecutivo, para establecer cada año la cantidad de hectáreas disponibles, el monto por hectárea y el\nmecanismo de pago. Es decir, esa determinación se hace por vía general, no respecto de un caso\nconcreto. Conforme al reglamento, la definición de los procedimientos de pago sí corresponde al\nFondo. El pago, en todo caso, no puede realizarse si no existe un contrato para la prestación de\nservicios ambientales, por lo que opera de conformidad con los términos contractuales.\n\n\n\n     Se sigue, entonces, que el pago no puede originarse en órdenes, directrices o resoluciones\nemitidas por el MINAE, sino en el contrato el cual debe ser suscrito conforme lo dispuesto en la ley\ny en las disposiciones generales que hayan sido emitidas.\n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n\n    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n 1-. El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal cuenta con personalidad jurídica instrumental,\npara efectos de la gestión de los recursos dirigidos a incentivar, por diversos mecanismos, las\nactividades productivas forestales y los servicios ambientales.\n\n\n\n 2-. Corresponde a los tribunales de justicia pronunciarse en forma definitiva sobre la legitimación\ndel FONAFIFO para comparecer en juicio. Empero, es criterio de la Procuraduría que el Fondo goza de\nesa legitimación cuando el acto se refiera al ejercicio de sus competencias propias. sea la gestión\nfinanciera prevista en la Ley.\n\n\n\n 3-. En el ejercicio de sus competencias, el FONAFIFO debe dar debida ejecución a los reglamentos y\ndisposiciones generales que el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Ambiente y Energía emitan. En\ngeneral, está vinculado por el ejercicio de las competencias legal y reglamentariamente asignadas a\ndichos órganos, entre las cuales no se comprende el dictar órdenes, directrices o actos concretos\nque impongan el pago de un determinado incentivo o la asunción de gastos por conceptos no previstos\nlegalmente.\n\n\n\n 4-. En el sentido indicado, debe tomarse en cuenta que las condiciones del financiamiento de las\nactividades a que se refiere el artículo 46 de la Ley Forestal son determinadas por la Junta\nDirectiva del Fondo; el Fondo emite los certificados de conservación del bosque según lo dispuesto\nen el artículo 22 y siguientes de la ley y los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo. Los\npagos por concepto de servicios ambientales están sujetos a la suscripción del contrato\ncorrespondiente, el cual debe ajustarse a la ley, el Reglamento a la Ley Forestal y los reglamentos\nemitidos por el MINAE.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Ud. muy atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nProcuradora Asesora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMIRCH/mvc",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 292 of 30/10/2002\n\nC-292-2002\n\nOctober 30, 2002\n\nEngineer\nJorge Mario Rodríguez Zúñiga\nExecutive Director\nFondo Nacional de Financiamiento Forestal\nMinisterio de Ambiente y Energía\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter FONAFIFO D-248 of October 7 last, through which you consult whether the Fund must comply with the order of MINAE given in resolution R-116-99 MINAE, or any other resolution or directive issued by the Ministry. You ask: What is the procedure by which MINAE issues orders to FONAFIFO that are of obligatory compliance? In your view, the Board of Directors is responsible for the Fund's actions, so you wish to know whether responsibility is transferred in the event of complying with orders.\n\nYou attach resolution No. R-1116-MINAE by which the Ministerio del Ambiente y Energía resolves an administrative claim by a commercial entity and indicates that the Fund is responsible for covering any applicable indemnities.\n\nBy official letter FONAFIFO –D-262 of October 22 following, the opinion of the Legal Advisory Office is submitted, titled \"Análisis Jurídico sobre el caso Inversiones COMOBI S. A. y recomendaciones legales para FONAFIFO\". That document states that the indemnity requested by COMOBI must be established via enforcement of judgment, since the amount of damages suffered by the company is unknown. In your view, the State must make a decision \"which will probably derive that the possibility of indemnifying them, preferably beforehand to comply with the constitutional precept, is quite remote...\" If MINAE lifts the ban for lack of economic support, it would act in compliance with the law and reduce the amounts involved in \"buying\" all the protected trees beforehand or paying them via collection of damages. You consider that if the possibility of harvesting the trees arises, the damages would be the delay suffered by the claimant, and the value of that delay must be established in a judgment. Therefore, you deem that no payment whatsoever to Inversiones COMOBI S. A. is appropriate because the enforcement of judgment proceeding has not been initiated. You add that FONAFIFO is authorized to make the payment ordered by MINAE within the usual terms of the contracts; FONAFIFO may pay the environmental services (servicios ambientales) provided by COMOBI because MINAE ordered it and because it falls within its powers and functions. However, COMOBI would have to waive the principal item charged to the State (the cost of the trees), because respecting all trees is part of the contract. Granting the payment of environmental services through a PSA (Pago de Servicios Ambientales) contract with COMOBI would leave only the payment of the costs of the amparo remedy outside, which, it is added, cannot be covered through administrative channels. You consider that any attempted settlement that arises during the proceeding must be known and approved by the Procuraduría General, which should define who must make the payment to COMOBI. You recommend payment for the environmental services provided by COMOBI, for which a total and final settlement of the conflict would be executed. If no agreement is reached, you deem that the company must wait for enforcement of judgment and that the Procuraduría must be consulted regarding who is obligated to pay.\n\nRegarding the foregoing, it is appropriate to recall that the Procuraduría General is not responsible for pronouncing on specific cases. Consequently, any reference to the situation presented with respect to INVERSIONES COMOBI S. A. is omitted. Therefore, whether or not the payment in question is appropriate.\n\nIn accordance with the merit of the documents that have been submitted, the Procuraduría must pronounce on a) the standing (legitimación) of the Fund in an enforcement of judgment proceeding and b) the relationship between MINAE and FONAFIFO.\n\nA.- THE STANDING OF FONAFIFO IN JUDICIAL PROCEEDINGS\n\nYou indicate in your consultation that although FONAFIFO considers that it is not responsible for making the indemnity payment ordered in a Recurso de Amparo, it is deemed necessary to have the opinion of the Procuraduría regarding its status as a party in the enforcement of judgment proceeding. For purposes of establishing the passive standing (legitimación pasiva) consulted, the nature of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal must be taken into account.\n\nArticle 46 of the Ley Forestal provides:\n\n\"Creation of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal\nThe Fondo Nacional de Financiamiento Forestal is created, the objective of which shall be to finance, for the benefit of small and medium producers, through credits or other mechanisms for promoting forest management, whether intervened or not, reforestation (forestación), reforestation (reforestación), forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources. It shall also capture financing for the payment of the environmental services that forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the development of the natural resources sector provide, which shall be established in the regulations to this law.\nThe Fondo Nacional de Financiamiento Forestal shall have instrumental legal personhood (personería jurídica instrumental); unless the cooperating party or donor establishes different conditions for the beneficiaries.\"\n\nThe provision has two fundamental contents: to establish the purposes of the Fund, that for which it is created and justifies the expenditure, and to grant it \"instrumental legal personhood\". This content is extremely important for the purposes of this consultation. What \"instrumental legal personhood\" means is of interest here.\n\nLegal personhood (personería jurídica) refers to the power of representation of an organism that has been endowed by the legal system with legal personality (personalidad jurídica). Legal personality and legal personhood are not synonymous terms, despite which the legislator and other legal operators habitually confuse them. The public person has legal representatives (personeros) because as a center of imputation of rights and obligations, it requires representatives. It must act legally through its representatives, which are its personeros. However, as has been indicated, the legislator frequently confuses personality and personhood, creating \"legal personhoods\" and, on other occasions, indicates that certain officials shall be the personeros of an organ, without a legal person having been created.\n\nThe point is which term the legislator is referring to in the final paragraph of Article 46: Is it establishing that the Fund has personeros, or is it attributing legal personality to it?\n\nGiven the set of provisions regulating the Fund and the very fact that it is nothing more than a body of resources (patrimonio) assigned to certain purposes, it could be considered that the legislator's object was to establish that it would have a legal representative, so that it could perform certain acts related to the management of the fund. However, the legislator used the phrase \"instrumental legal personhood\". Adding the adjective \"instrumental\" to a legal personhood is completely meaningless, but it is not so if what is intended to be granted is a legal personality of special content. The presence of the qualifier \"instrumental\" allows the conclusion that the objective was to create an instrumental legal person. Therefore, that the Fund is a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) with an instrumental legal personality, as indicated in Legal Opinion No. C-085-98 of May 11, 1998.\n\nSince Legal Opinion No. C-115-89 of July 4, 1989, we have referred to the scope of this instrumental personality as a \"budgetary personification\" (personificación presupuestaria), since by attributing personality, the legislator does not seek the dismemberment of the Central Administration, but rather that certain resources be administered independently from the budget of the entity to which it belongs and, by that fact, escape the application of the rules governing that budget. In this way, the purpose of the budgetary personification is to allow the ownership of a budget and autonomous budget execution, such that it is the new person who makes the fundamental decisions in budgetary matters, and such that this execution is freed from the controls applicable to the execution of the Budget Law. The scope of the attributed personality is limited, thus in strict law it cannot be considered that an autonomous center of rights and duties is being created, and consequently, that the instrumental legal person is detached from the entity to which it belongs. This means that the instrumental person is part of the Executive Branch, remains as such without being able to be considered as part of the \"Decentralized Administration\" (Administración Descentralizada), an aspect we emphasized in a recent legal opinion (C-280-2002 of October 18, 2002). Furthermore, it must be recalled that most laws attributing instrumental legal personality also indicate that the affected organ is a deconcentrated organ. Administrative competences are deconcentrated, not decentralized. Consequently, it could not be considered that those competences are exercised by a public entity independent of the entity of belonging (in this case, the State).\n\nIn the case of FONAFIFO, the attribution of instrumental legal personality has been justified by the need for the Fund, as a body of resources assigned to certain purposes, to be managed in such a way that it can fulfill the established objectives, which implies a certain flexibility and, above all, the capacity to dispose of liquidity. That is, the separation of funds has the character of a financial mechanism in the forestry field.\n\nThe point is whether the Fund, as an instrumental legal person, can be a party to a proceeding, that is, whether it has procedural standing (legitimación procesal), particularly passive standing. Article 11.1 of the Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa provides:\n\n\"The following shall be considered the respondent party:\nThe entity that authored the act or the disposition to which the proceeding refers, unless it involves an action of the Executive Branch, its organs, or that of the other Branches in an administrative function, in which case the State shall be sued.\"\n\nConsequently, for purposes of standing, who authored the challenged act or disposition must be taken into account. If the act is deemed to be that of the State, the State shall be the respondent. If instrumental persons are not actually a person distinct from the State, it could be affirmed that their acts are state acts. However, it has been the Procuraduría's criterion that instrumental legal persons must be summoned to appear in court when dealing with the exercise of the competences for which the legal personality was attributed and the organ has its own body of resources and its own personeros. The Procuraduría has referred to the issue on several occasions, stating:\n\n\"Since the Directorate is the holder of a body of resources from its own financing sources, as well as of budgetary autonomy for the management of such public body of resources, the autonomous power of representation conferred upon it in Article 14 of its Organic Law is only justified as a mechanism for independently applying said resources to the achievement of the purposes entrusted to it.\" Legal Opinion No. C-075-98 of April 23, 1998.\n\nThe Procuraduría has also addressed the issue from the judicial perspective:\n\n\"Since the revenues from the fines established in the Ley de Tránsito are part of the Fondo de Seguridad Vial, for the administration of which the Consejo de Seguridad Vial is granted legal personality, in the exercise of that capacity, it may pursue the respective collection, both at the administrative and judicial levels.\nThe problem that has arisen, and which you yourselves note, is the existence of contradictory rulings from our Courts on the matter, which creates confusion. In any case, at this time there is a cassation appeal on the issue of the recognition of procedural capacity to this type of organ, in which a definitive criterion on the matter is expected to be established.\nTherefore, in our view, administrative collection should be pursued; should one opt to resort to judicial channels for the respective collection and, if the thesis of the Council's procedural capacity continues to be insisted upon and such proceedings do not succeed, the Procuraduría would have to take charge of the processes, for which the respective actions would be coordinated, given that such work would exceed our current personnel possibilities.\" Legal Opinion No. 083-2002 of April 3, 2002.\n\nThe foregoing opinion is based on criteria expressed by the Procuraduría in relation to the Junta Administradora del Registro Nacional, in which the possibility was upheld that the Junta may appear in court regarding actions that are directly attributable to it, as well as that the matter must ultimately be decided by the courts of justice. Indeed, it was indicated:\n\n\"On the other hand, subsection 4 regulates the integration of the Administrative Board (Junta Administrativa) and, specifically, in its final paragraph, it states that 'The President of the Board shall be responsible for its legal representation'. Consequently, legal representation must be understood to refer to those aspects in which the Board acts in exercise of that personality granted to it. That is, the legal representative's actions will be determined by the agreements of the Administrative Board, and it will be in execution of those agreements that it may act. For all other aspects, it must be considered a deconcentrated organ of the Ministerio de Justicia. Consequently, in these cases, the provisions of Articles 28 and 83 of the Ley General de la Administración Pública and 15 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa would be applicable.\nThat is, in accordance with the cited numerals, and in application of the administrative doctrine of this Advisory Body, the Minister of Justice could act in representation of the Administrative Board in those cases where what is discussed refers to aspects directly related to the management of the Administrative Board in which the legal personality of the Board is used. Outside of those cases, representation would fall to the Procuraduría General de la República, pursuant to Article 1 of the Organic Law of this Institution, No. 6815 of September 27, 1982.\nThus, it must be analyzed in each specific case, according to the circumstances and the nature of the acts in question, who holds the representation of the Administrative Board of the Registro Nacional. Obviously, on this matter, it will ultimately be the jurisprudence of our Courts that determines the scope of the legal representation in court of this type of organ-person, as it is not a typical organizational figure and may lend itself to discussion.\" Legal Opinion No. 136-1999 of June 30, 1999.\n\nThe foregoing opinion cites two processes in which the Administrative Board appeared as a party without its standing being questioned. These processes gave rise to the judgments of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (resolution No. 21 of February 21, 1996, and No. 7 of 15:05 hours of January 23, 1991). More recently, the First Section of the Contencioso-Administrativo Tribunal referred to the Board's standing, stating:\n\n\"In accordance with Article 3 of Law 5695 of May 28, 1975, the Registro Nacional, which is attached to the Ministerio de Justicia, shall be directed by an Administrative Board, which has instrumental legal personality, to facilitate compliance with the purposes of that law; from which it must be understood that it cannot serve to impede or hinder the exercise of its duties or the demand for the responsibilities inherent to it. The restrictive and partial representation held by the Minister of Justice is without prejudice to the general and total representation exercised by the Procuraduría, as the specialized Organ for exercising that competence on behalf of the State. Articles 28 and 83 of the Ley General de la Administración Pública, 11 and 15 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 1 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, number 6815 of September 27, 1982. Such that, although in certain cases the Board may appear in court, the State and the Procuraduría can never be excluded as long as the registries are organs of some ministerial portfolio of the Republic.\n\n(...).\n\nVI.- The Tribunal considers, in accordance with what was stated in the preceding recital (considerando), that the State is properly sued and represented and for that reason, the complaint is not inadmissible...\" (resolution No. 288-2001 of 11:10 hrs. of September 12, 2001).\n\nApplying these criteria to FONAFIFO, we find that it has standing to appear in court in relation to acts directly related to its competence, that is, the management of the Fund for which it is responsible, namely the financial operations provided for in the Ley Forestal (Articles 46 and 49), the incentives to be granted (Articles 46 and 69 of the Law), as well as the contracting the execution of which is authorized by Article 50 of that Law. However, the matter is debatable and it will be for the courts of justice to clarify it.\n\nSince passive standing is determined by the action being challenged, it is not possible to determine beforehand whether FONAFIFO must or must not be summoned in an enforcement of judgment. Furthermore, as has been indicated, it is not for the Procuraduría in this venue to pronounce on the specific case of the company INVERSIONES COMOBI S. A. That is a jurisdictional matter, an opportunity in which it must be assessed who was ordered to pay the damages caused, according to the resolution of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which must be liquidated in enforcement of judgment.\n\nB.- THE FONAFIFO-MINAE RELATIONSHIP\n\nA pronouncement is requested from the Procuraduría regarding FONAFIFO's subjection to orders, directives, or resolutions issued by MINAE, and what procedure the Ministry must follow to issue such orders.\n\nVarious articles of the Ley Forestal refer to the functioning of the Fund. Firstly, Article 46 of the Law establishes as an activity of the Fund the financing, for small and medium producers, of forest management, reforestation processes, forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources, as well as the payment of environmental services and the strengthening of the natural resources sector. The financing mechanism may be either credit or other promotion mechanisms, which the Fund would establish. It is clear that the assigned funds may only be used for the fulfillment of the legally prescribed purposes or the natural resource development activities established by the regulations. Regulations that must be issued by the Executive Branch, that is, the President and the Minister of Ambiente y Energía. The Fund's resources must be allocated, then, not to finance any activity related to the Forest Administration (Administración Forestal), but to incentivize specific activities indicated by the law or, where applicable, by the regulations.\n\nThe Law provides for the destination of the resources, and it is in adherence to that destination that the corresponding decisions can be made. The point is who these decisions correspond to. In the case of financing activities, Article 48 of the Law indicates that the Board of Directors must adopt general directives, credit regulations, and approve financial operations. Consequently, decide how financing is granted. Where applicable, make decisions regarding the credits it grants, in terms of term, interest rates, and amount, among others.\n\nFurthermore, it is the responsibility of the Fund, through its organs, to decide on the execution of the legal transactions necessary to administer the resources allocated to it, as derived from Article 49 of the Ley Forestal.\n\nGiven that the decision on these financing aspects, in accordance with the cited Article 46, corresponds to the Fund, through its Board of Directors, it follows that MINAE is not competent to give it orders on the indicated matters. Consequently, issuing an order regarding the exercise of those powers would be improper. The Ministry is ultimately responsible for forest administration, the conservation of natural resources, and the regulation and approval of forest management plans. But not the specific management of the Fund's resources, hence it cannot give orders related to the management of the Fund.\n\nThere is a consultation regarding the directive function of MINAE. The Fund, like all subordinate public entities, is subject to the directive power of the Executive Branch, understood as the power to issue directives (in reduced terms, the setting of goals and the indication of the means to achieve them). However, since the decision-making competence regarding credit activity remains with the Fund and is not transferred to the Ministry, it follows that this power of MINAE must be exercised in such a way that it does not imply the issuance of orders and the elimination of the Fund's decision-making competence.\n\nIt is consulted whether the issuance of resolutions by MINAE can bind the Fund. In a strict sense, a resolution (resolución) is the administrative act that decides an appeal (recurso) or an administrative claim (reclamo administrativo) (doctrine of Article 121.3 of the Ley General de la Administración Pública).\n\nStarting from the fact that a resolution resolves appeals against administrative decisions, for MINAE to be able to issue orders via resolution to FONAFIFO, it would have to hear, on appeal (alzada), a recourse against an act of the Fund. However, the Ley Forestal does not establish that the Fund's decisions shall be subject to appeal before the Minister of Ambiente y Energía. On the contrary, Article 58 of the General Regulations of the Ministerio del Ambiente y Energía provides that the reconsideration appeal (recurso de reconsideración) shall be available against the acts of the Board of Directors, which necessarily implies that it is this collegiate body that exhausts the administrative channel (vía administrativa).\n\nFurthermore, if we take the resolution as an act that resolves not an appeal but a claim, we find that if the individual's claim specifically refers to the Fund and its competences, the Ministry cannot substitute itself for the Fund and issue the corresponding act. Consequently, claims related to the Fund's competence must be resolved by the Fund.\n\nThe resolution is not, then, a valid means for MINAE to dictate orders to the Fund. More categorically, it can be affirmed that within the Fund's scope of competence, MINAE is not competent to issue resolutions in the strict sense, as indicated above.\n\nThis exclusion of the exercise of the powers proper to the Minister as head (jerarca) of the Ministry refers, however, to the management of the Fund. On the contrary, it goes without saying that in matters not related to that financial management, since the Fund is subject to hierarchy, it must comply with the orders and directives issued by the Minister as the hierarchical superior of the Ministry (Article 102 of the Ley General de la Administración Pública).\n\nLikewise, what is established in other provisions of the law must be taken into account. Firstly, that relating to certificates for forest conservation (certificados para la conservación del bosque). As indicated in Legal Opinion No. C-038-02 of February 11, 2002:\n\n\"....the Certificado de Conservación del Bosque is a security (título valor) granted for forest conservation and the regeneration of denuded lands of forestry aptitude, financed from the national budget.\"\n\nIn accordance with Article 22 of the Ley Forestal, the certificate for forest conservation compensates for the environmental services generated for its conservation, under the conditions indicated therein. Although the preparation, issuance, and signing of the certificates is a function of the Fund, the determination of the beneficiaries corresponds to MINAE. To this end, it may issue an agreement or a resolution which, by reason of being an exercise of its own competences, will logically bind the Fund. In that sense, Article 40 of the Regulations to the Ley Forestal provides that once the certificate application is approved, the State Forest Administration shall issue an \"approval resolution\" (resolución de aprobación), on the basis of which the Fund issues the certificate. Moreover, the Fund is not only excluded from the selection of beneficiaries. To issue and sign the certificates, it is logically subject to the regulations that have been issued on the matter. The Executive Branch must establish \"the order of priority for granting the certificates\" and \"the distribution of certificates in proportion to the area of each owner or possessor,\" which implies that for these purposes, a regulation must be issued. Also beyond the Fund's scope is the determination of the \"value of the certificates, the conditions to which the owner benefited by them must submit, and the priority of the areas to be incentivized,\" aspects that must also be regulated by the Executive. It could, then, be said that in relation to these certificates, FONAFIFO's competence is conditioned not only by the law but also by the provisions of the regulation and the resolution on the basis of which the certificate must be issued.\n\nThus, in the preparation, issuance, and signing of the certificates, the Fund's function is essentially executive, since the decision-making power does not belong to it. It is a function of executing regulatory provisions and it requires a \"resolution\" that agrees to grant the certificate. In that sense, the Fund's work consists of complying with and enforcing what the Executive Branch, through regulatory means, has decided regarding the granting of the certificates in question to Person X. The regulation thus issued determines the Fund's action. From which it follows, however, that this action is determined neither by an order nor by a directive from the Ministry. What the Fund must obey and execute is the regulation issued on the matter and the decision to grant the benefit to Person X.\n\nLet us examine what happens with the payment of environmental services (pago de los servicios ambientales), for which the provisions of Article 69 of the Law must be taken into account:\n\n\"Support for compensation programs\nOf the amounts collected from the selective consumption tax on fuels and other hydrocarbons, one third shall be allocated annually to compensation programs for owners of forests and forest plantations, for the environmental services of mitigation of greenhouse gas emissions and for the protection and development of biodiversity, generated by the activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations. These programs shall be promoted by the Ministerio del Ambiente y Energía.\"\n\nIn the aforementioned Legal Opinion No. C-038-2002, the Procuraduría analyzed these payments, stating:\n\n\"A financial and service flow is thus generated between the owners of forests or forest plantations and their beneficiaries or contributing persons and institutions, through FONAFIFO, which must ensure the correct use of the captured resources. In prioritizing the areas to be included in the program, amounts to pay per hectare, project evaluation and preparation of individual contracts, approval and control of management plans, the different Conservation Areas (Áreas de Conservación) of SINAC (State Forest Administration) intervene, through the Regional or Subregional Offices.\"\n\nIt was also indicated that:\nMeanwhile, the Pago de Servicios Ambientales referred to in Articles 46 and 69 of the Ley Forestal is paid through cash (or certified check), whose financing sources come from the single tax on fuels (Ley 8114, Art. 5), transferred by the Ministerio de Hacienda, and the resources captured by FONAFIFO, especially from the national and international sale of environmental services. They are intended to compensate for the services generated by protection or conservation activities, management of natural forests and forest plantations, or reforestation.\n\nFONAFIFO has two fundamental responsibilities: to make payments to those who have signed the corresponding contract and to ensure the correct use of the resources. FONAFIFO is responsible for the execution of the environmental services compensation program (Article 61 of the Regulations to the Ley Forestal). In view of which, it must be pointed out that it is not any compensation, but the consideration that the State offers for environmental services. The corresponding resources, then, do not have an indemnifying character for the damages eventually suffered by a specific forestry entrepreneur. This goes without saying because the funds are allocated to promotion activities, and logically, the reparation of damages does not fall within the concept of promotion.\n\nRegarding competence, the definition of the program's elements and, therefore, the definition of the contract terms does not correspond to the Fund, but rather to the Forestry Administration. Article 38 of the Forestry Regulation (Reglamento Forestal), recently amended (Decreto N. 30762-MINAE of August 23 of this year), reaffirms the competence of the Executive Branch, through executive decree, to establish each year the number of available hectares, the amount per hectare, and the payment mechanism. That is, this determination is made by general means, not with respect to a specific case. In accordance with the regulation, the definition of payment procedures does correspond to the Fund. Payment, in any case, cannot be made if a contract for the provision of environmental services does not exist, and therefore it operates in accordance with the contractual terms.\n\nIt follows, then, that payment cannot originate from orders, directives, or resolutions issued by MINAE, but rather from the contract, which must be signed in accordance with the provisions of the law and the general provisions that have been issued.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:\n\n1. The National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) possesses instrumental legal personality for purposes of managing resources directed at incentivizing, through various mechanisms, productive forestry activities and environmental services.\n\n2. It corresponds to the courts of justice to make a definitive ruling on the standing (legitimación) of FONAFIFO to appear in court. However, it is the opinion of the Attorney General's Office that the Fund enjoys such standing when the act concerns the exercise of its own competencies, that is, the financial management provided for in the Law.\n\n3. In the exercise of its competencies, FONAFIFO must give due execution to the regulations and general provisions that the Executive Branch and the Ministry of Environment and Energy issue. In general, it is bound by the exercise of the competencies legally and regulatorily assigned to said bodies, among which is not included the issuance of orders, directives, or specific acts that impose the payment of a determined incentive or the assumption of expenses for items not legally provided for.\n\n4. In the indicated sense, it must be taken into account that the conditions for financing the activities referred to in Article 46 of the Forestry Law (Ley Forestal) are determined by the Board of Directors of the Fund; the Fund issues forest conservation certificates in accordance with the provisions of Article 22 and following of the law and the regulations issued by the Executive Branch. Payments for environmental services are subject to the signing of the corresponding contract, which must conform to the law, the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), and the regulations issued by MINAE.\n\nSincerely,\n\nDr. Magda Inés Rojas Chaves\nAdvisory Attorney General (Procuradora Asesora)\n\nMIRCH/mvc"
}