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  "id": "pgr-11662",
  "citation": "C-038-2003",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Conflicto de permisos de funcionamiento de centros de atención integral",
  "title_en": "Conflict over operating permits for comprehensive care centers",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza la antinomia entre la Ley General de Salud (N.° 5395) y la Ley General de Centros de Atención Integral (N.° 8017) respecto a la habilitación y supervisión de centros de atención integral. Concluye que prevalece la Ley N.° 8017, por ser especial y posterior, por lo que el permiso de funcionamiento debe ser otorgado por el Consejo de Atención Integral y no por el Ministerio de Salud bajo la Ley General de Salud. La Procuraduría aplica los criterios de especialidad, cronológico y los antecedentes legislativos para resolver la antinomia, señalando que la intención del legislador fue crear un nuevo marco regulatorio concentrado en dicho Consejo, reformando tácitamente las disposiciones de la Ley General de Salud.",
  "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes the conflict between the General Health Law (Law No. 5395) and the General Law on Comprehensive Care Centers (Law No. 8017) regarding the authorization and supervision of comprehensive care centers. It concludes that Law No. 8017 prevails, being both special and later, meaning operating permits must be granted by the Council for Comprehensive Care rather than the Ministry of Health under the General Health Law. The opinion applies the principles of specialty, chronology, and legislative history to resolve the antinomy, stating the legislature's intent was to create a new regulatory framework concentrated in said Council, thereby tacitly amending the General Health Law's provisions.",
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  "date": "14/02/2003",
  "year": "2003",
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    "antinomia normativa",
    "ley especial",
    "derogatoria tácita",
    "ratio legis",
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    "Consejo de Atención Integral"
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      "article": "Arts. 322-323",
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    "antinomia normativa",
    "Ley General de Salud",
    "Centros de Atención Integral",
    "permiso de funcionamiento",
    "Consejo de Atención Integral",
    "conflicto de leyes",
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    "ley especial",
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    "Ministerio de Salud"
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    "normative antinomy",
    "General Health Law",
    "comprehensive care centers",
    "operating permit",
    "Comprehensive Care Council",
    "conflict of laws",
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    "Ministry of Health"
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  "excerpt_es": "Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que en lo tocante a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última ley, y no los que están en la Ley General de Salud. Existen varias razones para sostener esta tesis. En primer lugar, la ley n.° 8017 es una ley especial, que regula una tipo de instalación muy particular: los centros de atención integral. En este caso, lo general serían todas las edificaciones e instalaciones; mientras que lo especial, aquellas destinadas a la atención integral de la niñez. (...)\nEn segundo término, tanto de la literalidad como de los antecedentes históricos y legislativos de los preceptos que están en la ley n.° 8017 se desprende, con claridad meridiana, que la intención del legislador (ratio legis) es que los permisos de funcionamiento de los centros de atención integral, así como otras funciones en relación a ellos, las cumpla el Consejo de Atención Integral, y no otro órgano del Ministerio. En otras palabras, la idea del legislador fue concentrar en este órgano esa competencia y otras referentes a los centros de atención integral.",
  "excerpt_en": "Taking the above as a reference framework, it can be stated that with regard to public, private and mixed comprehensive care centers, with the exceptions indicated in section 4 of Law No. 8017, the provisions to be applied are those found in the latter law, and not those in the General Health Law. There are several reasons to support this thesis. First, Law No. 8017 is a special law regulating a very particular type of facility: comprehensive care centers. Here, the general category includes all buildings and installations, while the special category comprises those for comprehensive childcare. (...)\nSecond, from both the text and the historical and legislative background of the provisions in Law No. 8017 it is abundantly clear that the legislator’s intent (ratio legis) is that the operating permits for comprehensive care centers, and other related functions, be carried out by the Council for Comprehensive Care, not another body within the Ministry. In other words, the legislator’s idea was to concentrate this competence and others relating to comprehensive care centers in this body.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General’s Office concludes the Comprehensive Care Centers Law (No. 8017) prevails over the General Health Law, being special and later, and the Comprehensive Care Council must grant operating permits.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que prevalece la Ley de Centros de Atención Integral (N.° 8017) sobre la Ley General de Salud, por ser especial y posterior, correspondiendo al Consejo de Atención Integral otorgar los permisos de funcionamiento."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "Law No. 8017 is a special law regulating a very particular type of facility: comprehensive care centers.",
      "quote_es": "la ley n.° 8017 es una ley especial, que regula una tipo de instalación muy particular: los centros de atención integral."
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    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "the legislature's intent (ratio legis) is that the operating permits for comprehensive care centers, and other related functions, be carried out by the Council for Comprehensive Care, not another body within the Ministry.",
      "quote_es": "la intención del legislador (ratio legis) es que los permisos de funcionamiento de los centros de atención integral, así como otras funciones en relación a ellos, las cumpla el Consejo de Atención Integral, y no otro órgano del Ministerio."
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    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "with the entry into force of Law No. 8017, Law No. 5395 was tacitly reformed, NOT REPEALED.",
      "quote_es": "con la entrada en vigencia de la ley n.° 8017 se reformó, NO SE DEROGÓ, tácitamente la ley n.° 5395."
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        "label": "Ley 5395  Arts. 322-323"
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=11662&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 038 del 14/02/2003   \n\n\nC-038-2003\n14 de febrero del 2003\n \n \n \nDoctora\nMaría del Rocío Sáenz Madrigal\nMinistra de Salud\nSu Despacho\n \n \n \nDistinguida señora:\n\n    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.°\nDM-F-188-03 del 30 de enero del año en curso, recibido en mi despacho el 6 de los corrientes, a\ntravés del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la antinomia\nexistente entre la Ley General de Salud y la Ley General de Atención Integral, que contemplan la\npotestad para otorgar la habilitación ( permiso de funcionamiento), acreditación, así como la\naplicación de sanciones de los Centros de Atención Integral. ¿Cuál de las dos normas prevalece?\n\n\n\n\nI.- ANTECEDENTES.\n\n\n\n\nA.- Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante.\n\n\n\n     En el oficio n.° DAJ-F-251-02 del 29 de enero del 2003, suscrito por la Licda. Flora García\nGarcía, abogada de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, se llega a la\nsiguiente conclusión:\n\n\n\n \"No obstante, consideramos que mientras no se modifiquen o se deroguen disposiciones de la Ley\nGeneral de Salud, el Ministerio de Salud debe ejercer sus competencias en resguardo de la salud de\nla población y si lo que existe es un aparente conflicto normativo, debería prevalecer lo dispuesto\npor la Ley General de Salud, dado que su artículo 7 señala que: ‘la presente y demás leyes,\nreglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público y en caso de\nconflictos prevalecen sobre cualesquiera otras disposiciones de igual validez formal, sin perjuicio\nde las atribuciones que la ley confiere a las instituciones autónomas del sector salud.\"\n\n\n\n\nB.- Criterios de la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n     El Órgano Asesor, en una abundante jurisprudencia administrativa, se ha referido al tema de los\nconflictos de normas en el tiempo y a las diversas técnicas que existen para su correcta solución.\nPor tal motivo, estaremos citando algunos de nuestros dictámenes para dar respuesta a su solicitud.\n\n\n\n\nII.- SOBRE EL FONDO.\n\n\n\n     A causa del punto consultado, debemos referirnos a temas de carácter general, entre ellos: a\nlas técnicas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, concretamente: a los principios de\nque la norma posterior deroga a la anterior, de que la norma especial prevalece sobre la general, y\nal tema de la derogatoria tácita.\n\n\n\n     Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de\nnormas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma\ncorrecta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas,\nestán consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado\npara hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.\n\n\n\n     La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece\nque en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de\neste principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede\nmodificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por\nel precepto de mayor rango.\n\n\n\n     Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos\n7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política,\nen los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción\nConstitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n     La segunda, la encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la anterior. Esta\nregla supone que estamos frente a normas de igual jerarquía, ya que de no ser así, la técnica que se\ndebería aplicar sería la expresada en el párrafo anterior.\n\n\n\n     En nuestro país este principio está recogido en el numeral 129 de la Constitución Política y en\nel artículo 8 del Código Civil. En el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema,\nexpresamos lo siguiente:\n\n\n\n \"Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente\nen el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del\nCódigo Civil.\n\n\n\n ‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su\nobservancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’.\n\n\n\n ‘Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede\nalegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se\ndisponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea\nincompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que\nésta hubiere derogado’.\n\n\n\n La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo\npara ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de\nlas Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de\nvista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el\nnombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado\nde abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita,\nsegún se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la\nley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo\naquello que se le oponga’\".\n\n\n\n Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las\n14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:\n\n\n\n \"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual\nhace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código\nCivil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la\nderogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la\nnueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. ..\"\n\n\n\n     La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general.\nAquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de\nvigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el\nparticular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:\n\n\n\n \"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden\nser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad\ny el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N.\n7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3\nde noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica\njurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un\nprincipio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de\nlas normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes\nsí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda\nley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está\nde por medio un criterio de especialidad.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n     Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo\nsiguiente:\n\n\n\n \"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es\nun criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es\nen comparación con otra. La norma \"especial\" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por\notra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede\ncomprendido en el más amplio de la ley de alcance general:\n\n\n\n ‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es\nrelativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial,\nsino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos\nesenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que,\nen cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras\nnormas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro\nmás amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general\ncon respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de\nlas normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de\nreproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van\ndiferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990,\np. 345.\"\n\n\n\n     Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión:\n\"de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen\", el que obliga al operador jurídico\na seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una\ndetermina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.\n\n\n\n     En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al \"quid\" de la cuestión, es importante\ntranscribir las normas legales que aparentemente presentan el conflicto, descartando desde ya las\nnormas de rango reglamentario, ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho\nestas últimas, de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto\njurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con claridad meridiana,\nel elemental principio de que una norma de rango inferior no puede modificar o derogar la ley\n(fuerza pasiva). La Ley General de Salud, Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973, señala, en lo que\ninteresa, lo siguiente:\n\n\n\n \"ARTICULO 322.- Los edificios o instalaciones, no destinados a la vivienda, pero que sean ocupados\npor personas en forma permanente, como en el caso de oficinas u otros similares o en forma\ntransitoria, como en el caso de iglesias, lugares de recreación, esparcimiento o diversión y otros\nsimilares, deberán disponer de las condiciones sanitarias y de seguridad reglamentarias que\ngaranticen la salud y bienestar de sus asistentes u ocupantes y del vecindario.\n\n\n\n ARTICULO 323.- Toda empresa particular o pública o persona que desee iniciar una edificación de las\naludidas en el artículo anterior o que desee destinar para los mismos fines una ya construida,\ndeberá solicitar permiso previo al Ministerio.\n\n\n\n Al terminar la obra y antes de ocuparla o de entrar en funciones, deberá acreditar ante la\nautoridad de salud que ésta dispone de todos los requisitos exigidos por las normas técnicas\ndictadas por el Ministerio\n\n\n\n Las personas responsables deberán mantenerlas en buenas condiciones de seguridad y saneamiento\nmientras esté en funciones.\"\n\n\n\n     Por otro lado, la Ley n.° 8017 de 29 de agosto del 2000, \"Ley General de Centros de Atención\nIntegral\", en sus numerales 4, 6 y 7, en lo conducente el último, expresa lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 4º—Ámbito de aplicación de la ley. Esta normativa se aplicará a todos los centros de\natención integral públicos, privados y mixtos, excepto a los que se encuentran bajo la tutela, el\napoyo y la supervisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Educación\nPública.\n\n\n\n Artículo 6º—Creación. Créase el Consejo de Atención Integral, en adelante denominado Consejo, como\nun órgano adscrito al Ministerio de Salud. Se encargará de autorizar, supervisar, fiscalizar y\ncoordinar el adecuado funcionamiento de las modalidades de atención integral de las personas menores\nhasta de doce años de edad.\n\n\n\n\nArtículo 7º—Funciones. El Consejo tendrá las siguientes funciones:\n\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n d)    Otorgar a las instituciones interesadas el permiso de funcionamiento de los centros de\natención integral, de acuerdo con los requisitos que para tal efecto se fijarán en el reglamento de\nesta ley. e)    Revisar periódicamente el cumplimiento de los requisitos establecidos para el\nfuncionamiento de las modalidades referidas en el artículo 4º de esta Ley.\"\n\n\n\n     Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que en lo tocante a los\ncentros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral\n4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última\nley, y no los que están en la Ley General de Salud. Existen varias razones para sostener esta tesis.\nEn primer lugar, la ley n.° 8017 es una ley especial, que regula una tipo de instalación muy\nparticular: los centros de atención integral. En este caso, lo general serían todas las\nedificaciones e instalaciones; mientras que lo especial, aquellas destinadas a la atención integral\nde la niñez.\n\n\n\n     En segundo término, tanto de la literalidad como de los antecedentes históricos y legislativos\nde los preceptos que están en la ley n.° 8017 se desprende, con claridad meridiana, que la intención\ndel legislador (ratio legis) es que los permisos de funcionamiento de los centros de atención\nintegral, así como otras funciones en relación a ellos, las cumpla el Consejo de Atención Integral,\ny no otro órgano del Ministerio. En otras palabras, la idea del legislador fue concentrar en este\nórgano esa competencia y otras referentes a los centros de atención integral. En efecto, en el\nproyecto de ley que presentó el diputado Sánchez Sibaja, Ley General para la Promoción y Regulación\nde los Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela, el cual se tramitó bajo el expediente\nlegislativo n.° 13.282, antecedente de la Ley n.° 8017, el Consejo de Centros de Atención Infantil y\nHogares Escuela (CONACI) estaba adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (véase el\nnumeral 10 de proyecto a La Gaceta n.° 207 de 26 de octubre de 1998). Esta situación provocó la\noposición del Ministerio de Salud, y el Ministro de entonces, Dr. Rogelio Pardo Evans, envió a la\nComisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa el oficio DM-011-99 del\n5 de enero de 1999, mediante el cual remitía las observaciones de la Dirección de Servicios de Salud\ny del Centro de Desarrollo Infantil de ese ministerio, las que se encontraban en el oficio\nDSS-856-98 del 17 de diciembre de 1998, suscrito por las licenciadas Sonia Camacho y María H. López.\nAl respecto, se indicaba que con el proyecto de ley se irrespetaban las atribuciones legales del\nMinisterio de Educación Pública y del Ministerio de Salud, al concederle al CONACI las potestades de\notorgar los permisos de funcionamiento y la supervisión, coordinación, verificación y darle\nseguimiento al funcionamiento de los centros de atención infantil y de los hogares escuelas. Según\nestas funcionarias, estas funciones debían ser cumplidas por los cuadros técnicos, ubicados en todo\nel país, de esos ministerios; correspondiendo al Ministerio de Trabajo únicamente el hacer cumplir\nla ley existente de creación de guarderías y centros de atención infantil en los centros de trabajo\npúblicos, privados, mixtos, etc. (Véanse los folios 38 y 46 del expediente legislativo n.° 13.282).\nSobre el particular, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en ese entonces el licenciado Víctor\nMorales M, mediante el oficio n.° DMT-0677-99 de 26 de agosto de 1999, ante la consulta que le\nformuló la comisión legislativa sobre el proyecto de ley, expresó lo siguiente:\n\n\n\n \"Le manifiesto a la vez, que la asesoría y promoción de los centros infantiles en los diversos\nlugares de trabajo, sean públicos o privados, se enmarcan dentro de las competencias del Ministerio\nde Trabajo y Seguridad Social, razón por la cual es de mi interés continuar con esa labor.\"\n\n\n\n     Ante esta disyuntiva en que se encontraba el Parlamento (de si adscribía el órgano que se iba a\ncrear al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o al Ministerio de Salud), optó por que el nuevo\nórgano formara parte del Ministerio de Salud. Al respecto, lo que los señores Diputados de la\nComisión Permanente Ordinaria Asuntos Sociales expresaron en el dictamen afirmativo de mayoría del 2\nde noviembre de 1999, no admite la menor duda.\n\n\n\n \"Se llegó a la conclusión de la importancia de designar al Ministerio de Salud como la institución\nrectora de los programas que se desarrollan en atención a la población menor que cubre esta ley.\"\n(Véase el folio 246 del expediente legislativo n.° 13.282).\n\n\n\n     Con base en los anteriores antecedentes, y atendiendo también a la literalidad de los preceptos\nque estamos glosando, no cabe la menor duda, de que las atribuciones de autorizar el funcionamiento\nde los centros de atención integral y otras funciones relacionadas con ellos, corresponde al Consejo\nde Atención Integral. Ergo, la ley que se debe aplicar, en este caso, es la n.° 8017, y no la n.°\n5395.\n\n\n\n     Por otra parte, la idea que tuvo en mente el legislador, al emitir la nueva ley, fue el crear\nun nuevo marco regulatorio en relación con el funcionamiento y la supervisión de este tipo de\nestablecimiento. En efecto, en el citado dictamen afirmativo de mayoría señalaron los Diputados\nfirmantes lo siguiente:\n\n\n\n \"Hemos pretendido eliminar el exceso de regulación que establecía la ley 7380, creando mecanismos\nexpeditos de solicitud y acreditación para las diversas modalidades de atención contempladas en esta\niniciativa.\" (Véase el folio n.° 246 del expediente legislativo n.° 13.282).\n\n\n\n     Desde esta perspectiva, no resulta lógico ni acorde con la finalidad de la ley, el afirmar que\nlas normas que deben prevalecer son las de la ley n.° 5395, por la sencilla razón de que con la\npromulgación de la ley n.° 8017, el legislador pretendió crear mecanismos expeditos para el buen\nfuncionamiento de los centros de atención integral. Si la finalidad de él hubiera sido otra, así lo\nhabría señalado haciendo la respectiva referencia a la Ley General de Salud.\n\n\n\n     En cuarto lugar, el artículo 7 de la ley n.° 5395 no nos debe hacer caer en un error de\ninterpretación jurídica. Este precepto, acorde con los principios y las reglas para resolver los\nconflictos de normas en el tiempo, las cuales muchos de ellas forman parte del Derecho de la\nConstitución (valores, principios y normas), tal y como se apuntó al inicio de este estudio, debe\ninterpretarse conforme a este último. Así las cosas, cuando habla que de en caso de conflicto\nprevalece sobre cualesquiera otra disposición de igual validez formal, ha de entenderse en el\nsentido de que esa otra norma no sea posterior ni especial, ya que si posee alguno de esos atributos\no ambos, lógicamente ha de prevalecer esta última, y no los preceptos de la ley n.° 5395. Apartarnos\ndel argumento que estamos desarrollando significaría, ni más ni menos, desconocer el Derecho de la\nConstitución, lo cual no es posible en un Estado social y democrático de Derecho. En este supuesto,\nel operador jurídico tiene que hacer una exégesis correcta del ordenamiento jurídico.\n\n\n\n     Por último, lo que ocurrido con los centros de atención integral, es que con la entrada en\nvigencia de la ley n.° 8017 se reformó, NO SE DEROGÓ, tácitamente la ley n.° 5395, ya que, a partir\nde ese momento, todo lo referente a ellos corresponde al Ministerio de Salud, a través del Consejo\nde Atención Integral. Cuando no estamos en presencia de edificaciones o instalaciones destinadas a\nun centro de atención integral, el Ministerio Salud, a través de los órganos correspondientes, y tal\ny como lo ha venido realizando a partir de la vigencia de la ley n.° 5395, deberá continuar\nejerciendo las atribuciones que se derivan de los numerales 322 y 323 de ese cuerpo normativo.\n\n\n\n\nIII.- CONCLUSIÓN.\n\n\n\n     En lo referente a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las\nexcepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los\nque se encuentran en esta última, y no los que están en la Ley General de Salud.\n\n\n\nDe usted, con toda consideración y estima,\n \nDr. Fernando Castillo Víquez\nPROCURADOR CONSTITUCIONAL\n \nFCV/Deifilia",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 038 of 14/02/2003\n\n\nC-038-2003\nFebruary 14, 2003\n\n\n\nDoctora\nMaría del Rocío Sáenz Madrigal\nMinister of Health\nHer Office\n\n\n\nDear Madam:\n\n    With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No.\nDM-F-188-03 of January 30 of this year, received in my office on the 6th of this month, through\nwhich you request the opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) regarding the antinomy\nexisting between the General Health Law (Ley General de Salud) and the General Law on Comprehensive Care (Ley General de Atención Integral), which both contemplate\nthe authority to grant habilitation (operating permit) (habilitación (permiso de funcionamiento)), accreditation (acreditación), as well as the\napplication of sanctions for Comprehensive Care Centers (Centros de Atención Integral). Which of the two norms prevails?\n\n\n\n\nI.- BACKGROUND.\n\n\n\n\nA.- Opinion of the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) of the consulting body.\n\n\n\n    In official letter No. DAJ-F-251-02 of January 29, 2003, signed by Licda. Flora García\nGarcía, attorney for the Directorate of Legal Affairs (Dirección de Asuntos Jurídicos) of the Ministry of Health (Ministerio de Salud), the following\nconclusion was reached:\n\n\n\n \"However, we consider that as long as the provisions of the General Health Law are not modified or repealed, the Ministry of Health must exercise its competencies to protect the health of\nthe population and if what exists is an apparent normative conflict, the provisions of\nthe General Health Law should prevail, given that its Article 7 states that: 'this law and other laws,\nregulations, and administrative provisions relating to health are of public order (orden público) and in case of\nconflicts they prevail over any other provisions of equal formal validity, without prejudice\nto the attributions that the law confers on the autonomous institutions of the health sector.'\"\n\n\n\n\nB.- Opinions of the Office of the Attorney General.\n\n\n\n    The Advisory Body, in an abundant body of administrative jurisprudence, has referred to the topic of\nconflicts of norms over time and to the various techniques that exist for their correct resolution.\nFor this reason, we will be citing some of our legal opinions (dictámenes) to respond to your request.\n\n\n\n\nII.- ON THE MERITS (SOBRE EL FONDO).\n\n\n\n    Due to the point consulted, we must refer to some general topics, among them: the\ntechniques for resolving conflicts of norms over time, specifically: the principles of\nthat a later norm derogates an earlier one, that a special norm prevails over a general one, and\nthe topic of tacit derogation (derogatoria tácita).\n\n\n\n    Legal scholars have developed a series of rules to solve conflicts of norms\nover time. The legal operator knows that, by following these criteria, they will apply the correct\nnorm to the situation presented. It is important to highlight that some of these norms are\nenshrined in the legal system; others are principles that the attorney must know\nto make an adequate exegesis of the legal system.\n\n\n\n    The first rule we have is the principle of normative hierarchy (jerarquización normativa), which establishes\nthat in the legal system, some norms are superior to others. The consequences of this\nprinciple are: the superior norm prevails over the inferior one; the lower-ranking norm cannot\nmodify the higher-ranking one; and the legal operator has the duty to always opt for\nthe higher-ranking precept.\n\n\n\n    This principle is found in the Costa Rican legal system in Articles\n7 and 10, and implicitly in Articles 121 and 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution (Constitución Política),\nin Articles 1 and 2 of the Civil Code (Código Civil), in Article 1 of The Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional),\nand in Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n    The second is found in the principle that a later norm derogates an earlier one. This\nrule assumes that we are faced with norms of equal hierarchy, since if this were not the case, the technique that\nshould be applied would be the one expressed in the previous paragraph.\n\n\n\n    In our country, this principle is contained in numeral 129 of the Political Constitution and in\nArticle 8 of the Civil Code. In legal opinion C 122-97 of July 8, 1997, on this topic,\nwe expressed the following:\n\n\n\n \"Our legal system regulates matters related to the derogation of norms, specifically\nin the final paragraph of Article 129 of the Political Constitution, in relation to Article 8 of the\nCivil Code.\n\n\n\n 'Article 129.-… The Law is not abrogated nor derogated, except by another later one and against its\nobservance, disuse nor custom or practice to the contrary cannot be alleged.'\n\n\n\n 'Article 8.- Laws are only derogated by other later ones and against their observance, disuse or practice to the contrary cannot be alleged. The derogation will have the scope expressly\nprovided and will also extend to everything that in the new law, on the same matter, is\nincompatible with the earlier law. By the simple derogation of a law, those that\nit had derogated do not regain validity.'\n\n\n\n The Office of the Attorney General has pronounced itself on this matter, basing its opinion\non what was expressed by our treatise writer Alberto Brenes Córdoba in his work 'Treatise on Persons' (Tratado de las Personas) (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), by affirming that 'from the\ndoctrinal point of view, the act by which the legislator renders a law without effect is known by the\nname of abrogation or derogation. Terms that are used to express the action and the result\nof abolishing a law in its entirety or only in part. Derogation can be express or tacit,\naccording to whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with the\nearlier law, since it is a general principle that new laws destroy old laws in everything\nthat opposes them.'\"\n\n\n\n For its part, the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice, in ruling number 130 at\n14:30 hours on August 26, 1992, indicated:\n\n\n\n \"The derogation of a legal norm originates from the promulgation of a later one, which causes it to\nlose validity. Such a principle is enshrined in our Positive Law in Article 8 of the Civil Code and in Article 129 of the Political Constitution. Likewise, as derived from said provisions, the\nderogation can be express or tacit. Tacit derogation occurs when incompatibility arises between the\nnew law and the earlier one, on the same matter, thus producing contradiction...\"\n\n\n\n    The third is expressed in the principle that a special norm prevails over a general one.\nHere we are facing the assumption of norms of equal hierarchy that may or may not have the same effective\ndate, where the legal operator must opt for the special norm over the general one. On this\nmatter, in legal opinion C-061-2002 of February 25, 2002, we expressed the following:\n\n\n\n \"As this Consultative Body has indicated on repeated occasions, normative antinomies can\nbe resolved through three different hermeneutical criteria: the hierarchical, that of specialty\nand the chronological. The applicability of the latter is affirmed, insofar as the Law of the Comptroller General (Ley de la Contraloría), No.\n7428, was sanctioned on September 7, 1994, while the Law of the Central Bank (Ley del Banco Central), No. 7558, is dated November\n3, 1995. However, it is known that the application of the criteria of legal\nhermeneutics is not absolute, that these criteria do not constitute a norm of the legal system nor a\nprinciple; they are criteria that guide the legal operator in order to determine the application of\nthe norms. The case of the hierarchical criterion is excepted by virtue of the fact that the Constitution and the laws\ndo establish the hierarchy of norms. Now then, the chronological criterion does not imply that every\nlater law derogates the earlier one. This is valid if both norms are general but not when a\ncriterion of specialty is at play.\"\n\n\n\n\n\n    Moreover, in legal opinion C-007-2003 of January 16, 2003, we also stated the\nfollowing:\n\n\n\n \"As has been evidenced by doctrine and jurisprudence, the criterion of specialty is\na relational criterion, in the sense that no norm is special per se, but rather is so\ncompared to another. The 'special' norm constitutes an exception regarding what is provided by\nanother of more general scope. This prevents the fact scenario regulated by the norm from being\ncomprehended within the broader scope of the general law:\n\n\n\n 'From its own definition, the relativity of the concept of special law is deduced. It is\nrelative, first of all, by its relational nature: a norm cannot be intrinsically special,\nbut rather must be so by comparison with another norm. Generality and specialty are not\nessential and absolute traits of norms. They are, rather, gradations of their scope of regulation, which,\nas such, only acquire meaning when compared with the scopes of regulation of other\nnorms. But moreover: if specialty lies in concretizing a fact scenario from another\nbroader one, it is evident that a norm, special with respect to another, can in turn be general\nwith respect to a third, and so on successively. Specialty, as a relational characteristic\nof norms, is susceptible - as if dealing with a system of concentric circles - of\nreproducing itself indefinitely, as the normative provisions of the legal system become\ndifferentiated and concretized.' L, DIEZ-PICAZO: The Derogation of Laws (La derogación de las leyes), Civitas, Madrid, 1990,\np. 345.\"\n\n\n\n    Finally, there is the principle of parallelism of forms (paralelismo de formas), commonly known under the expression\n\"things are undone in the same way they are done,\" which obligates the legal operator\nto follow the same procedure and observe the same requirements that applied to the creation of a\ncertain institution, when seeking to extinguish or substantially modify it.\n\n\n\n    In another order of ideas, and to gradually approach the \"crux\" of the matter, it is important\nto transcribe the legal norms that apparently present the conflict, discarding from the outset the\nregulatory-level norms, since it is obvious that in the social and democratic State of Law\nthe latter can in no way prevail over the legal ones by virtue of the legal\ninstitute of the authority, force, or efficacy of the law, from which derives, with clear\nclarity, the elemental principle that a lower-ranking norm cannot modify or derogate a law\n(passive force). The General Health Law, Law No. 5395 of October 30, 1973, indicates, in what is of interest,\nthe following:\n\n\n\n \"ARTICLE 322.- Buildings or installations not intended for housing but occupied\nby persons permanently, as in the case of offices or other similar places, or transiently,\nas in the case of churches, places of recreation, leisure, or entertainment, and other\nsimilar places, must have the regulatory sanitary and safety conditions that\nguarantee the health and well-being of their attendees or occupants and the neighborhood.\n\n\n\n ARTICLE 323.- Any private or public company or person who wishes to begin the construction of a building mentioned in the previous article or who wishes to designate an already built one for the same purposes,\nmust request prior permission from the Ministry.\n\n\n\n Upon completing the work and before occupying it or commencing operations, they must accredit before the\nhealth authority that it has all the requirements demanded by the technical norms\nissued by the Ministry.\n\n\n\n The responsible persons must maintain them in good conditions of safety and sanitation\nwhile in operation.\"\n\n\n\n    On the other hand, Law No. 8017 of August 29, 2000, \"General Law of Comprehensive Care Centers,\" in its numerals 4, 6, and 7 (the last one in what is pertinent), expresses the following:\n\n\n\n\n\n \"Article 4.—Scope of application of the law. This regulation will apply to all public, private, and mixed comprehensive care centers, except for those under the tutelage,\nsupport, and supervision of the Ministry of Labor and Social Security (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) and the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública).\n\n\n\n Article 6.—Creation. The Comprehensive Care Council (Consejo de Atención Integral), hereinafter referred to as the Council, is created as\na body attached to the Ministry of Health. It will be responsible for authorizing, supervising, inspecting, and\ncoordinating the proper functioning of the comprehensive care modalities for persons up to twelve years of age.\n\n\n\n\nArticle 7.—Functions. The Council will have the following functions:\n\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n d) Grant to interested institutions the operating permit (permiso de funcionamiento) for comprehensive care\ncenters, in accordance with the requirements that will be established for this purpose in the regulation of\nthis law. e) Periodically review compliance with the requirements established for the\noperation of the modalities referred to in Article 4 of this Law.\"\n\n\n\n    Adopting the foregoing as a frame of reference, it can be affirmed that regarding public, private, and mixed comprehensive care centers, with the exceptions indicated in numeral\n4 of Law No. 8017, the precepts that must be applied are those found in this latter\nlaw, and not those in the General Health Law. There are several reasons to sustain this thesis.\nIn the first place, Law No. 8017 is a special law that regulates a very particular type of installation: the comprehensive care centers. In this case, the general scope would be all\nbuildings and installations; while the special scope is those destined for the comprehensive care\nof children.\n\n\n\n    In the second term, both from the literality and from the historical and legislative background\nof the precepts in Law No. 8017, it follows with clear clarity that the intention\nof the legislator (ratio legis) is that the operating permits for comprehensive care\ncenters, as well as other functions in relation to them, be executed by the Comprehensive Care Council,\nand not another body of the Ministry. In other words, the legislator's idea was to concentrate this\ncompetency and others referring to comprehensive care centers in this body. Indeed, in the\nbill presented by Deputy Sánchez Sibaja, General Law for the Promotion and Regulation\nof Child Care Centers and School Homes (Ley General para la Promoción y Regulación de los Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela), which was processed under legislative\nfile No. 13.282, antecedent of Law No. 8017, the Council of Child Care Centers and\nSchool Homes (Consejo de Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela, CONACI) was attached to the Ministry of Labor and Social Security (see\nnumeral 10 of the bill in La Gaceta No. 207 of October 26, 1998). This situation provoked the\nopposition of the Ministry of Health, and the then Minister, Dr. Rogelio Pardo Evans, sent to the\nOrdinary Permanent Commission on Social Affairs of the Legislative Assembly official letter DM-011-99 of\nJanuary 5, 1999, by which he forwarded the observations of the Directorate of Health Services (Dirección de Servicios de Salud)\nand the Child Development Center (Centro de Desarrollo Infantil) of that ministry, which were contained in official letter\nDSS-856-98 of December 17, 1998, signed by Licenciadas Sonia Camacho and María H. López.\nRegarding this, it was indicated that the bill disrespected the legal attributions of the\nMinistry of Public Education and the Ministry of Health, by granting CONACI the powers to\ngrant operating permits and the supervision, coordination, verification, and follow-up\non the functioning of child care centers and school homes. According to\nthese officials, these functions should be carried out by the technical cadres, located throughout\nthe country, of those ministries; and it corresponded to the Ministry of Labor only to enforce\nthe existing law for the creation of daycares (guarderías) and child care centers in public,\nprivate, mixed, etc. workplaces. (See folios 38 and 46 of legislative file No. 13.282).\nOn this matter, the Minister of Labor and Social Security at that time, Licenciado Víctor\nMorales M., through official letter No. DMT-0677-99 of August 26, 1999, in response to the consultation made\nby the legislative commission on the bill, expressed the following:\n\n\n\n \"I state at the same time that the counseling and promotion of child centers in the various\nworkplaces, whether public or private, are framed within the competencies of the Ministry\nof Labor and Social Security, for which reason it is in my interest to continue with that task.\"\n\n\n\n    Faced with this disjunctive in which the Parliament found itself (whether to attach the body to be\ncreated to the Ministry of Labor and Social Security or to the Ministry of Health), it opted for the new\nbody to form part of the Ministry of Health. In this regard, what the Deputies of the\nOrdinary Permanent Commission on Social Affairs expressed in the affirmative majority report (dictamen afirmativo de mayoría) of November\n2, 1999, leaves no room for doubt.\n\n\n\n \"The conclusion was reached on the importance of designating the Ministry of Health as the\ngoverning institution for the programs developed for the care of the minor population covered by this law.\"\n(See folio 246 of legislative file No. 13.282).\n\n\n\n    Based on the foregoing background, and considering also the literal wording of the precepts\nwe are analyzing, there is no doubt that the attributions for authorizing the operation\nof the comprehensive care centers and other related functions correspond to the Comprehensive\nCare Council. Ergo, the law that must be applied, in this case, is No. 8017, and not No.\n5395.\n\n\n\n    On the other hand, the idea that the legislator had in mind when issuing the new law was to create\na new regulatory framework regarding the operation and supervision of this type of\nestablishment. Indeed, in the cited affirmative majority report, the signing Deputies\nstated the following:\n\n\n\n \"We have sought to eliminate the excess regulation that Law 7380 established, creating expedited\nmechanisms for application and accreditation for the various care modalities contemplated in this\ninitiative.\" (See folio No. 246 of legislative file No. 13.282).\n\n\n\n    From this perspective, it is neither logical nor consistent with the purpose of the law to affirm that\nthe norms that must prevail are those of Law No. 5395, for the simple reason that with the\npromulgation of Law No. 8017, the legislator sought to create expedited mechanisms for the proper\nfunctioning of comprehensive care centers. If its purpose had been another, it would\nhave indicated so by making the respective reference to the General Health Law.\n\n\n\n    In the fourth place, Article 7 of Law No. 5395 should not make us fall into an error of\nlegal interpretation. This precept, in accordance with the principles and rules for resolving\nconflicts of norms over time—many of which form part of the Law of the\nConstitution (values, principles, and norms), as noted at the beginning of this study—must\nbe interpreted in accordance with the latter. Thus, when it says that in the case of conflict\nit prevails over any other provision of equal formal validity, this must be understood in the\nsense that this other norm is neither later nor special, since if it possesses either of those attributes\nor both, logically the latter must prevail, and not the precepts of Law No. 5395. To depart from\nthe argument we are developing would mean, nothing more and nothing less, disregarding the Law of the\nConstitution, which is not possible in a social and democratic State of Law. In this scenario,\nthe legal operator must make a correct exegesis of the legal system.\n\n\n\n    Lastly, what has occurred with the comprehensive care centers is that, with the entry\ninto force of Law No. 8017, Law No. 5395 was tacitly reformed, NOT REPEALED, since, as of\nthat moment, everything concerning them corresponds to the Ministry of Health, through the Comprehensive\nCare Council. When we are not in the presence of buildings or installations destined for\na comprehensive care center, the Ministry of Health, through the corresponding bodies, and as\nit has been doing since the validity of Law No. 5395, must continue\nexercising the attributions derived from numerals 322 and 323 of that normative body.\n\n\n\n\nIII.- CONCLUSION.\n\n\n\n    Regarding public, private, and mixed comprehensive care centers, with the\nexceptions indicated in numeral 4 of Law No. 8017, the precepts that must be applied are those\nfound in the latter, and not those in the General Health Law.\n\n\n\nYours very truly and with esteem,\n\nDr. Fernando Castillo Víquez\nCONSTITUTIONAL ATTORNEY (PROCURADOR CONSTITUCIONAL)\n\nFCV/Deifilia"
}