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  "id": "pgr-11949",
  "citation": "C-201-2003",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Operación del fideicomiso de Áreas Silvestres Protegidas N.° 890 por el SINAC",
  "title_en": "Operation of the SINAC Wild Protected Areas Trust No. 890",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la consulta del MINAE sobre la puesta en operación del fideicomiso de Áreas Silvestres Protegidas N.° 890. El Ministerio solicitó reconsiderar el criterio del dictamen C-286-2002, argumentando que no hay antinomia normativa, que el SINAC tiene personería jurídica propia y que el principio de caja única vulnera el derecho constitucional al ambiente. La Procuraduría reafirma que el SINAC es un órgano desconcentrado del MINAE con personalidad instrumental presupuestaria, no un ente descentralizado. Sostiene que existe incompatibilidad entre el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad (que autoriza fideicomisos) y el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera reformado (principio de caja única), porque los recursos del SINAC deben ingresar a la caja única del Estado. Descarta que el derecho al ambiente permita incumplir el principio constitucional de caja única. Concluye que, en el estado actual del ordenamiento, no es jurídicamente viable administrar los recursos del SINAC mediante fideicomiso al margen de la caja única.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General responds to the MINAE's inquiry regarding the operation of the Wild Protected Areas Trust No. 890. The Ministry sought reconsideration of the opinion in C-286-2002, arguing there is no normative conflict, that SINAC has its own legal personality, and that the single-treasury principle violates the constitutional right to the environment. The Attorney General reaffirms that SINAC is a deconcentrated body of MINAE with instrumental budgetary personality, not a decentralized entity. It holds that there is an incompatibility between Article 36 of the Biodiversity Law (authorizing trusts) and the amended Article 66 of the Financial Administration Law (single-treasury principle), as SINAC's resources must be deposited in the single treasury. It rejects the claim that the right to the environment can override the constitutional single-treasury principle. It concludes that, under current law, administering SINAC's resources through a trust outside the single treasury is not legally viable.",
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  "date": "27/06/2003",
  "year": "2003",
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    "biodiversity-law-7788",
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    "personalidad jurídica instrumental",
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    "principio de caja única"
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    "MINAE",
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  "keywords_en": [
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    "SINAC",
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    "Financial Administration Law",
    "Attorney General",
    "right to the environment",
    "deconcentrated body",
    "legal reform"
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  "excerpt_es": "No obstante, al reformar la Ley N° 8299 de 22 de agosto de 2002, Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, la Asamblea aclara el texto del artículo 66 en el sentido de que se entiende por Gobierno \"los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta Ley\". Por lo que en el tanto un órgano sea una dependencia del Poder Ejecutivo estará cubierto por lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 66. Dado que las personas jurídicas instrumentales están contempladas en el inciso a) del artículo 1ª, se sigue como lógica consecuencia que a partir de esa reforma legal la administración de los recursos de las personas jurídicas instrumentales por medio de fideicomisos resulta incompatible con el numeral 66 de repetida cita.\n\nLa Procuraduría no ha desconocido que el Derecho al Ambiente es un Derecho Fundamental, expresamente protegido en el artículo 50 de la Carta Política. Empero, debe ser claro que la protección de dicho derecho se enmarca dentro del propio ordenamiento constitucional y legal. En ese sentido, el Estado no puede alegar la defensa de dicho Derecho a efecto de vulnerar otras disposiciones constitucionales. Por ello, la Administración debe observar lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política que, precisamente sienta el principio de caja única. Empero, la interpretación presente en la consulta olvida que este principio tiene su origen en la Constitución y que también ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial.\n\nNo puede pretenderse que existe una colisión entre el Derecho al Ambiente y el principio de caja única, que obligue a desaplicar uno de ellos, máxime que ambos tienen ámbitos de regulación diferentes.",
  "excerpt_en": "However, with the amendment of Law No. 8299 of August 22, 2002, the Public Debt Restructuring Law, the Assembly clarified the text of Article 66 in the sense that \"Government\" means \"the bodies and entities included in subparagraphs a) and b) of Article 1 of this Law\". Therefore, insofar as a body is a dependency of the Executive Branch, it will be covered by the provisions of the new text of Article 66. Given that instrumental legal persons are included in subparagraph a) of Article 1, it follows as a logical consequence that after this legal amendment, the administration of the resources of instrumental legal persons through trusts is incompatible with Article 66 cited repeatedly.\n\nThe Attorney General has not ignored that the Right to the Environment is a Fundamental Right, expressly protected in Article 50 of the Constitution. However, it must be clear that the protection of that right falls within the constitutional and legal order itself. In that sense, the State cannot invoke the defense of that Right in order to violate other constitutional provisions. Therefore, the Administration must observe the provisions of Article 185 of the Constitution, which precisely establishes the single-treasury principle. Nevertheless, the interpretation in the consultation forgets that this principle has its origin in the Constitution and has also been the subject of jurisprudential development.\n\nOne cannot claim a collision exists between the Right to the Environment and the single-treasury principle that requires one of them to be set aside, especially since both have different regulatory spheres.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General reaffirms that SINAC is a deconcentrated body with instrumental personality and that its resources must conform to the constitutional single-treasury principle, making trust administration outside that principle incompatible.",
    "summary_es": "La Procuraduría reafirma que el SINAC es un órgano desconcentrado con personalidad instrumental y que sus recursos deben sujetarse al principio constitucional de caja única, siendo incompatible la administración fideicomisaria al margen de la misma."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Dictamen C-286-2002, retomado en el análisis",
      "quote_en": "SINAC is a deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy, which enjoys an instrumental legal personality (personality with budgetary scope).",
      "quote_es": "el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios)."
    },
    {
      "context": "Análisis del derecho al ambiente",
      "quote_en": "One cannot claim that there is a collision between the Right to the Environment and the single-treasury principle that requires one of them to be set aside, especially since both have different regulatory spheres.",
      "quote_es": "No puede pretenderse que existe una colisión entre el Derecho al Ambiente y el principio de caja única, que obligue a desaplicar uno de ellos, máxime que ambos tienen ámbitos de regulación diferentes."
    },
    {
      "context": "Conclusión 5",
      "quote_en": "it is reaffirmed that, under the current state of the law, the administration of SINAC's resources through a trust does not conform to the obligation to deposit those resources into the State's single treasury.",
      "quote_es": "se reafirma que, en el estado actual del ordenamiento, la administración de los recursos del SINAC por medio de un fideicomiso no se conforma con la obligación de ingresar dichos recursos a la caja única del Estado."
    }
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7788",
      "title_en": "Biodiversity Law",
      "title_es": "Ley de Biodiversidad",
      "doc_type": "law",
      "date": "30/04/1998",
      "year": "1998"
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        "label": "Constitución Política"
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        "label": "Ley de Biodiversidad"
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        "label": "Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos"
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Es interés \"crear\" el fideicomiso al\namparo de la Ley de Biodiversidad, por lo cual se refieren a los argumentos expuestos por la\nProcuraduría.\n\n\n\n Del análisis del oficio en cuestión se determina que tres son los elementos fundamentales por los\ncuales se solicita a la Procuraduría reconsiderar el criterio externado en el dictamen N° 286-2002\nde 23 de octubre de 2002. Estos elementos son: la inexistencia de antinomia normativa, la naturaleza\ndel SINAC y la protección constitucional al ambiente. La Procuraduría entra a analizar en primer\ntérmino la naturaleza del SINAC, para luego retomar el punto en oren a la antinomia normativa.\n\n\n\n\nA.- EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL\n\n\n\n Al referirse a los alcances del artículo 14 de la Ley 8131, sostiene el Ministerio que este\nartículo sólo se aplica a los entes comprendidos en el artículo 1 de la misma Ley, pero no a la\nAdministración Central, sus dependencias ni a los Poderes Legislativo y Judicial ni a sus\ndependencias. Empero, al analizar los alcances del artículo 66 de la Ley de la Administración\nFinanciera señala que dicho artículo no puede comprender al SINAC porque este tiene \"personería\njurídica\". Agrega que puede resultar contradictorio que se le califique de sistema desconcentrado,\nporque la desconcentración no produce una nueva persona jurídica. El SINAC es un sistema conformado\npor diversos órganos. Considera que los órganos personas son una especie de híbridos que contemplan\ncaracterísticas propias de una entidad descentralizada sin dejar de ser órganos. Se estima que como\nla Ley le confirió personería jurídica propia, el SINAC es un órgano con personalidad propia en el\námbito de las competencias \"en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio\ndel Ambiente y Energía con el fin de dictar políticas, planificar y efectuar procesos dirigidos a\nlograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica\".\n\n\n\n\nDispone el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad:\n\n\n\n\n\"Sistema Nacional de Áreas de Conservación\n\n\n\n Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá\npersonería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado\ny participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas\nprotegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y\nejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de\nCosta Rica.\n\n\n\n Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del\nEstado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola\ninstancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para\nlos que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y\nconservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos\".\n\n\n\n\nEn el dictamen N° C-286-2002 indicamos sobre esa naturaleza jurídica:\n\n\n\n \"...el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una\npersonalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida,\ndebe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo, por lo que le resulta aplicable la\nLey y, en consecuencia, lo dispuesto en el artículo 14...\".\n\n\n\n De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad no puede deducirse que el SINAC constituya un ente\ndescentralizado. Es necesario aclarar, en todo caso, que jurídicamente los términos \"personería\njurídica\" y \"personalidad jurídica\" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de\nun determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de\nderechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de\nsus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde\n\"personalidad\" y \"personería\" y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros\nde un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden\nconducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado\nun ente público descentralizado. En el caso del SINAC, la Ley no ha operado un proceso de\ndescentralización administrativa ni ha creado una nueva persona jurídica. Es Sistema es un órgano\ndesconcentrado de MINAE.\n\n\n\n No obstante, ha considerado la Procuraduría que el SINAC tiene una personalidad jurídica\ninstrumental, producto del hecho mismo de que la ley le autoriza para administrar fondos. Al no\nestarse ante un ente jurídico se sigue como lógica consecuencia que la personalidad no tiene como\nobjeto permitirle el ejercicio de las competencias que hayan sido asignadas por el legislador. Desde\nluego que dichas competencias no han sido asignadas al SINAC como centro autónomo de derechos y\ndeberes, sino que se le han atribuido en tanto es la estructura del MINAE más habilitada\ntécnicamente para el ejercicio de las funciones de que se trata. Para ejercer esas competencias\ndesconcentradas, el SINAC no requiere personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de\nuna personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados\nrecursos.\n\n\n\n Ahora bien, sostiene el Ministerio que el artículo 14 sólo resulta aplicable a los entes del\nartículo 1 de la Ley N° 8131. Bajo ese argumento, de llevar razón el MINAE en cuanto a su afirmación\nde que el SINAC es una persona jurídica, tendríamos que el artículo 14 de mérito le resultaría\nplenamente aplicable. En esa hipótesis, no debería existir duda alguna de que la constitución de\nfideicomisos debe someterse a lo allí dispuesto. El artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no sería\nsuficiente para proceder a tal constitución.\n\n\n\n Pero también se afirma que el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración\nCentral y sus dependencias; por lo que no comprendería a los órganos desconcentrados y a aquéllos\nque tienen personalidad instrumental. En consecuencia, bajo esa interpretación, el artículo 14 no le\nresultaría aplicable a SINAC en tanto se reconozca que éste es una dependencia del MINAE. Es de\nadvertir que si el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración Central,\ntendría que concluirse que éstos no estarían habilitados para constituir fideicomisos, salvo que una\nnorma expresamente así lo autorice. Simplemente, los órganos públicos no cuentan con una\nautorización para constituir fideicomisos. Ahora bien, siguiendo el criterio de MINAE en el caso del\nSINAC la norma de autorización sería el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad. La pregunta en ese\ncaso no sería si existe contradicción entre los artículos 14 de la Ley N° 8131 y 36 de la Ley de\nBiodiversidad, sino entre este último y el 66 de la Ley de la Administración Financiera. En ese\nsentido, el Ministerio considera que es la caracterización del SINAC como dependencia del MINAE lo\nque lleva a la Procuraduría a considerar que le resulta aplicable el artículo 66 de la Ley de la\nAdministración Financiera. Sin perjuicio de lo que de seguido se indicará, es de señalar que el\nMinisterio no ha presentado argumentos que jurídicamente puedan llevar a descartar que el SINAC\npertenezca al MINAE y, por ese hecho, al Poder Ejecutivo. Por lo que debe mantenerse el criterio de\nla Procuraduría sobre esa naturaleza jurídica.\n\n\n\n\n B.- EN ORDEN A LA ANTINOMIA NORMATIVA\n\n\n\n El MINAE rebate la existencia de una antinomia normativa entre los artículos 36 de la Ley de\nBiodiversidad y 14, 66 y 127 de la Ley de la Administración Financiera. En primer término, sostiene\nque el artículo 14 sólo se aplica a los entes y que entre ambos artículos no existe una\ncontradicción legal que vuelva ineficaz la posibilidad de que el SINAC suscriba un contrato de\nfideicomiso. Luego se refiere al artículo 66, señalando que el artículo 14 de la misma Ley de\nAdministración Financiera \"establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66\nmencionado. Si se pensara lo contrario, tendríamos que afirmar que dentro de la misma Ley de la\nAdministración Financiera existe también una antinomia normativa, entre el artículo 14 y los\nartículos 66 y 127, lo cual sería un absurdo\". En orden a esta antinomia sostiene que el artículo 14\npermite la posibilidad de que tanto órganos como entes suscriban fideicomisos siempre y cuando\nexista una ley que los autorice. La interpretación sistemática de la Ley, por vía de excepción,\nconduciría a considerar que los artículos 66 y 127 se aplicarían a aquellos casos en que se\nestuviera frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no tengan una autorización legal\npara suscribir fideicomisos. Como el artículo 36 faculta al SINAC para constituir fideicomisos, se\nha considerado que no le resultan aplicables los artículos 66 y 127 de la Ley N. 8131, por lo que en\ncriterio de MINAE no existe una antinomia normativa. En las conclusiones se señala que el artículo\n14 establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66 mencionado. Caso contrario, la\npropia Ley de la Administración Financiera contendría una antinomia normativa entre el artículo 14 y\nlos artículos 66 y 127, \"lo cual sería un absurdo\". En fin, estima que los últimos artículos aplican\núnicamente en los casos en que se está frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no\ntengan una autorización legal para suscribir fideicomisos. Por lo que al SINAC no le resultan\naplicables esas disposiciones y no existe antinomia normativa.\n\n\n\n El oficio SINAC-DG-1458 de 20 de agosto 2002, al cual responde el dictamen N° C-286-2002,\nexpresamente señala que se consulta por cuanto existen dudas respecto de los artículos 14, 66\npárrafo segundo y 127 inciso e) de la Ley de Administración Financiera \"que en cierto modo\nparecieran contradecir lo señalado por el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad sobre todo en lo que\nse refiere a las cuentas donde se debe depositar y canalizar los fondos\". Es decir, la Procuraduría\nfue requerida a pronunciarse sobre la existencia o no de una antinomia normativa. Cabe recordar que\na pesar de la fecha de la emisión de la Ley de Biodiversidad, el SINAC no había procedido a\nsuscribir el contrato de fideicomiso allí previsto (según el documento suscrito entre el SINAC y el\nBanco Nacional de Costa Rica, el contrato de fideicomiso se suscribió el 2 de septiembre de 2002) de\nmodo que se comprenden las dudas en orden a la sujeción a la Ley N° 8131.\n\n\n\n En el dictamen de cita se consideró que la autorización que el artículo 36 de la Ley de\nBiodiversidad da al SINAC, parte de que los recursos correspondientes no están cubiertos por el\nprincipio de caja única. Ello en el tanto en que la administración de los recursos, con libertad de\nseleccionar el instrumento de gestión que se considere más adecuado, no toma en cuenta las funciones\npropias de la Tesorería Nacional y el imperativo de la centralización de los fondos. Debe\nconsiderarse que los recursos en cuestión no pueden ingresar a un fideicomiso y a caja única en\nforma simultánea. Es en esa medida en que se considera que existe una incompatibilidad entre la\nautorización para constituir fideicomisos y el principio de caja única.\n\n\n\n Sostiene el MINAE que la interpretación de la Procuraduría conduciría a afirmar la existencia de\nuna contradicción al interno de la propia Ley de la Administración Financiera. El argumento refiere\na la congruencia del texto de la Ley y, en consecuencia, a lo dictaminado en orden a la posibilidad\nde constituir fideicomisos. No obstante, como se verá de seguido, dicho argumento por sí sólo no es\nsusceptible de afectar lo dictaminado en cuanto al SINAC.\n\n\n\n La Procuraduría, en dictamen N° 296-2001 de 26 de octubre de 2001, señaló que el artículo 14\n\"utilizaba\" mal el término \"entes ya que los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley se refieren a\nórganos pero no a entes, señalando que lo importante es que a partir de la Ley 8131 los entes\npúblicos carecen de libertad para constituir fideicomisos. Dicha interpretación, que conduce a\nafirmar la aplicación del artículo 14 al Poder Ejecutivo y sus órganos, incluyendo las personas\njurídicas instrumentales, no contrariaba lo dispuesto en el artículo 66 de la propia Ley. Ello en el\ntanto la redacción de este artículo en su texto original permitía interpretar que los recursos que\nla ley asigna a las personas jurídicas instrumentales no tenían, necesariamente, que ser ingresados\na caja única (así, por ejemplo, dictámenes C-152-2002 y C-174-2002 de 12 de junio y 4 de julio,\nambos de 2002, respectivamente). Cabe recordar que el texto original del numeral 66 se refería a la\ntotalidad de los ingresos que perciba el \"Gobierno de la República\", cualquiera que sea la fuente.\nPor consiguiente, la constitución de los fideicomisos con ingresos que, para el texto vigente en ese\nmomento, no constituían ingresos del Gobierno, por ser patrimonio de una persona jurídica\ninstrumental, no contrariaba el artículo 66 en su redacción original.\n\n\n\n No obstante, al reformar la Ley N° 8299 de 22 de agosto de 2002, Ley de Reestructuración de la\nDeuda Pública, la Asamblea aclara el texto del artículo 66 en el sentido de que se entiende por\nGobierno \"los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta Ley\". Por lo\nque en el tanto un órgano sea una dependencia del Poder Ejecutivo estará cubierto por lo dispuesto\nen el nuevo texto del artículo 66. Dado que las personas jurídicas instrumentales están contempladas\nen el inciso a) del artículo 1ª, se sigue como lógica consecuencia que a partir de esa reforma legal\nla administración de los recursos de las personas jurídicas instrumentales por medio de fideicomisos\nresulta incompatible con el numeral 66 de repetida cita. El texto de este artículo, norma posterior,\nresultaría incompatible con lo dispuesto por las leyes anteriores que hubieren autorizado la\nconstitución de fideicomisos. Se produce una antinomia normativa entre las leyes anteriores y el\nnuevo texto del 66.\n\n\n\n No escapa a la Procuraduría que el argumento sobre una posible incongruencia entre el artículo 14 y\nel 66 de la Ley N° 8131 se funda en la atribución de un contenido del que carece el artículo 14 de\ncita. Dicho artículo 14 no es una norma autorizativa de la constitución de un fideicomiso. Dicha\nnorma sienta, ante todo, el principio de que la constitución de un fideicomiso requiere una ley\nespecial y que esa ley debe contener determinadas disposiciones en orden a ese fideicomiso. El\nartículo 14 contiene una prohibición implícita de constituir fideicomisos, la cual sólo cede con\nautorización de ley expresa. Como se señaló en el dictamen 296-2001 antes citado y se reafirmó en el\nC-95-2002 de 10 de abril de 2002, dicho numeral niega libertad para constituir fideicomisos en\nausencia de una ley expresa, obligando a la Administración a acudir al legislador para que autorice\nexpresamente tal constitución. Establece, además, reglas para el funcionamiento de ese fideicomiso.\n\n\n\n El contenido del artículo 14 permite determinar cómo podrían solucionarse futuros problemas de\nantinomia normativa. Es claro que si en el futuro el legislador, en ejercicio de la potestad\nlegislativa que la Constitución le asigna, decide autorizar a una persona jurídica instrumental para\nconstituir un fideicomiso, la situación tendría que interpretarse de nuevo con los criterios de la\nhermenéutica jurídica. Por ende, al emitirse una ley que expresamente autorice a una persona\njurídica instrumental o incluso a un órgano del Poder Ejecutivo que no cuente con esa personalidad,\npara administrar recursos acudiendo a la constitución de fideicomisos, la aplicación de los\ncriterios de la hermenéutica jurídica muy probablemente conduciría a sostener que por ser la nueva\nley especial y posterior, prevalecería sobre el texto del artículo 66 vigente en este momento.\n\n\n\n\nC.- EL DERECHO AL AMBIENTE Y PRINCIPIO DE CAJA UNICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como fundamento para modificar el criterio de la Procuraduría, se sostiene que la interpretación\nrealizada no contempla el cumplimiento del fin público señalado en la Ley de Biodiversidad, en la\ncual se pretendió dar una mayor flexibilidad en el manejo de los recursos naturales presentes en las\náreas silvestres protegidas. Se agrega que en caso de que se aplique al SINAC el principio de caja\núnica se estaría violentando el artículo 50 de la Constitución Política y los Tratados\ninternacionales que regulan la materia. Se estaría ante una confrontación de un principio\npresupuestario (caja única) con el derecho social constitucional (derecho al medio amiente), en la\ncual debe prevalecer este último. En este orden de ideas, se cita lo dispuesto en el voto N° 4480-94\nde 19 de agosto de 1994, 983-95 de 17 de febrero de 1995, 7052-2001 de 17 de julio de 2001 y se hace\nmención que el párrafo 2 del artículo 50 constitucional autoriza a toda persona para actuar\nreclamando la defensa del medio ambiente.\n\n\n\n Considera el Ministerio que si se le impide al SINAC disponer de los recursos en la forma en que\nmejor le convenga al país y a los ciudadanos de todo el mundo por cumplir el principio de caja\núnica, se estaría violentando la Constitución y los tratados internacionales que regulan el medio\nambiente. La interpretación de la Procuraduría, se sostiene, olvida la importancia y preponderancia\nconstitucional del medio ambiente. La autorización para formalizar contratos de fideicomiso se\nvisualiza como el instrumento jurídico financiero idóneo para alcanzar los fines más sustanciales\ndel Sistema.\n\n\n\n La Procuraduría no ha desconocido que el Derecho al Ambiente es un Derecho Fundamental,\nexpresamente protegido en el artículo 50 de la Carta Política. Empero, debe ser claro que la\nprotección de dicho derecho se enmarca dentro del propio ordenamiento constitucional y legal. En ese\nsentido, el Estado no puede alegar la defensa de dicho Derecho a efecto de vulnerar otras\ndisposiciones constitucionales. Por ello, la Administración debe observar lo dispuesto en el\nartículo 185 de la Carta Política que, precisamente sienta el principio de caja única. Empero, la\ninterpretación presente en la consulta olvida que este principio tiene su origen en la Constitución\ny que también ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial. Permítasenos, al efecto, las siguientes\ntranscripciones:\n\n\n\n \"En síntesis, a partir de lo dispuesto en la sentencia N° 4528-99, de las 14:54 horas de 15 de\njulio de 1999, la tesis que sostiene la Sala en esta materia se puede concretar de la siguiente\nforma:\n\n\n\n b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional y se refiere a la existencia de un\nsolo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; (...)\".\nSala Constitucional, N° 4251-2001 de 15:07 hrs. de 23 de mayo de 2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el mismo sentido:\n\n\n\n \"...ambas normas (de la Ley de DESAF) violan también el principio de caja única, conforme al cual\nla recaudación y pago de los ingresos debe centralizarse en la Tesorería Nacional, que es el centro\nde operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a\nnombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas\nnacionales (artículo 185 de la Constitución Política). Se deriva entonces de este principio que los\ningresos que los órganos del Gobierno Central perciban deben depositarse en la Tesorería Nacional, a\nquien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley ordinaria, o de\nacuerdo a las autorizaciones presupuestarias existentes...\" Sala Constitucional, resolución N°\n4529-99 de 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.\n\n\n\n \"Sobre el principio de \"caja única\", el mismo se encuentra consagrado en el artículo 185 de la\nConstitución Política, el cual le da a la Tesorería Nacional la competencia exclusiva de girar los\ngastos y recibir los ingresos a nombre del Estado costarricense. La regla anterior impone la\nnecesidad de que todas las rentas dirigidas a financiar gastos del Estado, ingresen a un fondo\ncomún, del cual también deberán ser retirados los recursos que financien las diversas erogaciones\npúblicas. En ese sentido, los textos cuestionados hacen eco del mandato constitucional citado, en\ntanto pretenden la regulación legal de dicho principio: ese es el sentido inequívoco de los\nartículos 44, 67 párrafo primero y 128 inciso e) del proyecto…\". Sala Constitucional, resolución N°\n919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999:\n\n\n\n Precisamente porque la Sala ha utilizado esa denominación, en el dictamen N° C-217-2001 de 3 de\nagosto de 2001 señalamos que el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera constituye una\nnorma eco de lo dispuesto constitucionalmente. No hay una innovación en orden a la administración de\nlos recursos del Estado.\n\n\n\n Dado el fundamento constitucional del principio de caja única y de que es la Ley de Biodiversidad,\nno la Constitución, la que ha previsto que uno de los medios para lograr los fines del sistema de\nconservación es la constitución de fideicomisos, procede recordar que la Carta Política es un\nsistema y que como tal sus disposiciones deben ser interpretadas en forma armónica y como partes de\nese sistema. El Tribunal Constitucional en resolución N° 3194-92 de 16:00 hrs. del 27 de octubre de\n1992, sentó reglas en orden a la interpretación constitucional:\n\n\n\n \"...Ante todo, debe hacer una advertencia de carácter general, la de que la Constitución o, más\naún, el derecho de la Constitución constituye una unidad sistemática de valores, principios y normas\nque, en consecuencia, deben ser interpretados y aplicados no aisladamente sino con criterios y de\nmanera también sistemáticos...\".\n\n\n\n\nMás recientemente, la Sala manifestó:\n\n\n\n \"La Sala ha sido clara en indicar que: a) La Constitución, desde el punto de vista formal, está\nintegrada por un conjunto o complejo normativo, que obliga a que sus disposiciones se interpreten en\nforma coordinada, como parte de un sistema jurídico totalmente cohesionado; es decir, las normas\ndeben considerarse en su conjunto y no individualmente. ...también la doctrina del Derecho\nConstitucional observa que al hacer una interpretación del contenido de una norma: \"1) debe\nprevalecer el contenido finalista de la constitución, que es garantizar la libertad y la dignidad\nhumanas; 2) debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3) las palabras de la\nConstitución deben ser interpretadas en su sentido general y común, a menos que sea claro que el\ncreador de la norma se refirió a un significado técnico-legal; 4) debe ser interpretada como un\ntodo, como un conjunto armónico; 5) Hay que tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y\npolíticas que existen al momento de realizarse la interpretación; 6) las excepciones y privilegios\ndeben interpretarse con criterio restrictivo y 7) los actos públicos se presumen constitucionales si\nmediante la interpretación pueden ser armonizados con la Ley Fundamental\". Resolución N° 7730-2000\nde 14:47 hrs. del 30 de agosto de 2000.\n\n\n\n No puede pretenderse que existe una colisión entre el Derecho al Ambiente y el principio de caja\núnica, que obligue a desaplicar uno de ellos, máxime que ambos tienen ámbitos de regulación\ndiferentes. Distinta conclusión se impondría, repetimos, si fuera la propia Constitución la que\nestableciera un régimen financiero especial en relación con las actividades administrativas en\nmateria del ambiente. No siendo ello así y dado que los principios presupuestarios se establecen en\nrelación con la actividad financiera del Estado, en general, no puede interpretarse que el respeto\nal principio de caja única violente el Derecho al Ambiente. En ese mismo sentido, estima la\nProcuraduría que el deber del Estado de garantizar, defender y preservar el Derecho al Ambiente debe\ncumplirse con estricto apego a las otras disposiciones constitucionales y legales y, en particular,\ncon aquellas que regulan la administración, uso y disposición de los fondos públicos.\n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n\nPor lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n 1-. Dado que el artículo 50 constitucional no establece un régimen especial de administración para\nlos recursos financieros que el Estado destine a la protección del ambiente, dicha administración\ndebe sujetarse a los principios y normas que la Constitución y las leyes establecen en la materia.\n\n\n\n 2-. El artículo 14 de mérito contiene una prohibición implícita de constitución de fideicomisos,\nque sólo cede por disposición expresa del legislador. Asimismo, establece una regulación de los\nelementos mínimos que debe contener dicha regulación y reglas sobre el procedimiento de constitución\ndel fideicomiso.\n\n\n\n 3-. El SINAC no constituye un ente descentralizado para los efectos del artículo 1 en relación con\nel 14 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.\n\n\n\n 4-. Al estar comprendido el SINAC dentro del concepto \"Gobierno\" utilizado en el artículo 66 de la\nLey de la Administración Financiera, sus recursos deben ser administrados conforme lo allí\ndispuesto.\n\n\n\n 5-. En consecuencia, se reafirma que, en el estado actual del ordenamiento, la administración de\nlos recursos del SINAC por medio de un fideicomiso no se conforma con la obligación de ingresar\ndichos recursos a la caja única del Estado.\n\n\n\nDel señor Ministro, muy atentamente,\n \n \n \n \nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nPROCURADORA ASESORA\n \n \nMIRCH/mvc",
  "body_en_text": "Opinion: 201 of 27/06/2003\n\n\nC-201-2003\n27 June 2003\n\nLicenciado\nCarlos Manuel Rodríguez Echandi\nMinister of Environment and Energy\nS. D.\n\nDear Mr. Minister:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication No. DM-1066-2003 of 27 May of this year, by which you pose a consultation regarding opinion No. 286-2002 of 23 October 2002.\n\nThe purpose of the consultation is to put into operation Protected Wild Areas trust No. 890, executed between the Banco Nacional de Costa Rica and the National System of Conservation Areas, on 2 September 2002. This is because the conservation areas urgently require financing to allow their development. There is an interest in \"creating\" the trust under the protection of the Biodiversity Law, for which reason the arguments set forth by the Office of the Attorney General are referenced.\n\nFrom the analysis of the communication in question, it is determined that there are three fundamental elements for which the Office of the Attorney General is asked to reconsider the opinion expressed in opinion No. 286-2002 of 23 October 2002. These elements are: the nonexistence of a normative antinomy, the nature of SINAC, and the constitutional protection of the environment. The Office of the Attorney General proceeds to analyze, in the first place, the nature of SINAC, and then to take up the point regarding the normative antinomy.\n\nA.- SINAC: A DECONCENTRATED ORGAN WITH INSTRUMENTAL LEGAL PERSONALITY\n\nIn referring to the scope of Article 14 of Law 8131, the Ministry maintains that this article applies only to the entities included in Article 1 of the same Law, but not to the Central Administration, its dependencies, nor to the Legislative and Judicial Branches or their dependencies. However, when analyzing the scope of Article 66 of the Financial Administration Law, it points out that said article cannot encompass SINAC because the latter has \"legal personhood (personería jurídica).\" It adds that it may be contradictory to classify it as a deconcentrated system, because deconcentration does not produce a new legal person. SINAC is a system made up of various organs. It considers that organ-persons are a kind of hybrid that include characteristics typical of a decentralized entity without ceasing to be organs. It is estimated that because the Law conferred its own legal personhood upon it, SINAC is an organ with its own legal personhood within the scope of its competencies \"in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.\"\n\nArticle 22 of the Biodiversity Law provides:\n\n\"National System of Conservation Areas\n\nThe National System of Conservation Areas is hereby created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personhood (personería jurídica); it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.\n\nIn accordance with the foregoing, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems is included as a competency of the System.\"\n\nIn opinion No. C-286-2002 we stated regarding that legal nature:\n\n\"...SINAC is a deconcentrated organ of the Ministry of Environment and Energy, which enjoys an instrumental legal personality (personality that has budgetary scope). To that extent, it must be considered a dependency of the Executive Branch, and therefore the Law applies to it, and consequently, the provisions of Article 14...\"\n\nFrom the provisions of the Biodiversity Law, it cannot be deduced that SINAC constitutes a decentralized entity. It is necessary to clarify, in any case, that legally the terms \"legal personhood (personería jurídica)\" and \"legal personality (personalidad jurídica)\" are not synonyms. The former refers to the representation of a specific entity. The public person has representatives (personeros) because it is a center of imputation of rights and obligations and as such requires representatives. The legal person acts through its representatives, who are its personeros. Certainly, on some occasions the legislator confuses \"personality\" and \"personhood\" and on others, indicates that certain officials shall be the personeros of an organ. However, these technical deficiencies incurred by the legislator cannot lead to considering that the organ constitutes a legal person and can, therefore, be considered a decentralized public entity. In the case of SINAC, the Law has not carried out a process of administrative decentralization nor has it created a new legal person. The System is a deconcentrated organ of MINAE.\n\nHowever, the Office of the Attorney General has considered that SINAC has an instrumental legal personality, a product of the very fact that the law authorizes it to administer funds. Since we are not dealing with a legal entity, the logical consequence is that the personality is not intended to allow it to exercise the competencies that may have been assigned by the legislator. Of course, those competencies have not been assigned to SINAC as an autonomous center of rights and duties, but rather have been attributed to it insofar as it is the structure of MINAE most technically qualified to exercise the functions in question. To exercise those deconcentrated competencies, SINAC does not require legal personality. On the contrary, granting an instrumental personality makes sense when the organ is allowed to administer certain resources.\n\nNow then, the Ministry maintains that Article 14 is only applicable to the entities of Article 1 of Law No. 8131. Under that argument, if MINAE were correct in its assertion that SINAC is a legal person, we would have that Article 14 in question would be fully applicable to it. Under that hypothesis, there should be no doubt whatsoever that the creation of trusts must be subject to the provisions contained therein. Article 36 of the Biodiversity Law would not be sufficient to proceed with such creation.\n\nBut it is also affirmed that Article 14 is not applicable to the organs of the Central Administration and their dependencies; therefore, it would not include deconcentrated organs and those with instrumental personality. Consequently, under that interpretation, Article 14 would not be applicable to SINAC insofar as it is recognized that it is a dependency of MINAE. It should be noted that if Article 14 is not applicable to the organs of the Central Administration, it would have to be concluded that these are not authorized to create trusts, unless a rule expressly authorizes it. Simply put, public organs do not have an authorization to create trusts. Now, following MINAE's criterion in the case of SINAC, the authorizing rule would be Section 36 of the Biodiversity Law. The question in that case would not be whether there is a contradiction between Articles 14 of Law No. 8131 and 36 of the Biodiversity Law, but between the latter and Article 66 of the Financial Administration Law. In that sense, the Ministry considers that it is the characterization of SINAC as a dependency of MINAE that leads the Office of the Attorney General to consider that Article 66 of the Financial Administration Law is applicable to it. Without prejudice to what will be indicated below, it should be pointed out that the Ministry has not presented arguments that can legally lead to discarding that SINAC belongs to MINAE and, by that fact, to the Executive Branch. Therefore, the Office of the Attorney General's criterion regarding that legal nature must be maintained.\n\nB.- REGARDING THE NORMATIVE ANTINOMY\n\nMINAE refutes the existence of a normative antinomy between Articles 36 of the Biodiversity Law and 14, 66, and 127 of the Financial Administration Law. In the first place, it maintains that Article 14 applies only to entities and that between both articles there is no legal contradiction that renders ineffective the possibility of SINAC executing a trust contract. Then it refers to Article 66, pointing out that Article 14 of the same Financial Administration Law \"establishes an exception to the rule contained in the aforementioned Article 66. If one were to think otherwise, we would have to affirm that within the same Financial Administration Law there also exists a normative antinomy, between Article 14 and Articles 66 and 127, which would be an absurdity.\" Regarding this antinomy, it maintains that Article 14 allows the possibility for both organs and entities to execute trusts provided there is a law that authorizes them. The systematic interpretation of the Law, by way of exception, would lead to considering that Articles 66 and 127 would apply to those cases involving organs or dependencies of the Executive Branch that do not have legal authorization to execute trusts. Since Article 36 empowers SINAC to create trusts, it has been considered that Articles 66 and 127 of Law No. 8131 are not applicable to it, and therefore, in MINAE's opinion, a normative antinomy does not exist. In the conclusions, it is pointed out that Article 14 establishes an exception to the rule contained in the aforementioned Article 66. Otherwise, the Financial Administration Law itself would contain a normative antinomy between Article 14 and Articles 66 and 127, \"which would be an absurdity.\" Finally, it estimates that the latter articles apply only in cases involving organs or dependencies of the Executive Branch that do not have legal authorization to execute trusts. Therefore, those provisions are not applicable to SINAC and no normative antinomy exists.\n\nCommunication SINAC-DG-1458 of 20 August 2002, to which opinion No. C-286-2002 responds, expressly states that the consultation is made because there are doubts regarding Articles 14, 66 second paragraph, and 127 subsection e) of the Financial Administration Law \"which in a certain way seem to contradict what is indicated by Section 36 of the Biodiversity Law, especially regarding the accounts where funds must be deposited and channeled.\" That is, the Office of the Attorney General was requested to rule on the existence or not of a normative antinomy. It is worth recalling that despite the date of issuance of the Biodiversity Law, SINAC had not proceeded to execute the trust contract provided for therein (according to the document executed between SINAC and the Banco Nacional de Costa Rica, the trust contract was executed on 2 September 2002), so the doubts regarding subjection to Law No. 8131 are understood.\n\nIn the cited opinion, it was considered that the authorization that Article 36 of the Biodiversity Law grants to SINAC is based on the corresponding resources not being covered by the single treasury (caja única) principle. This is to the extent that the administration of the resources, with the freedom to select the management instrument deemed most appropriate, does not take into account the specific functions of the National Treasury and the imperative of centralizing funds. It must be considered that the resources in question cannot enter a trust and the single treasury simultaneously. It is to that extent that an incompatibility between the authorization to create trusts and the single treasury principle is deemed to exist.\n\nMINAE maintains that the Office of the Attorney General's interpretation would lead to affirming the existence of a contradiction within the Financial Administration Law itself. The argument refers to the congruence of the text of the Law and, consequently, to the opinion rendered regarding the possibility of creating trusts. However, as will be seen below, that argument by itself is not capable of affecting the opinion rendered regarding SINAC.\n\nThe Office of the Attorney General, in opinion No. 296-2001 of 26 October 2001, pointed out that Article 14 \"misused\" the term \"entities\" since subsections a) and b) of Article 1 of the Law refer to organs but not to entities, indicating that what is important is that, as of Law 8131, public entities lack the freedom to create trusts. That interpretation, which leads to affirming the application of Article 14 to the Executive Branch and its organs, including instrumental legal persons, did not contradict the provisions of Article 66 of the same Law. This was to the extent that the wording of this article in its original text allowed for the interpretation that the resources the law assigns to instrumental legal persons did not necessarily have to be deposited into the single treasury (thus, for example, opinions C-152-2002 and C-174-2002 of 12 June and 4 July, both of 2002, respectively). It is worth recalling that the original text of Section 66 referred to the totality of the income received by the \"Government of the Republic,\" whatever the source. Consequently, the creation of trusts with income that, under the text in force at that time, did not constitute Government income, being the patrimony of an instrumental legal person, did not contradict Article 66 in its original wording.\n\nHowever, when reforming Law No. 8299 of 22 August 2002, Public Debt Restructuring Law, the Assembly clarifies the text of Article 66 in the sense that \"Government\" is understood as \"the organs and entities included in subsections a) and b) of Article 1 of this Law.\" Therefore, to the extent that an organ is a dependency of the Executive Branch, it will be covered by the provisions of the new text of Article 66. Given that instrumental legal persons are contemplated in subsection a) of Article 1, the logical consequence follows that, as of that legal reform, the administration of the resources of instrumental legal persons through trusts is incompatible with Section 66 of the aforementioned. The text of this article, being a subsequent norm, would be incompatible with the provisions of prior laws that had authorized the creation of trusts. A normative antinomy arises between the prior laws and the new text of Article 66.\n\nThe Office of the Attorney General is not unaware that the argument regarding a possible inconsistency between Article 14 and Article 66 of Law No. 8131 is based on attributing to Article 14 a content that it lacks. Said Article 14 is not an authorizing norm for the creation of a trust. That norm establishes, above all, the principle that the creation of a trust requires a special law and that said law must contain certain provisions regarding that trust. Article 14 contains an implicit prohibition against creating trusts, which only yields with express legal authorization. As pointed out in the aforementioned opinion 296-2001 and reaffirmed in C-95-2002 of 10 April 2002, said section denies the freedom to create trusts in the absence of an express law, obliging the Administration to go to the legislator to expressly authorize such creation. It also establishes rules for the operation of that trust.\n\nThe content of Article 14 allows determining how future problems of normative antinomy could be resolved. It is clear that if in the future the legislator, in exercise of the legislative power that the Constitution assigns, decides to authorize an instrumental legal person to create a trust, the situation would have to be interpreted again using the criteria of legal hermeneutics. Therefore, upon the issuance of a law that expressly authorizes an instrumental legal person or even an organ of the Executive Branch that does not have that personality, to administer resources by resorting to the creation of trusts, the application of the criteria of legal hermeneutics would very probably lead to maintaining that, because the new law is special and subsequent, it would prevail over the text of Article 66 currently in force.\n\nC.- THE RIGHT TO THE ENVIRONMENT AND THE SINGLE TREASURY PRINCIPLE\n\nAs a basis for modifying the Office of the Attorney General's criterion, it is maintained that the interpretation carried out does not contemplate the fulfillment of the public purpose set forth in the Biodiversity Law, which sought to provide greater flexibility in the management of the natural resources present in protected wild areas. It is added that if the single treasury principle were applied to SINAC, Article 50 of the Political Constitution and the international treaties regulating the matter would be violated. There would be a confrontation between a budgetary principle (single treasury) and a constitutional social right (right to the environment), in which the latter must prevail. In this line of reasoning, the provisions of vote No. 4480-94 of 19 August 1994, 983-95 of 17 February 1995, 7052-2001 of 17 July 2001 are cited, and mention is made that paragraph 2 of constitutional Article 50 authorizes any person to act demanding the defense of the environment.\n\nThe Ministry considers that if SINAC is prevented from disposing of the resources in the manner that best suits the country and the citizens of the whole world in order to comply with the single treasury principle, the Constitution and the international treaties regulating the environment would be violated. The Office of the Attorney General's interpretation, it is maintained, forgets the constitutional importance and preponderance of the environment. The authorization to formalize trust contracts is viewed as the ideal financial legal instrument to achieve the most substantive aims of the System.\n\nThe Office of the Attorney General has not ignored that the Right to the Environment is a Fundamental Right, expressly protected in Article 50 of the Political Charter. However, it must be clear that the protection of said right is framed within the constitutional and legal order itself. In that sense, the State cannot invoke the defense of said Right in order to violate other constitutional provisions. Therefore, the Administration must observe the provisions of Article 185 of the Political Charter, which precisely establishes the single treasury principle. However, the interpretation present in the consultation forgets that this principle has its origin in the Constitution and has also been the subject of jurisprudential development. Allow us, for this purpose, the following transcriptions:\n\n\"In summary, as of the provisions of judgment No. 4528-99, of 14:54 hours on 15 July 1999, the thesis that the Chamber maintains on this matter can be concretized in the following manner:\n\nb) the single treasury principle does have constitutional rank and refers to the existence of a single operations center with the legal capacity to receive and pay on behalf of the State; (...)\". Constitutional Chamber, No. 4251-2001 of 15:07 hrs. on 23 May 2001.\n\nIn the same sense:\n\n\"...both norms (of the DESAF Law) also violate the single treasury principle, according to which the collection and payment of income must be centralized in the National Treasury, which is the operations center for all national offices and revenues; the sole entity with legal authority to pay on behalf of the State and receive the resources that for any other reason must enter the national coffers (Article 185 of the Political Constitution). It follows then from this principle that the income perceived by the organs of the Central Government must be deposited in the National Treasury, which is responsible for disbursing it according to the destinations predetermined in ordinary law, or according to existing budgetary authorizations...\" Constitutional Chamber, resolution No. 4529-99 of 14:57 hrs. on 15 June 1999.\n\n\"Regarding the 'single treasury' principle, it is enshrined in Article 185 of the Political Constitution, which grants the National Treasury the exclusive competence to disburse expenditures and receive income on behalf of the Costa Rican State. The foregoing rule imposes the necessity that all revenues destined to finance State expenditures enter a common fund, from which the resources financing the various public outlays must also be withdrawn. In that sense, the questioned texts echo the cited constitutional mandate, insofar as they seek the legal regulation of said principle: that is the unequivocal meaning of Articles 44, 67 first paragraph, and 128 subsection e) of the bill…\". Constitutional Chamber, resolution No. 919-99 of 9:15 hrs. on 12 February 1999.\n\nPrecisely because the Chamber has used that denomination, in opinion No. C-217-2001 of 3 August 2001 we pointed out that Article 66 of the Financial Administration Law constitutes an echo norm of what is constitutionally provided. There is no innovation regarding the administration of State resources.\n\nGiven the constitutional basis of the single treasury principle and the fact that it is the Biodiversity Law, not the Constitution, that has provided that one of the means to achieve the aims of the conservation system is the creation of trusts, it is appropriate to recall that the Political Charter is a system and that as such its provisions must be interpreted harmonically and as parts of that system. The Constitutional Court, in resolution No. 3194-92 of 16:00 hrs. on 27 October 1992, established rules regarding constitutional interpretation:\n\n\"...First of all, a general warning must be made, that the Constitution or, more precisely, the law of the Constitution constitutes a systematic unity of values, principles, and norms that, consequently, must be interpreted and applied not in isolation but with criteria and in a likewise systematic manner...\".\n\nMore recently, the Chamber stated:\n\n\"The Chamber has been clear in indicating that: a) The Constitution, from a formal point of view, is integrated by a normative set or complex, which obliges that its provisions be interpreted in a coordinated manner, as part of a fully cohesive legal system; that is, the norms must be considered as a whole and not individually. ...the doctrine of Constitutional Law also observes that when interpreting the content of a norm: '1) the finalist content of the constitution, which is to guarantee human liberty and dignity, must prevail; 2) it must be interpreted with a broad, liberal, and practical criterion; 3) the words of the Constitution must be interpreted in their general and common sense, unless it is clear that the creator of the norm referred to a technical-legal meaning; 4) it must be interpreted as a whole, as a harmonic set; 5) The social, economic, and political situations existing at the moment of interpretation must be taken into account; 6) exceptions and privileges must be interpreted with a restrictive criterion; and 7) public acts are presumed constitutional if through interpretation they can be harmonized with the Fundamental Law.'\" Resolution No. 7730-2000 of 14:47 hrs. on 30 August 2000.\n\nIt cannot be claimed that there is a collision between the Right to the Environment and the single treasury principle that obliges setting one of them aside, especially since both have different spheres of regulation. A different conclusion would be imposed, we repeat, if it were the Constitution itself that established a special financial regime in relation to administrative activities regarding the environment. Since that is not the case, and given that budgetary principles are established in relation to the financial activity of the State in general, it cannot be interpreted that respect for the single treasury principle violates the Right to the Environment. In that same sense, the Office of the Attorney General considers that the State's duty to guarantee, defend, and preserve the Right to the Environment must be fulfilled with strict adherence to the other constitutional and legal provisions and, in particular, with those regulating the administration, use, and disposition of public funds.\n\nCONCLUSION:\n\nBy virtue of the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:\n\n1-. Given that constitutional Article 50 does not establish a special administration regime for the financial resources that the State allocates to environmental protection, said administration must be subject to the principles and norms that the Constitution and the laws establish on the matter.\n\n2-. Article 14 in question contains an implicit prohibition against the creation of trusts, which only yields by express provision of the legislator. Likewise, it establishes a regulation of the minimum elements that said regulation must contain and rules on the procedure for creating the trust.\n\n3-. SINAC does not constitute a decentralized entity for the purposes of Article 1 in relation to Article 14 of the Financial Administration and Public Budgets Law.\n\n4-. Since SINAC is included within the concept of \"Government\" used in Article 66 of the Financial Administration Law, its resources must be administered in accordance with the provisions contained therein.\n\n5-. Consequently, it is reaffirmed that, in the current state of the legal system, the administration of SINAC's resources through a trust does not conform to the obligation to deposit said resources into the single treasury of the State.\n\nYours sincerely,\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nADVISORY ATTORNEY GENERAL\n\nMIRCH/mvc"
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