{ "id": "pgr-11974", "citation": "OJ-120-2003", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Fiscalización municipal sobre fondos transferidos al Hospicio de Huérfanos", "title_en": "Municipal oversight of funds transferred to the Orphanage of San José", "summary_es": "La Procuraduría analiza si la Municipalidad de San José tiene potestades fiscalizadoras sobre el 50% de las utilidades de los festejos populares de fin de año que, por mandato del artículo 11 de la Ley N° 4286, debe transferir al Hospicio de Huérfanos. Se determina que dichos dineros, aunque administrados por una entidad privada, son fondos públicos que integran la Hacienda Pública y, por tanto, están sujetos al sistema de fiscalización superior. La Contraloría General de la República ejerce un control facultativo externo, mientras que la Municipalidad, como administración concedente, está obligada a fiscalizar el uso y destino de los recursos, conforme a la Ley Orgánica de la Contraloría y la Ley General de Control Interno. La auditoría interna municipal puede acceder a la documentación del Hospicio y requerir informes, y el Hospicio debe rendir cuentas, llevar contabilidad separada y aplicar las normas de control interno emitidas por la Contraloría.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines whether the Municipality of San José has oversight powers over 50% of the profits from year-end popular festivities that, under Article 11 of Law No. 4286, it must transfer to the Orphanage of San José. It finds that these moneys, though administered by a private entity, are public funds forming part of the Public Treasury and are therefore subject to the higher oversight system. The Comptroller General's Office exercises optional external control, while the Municipality, as the granting administration, is required to supervise the use and destination of the resources, in accordance with the Organic Law of the Comptroller General and the General Law on Internal Control. The municipal internal audit may access the Orphanage's documentation and request reports, and the Orphanage must render accounts, keep separate accounting, and apply the internal control standards issued by the Comptroller General.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "fondos públicos", "Hacienda Pública", "fiscalización superior", "control interno", "Contraloría General de la República", "beneficio patrimonial", "sujeto privado" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 11", "law": "Ley 4286" }, { "article": "Art. 12", "law": "Ley 7428" }, { "article": "Art. 8", "law": "Ley 7428" }, { "article": "Art. 5", "law": "Ley 7428" }, { "article": "Art. 6", "law": "Ley 7428" }, { "article": "Art. 22", "law": "Ley 8292" }, { "article": "Art. 33", "law": "Ley 8292" } ], "keywords_es": [ "fondos públicos", "fiscalización", "Hacienda Pública", "Contraloría General de la República", "Municipalidad de San José", "Hospicio de Huérfanos", "control interno", "Ley 4286", "Ley 7428", "Ley 8292", "transferencias a privados", "festejos populares" ], "keywords_en": [ "public funds", "oversight", "Public Treasury", "Comptroller General", "Municipality of San José", "Orphanage of San José", "internal control", "Law 4286", "Law 7428", "Law 8292", "transfers to private entities", "popular festivities" ], "excerpt_es": "De lo anterior se deriva que los dineros traspasados por la Municipalidad de San José al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad integran la Hacienda Pública y, por ende, se encuentran sujetos al sistema de fiscalización superior regido por la Contraloría General de la República.\n\nAhora bien, al encontrarse de por medio ante el traslado de fondos públicos a una entidad privada, la competencia fiscalizadora de la Contraloría General de la República es facultativa. Así se desprende de lo dispuesto en los artículo 4, inciso b), 5, 6, 7 y 25 de su Ley Orgánica, tal y como reiteradamente lo ha señalado el Órgano Contralor.\n\nPor otra parte, debemos señalar que el control sobre los recursos trasladados a las entidades privadas en general, es de carácter legal, contable y técnico. 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This is clear from the provisions of Articles 4(b), 5, 6, 7 and 25 of its Organic Law, as the Comptroller's Office has repeatedly stated.\n\nIn addition, we must note that control over resources transferred to private entities is generally of a legal, accounting, and technical nature. In particular, compliance with the legally assigned purpose of the patrimonial benefit must be ensured, as expressly provided in Article 6 of the Organic Law of the Comptroller General, which also states:\n\n\"The Comptroller General's Office may oversee compliance by private beneficiaries with basic rules of logic, justice, and convenience, in order to prevent abuses, diversions, or manifest errors in the use of the benefits received.\"", "outcome": { "label_en": "Non-binding legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica no vinculante", "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that the transferred funds are public and subject to optional oversight by the Comptroller General and mandatory oversight by the Municipality of San José.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que los fondos transferidos son públicos y están sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General y a la fiscalización necesaria de la Municipalidad de San José." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando II.B", "quote_en": "The moneys transferred by the Municipality of San José to the Orphanage of this city, under the provisions of Article 11 of the Law on the Appointment of Popular Festivities Commissions, No. 4286 of December 17, 1968, are public funds.", "quote_es": "Los dineros trasladados por la Municipalidad de San José al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos Populares, N° 4286 del 17 de diciembre de 1968, son fondos públicos." }, { "context": "Considerando III", "quote_en": "This optional oversight by the Comptroller General over public funds transferred to private entities is complemented by the mandatory oversight that the granting Administration must exercise over said resources.", "quote_es": "Esta fiscalización facultativa de la Contraloría General sobre los fondos públicos transferidos a entidades privadas se complementa con la necesaria fiscalización que sobre los referidos recursos debe ejercer la Administración concedente." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-10619", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 4286 Art. 11" }, { "target_id": "norm-21629", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7428 Art. 12" }, { "target_id": "norm-49185", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8292 Art. 22" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=11974&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 120\n\n \n\n  Opinión Jurídica : 120 - J   del 23/07/2003\n\nOJ-120-2003\n\n23 de julio del 2003\n\n \n\n \n\nLicenciado\n\nJosé Manuel Echandi Meza\n\nDefensor de los Habitantes de la República\n\nS. O.\n\n Estimado señor:\n\nCon la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio N°\nDH-454-2003, del 7 de mayo del 2003, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho respecto\na si la Municipalidad de San José tiene potestades fiscalizadoras sobre los dineros que debe\ntraspasar al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, correspondientes al 50% de las utilidades que\nproduzcan los festejos populares de finales de año, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de\nla Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos Populares, N° 4286 del 17 de diciembre de\n1968. \n\nI.- NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO\n\nDe la lectura de la gestión formulada se desprende que, el asunto sobre el cual se requiere nuestro\ncriterio, se relaciona con la fiscalización de fondos públicos. Al respecto debemos señalar que si\nbien la Procuraduría General de la República cuenta con una competencia genérica para evacuar las\nconsultas que le planteen los distintos órganos de la Administración Pública, esa competencia cede\nen los casos en que existan órganos con una competencia especial.\n\nAhora bien, entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y\nprevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley,\nse encuentra la Contraloría General de la República. El artículo 12 de la Ley Orgánica de esa\ninstitución, N° 7428, del 7 de setiembre de 1994, indica, en lo que interesa, lo siguiente:\n\n\"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de\ncontrol y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.\n\nLas disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su\ncompetencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de\nlos sujetos pasivos que se le opongan.\n\nLa Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los\nsujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y\nfiscalización.\n\nLa Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes,\nórganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el\nmarco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios\ntécnicos, humanos y materiales que deberán emplear\".\n\nDisposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito\ncompetencial en los siguientes términos:\n\n\"(…) la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse\nreferida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta\nresulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación\npresupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado\ncon el área de la contratación administrativa\" (Contraloría General de la República, Dirección de\nAsuntos Jurídicos, oficio N° 698-DAJ-96, del 23 de marzo de 1996. El subrayado no es del original).\n\nEn el caso que nos ocupa, a saber el determinar si la Municipalidad de San José tiene potestades de\nfiscalización sobre los recursos que por ley debe transferir al Hospicio de Huérfanos de esta\nciudad, es claro que cae dentro del ámbito competencial de la Contraloría General de la República,\nante la cual sugerimos hacer las gestiones respectivas.\n\nNo obstante, en un afán de colaboración con la Defensoría y sin perjuicio de lo que resuelva el\nÓrgano Contralor en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre el aspecto consultado,\nadvirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros\ndictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica. \n\nII.- TRASPASO DE FONDOS PÚBLICOS AL HOSPICIO DE HUÉRFANOS DE SAN JOSÉ\n\nLos dineros trasladados por la Municipalidad de San José al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, al\ntenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos\nPopulares, N° 4286 del 17 de diciembre de 1968, son fondos públicos. Sin embargo, previo a ahondar\nen la naturaleza de estos dineros, haremos una breve referencia respecto a la naturaleza y fines del\nHospicio de Huérfanos.\n\nA) El Hospicio de Huérfanos de San José. Entidad privada que satisface fines públicos\n\nEl Hospicio de Huérfanos de San José es una persona de derecho privado inscrita en la Sección de\nPersonas del Registro Público, con cédula jurídica N° 3-007-045523. No obstante, a pesar de su\nnaturaleza privada, satisface fines públicos, tal y como acertadamente lo indicó esta Procuraduría\ndesde el año 1977:\n\n\"Examinadas estas disposiciones a la luz de la doctrina comentada, llegamos a concluir que el\nHospicio de Huérfanos de la ciudad de San José cumple fines de carácter público, esto es, que el\nHospicio de Huérfanos al proponerse la guarda y educación de menores huérfanos que carecen de\nrecursos económicos está cumpliendo con un fin público, un fin que interesa a la colectividad, razón\npor la cual el Estado ha considerado conveniente dotarlo de rentas propias.\" (Dictamen N° C-097-77\ndel 4 de octubre de 1977).\n\nAhora bien, considerando los términos de la consulta planteada, no es nuestro interés entrar a\nahondar respecto de la naturaleza jurídica del Hospicio de Huérfanos de San José, sino más bien\nenfatizar sobre los fines de carácter público para los cuales fue constituido.\n\nEl Hospicio de Huérfanos tiene como objetivo otorgar protección y educación a los niños y\nadolescentes huérfanos que carecen de recursos económicos. Esta finalidad se enmarca dentro del más\namplio deber del Estado de garantizar que estos menores de edad cuenten con la protección necesaria\npara el desarrollo de su personalidad, en condiciones de pleno respeto a su dignidad.\n\nNos encontramos, entonces, frente a un ámbito de protección de los derechos humanos. La dignidad\npropia del hombre y la mujer requiere de un sistema garante del cuido y educación de los niños y\nadolescentes huérfanos, o sea, de un ambiente sano en el cual puedan crecer y desarrollarse. Demás\nestá el señalar que el futuro de la sociedad se encuentra en los niños de hoy, y que los niños y\nadolescentes huérfanos, dada su condición de abandono, requieren de un sistema especial de garantía\npara el pleno respeto de sus derechos.\n\nEn este orden de ideas, diversos Estados suscribieron la Convención sobre los Derechos del Niño,\nadoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución N° 44/25, del 20 de\nnoviembre de 1989. En ese instrumento jurídico se consideraron, de manera especial, los deberes de\nlos Estados frente a los menores de edad abandonados. Dicha Convención fue incorporada a nuestro\nordenamiento jurídico mediante Ley N° 7184, del 18 de julio de 1990. En ésta, el Estado se\ncomprometió, entre otras cosas, a lo siguiente:\n\n\"ARTÍCULO 3\n\n(...)\n\n2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean\nnecesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u\notras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas\ny administrativas adecuadas.\n\n3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos\nencargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las\nautoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su\npersonal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.\"\n\n\"ARTÍCULO 27\n\n1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su\ndesarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.\n\n2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de\nproporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean\nnecesarias para el desarrollo del niño.\n\n3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios,\nadoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a\ndar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas\nde apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda (...).\"\n\n\"ARTÍCULO 39\n\nLos Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y\npsicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono,\nexplotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles inhumanos o degradantes; o\nconflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente\nla salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño.\" (Lo resaltado en negrita y sublineado no\nes del original).\n\nAdemás de lo anterior, el Estado costarricense al adoptar el Código de la Niñez y la Adolescencia,\nLey N° 7739, del 6 de enero de 1998, fue aún más enfático en su deber de garantizar la protección de\nlos derechos de los menores de edad, tanto desde el punto de vista legal como económico. El artículo\n4 de dicho Código señala al respecto lo siguiente:\n\n\"Políticas estatales. Será obligación general del Estado adoptar las medidas administrativas,\nlegislativas, presupuestarias y de cualquier índole, para garantizar la plena efectividad de los\nderechos fundamentales de las personas menores de edad.\n\nEn la formulación y ejecución de políticas, el acceso a los servicios públicos y su prestación se\nmantendrá siempre presente el interés superior de estas personas. Toda acción u omisión contraria a\neste principio constituye un acto discriminatorio que viola los derechos fundamentales de esta\npoblación.\n\nDe conformidad con el régimen de protección especial que la Constitución Política, la Convención\nsobre los Derechos del Niño, este Código y leyes conexas garantizan a las personas menores de edad,\nel Estado no podrá alegar limitaciones presupuestarias para desatender las obligaciones aquí\nestablecidas.\" (Lo resaltado en negrita no es del original). \n\nEsta definición en torno a las políticas estatales para garantizar el respeto de los derechos\nfundamentales de la niñez y la adolescencia se complementan, de manera específica, por el sistema de\nprotección desarrollado en el Código de Familia para los menores de edad huérfanos. Ya en la opinión\njurídica N° OJ-176-2002, del 17 de diciembre de 2002, se señaló al respecto:\n\n\"En relación con los menores de edad huérfanos y en estado de abandono que no se encuentren bajo la\nautoridad parental o tutela de otra persona, (...) debe señalarse que el Código de Familia establece\nuna detallada regulación para su protección. Dispone el artículo 183 del Código:\n\n«Quien haya recogido un niño expósito o abandonado será preferido en la tutela.\n\nCuando un menor no sujeto a patria potestad fuere acogido en un establecimiento de asistencia\nsocial, el director o jefe de la institución será su tutor y representante legal desde el momento\ndel ingreso.\n\nEl cargo no necesita discernimiento, pero el tutor está obligado a rendir al Tribunal un informe\nanual sobre la situación del pupilo y sus bienes. Asimismo informará al Tribunal del ingreso o\nsalida del menor del establecimiento».\n\nPara los supuestos en que un menor es acogido en un establecimiento de asistencia social (el Código\nno diferencia entre si es público o privado), el responsable del establecimiento asume la tutoría\ndel menor y su representación.\"\n\nEntonces, es en cumplimiento del régimen especial de protección establecido a favor de la niñez y la\nadolescencia que el Estado costarricense -en sentido amplio- traslada fondos públicos a entidades\nprivadas encargadas de la guarda y educación de los menores de edad huérfanos, tal y como es el caso\ndel Hospicio de Huérfanos de San José.\n\nEl interés superior del niño, guía fundamental de todo el sistema de protección de la niñez y la\nadolescencia, se constituye en parámetro del accionar del Estado. Y en este sentido, los fondos\npúblicos que se trasladen a entidades privadas encargadas de velar por el cuido y educación de los\nmenores de edad huérfanos deben destinarse única y exclusivamente a esa finalidad. Fondos que, en\ntodo caso, se encuentran sujetos al sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública -de\nbase constitucional-, detalladamente desarrollado por el legislador.\n\nB) Las utilidades de los festejos populares son fondos públicos\n\nEn reiteradas ocasiones esta Procuraduría ha señalado que el concepto de fondos públicos se\nencuentra definido por un criterio orgánico. Son fondos públicos los que pertenecen o son propiedad\nde un ente u órgano público. Tal ha sido el criterio establecido por el legislador nacional. En\nefecto, el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone:\n\n\"Fondos Públicos. Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado,\nde órganos, de empresas o de entes públicos.\"\n\nEn el caso de las utilidades obtenidas por la realización de los festejos populares, es claro que\nadquieren la condición de fondos públicos, pertenecientes a las municipalidades respectivas. Así se\ndesprende de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos\nPopulares:\n\n\"Las utilidades obtenidas como resultado de los festejos populares se depositarán en la tesorería de\nla Municipalidad respectiva para ser invertidas en obras de bien comunal. Estas podrán ser señaladas\npor la Municipalidad, en el acuerdo de nombramiento de la comisión de festejos.\"\n\nConforme se podrá apreciar, las utilidades que generen los festejos populares deberán ser invertidos\npor las municipalidades en \"obras de bien comunal\". Se trata, simplemente, de la fijación de un\ndestino específico para el uso de los dineros en cuestión. Destino que debe ser respetado por la\nadministración activa en virtud del principio de legalidad.\n\nEn el caso de la Municipalidad de San José, el legislador dispuso que el 50% de las utilidades\nobtenidas de los festejos populares de fin de año fuese traspasado al Hospicio de Huérfanos de esta\nciudad. Sin embargo, el destino específico de los fondos no altera la titularidad que sobre los\nmismos ostenta la Municipalidad. Al efecto, el artículo 11 de la Ley de Nombramiento de las\nComisiones de Festejos Populares dispone:\n\n\"Las utilidades que produzcan los festejos populares de finales de año en la ciudad de San José,\ncorresponderán en un 50% al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, quien tendrá derecho a nombrar uno\nde los miembros de la comisión que para tales efectos integre. La Municipalidad de San José deberá\ngirar las sumas correspondientes a más tardar treinta días después de que la Contraloría haya\naprobado las cuentas respectivas.\"\n\nDe la norma transcrita se desprende que las utilidades que generen las fiestas de fin de año en la\nciudad de San José deben ingresar a las arcas municipales y ser incluidos en el presupuesto\nmunicipal. Por ende, se constituyen en fondos públicos. Este criterio ha sido mantenido, de forma\nreiterada, por la Contraloría General de la República al señalar:\n\n\"(...) los dineros recaudados como producto de las fiestas de fin y principio de año en San José,\npasan a ser de la Municipalidad, no puede entenderse de otra manera, son recursos municipales, sólo\nque existe la obligación legal ineludible por parte de ese gobierno local de transferir el 50% al\nHospicio de Huérfanos, por eso dice la última norma transcrita (artículo 11 de la Ley N° 4286) que\nla Municipalidad deberá girar esos fondos, lo que evidencia que son suyos y tiene que transferirlos\nacatando el mandato legal.\n\nPrueba de que los recursos son municipales es el hecho de que deben ser incorporados en el\npresupuesto municipal de previo a girar lo correspondiente al Hospicio de Huérfanos.\" (Oficio N°\nFOE-SO-432, del 11 de diciembre del 2002, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Area de\nServicios Sociales, Contraloría General de la República).\n\nEs claro, entonces que nos encontramos frente a fondos públicos que, en el porcentaje establecido\npor ley, deben ser traspasados al Hospicio de Huérfanos de San José. Y es esta naturaleza pública de\nlos recursos, la que determina su sujeción al sistema de fiscalización superior de la Hacienda\nPública, aun cuando hayan ingresado en las arcas de una entidad privada, tal y como se analizará a\ncontinuación. \n\nIII.- LA FISCALIZACIÓN SOBRE LOS DINEROS TRASPASADOS AL HOSPICIO DE HUÉRFANOS DE SAN JOSÉ\n\nLa Constitución Política establece la base del sistema de fiscalización superior de la Hacienda\nPública en sus artículos 183 y 184. Sistema que encuentra su pleno desarrollo con la emisión de la\nLey Orgánica de la Contraloría General de la República y, más recientemente, con la Ley General de\nControl Interno, N° 8292 del 31 de julio del 2002.\n\nEl sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública es un todo coherente regido por la\nContraloría General de la República, órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de\nla Hacienda Pública e integrado, además, por las administraciones activas. Se trata de un sistema de\nfiscalización \"(…) que se filtra a lo largo y ancho de la Administración Pública y que abarca tanto\na los jerarcas de los entes, empresas u órganos públicos como a las auditorías internas de las\nrespectivas administraciones.\" (O.J.-101-2002, del 5 de julio del 2002).\n\nEste sistema de fiscalización integra, entonces, tanto el control externo, que compete a la\nContraloría General de la República, como el control interno, el cual es responsabilidad de la\nmáxima autoridad de cada dependencia, así como de los titulares subordinados (artículo 18 de la Ley\nde Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 y 10 de\nla Ley General de Control Interno).\n\nLo que se pretende es que el funcionamiento armónico y complementario del control externo e interno\ngaranticen la fiscalización adecuada de la Hacienda Pública. Ahora bien, ¿qué se entiende por\nHacienda Pública? El artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,\nreformado por el artículo 126, inciso d) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos\nPúblicos, establece un concepto de Hacienda Pública en sentido amplio:\n\n\"Hacienda Pública\n\nLa Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir,\nadministrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas,\nadministrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa,\nel control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.\n\nRespecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector\npúblico o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que\nadministren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido\ntransferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes\ndel Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la\nadministración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del\nEstado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en\nconsecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las\ncrearon o los ordenamientos especiales que las regulan.\n\nEl patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de\nlos sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el\nEstado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los\nsujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título,\ncon las salvedades establecidas en el párrafo anterior.\"\n\nPara los efectos de la consulta que nos ocupa, interesa resaltar que la Hacienda Pública se integra,\nentre otras cosas, por los recursos que administren o dispongan las entidades privadas, por\ncualquier título, para conseguir sus fines, y que hayan sido transferidos o puestos a su\ndisposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y\nórganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las\nuniversidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Debe tenerse presente, al\nefecto, que el otorgamiento de beneficios patrimoniales que realicen los componentes de la Hacienda\nPública, gratuito o sin contraprestación alguna, a favor de un sujeto privado, debe darse por ley o\nde acuerdo con una ley, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de la\nContraloría General de la República.\n\nAhora bien, los recursos públicos transferidos a entidades privadas conservan su naturaleza pública,\npor disposición expresa del legislador. En efecto, el último párrafo del artículo 8 de la Ley\nOrgánica de la Contraloría denomina \"fondos públicos\" a los dineros administrados o custodiados por\nsujetos de derecho privado que les hayan sido traspasados por los órganos o entes públicos.\n\nLa naturaleza pública de estos dineros que se encuentran en manos de sujetos de derecho privado,\npara el cumplimiento de sus fines, fue considerada en el proceso de discusión legislativa, como un\navance en su sujeción al sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública. El diputado\nRodríguez Bastos, al referirse a la aprobación de la moción N° 3-02, que da lugar a la redacción\nactual que presenta el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría, manifestó:\n\n\"Este proyecto viene a constituirse en un elemento bastante importante para ordenar la hacienda\npública y con las mociones introducidas se mejora sustancialmente. Me parece que dentro de todo esto\nhay una serie de entidades como las fundaciones, que en esta última moción queda también clarificado\nque si tienen alguna cantidad de fondos públicos en su administración, esa cantidad estaría sujeta\nal control. De tal forma que me siento muy complacido por la aprobación final de este proyecto\"\n(Expediente Legislativo, N° 12063, Tomo 14, Comisión Especial nombrada para estudiar el proyecto de\nLey de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, acta de sesión ordinaria\nN° 2, del 12 de agosto de 1999, folio 9).\"\n\nDe lo anterior se deriva que los dineros traspasados por la Municipalidad de San José al Hospicio de\nHuérfanos de esta ciudad integran la Hacienda Pública y, por ende, se encuentran sujetos al sistema\nde fiscalización superior regido por la Contraloría General de la República.\n\nAhora bien, al encontrarse de por medio ante el traslado de fondos públicos a una entidad privada,\nla competencia fiscalizadora de la Contraloría General de la República es facultativa. Así se\ndesprende de lo dispuesto en los artículo 4, inciso b), 5, 6, 7 y 25 de su Ley Orgánica, tal y como\nreiteradamente lo ha señalado el Órgano Contralor.\n\nPor otra parte, debemos señalar que el control sobre los recursos trasladados a las entidades\nprivadas en general, es de carácter legal, contable y técnico. En especial, deberá velarse por el\ncumplimiento del destino legal asignado al beneficio patrimonial, tal y como lo dispone expresamente\nel artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, norma que, además,\nseñala lo siguiente:\n\n\"La Contraloría General de la República podrá fiscalizar el cumplimiento, por parte de los sujetos\nprivados beneficiarios, de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar\nabusos, desviaciones o errores manifiestos en el empleo de los beneficios recibidos.\n\nDentro del marco y la observancia de estas reglas elementales, tanto la Contraloría General de la\nRepública como la entidad pública concedente del beneficio respetarán la libertad de iniciativa del\nsujeto privado beneficiario, en la elección y el empleo de los medios y métodos para la consecución\ndel fin asignado.\"\n\nEsta fiscalización facultativa de la Contraloría General sobre los fondos públicos transferidos a\nentidades privadas se complementa con la necesaria fiscalización que sobre los referidos recursos\ndebe ejercer la Administración concedente, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 25 de\nla Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, según el cual\n\n\"La Contraloría, de conformidad con la disponibilidad de sus recursos, fiscalizará que las\ndependencias de la administración activa encargadas de otorgar a sujetos privados, beneficios\npatrimoniales, gratuitos o sin contraprestación alguna, ajusten su acción al ordenamiento y\nrealicen, en forma eficiente, el control sobre el uso y el destino de esos beneficios, dentro de los\nlímites señalados en esta Ley.\"\n\nEs claro, entonces, que los recursos traspasados por la Municipalidad de San José al Hospicio de\nHuérfanos de esta ciudad deben ser objeto de fiscalización, tanto por parte de la Contraloría\nGeneral de la República como por la citada Municipalidad. Al tratarse de fondos públicos trasladados\na una entidad privada cuya finalidad es \"(...) la guarda y educación de menores huérfanos que\ncarecen de recursos económicos\", la Administración debe velar para que se utilicen para los fines\nque dieron origen a la creación de dicha entidad.  \n\nIV.- LAS POTESTADES DE FISCALIZACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ\n\nEl sistema de fiscalización de los recursos públicos transferidos a entidades privadas establecido\nen la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se complementa con las disposiciones de\nla Ley General de Control Interno. Ambas leyes constituyen el fundamento básico de la regulación del\ncontrol interno.\n\nAhora bien, recordemos que el sistema de control interno es el conjunto de acciones ejecutadas por\nlos órganos y entidades públicas con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar la\neficacia y eficiencia de la organización administrativa en su conjunto. Al respecto, la Procuraduría\nha señalado lo siguiente:\n\n\"La Ley de Control Interno tiene como objeto consolidar el concepto de sistema de control interno\nque estableció la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando en mejor manera\nlos elementos integrantes del sistema, sus objetivos y funciones. La Ley pretende reforzar la\nresponsabilidad de los órganos de control interno (administración activa y auditorías internas) en\nesta función. El control interno no depende de un órgano específico, la auditoría, sino de toda la\norganización y fundamentalmente de la jerarquía del ente. La administración activa se convierte,\nasí, en un elemento esencial para el establecimiento del sistema de control interno y para su\nfuncionamiento efectivo y eficiente, todo con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar\nla eficacia y eficiencia del aparato administrativo. Objetivos que no corresponden a una\nadministración pública en concreto, sino que deberían ser propios de toda organización\nadministrativa.\" (O.J.-143-2002, del 10 de octubre del 2002. En similar sentido, véase la\nO.J.-042-2001, del 20 de abril del 2001).\n\nDel pronunciamiento transcrito se desprende que, de conformidad con la Ley General de Control\nInterno, las administraciones públicas están obligadas a contar con un sistema de control interno\nque sea coherente y completo. De lo que se trata, precisamente, es garantizar que la Administración\ncuente con un sistema de control interno efectivo que permita, entre otras cosas, \"proteger y\nconservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o\nacto ilegal\" (artículo 8 de la Ley).\n\nAhora bien, el establecimiento, perfeccionamiento y evaluación del sistema de control interno es\nresponsabilidad del jerarca y del titular subordinado. De allí, que los referidos funcionarios\ntengan el deber de velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente o del órgano a su\ncargo, de adoptar las medidas correctivas necesarias ante cualquier evidencia de desviaciones o\nirregularidades, así como de analizar e implementar las observaciones, recomendaciones y\ndisposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la\nauditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que correspondan (artículo\n12).\n\nCon esa finalidad, es decir, en atención al resguardo de los recursos públicos, es que el legislador\nestableció entre las competencias de la auditoría interna, la siguiente:\n\n\"Artículo 22.- Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:\n\nRealizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos\nsujetos a su competencias institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de\nnaturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos\ny actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría\nGeneral de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes\nde su competencia institucional. (...)\" (El énfasis no es del original).\n\nPara la realización de las funciones que le son propias, el legislador le otorgó al auditor interno,\nal subauditor interno y a los demás funcionarios de la auditoría interna, las siguientes potestades:\n\n\"Artículo 33.—Potestades. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la\nauditoría interna tendrán, las siguientes potestades:\n\na) Libre acceso, en cualquier momento, a todos los libros, los archivos, los valores, las cuentas\nbancarias y los documentos de los entes y órganos de su competencia institucional, así como de los\nsujetos privados, únicamente en cuanto administren o custodien fondos o bienes públicos de los entes\ny órganos de su competencia institucional; también tendrán libre acceso a otras fuentes de\ninformación relacionadas con su actividad. El auditor interno podrá acceder, para sus fines, en\ncualquier momento, a las transacciones electrónicas que consten en los archivos y sistemas\nelectrónicos de las transacciones que realicen los entes con los bancos u otras instituciones, para\nlo cual la administración deberá facilitarle los recursos que se requieran.\n\nb) Solicitar, a cualquier funcionario y sujeto privado que administre o custodie fondos públicos de\nlos entes y órganos de su competencia institucional, en la forma, las condiciones y el plazo\nrazonables, los informes, datos y documentos para el cabal cumplimiento de su competencia. En el\ncaso de sujetos privados, la solicitud será en lo que respecta a la administración o custodia de\nfondos públicos de los entes y órganos de su competencia institucional.\n\nc) Solicitar, a funcionarios de cualquier nivel jerárquico, la colaboración, el asesoramiento y las\nfacilidades que demande el ejercicio de la auditoría interna.\n\nd) Cualesquiera otras potestades necesarias para el cumplimiento de su competencia, de acuerdo con\nel ordenamiento jurídico y técnico aplicable.\" (El énfasis no es del original).\n\nDe lo anterior se desprende que la auditoría interna de la Municipalidad de San José es competente\npara efectuar auditorías o estudios especiales sobre el empleo de los fondos traspasados al Hospicio\nde Huérfanos de esta ciudad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley n.º 4286. Y para\nel ejercicio de sus funciones la auditoría tendrá acceso, entre otras cosas, a los libros, los\narchivos, los valores y las cuentas bancarias del Hospicio de Huérfanos en lo referente al uso y\nadministración de los recursos que la Municipalidad de San José le haya traspasado por concepto del\n50% de las utilidades que produzcan los festejos populares de fin de año.\n\nEn el mismo sentido, la Municipalidad de San José podrá solicitarle al Hospicio de Huérfanos de esta\nciudad los informes, datos y documentos que sean necesarios para el ejercicio de sus competencias.\nLo anterior, claro está, circunscrito a los fondos públicos que le hayan sido traspasados en virtud\nde la disposición legal en comentario.\n\nAhora bien, la Contraloría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre las\npotestades de fiscalización que tiene la Municipalidad de San José, respecto a los recursos que debe\ntransferir al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad:\n\n\"Esta Contraloría General emitió el 18 de diciembre de 2001 las circulares 14299 y 14300, la primera\ncon las regulaciones para las entidades públicas sobre la fiscalización y el control de los\nbeneficios patrimoniales otorgados a sujetos privados y la segunda con las regulaciones aplicables\npropiamente a las organizaciones privadas que reciban tales beneficios, las cuales resultan de plena\naplicación en el caso del 50% de las utilidades de las fiestas de fin de año que la Municipalidad de\nSan José debe transferir al Hospicio de Huérfanos.\n\nEn el punto VI.1 de la mencionada circular 14299 se dispone que «El sujeto privado deberá presentar\na la entidad u órgano público concedente un informe anual sobre el uso de los fondos. Dicho informe\nse presentará a más tardar el 16 de febrero de cada año, independientemente del periodo contable\nutilizado». Asimismo, de acuerdo a lo que establece la circular 14300, en el punto IV.1 «El sujeto\nprivado deberá brindar a la Contraloría cualquier información, documentos, aclaraciones y\nexplicaciones que ésta requiera sobre el manejo de fondos de origen público».\n\nAsí las cosas, ese Hospicio esta obligado a presentar el informe sobre la utilización del 50% de las\nutilidades de los festejos populares a la Municipalidad de San José, que es la entidad que le\ntransfiere los recursos, e igualmente, esa Corporación Municipal podrá, en el momento que lo estime\nconveniente, fiscalizar el correcto uso de los dineros transferidos por dicho concepto. Asimismo,\ndeberá el Hospicio informar a este órgano contralor sobre cualquier aspecto que le consulte sobre\ndichos recursos.\n\nEn este sentido, cabe destacar que esta Contraloría General como órgano rector del sistema de\nfiscalización de la Hacienda Pública, previsto en la Ley 7428 del 7 de setiembre de 1994, ha\nseñalado en esta materia que la entidad pública que en virtud del mandato de una ley deba girar\nrecursos a una organización privada tiene la obligación de ejercer el control sobre la adecuada\nutilización de éstos por parte de ese sujeto privado, sin perjuicio de la fiscalización que por ley\npuede efectuar este órgano contralor.\n\nLo anterior es independiente del informe contable financiero que remite anualmente ese Hospicio de\nHuérfanos a esta Contraloría, el cual se refiere a los estados financieros en general y no sólo a lo\nreferente a las utilidades de los festejos populares de San José que percibe esa organización.\"\n(Oficio N° FOE-SO-432, del 11 de diciembre del 2002, de la División de Fiscalización Operativa y\nEvaluativa, Area de Servicios Sociales. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).\n\nPor su parte, el Hospicio de Huérfanos de San José se encuentra obligado a administrar los fondos\nque le transfiera la Municipalidad de San José en una cuenta corriente separada, en cualquiera de\nlos bancos estatales, así como a llevar una contabilidad de su empleo, independiente del que\ncorresponda a otros fondos de su propiedad o administración, tal y como lo exige el párrafo 2 del\nartículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría. Sobre el particular, el Órgano contralor ha\nseñalado:\n\n\"En lo que respecta al manejo de los fondos provenientes de la Municipalidad de San José en una\ncuenta bancaria separada, se aclara que lo indicado (...) fue con el propósito de la fiscalización\nde los recursos por parte de la Corporación Municipal, pero nada obsta que si ese Hospicio posee una\nsola cuenta para los dineros que recibe del sector público, el dinero de las utilidades de los\nfestejos populares de fin y principio de año de la ciudad de San José, se deposite en ella, eso sí,\nen tal supuesto, la información relativa a dicha cuenta bancaria deberá ser suministrada a la\nMunicipalidad para lo de su competencia.\" (Oficio N° FOE-SO-27, del 31 de enero del 2003, del Area\nde Servicios Sociales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa).\n\nFinalmente, debe señalarse que independientemente de las potestades de fiscalización de la\nMunicipalidad de San José, a las que ya se hizo referencia, lo cierto es que el Hospicio de\nHuérfanos, por disposición expresa de la ley, tiene el deber de aplicar los principios y las normas\ntécnicas de control interno que emita la Contraloría, en el manejo de los fondos públicos que se\nencuentren bajo su custodia o administración. En efecto, el artículo 4 de la Ley General de Control\nInterno establece su aplicabilidad a los sujetos de derecho privado que, por cualquier título, sean\ncustodios o administradores de fondos públicos. \n\nV.- CONCLUSIONES\n\nDe conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República\nque:\n\n1.- El Hospicio de Huérfanos de San José es una entidad privada que cumple un fin público\nespecífico, a saber la guarda y educación de los niños y adolescentes huérfanos que carecen de\nrecursos económicos. En atención a la satisfacción de ese fin público, el legislador impuso a la\nMunicipalidad de San José la obligación de trasladarle el 50% de las utilidades de los festejos\npopulares de fin de año.\n\n2.- Los dineros transferidos al Hospicio de Huérfanos por parte de la Municipalidad de San José son\nfondos públicos, sujetos al régimen de fiscalización superior de la Hacienda Pública, en los\ntérminos de los artículos 4 inciso b), 5, 6, 7 y 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de\nla República, así como de las disposiciones específicas de la Ley General de Control Interno. En\nconsecuencia, el Hospicio de Huérfanos, en el uso de tales recursos, se encuentra sujeto a la\nfiscalización facultativa de la Contraloría General de la República, así como a la necesaria\nfiscalización de parte de la Municipalidad de San José.\n\nSin otro particular, se suscriben, cordialmente,\n\n \n\nM.Sc. Omar Rivera Mesén                 M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte\n\nPROCURADOR ADJUNTO             ABOGADA DE PROCURADURÍA\n\n \n\nCopia: Municipalidad de San José\n\nContraloría General de la República\n\nORM/GICHO/mvc", "body_en_text": "Opinión Jurídica 120\n\n  Legal Opinion: 120-J of 07/23/2003\n\nOJ-120-2003\n\nJuly 23, 2003\n\nLicenciado\nJosé Manuel Echandi Meza\nDefender of the Inhabitants of the Republic\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official communication No. DH-454-2003, dated May 7, 2003, requesting this Office's opinion as to whether the Municipality of San José has oversight (fiscalizadoras) powers over the funds it must transfer to the Hospicio de Huérfanos of this city, corresponding to 50% of the profits generated by the year-end popular festivities, by virtue of the provisions of Article 11 of the Law on the Appointment of Popular Festivities Commissions (Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos Populares), No. 4286 of December 17, 1968.\n\nI.- NATURE AND SCOPE OF OUR PRONOUNCEMENT\n\nFrom reading the inquiry, it is clear that the matter on which our opinion is requested relates to the oversight of public funds. In this regard, we must note that, while the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) has generic jurisdiction to answer consultations posed by the various bodies of the Public Administration, this jurisdiction yields in cases where bodies with special jurisdiction exist.\n\nNow, among the administrative bodies with specific and prevailing jurisdiction to issue opinions on matters reserved to them by law is the Office of the Comptroller General (Contraloría General de la República). Article 12 of the Organic Law of that institution, No. 7428, of September 7, 1994, states, in pertinent part, the following:\n\n\"Article 12.- The Comptroller General of the Republic is the governing body of the superior control and oversight framework contemplated in this Law.\n\nThe provisions, rules, policies, and directives it issues, within the scope of its jurisdiction, are mandatory and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them.\n\nThe Comptroller General of the Republic shall also issue the instructions and orders directed to the passive subjects that are necessary for the full exercise of its control and oversight functions.\n\nThe Comptroller General of the Republic shall also have the power to determine which entities, bodies, or persons subject to its control are obligated to provide mandatory collaboration, as well as the framework and timing within which this shall occur, and the reasonable set of technical, human, and material means they must employ.\"\n\nProvisions such as the one transcribed have allowed the Comptroller General's Office itself to define its jurisdictional scope in the following terms:\n\n\"(…) the jurisdiction exercised by the Comptroller General's Office over the Public Treasury (Hacienda Pública) must be understood, for practical purposes, as referring to three broad areas in which it is constitutionally and legally indisputable, namely, in matters of interpreting budget execution and liquidation rules, in everything concerning the oversight area, and, finally, everything related to the area of public contracting (contratación administrativa)\" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, communication No. 698-DAJ-96, of March 23, 1996. Underlining is not from the original).\n\nIn the case before us, namely determining whether the Municipality of San José has oversight powers over the resources that, by law, it must transfer to the Hospicio de Huérfanos of this city, it clearly falls within the jurisdictional scope of the Contraloría General de la República, before which we suggest making the respective arrangements.\n\nNevertheless, in a spirit of collaboration with the Office of the Defender (Defensoría) and without prejudice to whatever the Comptroller Body decides in due course, we take the liberty of expressing an opinion on the matter consulted, warning that the opinion issued lacks the binding effects characteristic of our rulings, its value being that of a mere legal opinion (opinión jurídica).\n\nII.- TRANSFER OF PUBLIC FUNDS TO THE HOSPICIO DE HUÉRFANOS DE SAN JOSÉ\n\nThe monies transferred by the Municipality of San José to the Hospicio de Huérfanos of this city, under Article 11 of the Law on the Appointment of Popular Festivities Commissions, No. 4286 of December 17, 1968, are public funds. However, before delving into the nature of these monies, we will make a brief reference to the nature and purposes of the Hospicio de Huérfanos.\n\nA) The Hospicio de Huérfanos de San José. Private entity that satisfies public purposes\n\nThe Hospicio de Huérfanos de San José is a private legal entity registered in the Persons Section of the Public Registry, with legal identification number 3-007-045523. However, despite its private nature, it satisfies public purposes, as this Office of the Attorney General correctly indicated as early as 1977:\n\n\"Having examined these provisions in light of the doctrine discussed, we conclude that the Hospicio de Huérfanos of the city of San José fulfills purposes of a public nature; that is, the Hospicio de Huérfanos, by undertaking the guardianship and education of orphaned minors lacking economic resources, is fulfilling a public purpose, a purpose of interest to the community, which is why the State has deemed it appropriate to endow it with its own revenues.\" (Opinion No. C-097-77 of October 4, 1977).\n\nNow, considering the terms of the consultation raised, it is not our interest to delve deeper into the legal nature of the Hospicio de Huérfanos de San José, but rather to emphasize the public purposes for which it was established.\n\nThe Hospicio de Huérfanos aims to provide protection and education to orphaned children and adolescents who lack economic resources. This purpose falls within the broader duty of the State to guarantee that these minors receive the necessary protection for the development of their personality, under conditions of full respect for their dignity.\n\nWe are, then, facing an area of human rights protection. The inherent dignity of men and women requires a system that guarantees the care and education of orphaned children and adolescents, that is, a healthy environment in which they can grow and develop. Needless to say, the future of society lies in today's children, and orphaned children and adolescents, given their condition of abandonment, require a special guarantee system for the full respect of their rights.\n\nIn this vein, various States signed the Convention on the Rights of the Child, adopted by the United Nations General Assembly in its resolution No. 44/25, of November 20, 1989. In that legal instrument, the duties of States towards abandoned minors were considered in a special manner. Said Convention was incorporated into our legal system through Law No. 7184, of July 18, 1990. In it, the State committed, among other things, to the following:\n\n\"ARTICLE 3\n(...)\n2. States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her well-being, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians, or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appropriate legislative and administrative measures.\n3. States Parties shall ensure that the institutions, services and facilities responsible for the care or protection of children shall conform with the standards established by competent authorities, particularly in the areas of safety, health, in the number and suitability of their staff, as well as competent supervision.\"\n\n\"ARTICLE 27\n1. States Parties recognize the right of every child to a standard of living adequate for the child's physical, mental, spiritual, moral and social development.\n2. The parent(s) or others responsible for the child have the primary responsibility to secure, within their abilities and financial capacities, the conditions of living necessary for the child's development.\n3. States Parties, in accordance with national conditions and within their means, shall take appropriate measures to assist parents and others responsible for the child to implement this right and shall in case of need provide material assistance and support programmes, particularly with regard to nutrition, clothing and housing (...).\"\n\n\"ARTICLE 39\nStates Parties shall take all appropriate measures to promote physical and psychological recovery and social reintegration of a child victim of: any form of neglect, exploitation, or abuse; torture or any other form of cruel, inhuman or degrading treatment or punishment; or armed conflicts. Such recovery and reintegration shall take place in an environment which fosters the health, self-respect and dignity of the child.\" (Highlighting in bold and underlining is not from the original).\n\nIn addition to the above, upon adopting the Childhood and Adolescence Code (Código de la Niñez y la Adolescencia), Law No. 7739, of January 6, 1998, the Costa Rican State was even more emphatic in its duty to guarantee the protection of minors' rights, both from a legal and an economic standpoint. Article 4 of said Code states the following in this regard:\n\n\"State policies. It shall be a general obligation of the State to adopt administrative, legislative, budgetary, and any other type of measures to guarantee the full effectiveness of the fundamental rights of minors.\nIn the formulation and execution of policies, access to public services and their provision, the best interests of these persons shall always be kept in mind. Any action or omission contrary to this principle constitutes a discriminatory act that violates the fundamental rights of this population.\nIn accordance with the special protection regime that the Political Constitution, the Convention on the Rights of the Child, this Code, and related laws guarantee to minors, the State may not allege budgetary limitations to fail to attend to the obligations established herein.\" (Highlighting in bold is not from the original).\n\nThis definition regarding state policies to guarantee respect for the fundamental rights of children and adolescents is specifically complemented by the protection system developed in the Family Code (Código de Familia) for orphaned minors. Legal opinion No. OJ-176-2002, of December 17, 2002, already noted in this regard:\n\n\"In relation to orphaned and abandoned minors who are not under the parental authority or guardianship (tutela) of another person, (...) it should be noted that the Family Code establishes detailed regulations for their protection. Article 183 of the Code provides:\n«Whoever has taken in an abandoned or foundling child shall be preferred in the guardianship.\nWhen a minor not subject to parental authority is taken into a social welfare establishment, the director or head of the institution shall be their guardian and legal representative from the moment of admission.\nThe position does not require formal appointment, but the guardian is obliged to submit an annual report to the Court on the situation of the ward and their property. They shall also inform the Court of the minor's admission to or departure from the establishment.»\nFor cases where a minor is taken into a social welfare establishment (the Code does not differentiate between public or private), the person responsible for the establishment assumes the guardianship of the minor and their representation.\"\n\nTherefore, it is in compliance with the special protection regime established for children and adolescents that the Costa Rican State—in a broad sense—transfers public funds to private entities responsible for the guardianship and education of orphaned minors, as is the case of the Hospicio de Huérfanos de San José.\n\nThe best interests of the child, the fundamental guide of the entire child and adolescent protection system, constitutes a parameter for State action. And in this sense, the public funds transferred to private entities responsible for the care and education of orphaned minors must be used solely and exclusively for that purpose. Funds that, in any case, are subject to the superior oversight system of the Public Treasury—of constitutional basis—as detailed by the legislator.\n\nB) The profits from popular festivities are public funds\n\nOn repeated occasions, this Office of the Attorney General has pointed out that the concept of public funds is defined by an organic criterion. Public funds are those that belong to or are the property of a public entity or body. Such has been the criterion established by the national legislator. Indeed, Article 9 of the Organic Law of the Contraloría General de la República provides:\n\n\"Public Funds. Public funds are the resources, values, goods, and rights owned by the State, bodies, companies, or public entities.\"\n\nIn the case of profits obtained from holding popular festivities, it is clear that they acquire the status of public funds, belonging to the respective municipalities. This follows from the provisions of Article 8 of the Law on the Appointment of Popular Festivities Commissions:\n\n\"The profits obtained as a result of the popular festivities shall be deposited in the treasury of the respective Municipality to be invested in works for the communal good (obras de bien comunal). These may be designated by the Municipality in the appointment agreement of the festivities commission.\"\n\nAs can be seen, the profits generated by the popular festivities must be invested by the municipalities in \"works for the communal good\". This is simply the setting of a specific destination for the use of the monies in question. A destination that must be respected by the active administration by virtue of the principle of legality.\n\nIn the case of the Municipality of San José, the legislator provided that 50% of the profits obtained from the year-end popular festivities be transferred to the Hospicio de Huérfanos of this city. However, the specific destination of the funds does not alter the ownership held by the Municipality over them. To this effect, Article 11 of the Law on the Appointment of Popular Festivities Commissions provides:\n\n\"The profits produced by the year-end popular festivities in the city of San José shall correspond 50% to the Hospicio de Huérfanos of this city, which shall have the right to appoint one of the members of the commission formed for such purposes. The Municipality of San José must issue the corresponding sums no later than thirty days after the Comptroller General's Office has approved the respective accounts.\"\n\nFrom the transcribed rule, it follows that the profits generated by the year-end festivities in the city of San José must enter the municipal coffers and be included in the municipal budget. Therefore, they constitute public funds. This criterion has been consistently maintained by the Contraloría General de la República, stating:\n\n\"(...) the monies collected as proceeds from the end-of-year and beginning-of-year festivities in San José become the property of the Municipality; it cannot be understood otherwise. They are municipal resources, except that there is an unavoidable legal obligation on the part of that local government to transfer 50% to the Hospicio de Huérfanos. That is why the last transcribed rule (Article 11 of Law No. 4286) says that the Municipality must issue those funds, which shows that they belong to it and it must transfer them in compliance with the legal mandate.\n\nProof that the resources are municipal is the fact that they must be incorporated into the municipal budget prior to issuing the corresponding amount to the Hospicio de Huérfanos.\" (Communication No. FOE-SO-432, of December 11, 2002, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Area de Servicios Sociales, Contraloría General de la República).\n\nIt is clear, then, that we are dealing with public funds that, in the percentage established by law, must be transferred to the Hospicio de Huérfanos de San José. And it is this public nature of the resources that determines their subjection to the superior oversight system of the Public Treasury, even once they have entered the coffers of a private entity, as will be analyzed below.\n\nIII.- OVERSIGHT OF THE MONIES TRANSFERRED TO THE HOSPICIO DE HUÉRFANOS DE SAN JOSÉ\n\nThe Political Constitution establishes the base of the superior oversight system of the Public Treasury in its Articles 183 and 184. A system that finds its full development with the issuance of the Organic Law of the Contraloría General de la República and, more recently, with the General Law of Internal Control (Ley General de Control Interno), No. 8292 of July 31, 2002.\n\nThe superior oversight system of the Public Treasury is a coherent whole governed by the Contraloría General de la República, an auxiliary body of the Legislative Assembly in the vigilance of the Public Treasury, and also comprised of the active administrations. It is an oversight system \"(…) that filters throughout the Public Administration and that encompasses both the heads of public entities, companies, or bodies and the internal audit units of the respective administrations.\" (O.J.-101-2002, of July 5, 2002).\n\nThis oversight system thus integrates both external control, which falls to the Contraloría General de la República, and internal control, which is the responsibility of the highest authority of each unit, as well as subordinate heads (Article 18 of the Law on Financial Administration and Public Budgets, No. 8131 of September 18, 2001, and Article 10 of the General Law of Internal Control).\n\nThe aim is that the harmonious and complementary operation of external and internal control guarantees adequate oversight of the Public Treasury. Now, what is meant by Public Treasury? Article 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, amended by Article 126, subsection d) of the Law on Financial Administration and Public Budgets, establishes a concept of Public Treasury in a broad sense:\n\n\"Public Treasury\nThe Public Treasury shall be constituted by public funds, the powers to collect, administer, hold in custody, preserve, manage, spend, and invest such funds, and the legal, administrative, and financial rules related to the budgetary process, public contracting, internal and external control, and the responsibility of public officials.\n\nRegarding non-state public entities, companies with minority public sector participation, or private entities, only those resources that they administer or dispose of, by any title, to achieve their purposes and that have been transferred or placed at their disposal, through a legal norm or budget line, by the Powers of the State, their units and auxiliary bodies, the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), the decentralized administration, state universities, municipalities, and state banks shall form part of the Public Treasury. Resources of origin other than those indicated do not form part of the Public Treasury; consequently, the legal regime applicable to those entities is that contained in the Laws that created them or the special regulations governing them.\n\nThe public patrimony shall be the universe constituted by public funds and the liabilities chargeable to the component subjects of the Public Treasury. Component subjects of the Public Treasury shall be the State and other public entities or bodies, state or non-state, and public companies, as well as subjects of Private Law, insofar as they administer or hold in custody public funds by any title, with the exceptions established in the preceding paragraph.\"\n\nFor the purposes of the consultation before us, it is important to highlight that the Public Treasury is comprised, among other things, of the resources that private entities administer or dispose of, by any title, to achieve their purposes, and that have been transferred or placed at their disposal, through a legal norm or budget line, by the Powers of the State, their units and auxiliary bodies, the Tribunal Supremo de Elecciones, the decentralized administration, state universities, municipalities, and state banks. It must be borne in mind, in this regard, that the granting of patrimonial benefits made by components of the Public Treasury, gratuitously or without any consideration, in favor of a private subject, must be done by law or in accordance with a law, as follows from the provisions of Article 5 of the Organic Law of the Contraloría General de la República.\n\nNow, the public resources transferred to private entities retain their public nature, by express provision of the legislator. Indeed, the last paragraph of Article 8 of the Organic Law of the Comptroller General's Office refers to monies administered or held in custody by subjects of private law, which have been transferred to them by public bodies or entities, as \"public funds\".\n\nThe public nature of these monies, which are in the hands of subjects of private law for the fulfillment of their purposes, was considered during the legislative discussion process as an advance in their subjection to the superior oversight system of the Public Treasury. Deputy Rodríguez Bastos, when referring to the approval of motion No. 3-02, which gives rise to the current wording of Article 8 of the Organic Law of the Comptroller General's Office, stated:\n\n\"This bill becomes a very important element in organizing the public treasury, and with the motions introduced, it is substantially improved. It seems to me that within all this, there are a series of entities, such as foundations, for which this latest motion also clarifies that if they have some amount of public funds in their administration, that amount would be subject to control. Therefore, I am very pleased with the final approval of this bill\" (Legislative File, No. 12063, Volume 14, Special Commission appointed to study the draft Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets, minutes of ordinary session No. 2, of August 12, 1999, folio 9).\"\n\nFrom the above, it follows that the monies transferred by the Municipality of San José to the Hospicio de Huérfanos of this city form part of the Public Treasury and, therefore, are subject to the superior oversight system governed by the Contraloría General de la República.\n\nNow, concerning the transfer of public funds to a private entity, the oversight competence of the Contraloría General de la República is optional. This follows from the provisions of Articles 4, subsection b), 5, 6, 7, and 25 of its Organic Law, as repeatedly stated by the Comptroller Body.\n\nOn the other hand, we must point out that control over the resources transferred to private entities in general is of a legal, accounting, and technical nature. In particular, compliance with the legal destination assigned to the patrimonial benefit must be ensured, as expressly provided in Article 6 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, a rule which also states the following:\n\n\"The Comptroller General of the Republic may oversee compliance, on the part of the private beneficiary subjects, with elementary rules of logic, justice, and appropriateness, to avoid abuses, deviations, or manifest errors in the use of the benefits received.\n\nWithin the framework and observance of these elementary rules, both the Contraloría General de la República and the public entity granting the benefit shall respect the freedom of initiative of the private beneficiary subject in the choice and use of means and methods for achieving the assigned purpose.\"\n\nThis optional oversight by the Contraloría General de la República over public funds transferred to private entities is complemented by the necessary oversight that must be exercised over said resources by the granting Administration, as follows from the provisions of Article 25 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, according to which:\n\n\"The Comptroller General's Office, in accordance with the availability of its resources, shall oversee that the units of the active administration responsible for granting patrimonial benefits, gratuitously or without any consideration, to private subjects, adjust their action to the legal system and perform, efficiently, the control over the use and destination of those benefits, within the limits indicated in this Law.\"\n\nIt is clear, then, that the resources transferred by the Municipality of San José to the Hospicio de Huérfanos of this city must be subject to oversight, both by the Contraloría General de la República and by said Municipality. As these are public funds transferred to a private entity whose purpose is \"(...) the guardianship and education of orphaned minors lacking economic resources,\" the Administration must ensure that they are used for the purposes that gave rise to the creation of said entity.\n\nIV.- THE OVERSIGHT POWERS OF THE MUNICIPALITY OF SAN JOSÉ\n\nThe oversight system for public resources transferred to private entities, established in the Organic Law of the Contraloría General de la República, is complemented by the provisions of the General Law of Internal Control. Both laws constitute the basic foundation for the regulation of internal control.\n\nNow, let us recall that the internal control system is the set of actions executed by public bodies and entities with the aim of protecting public funds and guaranteeing the effectiveness and efficiency of the administrative organization as a whole. In this regard, the Office of the Attorney General has stated the following:\n\n\"The Internal Control Law aims to consolidate the concept of the internal control system established by the Organic Law of the Contraloría General de la República, better specifying the elements comprising the system, its objectives, and functions. The Law seeks to reinforce the responsibility of the internal control bodies (active administration and internal audit units) in this function. Internal control does not depend on a specific body, the audit unit, but on the entire organization, and fundamentally on the hierarchy of the entity. The active administration thus becomes an essential element for establishing the internal control system and for its effective and efficient operation, all with the aim of protecting public funds and guaranteeing the effectiveness and efficiency of the administrative apparatus. Objectives that do not correspond to a specific public administration but should be characteristic of every administrative organization.\" (O.J.-143-2002, of October 10, 2002. In a similar sense, see O.J.-042-2001, of April 20, 2001).\n\nFrom the transcribed pronouncement, it follows that, in accordance with the General Law of Internal Control, public administrations are obliged to have an internal control system that is coherent and complete. The point is precisely to guarantee that the Administration has an effective internal control system that allows, among other things, \"protecting and preserving the public patrimony against any loss, waste, improper use, irregularity, or illegal act\" (Article 8 of the Law).\n\nNow, the establishment, improvement, and evaluation of the internal control system is the responsibility of the head of the entity (jerarca) and the subordinate head (titular subordinado). Hence, said officials have the duty to ensure the proper development of the activity of the entity or body under their charge, to adopt the necessary corrective measures in the face of any evidence of deviations or irregularities, as well as to analyze and implement the observations, recommendations, and provisions formulated by the internal audit unit, the Contraloría General de la República, the external audit unit, and other corresponding control and oversight institutions (Article 12).\n\nFor this purpose, that is, in light of the safeguarding of public resources, the legislator established the following among the competencies of the internal audit unit:\n\n\"Article 22.- Competencies. The internal audit unit is primarily competent to:\n\nConduct audits or special studies semi-annually, in relation to public funds subject to its institutional competence, including trusts, special funds, and others of a similar nature. Likewise, conduct semi-annual audits or special studies on private funds and activities, in accordance with Articles 5 and 6 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, insofar as these originate from transfers made by components within its institutional competence. (...)\" (Emphasis is not from the original).\n\nTo carry out its assigned functions, the legislator granted the internal auditor, the deputy internal auditor, and other officials of the internal audit unit the following powers:\n\n\"Article 33.—Powers. The internal auditor, the deputy internal auditor, and other officials of the internal audit unit shall have the following powers:\n\na) Free access, at any time, to all books, files, securities, bank accounts, and documents of the entities and bodies within its institutional competence, as well as of private subjects, solely to the extent that they administer or have custody of public funds or assets of the entities and bodies within its institutional competence; they shall also have free access to other sources of information related to their activity. The internal auditor may access, for its purposes, at any time, the electronic transactions recorded in the electronic files and systems of transactions carried out by the entities with banks or other institutions, for which the administration must provide the necessary resources.\n\nb) To request, from any official and private subject who administers or has custody of public funds of the entities and bodies within its institutional competence, in a reasonable form, conditions, and timeframe, the reports, data, and documents necessary for the full exercise of its competence. In the case of private subjects, the request shall pertain to the administration or custody of public funds of the entities and bodies within its institutional competence.\n\nc) To request, from officials at any hierarchical level, the collaboration, advice, and facilities required for the exercise of internal auditing.\n\nd) Any other powers necessary for the fulfillment of its competence, in accordance with the applicable legal and technical order.\" (The emphasis is not from the original).\n\nFrom the foregoing, it follows that the internal audit unit of the Municipalidad de San José is competent to carry out audits or special studies on the use of the funds transferred to the Hospicio de Huérfanos of this city, by virtue of the provisions of Article 11 of Law No. 4286. And for the exercise of its functions, the audit unit shall have access, among other things, to the books, files, securities, and bank accounts of the Hospicio de Huérfanos regarding the use and administration of the resources that the Municipalidad de San José has transferred to it in respect of the 50% of the profits generated by the popular year-end festivities.\n\nIn the same vein, the Municipalidad de San José may request from the Hospicio de Huérfanos of this city the reports, data, and documents that are necessary for the exercise of its powers. The foregoing, of course, is limited to the public funds that have been transferred to it by virtue of the legal provision under consideration.\n\nNow then, the Contraloría General de la República has had the opportunity to pronounce on the oversight powers of the Municipalidad de San José, regarding the resources it must transfer to the Hospicio de Huérfanos of this city:\n\n\"This Contraloría General issued, on December 18, 2001, circulars 14299 and 14300, the first containing the regulations for public entities on the oversight and control of patrimonial benefits granted to private subjects, and the second containing the regulations properly applicable to the private organizations that receive such benefits, which are fully applicable in the case of the 50% of the profits from the year-end festivities that the Municipalidad de San José must transfer to the Hospicio de Huérfanos.\n\nPoint VI.1 of the aforementioned circular 14299 provides that 'The private subject must submit to the granting public entity or body an annual report on the use of the funds. Said report shall be submitted no later than February 16 of each year, regardless of the accounting period used.' Likewise, in accordance with the provisions of circular 14300, point IV.1, 'The private subject must provide the Contraloría with any information, documents, clarifications, and explanations it requires regarding the management of funds of public origin.'\n\nThus, that Hospicio is obligated to submit the report on the use of the 50% of the profits from the popular festivities to the Municipalidad de San José, which is the entity that transfers the resources to it, and likewise, that Municipal Corporation may, whenever it deems appropriate, oversee the correct use of the funds transferred for that purpose. Similarly, the Hospicio must inform this Contraloría body about any aspect it is consulted on regarding said resources.\n\nIn this regard, it should be noted that this Contraloría General, as the governing body of the Public Treasury oversight system, provided for in Law 7428 of September 7, 1994, has indicated in this matter that the public entity that, by virtue of a legal mandate, must remit resources to a private organization has the obligation to exercise control over the adequate use of these by that private subject, without prejudice to the oversight that this Contraloría body may carry out by law.\n\nThe foregoing is independent of the financial accounting report that said Hospicio de Huérfanos annually remits to this Contraloría, which refers to the financial statements in general and not solely to the profits from the popular festivities of San José that that organization receives.\"\n(Official Communication No. FOE-SO-432, of December 11, 2002, from the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Area de Servicios Sociales. The bold and underlined emphasis is not from the original).\n\nFor its part, the Hospicio de Huérfanos de San José is obligated to administer the funds transferred to it by the Municipalidad de San José in a separate checking account, in any of the state banks, and to keep accounting records of their use, independent of that corresponding to other funds of its ownership or administration, as required by paragraph 2 of Article 5 of the Ley Orgánica de la Contraloría. On this matter, the Contraloría body has stated:\n\n\"Regarding the management of funds from the Municipalidad de San José in a separate bank account, it is clarified that what was indicated (...) was for the purpose of oversight of the resources by the Municipal Corporation, but nothing prevents that, if that Hospicio has a single account for monies it receives from the public sector, the money from the profits of the popular festivities of the end and beginning of the year in the city of San José be deposited into it, provided that, in such a case, the information relating to said bank account must be supplied to the Municipalidad for its competence.\" (Official Communication No. FOE-SO-27, of January 31, 2003, from the Area de Servicios Sociales of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa).\n\nFinally, it must be noted that, independently of the oversight powers of the Municipalidad de San José, to which reference has already been made, the fact is that the Hospicio de Huérfanos, by express provision of law, has the duty to apply the internal control principles and technical standards issued by the Contraloría, in the management of public funds under its custody or administration. Indeed, Article 4 of the Ley General de Control Interno establishes its applicability to private legal entities that, by any title, are custodians or administrators of public funds.\n\nV.- CONCLUSIONS\n\nIn accordance with the foregoing, it is the non-binding opinion of the Procuraduría General de la República that:\n\n1.- The Hospicio de Huérfanos de San José is a private entity that fulfills a specific public purpose, namely the care and education of orphaned children and adolescents who lack economic resources. In consideration of the satisfaction of that public purpose, the legislator imposed on the Municipalidad de San José the obligation to transfer to it 50% of the profits from the popular year-end festivities.\n\n2.- The monies transferred to the Hospicio de Huérfanos by the Municipalidad de San José are public funds, subject to the superior oversight regime of the Public Treasury, under the terms of Articles 4, subsection b), 5, 6, 7, and 25 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, as well as the specific provisions of the Ley General de Control Interno. Consequently, the Hospicio de Huérfanos, in the use of such resources, is subject to the discretionary oversight of the Contraloría General de la República, as well as to the necessary oversight by the Municipalidad de San José.\n\nWith nothing further, we cordially subscribe,\n\n \n\nM.Sc. Omar Rivera Mesén M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte\n\nASSISTANT PROCURATOR PROCURADURÍA ATTORNEY\n\n \n\nCopy: Municipalidad de San José\n\nContraloría General de la República\n\nORM/GICHO/mvc" }