{ "id": "pgr-12347", "citation": "OJ-014-2004", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Naturaleza jurídica de los bosques en la zona marítimo terrestre", "title_en": "Legal status of forests in the maritime terrestrial zone", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si los bosques ubicados en la zona marítimo terrestre forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Concluye que sí, en virtud de la afectación inmediata que opera la Ley Forestal (arts. 13 y 14) sobre todos los bienes nacionales con recursos forestales, incluyendo los de dominio público estatal. Señala que las áreas silvestres protegidas en esa zona se rigen por su legislación especial y no por la Ley 6043. Además, aclara que la clasificación forestal del artículo 15 es un acto de constatación, no de afectación, y que las municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre esos bosques.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether forests located in the maritime terrestrial zone are part of the State's Natural Heritage. It concludes that they are, due to the immediate legal effect of the Forestry Law (Art. 13 and 14) over all national properties with forest resources, including those in the state public domain. It notes that protected wild areas within that zone are governed by their own legislation, not by Law 6043. It also clarifies that the forest classification under Article 15 is a verification act, not an act of designation, and that municipalities are prohibited from granting concessions over such forests.", "court_or_agency": "", "date": "30/01/2004", "year": "2004", "topic_ids": [ "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "demanialidad", "Patrimonio Natural del Estado", "inalienabilidad", "mutación demanial", "concesión", "clasificación forestal", "áreas inalienables" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 13-15, 18", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Arts. 1, 73", "law": "Ley 6043" } ], "keywords_es": [ "Patrimonio Natural del Estado", "bosques", "zona marítimo terrestre", "demanialidad", "Ley Forestal 7575", "inalienabilidad", "concesión municipal", "mutación demanial", "clasificación forestal" ], "keywords_en": [ "State Natural Heritage", "forests", "maritime terrestrial zone", "public domain", "Forestry Law 7575", "inalienability", "municipal concession", "demanial mutation", "forest classification" ], "excerpt_es": "Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).\n\nComo la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes descritas en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de constatación o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado. El término \"quedarán\" que emplea ha de entenderse como sinónimo de \"permanecerán\", \"se mantendrán incorporados\".\n\nBajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.", "excerpt_en": "Forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within inalienable areas under state ownership, are assets forming part of the State's Natural Heritage, by virtue of the immediate legal effect, without any administrative action, that the Forestry Law (Arts. 13 and 14) imposes, and it invalidates administrative acts of transfer or application to other uses (CONSTITUTIONAL COURT, ruling 3789-92).\n\nSince public domain designation is the work of the legislator and extends to the categories of assets described in said Article 13, the classification referred to in Article 15 thereof is a verification or protective corroboration act, aimed at preventing the anomalous removal of forest or wooded properties from the State's Natural Heritage. The term \"shall remain\" used therein must be understood as synonymous with \"shall stay,\" \"shall continue to be part of.\"\n\nUnder current legislation, a systematic and harmonious interpretation of Article 1 of Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) with Articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forestry Law), and among the latter themselves, is imperative. The Forestry Law brings about a change of destination, uses, or exploitation, transfer of administrative competence, planning, conservation, and protection of the assets.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "Forests and forest lands in the maritime terrestrial zone are part of the State's Natural Heritage, and municipalities cannot grant concessions over them.", "summary_es": "Los bosques y terrenos forestales en la zona marítimo terrestre son parte del Patrimonio Natural del Estado y las municipalidades no pueden otorgar concesiones sobre ellos." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión 3", "quote_en": "Forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within inalienable areas under state ownership, are assets forming part of the State's Natural Heritage, by virtue of the immediate legal effect, without any administrative action, that the Forestry Law imposes.", "quote_es": "Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal." }, { "context": "Conclusión 4", "quote_en": "Municipalities are prohibited from granting concessions over forests or forest lands in the maritime terrestrial zone that are part of the State's Natural Heritage and which they do not administer.", "quote_es": "Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran." }, { "context": "Considerando IV", "quote_en": "The Forestry Law brings about a change of destination, uses, or exploitation, transfer of administrative competence, planning, conservation, and protection of the assets.", "quote_es": "La Ley Forestal opera un cambio 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Quirico Jiménez Madrigal\nDiputado\nAsamblea Legislativa\nS.  O.\n\nEstimado señor:\n\n\n\n         Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio BPP-\nQJM-002-01-04, en el cual nos consulta la naturaleza jurídica de los bosques ubicados en la zona\nmarítimo terrestre, definiendo si son o no del Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n         Agrega que en el criterio de la Procuraduría es imprescindible para \"salvaguardar los\nbosques existentes en la zona mencionada\", y \"cobra mayor relevancia por el interés del Poder\nEjecutivo de reglamentar mediante decreto los artículos 18 y 19 de la Ley Forestal 7575\"\".   En su\nopinión, esos bosques \"pertenecen exclusivamente al Estado\".\n\n\n\n\n        Para dar respuesta a su consulta, se estima necesario comentar los siguientes aspectos:\n\n\n\n\nI.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n         Como es de rigor, se aclara de previo que la asesoría jurídica brindada por esta\nInstitución a los miembros de la Asamblea Legislativa, lo es con carácter de opinión jurídica no\nvinculante.\n\n\n\n         Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuya función legislativa\nes insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen.\n\n\n\n\nII.- DEMANIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n         La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, que desarrolla su Reglamento, Decreto Ejecutivo N°\n7841-P de 16 de diciembre del mismo año, afecta a dominio público estatal, con las usuales\ncaracterísticas de inalienabilidad e imprescriptibilidad e insusceptible adquisición por los\nparticulares, una serie de bienes descritos en artículos dispersos (9, 10, 11 y 75; Ley 6043, 2°\ninc. f de su Reglamento); a saber:\n\n\n\n         a) La franja de  doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y\nPacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la\nlínea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico y\n20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar, compuesta de dos secciones: zona\npública, o faja de cincuenta metros de ancho, en principio de uso común; y la zona restringida,\nconstituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en el caso\nde las islas, destinada al otorgamiento de concesiones.\n\n\n\n         a') Las playas (inclusión implícita). \"La zona pública incluye las playas marítimas,\ndestinadas al uso de todos los habitantes\".  (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001.  Opiniones Jurídicas\nO. J.-210-2003 y 253-2003, entre otras).\n\n\n\n         a'')  \"Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas regidas por\nleyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida\nSilvestre\". (Dictamen C-210-2002 y Opiniones Jurídicas O. J.-216-2003 y O. J.-253-2003).\n\n\n\n\n        b) Los terrenos o áreas y rocas que quedan al descubierto durante la marea baja.\n\n\n\n         c) Las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que\nsobresalen a nivel del océano, dentro del mar territorial, desde la línea de bajamar a lo largo de\nlas costas (artículo 6° de la Constitución; dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98 y Opiniones\nJurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-061-2001, 006-2004).\n\n\n\n         De las islas, se excluyen las que tienen una regulación singular, como la Isla del Coco,\nIsla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo\nnombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros.  Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-006-2004.\n\n\n\n         d) Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio\nnacional.  (Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de la Ley\nde Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V. Opinión Jurídica O. J.-253-2003).\n\n\n\n         \"En la actualidad con la categoría de humedales, los manglares son áreas protegidas, de\ndominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del\nMinisterio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación\nregionales\". (Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000 y O. J.-253-2003).\n\n\n\n         e) La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales\nque unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.\n\n\n\n         f) La faja de doscientos metros contigua a las rías, a que se extienda el litoral.  Ría es\nla parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas.  Estero, en términos\nde la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de la ría, por la que discurren las\naguas de las mareas.  Ley 6043, artículo 9°.  Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h. (Opinión\nJurídica O. J.-253-2003).\n\n\n\n\nII.1) RÉGIMENES O SECTORES DE EXCEPCIÓN \n\n\n\n         Ciertos sectores constituyen regímenes especiales o de excepción dentro de la zona marítimo\nterrestre, como son:\n\n\n\n\n        a) Las islas que se mencionaron (pto. II c, pfo. 2°);\n\n\n\n         b) Los parques nacionales y reservas equivalentes, sea las áreas silvestres protegidas del\nPatrimonio Natural del Estado (Ley 6043, artículo 73 y dictamen C-210-2002).\n\n\n\n         c) Las áreas de las ciudades litorales (Ibid., art. 6°.  Dictamen C-002-99 y Opiniones\nJurídicas O. J.-122-2000, y O. J.-253-2003).\n\n\n\n         ch) Los enclaves privados debidamente inscritos al amparo de la Ley que en su momento los\nautorizó (ver Ley 4558, Transitorio III y artículo 8).\n\n\n\n\n        d) Aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo 6°; Ley 6043);\n\n\n\n\n          e) El Proyecto de Papagayo (artículo 74 ibid.; dictamen C-210-2002);\n\n\n\n           f) Los terrenos traspasados a JAPDEVA, excepto la zona marítimo terrestre correspondiente\na ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado,\ny la playa (artículo 75 ibid. y Ley 5337, artículo 41 inc. b).\n\n\n\n\n        g) El sector entre Chacarita y la desembocadura del Río Barranca (Ley 6043, artículo 76).\n\n\n\n\n        h) La zona portuaria de Caldera, en Mata de Limón (Ibid., art. 79).\n\n\n\n\n        i) La Playa de Tivives (Ibid., art. 80). \n\n\n\n\nIII.- BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES COMPONENTES DEL PATRIMONIO PÚBLICO FORESTAL DEL ESTADO\n\n\n\n         El tema de los bosques y terrenos forestales componentes del Patrimonio Público Forestal\ndel Estado, se desarrollo con amplitud en el dictamen C-321-2003, en el que se dijo:\n\n\n\n         \"De acuerdo con la Ley Forestal vigente, N° 7575 del 13 de febrero de 1996,  son parte del\nPatrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas\nnacionales, de las áreas declaradas inalienables subrayamos ahora, así como de las fincas\npertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, \nexcepto los que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su\npatrimonio.  Cuando proceda, el Ministerio del Ambiente y Energía, al que se encarga su\nadministración, ha de inscribir los inmuebles en el Registro Público de la Propiedad, por medio de\nla Procuraduría, como fincas individuales a nombre del Estado (artículo 13). \n\n\n\n         Los terrenos forestales y bosques antes descritos son inembargables, inalienables e\nimprescriptible la acción reivindicatoria del Estado.  La posesión por los particulares no causa\nderecho alguno a su favor, ni pueden titularlos e inscribirlos a su nombre en el Registro (artículo\n14).\n\n\n\n         Ambos textos reproducen, con idéntico contenido, normas de las Leyes Forestales anteriores,\nnúmeros 7174 (arts. 32 y 33) y 7032 (arts. 32 y 33) que adoptaron al efecto la denominación de\nPatrimonio Forestal del Estado, e igual la Ley 4465 (arts. 19 y 25), ésta con algunas variantes\nenunciativas (arts. 18 y 19, inciso b, y 28).\n\n\n\n         Reservas nacionales son los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no\ninscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados\npor posesión decenal, o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, y\ntodos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos (Ley de Tierras\ny Colonización, artículo 11, en relación con el 261 del Código Civil).\n\n\n\n         \"Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren inscritos en el Registro a\nnombre de particulares.  Es éste el sentido de los artículos 276 y 486 del Código Civil y 11 de la\nLey de Tierras y Colonización\".(SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 243 de 1990, cons. XVII).\n\n\n\n         \"Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen (forestal) porque pertenecen\nal Estado\" (…). \"Las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma\ninmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas\nforestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas,\nconformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere\nautorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho,\nsiendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97,\nconsiderando IV). Se agrega el subrayado.\n\n\n\n         \"El patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan\nrecursos naturales forestales\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).\n\n\n\n\nII.1) BIENES NATURALES EN QUE RECAE LA AFECTACIÓN LEGAL\n\n\n\n          Sobre la base de pertenencia al Estado o entes estatales, importancia ecológica y\ncualidades físicas, el legislador afecta en bloque, en estado natural, sus bosques y terrenos\nforestales, imprimiéndoles, en forma genérica la condición de dominio público, a través de la\ninalienabilidad e imprescriptibilidad, con miras a su conservación, protección, administración\nadecuada y fomento.\n\n\n\n         \"La propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser\nparte del comercio de los hombres\". SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97.\n\n\n\n         La Ley Forestal, con poco rigor científico, exige para el bosque o \"ecosistema nativo u\nautóctono, intervenido o  no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales\", una\nsuperficie mínima de dos hectáreas.  Y define los terrenos de aptitud forestal como \"los\ncontemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso\nde las tierras\" (artículo 3°).  Vid.: Decreto N° 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, en\narmonía con la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 29375, y su Reglamento, Decreto N°\n29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.\n\n\n\n         El uso conforme del suelo es el que se ajusta a estos criterios metodológicos y a las\nnormas técnicas y de conservación del suelo que fija la Ley 7779 (Reglamento a la Ley de Suelos,\nartículo 6°).\n\n\n\n\nII.2) NOTAS DISTINTIVAS DEL DOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n         La inalienabilidad e inembargabilidad son notas jurídicas esenciales, distintivas y\ndefinitorias del dominio público, régimen que de ese modo se atribuye al Patrimonio Natural del\nEstado, avaladas por el correlativo carácter imprescriptible de las acciones reivindicatorias, la\nineficacia de los actos posesorios de particulares y la prohibición de titulaciones. \n\n\n\n         Disposiciones análogas se han emitido para otros bienes públicos: la zona marítimo\nterrestre (Ley 6043,arts. 1° y 7°); vías públicas (Ley de Construcciones, arts. 5° y 8°; doctrina\ndel artículo constitucional 121, inciso 14, in fine), etc.\n\n\n\n         En países como España, la Constitución, en el artículo 132, sienta los principios de\ninalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como inspiradores del régimen jurídico de\nlos bienes demaniales, a tomar en cuenta por el legislador al regularlo.\n\n\n\n         La inalienabilidad obsta y excluye la apropiación privada de los bienes, los sustrae del\ntráfico jurídico, e impide su posesión por los administrados para afectarlos a sus propios\nintereses.\n\n\n\n         Veda entonces los actos o contratos implicativos de traspasos actuales a manos de estos, o\npotenciales que puedan desembocar en el mismo resultado: embargo o hipoteca por ejemplo, y otras\nsituaciones irreconciliables con el destino público de los bienes, como la posibilidad de\nadquirirlos por prescripción con el transcurso del tiempo, que supone una posesión a título de dueño\ny cosa hábil.  De ahí que la imprescriptibilidad sea su corolario.\n\n\n\n         \"Se considera como Patrimonio Estatal, en su condición de Demanio Público que implica los\nprincipios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, los terrenos que constituyen\nReservas Nacionales que tengan bosques\". En el Patrimonio Forestal del Estado se niega a los\nparticulares el derecho de posesión (TRIBUNAL AGRARIO N° 332 de las 16 hrs. 20 mts. del 7 de julio\ndel 2000.  Mismo TRIBUNAL, nota al voto 49 de las 13 hrs. del 31 de enero del 2002)\n\n\n\n\nII.3) INMUEBLES FORESTALES DE BANCOS PÚBLICOS EXCEPTUADOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO  \n\n\n\n         La excepción que introduce el artículo 13 de la Ley  Forestal se refiere a los bosques y\nterrenos forestales inicialmente de particulares, sobre los que constituyen garantías reales para\nrespaldar préstamos con bancos del Estado, y estos se los adjudican en el proceso ejecutivo\nhipotecario, interpuesto ante el incumplimiento de la obligación.\n\n\n\n         Al ingresar esos inmuebles al patrimonio del Banco acreedor, se integrarían al Patrimonio\nNatural del Estado, de no mediar la excepción de comentario.  Tutela los derechos de los bancos\nestatales a recuperar los dineros con que financiaron las operaciones, permitiéndoles realizar el\nvalor de los inmuebles adquiridos en subasta para hacer efectivos sus créditos.\n\n\n\n         La excepción se circunscribe a los inmuebles forestales de propiedad privada lícita; no a\nlos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y el ente público dispone irregularmente, con\nvicio de nulidad absoluta.\n\n\n\n\nII.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR\n\n\n\n         Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de\nlos bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve, requeriría un acto normativo de\ncontenido y efecto contrario, de igual rango.  En el caso, ley ordinaria.  El ente administrativo\nestá inhibido para desafectarlos, eludir el régimen del dominio público o apartarlos de éste en sus\nactuaciones.\n\n\n\n         La afectación legal a dominio público \"invalida los actos administrativos de enajenación o\naplicación a otros usos\" (SALA CONSTITUCIONAL 3789-92).  \"La afectación es vinculación, sea por acto\nformal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y\nde las correspondientes previsiones legales.  Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente\npor ley se le puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que\nsignifica separarlos del fin público al que están vinculados.  Requiere de un acto legislativo\nexpreso y concreto\". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-10466). \n\n\n\n         Este principio lo consagran la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de\n1995, artículo 69, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 25038 del 6 de marzo de 1996, artículo\n70.2:  Los bienes inmuebles afectos a un fin público, \"podrán desafectarse por el mismo\nprocedimiento utilizado para establecer su destino actual\".  \"Si no consta el procedimiento\nutilizado para la afectación, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa para\nla desafectación\". \n\n\n\n III.- EL SUPUESTO DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS TERRENOS RURALES DE LOS ORGANISMOS DE LA\nADMINISTRACIÓN PÚBLICA\n\n\n\n         En la perspectiva anterior, el artículo 15 de la Ley Forestal impide a los organismos de la\nAdministración Pública \"ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento,\nterrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el\nMinisterio del Ambiente. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al\npatrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro\nPúblico\".  Para cualquier tipo de enajenación deben contar con el visto bueno de la Administración\nForestal del Estado.  Artículo 12 de su Reglamento.  (Enajenar es transmitir la titularidad de un\nbien o derecho por cualquier título.  Dictamen C-026-2001 y Opinión Jurídica O. J.-058-97).\n\n\n\n         El término terreno rural, equivalente a predio rústico, se ha interpretado en sede agraria\ncomo fundo agrario, dedicado o susceptible de destinarse al ejercicio de actividades agrarias\nproductivas, o a la conservación del bosque y manejo sostenible de actividades agroambientales\n(TRIBUNAL AGRARIO, voto 395-2002.  Cfr. también del mismo Tribunal, los votos 210-2000, 45,46, 210,\n452, 485, 488; todos del 2001.  De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, vid. las resoluciones números\n065-1993, 000127- 2001 y 649-2001, entre muchas.  En el dictamen C-002-99, pg. 3, con cita de\njurisprudencia, nos referimos a la inadecuación del término rural para precisar la materia agraria).\n\n\n\n         Habida cuenta de que la ley demanializa los bosques y terrenos forestales o de aptitud\nforestal de los entes estatales, la expresión \"quedan incorporados\" con la clasificación, debe ser\nrectamente interpretada. Desde luego, no podría significar que hasta ese momento tales inmuebles\ningresan al Patrimonio Natural del Estado, pues ya lo estaban por su afectación legal inmediata, sin\nconcurrencia de la Administración (Ley Forestal; arts. 13 y 14).\n\n\n\n         Así, el vocablo \"quedarán\" ha de entenderse como sinónimo de \"permanecerán\", \"se mantendrán\nincorporados\". En puridad, la clasificación forestal no determina el ingreso del bien al régimen\ndemanial, sino su permanencia. \n\n\n\n         La imprecisión se ha venido reproduciendo, sin reparo, por las dos Leyes Forestales\nprecedentes, adoptando, con ciertos matices, la redacción de la Ley 4465 de 1969, que afectó a sus\nfines las fincas rurales de las instituciones autónomas, entre otros organismos, e introdujo la\nclasificación como una forma de ingreso al Patrimonio Forestal del Estado (arts. 19, inciso b, y\n28).\n\n\n\n\nIII.1) NECESIDAD DE INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA \n\n\n\n         Con la normativa actual se impone una interpretación sistemática, que concilie y desentrañe\nel verdadero sentido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos,\ncoordinados e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico,  caracterizado por su unidad y\ncoherencia lógica, y de la manera que mejor garantice la realización del interés público, de\nprotección y conservación forestal (arts. 10 Ley General de la Administración Pública y del Código\nCivil.  Dictamen C-095-87).\n\n\n\n         Para fijar el correcto significado del artículo 15 ibid. deben tenerse presente los dos\nnumerales que le anteceden, en estrecha relación, sintética y lógica, sin olvidar que el legislador\na veces incurre en errores o ambigüedades literales.\n\n\n\n         \"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse\naisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales\natinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política\" (SALA CONSTITUCIONAL,\nresolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999).   Por necesidad de la\ninterpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto\nde normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603).\n\n\n\n         Como el ordenamiento \"no está constituido por compartimentos estancos\", \"al aplicador del\nderecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y\nno sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico\" (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL\nSUPERIOR  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442-95).\n\n\n\n\nIII.2) EL ACTO DE CLASIFICACIÓN \n\n\n\n         La adquisición de la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre las categorías\ndescritas.  La presencia de las características naturales definidas por la ley en los predios\nrurales de los organismos estatales, determina per se su incorporación automática al demanio\nnacional forestal, sin requerir acto administrativo complementario, atributivo del carácter público\ndel bien.\n\n\n\n         La clasificación, de exclusivo resorte del Ministerio del Ambiente y Energía, es una medida\nde corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos\ndel Patrimonio Natural del Estado.  Los actos dispositivos de fincas rurales de los organismos\nestatales sólo deben realizarse cuando hay certeza de que tienen una vocación natural diversa de la\nforestal: agrícola, pecuaria, etc.  Las forestales son absolutamente indisponibles.\n\n\n\n         El artículo 15 de la Ley Forestal está en función de esos actos de transmisión del bien;\nmas no hace una declaratoria de afectación, de lo que se ocupa el numeral antecesor.\n\n\n\n         En otras palabras, la clasificación configura un acto de constatación; no de afectación.\nTiende a confirmar si en un inmueble rural concreto de una institución del Estado concurren los\npresupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo\ncomprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su\npretendida enajenación por el ente público.\n\n\n\n         El acto de clasificación, previo a que las instituciones públicas dispongan de la propiedad\no uso de las fincas rurales, se refiere fundamentalmente a las de carácter privado, pues las de\ndominio público son inalienables.\n\n\n\n         Aunque el artículo 15 de mérito alude únicamente a los bosques, los terrenos forestales o\nde aptitud forestal como aquellos están ya incluidos en el Patrimonio Natural del Estado por los\nartículos 13 y 14 ibídem.  Si la clasificación de la  finca rural de una institución autónoma pone\nde manifiesto que está cubierta de bosque o es de aptitud forestal, el ente no podrá enajenar el\ndominio, ni el uso o goce temporales, atributos que no conciernen.\n\n\n\n         En el citado artículo 15 subyacen, como principios constitucionales rectores, el criterio\npreventivo contra el deterioro de los recursos naturales, y el de utilización racional de la tierra,\ncon apego a su vocación, que vinculan a los poderes públicos dentro de sus competencias (votos de la\nSala Constitucional números 2233-93, 4423-93, 5399-93, 5976-93, 5527-94, 5893-95, 02988-99,\n05906-99, y 01250-99, y de Tribunal Superior Agrario el 56, 60, 64, 208, 248; todos de 1996; 64, 154\ny 711, los tres de 1997, entre otros; Dictamen C-026-2001, pto. III.9).    La Ley 7599 exigía como\nrequisito de la posesión el uso racional de la tierra (artículo 3°, pfo. 1°). (…)\n\n\n\n         La Ley Forestal sanciona como delito, reprimible con prisión de hasta tres años, la\nrealización de actividades que impliquen cambio de uso de la tierra en terrenos cubiertos de bosque,\ny el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del Patrimonio Natural del Estado (artículos\n58, inciso b, y 61, inciso c)\".\n\n\n\n\nIV.- RESPUESTA A LA INTERROGANTE QUE PLANTEA\n\n\n\n         En el marco trazado, cabe analizar la interrogante que plantea. El Patrimonio Natural del\nEstado compuesto por las áreas silvestres protegidas (parques nacionales, refugios de vida\nsilvestre, manglares o humedales, etc.) no presentaría problema.  La propia Ley sobre Zona Marítimo\nTerrestre, artículo 73 los excluye de su aplicación  y dispone que se regirán por la legislación\nrespectiva. \n\n\n\n\n        Con relación a este tema, hemos expresado: \n\n\n\n         \"El vocablo \"reservas equivalentes\" engloba todas las áreas silvestres protegidas\nestatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso\nracional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87). La\nequivalencia estriba en su especial naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma\nconcede. \n\n\n\n         Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la O.\nJ.-062-2000, y lo confirman los votos de la Sala Constitucional números 5173-94, 1886-95, 1887-95 y\n1998-01822, al entender comprendidos en la frase de reservas \"equivalentes\" a los refugios\nnacionales de vida silvestre, que regula su normativa particular y margina las Municipalidades de la\nadministración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo Terrestre). La competencia de los\nórganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que apareja el manejo y tutela del área.\n\n\n\n         Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona\nmarítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que conforman el Patrimonio Natural\ndel Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas\nsilvestres estatales y los criterios que requiere su administración. \n\n\n\n         En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de\nlos refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas\nforestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación\nespecífica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y\nsigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y Transitorio III), Ley\nde Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio\nInternacional de Humedales, etc. \n\n\n\n         En cuanto a los bosques y terrenos forestales situados fuera de las áreas silvestres\nprotegidas, estando afectos al Patrimonio Natural del Estado los de sus áreas declaradas\ninalienables, así como de las fincas pertenecientes a las Municipalidades y, con mayor razón, las\nque sólo administran a nombre de aquel (artículo 13 de la Ley Forestal), forman parte del mismo\nPatrimonio los bosques y terrenos forestales situados en la zona marítimo terrestre, de dominio\npúblico de estatal, confiada a la administración de los municipios. \n\n\n\n         Ello opera un cambio de destino y régimen de los bienes, sea una mutación demanial que,\ncomo  expresamos en el dictamen C-210-2002, por lo general, modifica la \"administración, usos\n(predominantes, permitidos, compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de\ncompetencia para la planificación del área, conservación, protección, percepción de cánones por las\nutilizaciones diferenciales o los derechos reales administrativos que se otorguen (el dominio\npúblico es un instrumento para el ejercicio de competencias administrativas), variaciones de\nlegislación, etc.; elementos todos que configuran una transformación en el estatuto jurídico. (Sobre\nlos derechos reales administrativos, cfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones\nJurídicas de la Procuraduría números 051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000)\". \n\n\n\n         Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de\nabril de 1964. BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes\ndemaniales estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio\nde órgano, audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del\nrespectivo trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).\n\n\n\n         Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las\nrelaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de\ninalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las\ntransmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más\nintenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la\ninseparatibilidad del régimen de dominio público.\n\n\n\n         Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter\ndemanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama\nmutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le\ndestinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140). \n\n\n\n         Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports\ndes Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg.\n173 ss. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41.\nGARCIA TREVIJANO, pg. 24. Parada, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho\nAdministrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit. en\n1981-82. Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg.\n56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP\n100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU.\nMurcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. y otros, Los bienes de dominio público (Régimen\nJurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio\npúblico. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de\nDerecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.\" \n\n\n\n         Es de notar que el cambio de afectación se da por acto legislativo, una norma de igual\nrango, con lo que se cumple el requisito exigido al efecto (dictamen C-210-2002), y por una ley\nespecial y posterior (Ley 6043, artículo 1°; Ley 7575, artículo 13),que no hace ninguna salvedad.\nAmbos textos legales deben interpretarse en concordancia. \n\n\n\n         Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre terrenos forestales o\nbosques de la zona marítimo terrestre, que integran el Patrimonio Natural del Estado y no\nadministran. \n\n\n\n\nV.- REFERENCIA A LAS LABORES A REALIZAR EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO\n\n\n\n         Como cita de último los artículos de la Ley Forestal y su Reglamento (18 y 11, en su orden)\nque enlistan las labores a realizar en el Patrimonio Natural del Estado, para lo que sea de su\ninterés le remitimos a los dictámenes vertidos con aplicación de esas normas.  Son: C-103-1998,\nC-042-1999, O. J.-077-2001, C-016-2002 y en C-210-2002, pgs. 36 y 37, y C-321-2003, se hace una\nmención suscita a los proyectos ecoturísticos.\n\n\n\n\nVI.- CONCLUSIONES\n\n\n\n\n        En resumen de lo expuesto, se concluye que:\n\n\n\n         1)  Por tratarse de un miembro de   otro Poder de la República, que ejerce una función\npública insustituible por la Procuraduría, se emite una Opinión Jurídica, con carácter no\nvinculante.\n\n\n\n         2)  El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan\nrecursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).\n\n\n\n         3)  Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las\náreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural\ndel Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la\nLey Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a\notros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).\n\n\n\n         4)  Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes\ndescritas en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de\nconstatación o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales\no boscosos del Patrimonio Natural del Estado.  El término \"quedarán\" que emplea ha de entenderse\ncomo sinónimo de \"permanecerán\", \"se mantendrán incorporados\".\n\n\n\n         Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los\nartículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575\n(Ley Forestal), y de estos entre sí.  La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o\naprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y\nprotección de los bienes.\n\n\n\n         Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos\nforestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no\nadministran.\n\n\n\n         5)  Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona\nmarítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su\nartículo 73, y se rigen por la legislación respectiva.\n\n\n\n         6)  Para lo que sea de su interés, se le remite copia de los dictámenes vertidos sobre la\naplicación de los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, que cita en su escrito, y\ndel C-210-2002, que aborda diversos temas anotados.\n\n\n\n\n        De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\nDr. José J. Barahona Vargas\nProcurador Director\nArea de Derecho Agrario y Ambiental\n\n \n\n\n\n\nJJBV/fmc \n\n\n\n\nAnexo: Dictámenes (Pto. VI.6)", "body_en_text": "Legal Opinion: 014 - J of 01/30/2004\n\n\nOJ-014-2004\nJanuary 30, 2004\n\n\nMr.\nEng. Quirico Jiménez Madrigal\nDeputy\nLegislative Assembly\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your Official Letter BPP-\nQJM-002-01-04, in which you inquire about the legal nature of forests located in the maritime-\nterrestrial zone, defining whether or not they belong to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).\n\nYou add that, in the opinion of the Attorney General's Office, this is essential to \"safeguard the\nexisting forests in the mentioned zone,\" and \"takes on greater relevance due to the interest of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) in regulating through a decree Articles 18 and 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) 7575.\" In your\nopinion, these forests \"belong exclusively to the State.\"\n\nIn order to respond to your inquiry, it is deemed necessary to comment on the following aspects:\n\nI.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT\n\nAs a matter of course, it is first clarified that the legal advice provided by this\nInstitution to the members of the Legislative Assembly is given in the form of a non-binding legal opinion.\n\nThe foregoing, by virtue of dealing with another Branch of the Republic, whose legislative function\nis irreplaceable by a different State body, via a ruling.\n\nII.- PUBLIC DOMAIN STATUS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nLaw 6043 of March 2, 1977, developed by its Regulation (Reglamento), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No.\n7841-P of December 16 of the same year, designates as state public domain (dominio público estatal), with the usual\ncharacteristics of inalienability and imprescriptibility, and insusceptible of acquisition by\nprivate parties, a series of goods described in scattered articles (9, 10, 11 and 75; Law 6043, 2nd\nsubsection f of its Regulation); namely:\n\na) The strip of two hundred meters wide along the Atlantic and\nPacific coastlines of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the\nordinary high-water line or contour that marks the height of 115 centimeters in the Pacific Ocean and\n20 centimeters in the Atlantic, both above mean sea level, composed of two sections: the public zone,\nor strip of fifty meters wide, in principle for common use; and the restricted zone,\nconstituted by the remaining one hundred fifty meter strip or by the other lands in the case\nof islands, intended for the granting of concessions.\n\na') The beaches (implicit inclusion). \"The public zone includes maritime beaches,\ndestined for the use of all inhabitants.\" (Rulings C-002-99 and C-026-2001. Legal Opinions\nO. J.-210-2003 and 253-2003, among others).\n\na'') \"The concept of public zone is equally applicable to certain areas governed by\nspecial laws, such as the Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico de Papagayo) and the National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida\nSilvestre).\" (Ruling C-210-2002 and Legal Opinions O. J.-216-2003 and O. J.-253-2003).\n\nb) The lands or areas and rocks that are uncovered during low tide.\n\nc) The islands, islets, and maritime rocks, as well as any land or natural formation that\nprotrudes above ocean level, within the territorial sea, from the low-water line along\nthe coasts (Article 6 of the Constitution; rulings C-038-97, C-042-97 and C-212-98 and Legal\nOpinions O. J.-115-2000 and O. J.-061-2001, 006-2004).\n\nFrom the islands, those with a unique regulation are excluded, such as Coco Island (Isla del Coco),\nSan Lucas Island (Isla San Lucas), Caño Island (Isla del Caño), Cabo Blanco Island (Isla Cabo Blanco) within the Absolute Natural Reserve of the same\nname, and the Guayabo, Negritos, and Pájaros Islands. Legal Opinions O. J.-115-2000 and O. J.-006-2004.\n\nd) The mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries (esteros) of the national\nterritory. (Regarding the national public domain character of estuaries in the meaning of the Water Law (Ley\nde Aguas), cf. its arts. 1, subsection II; 3 subsection V. Legal Opinion O. J.-253-2003).\n\n\"At present, under the wetland category, mangroves are protected areas, of\npublic domain, they are part of the Natural Heritage of the State and are under the administration of the\nMinistry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE), through the regional National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación, SINAC).\" (Legal Opinions O. J.-122-2000 and O. J.-253-2003).\n\ne) The two-hundred-meter strip adjacent to both sides of the main canal system\nthat connects the ports of Moín and Barra del Colorado.\n\nf) The two-hundred-meter strip adjacent to the rías, to which the coastline extends. A ría is\nthe part of the river near its entrance to the sea, up to where the tides reach. Estero, in terms\nof coastal legislation, is the land immediately adjacent to the bank of the ría, through which the\ntidal waters flow. Law 6043, Article 9. Its Regulation, Article 2, subsections e, f, and h. (Legal\nOpinion O. J.-253-2003).\n\nII.1) EXCEPTIONAL REGIMES OR SECTORS\n\nCertain sectors constitute special or exceptional regimes within the maritime-terrestrial zone, such as:\n\na) The islands that were mentioned (point II c, 2nd paragraph);\n\nb) National parks and equivalent reserves, that is, the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) of\nthe Natural Heritage of the State (Law 6043, Article 73 and ruling C-210-2002).\n\nc) The areas of coastal cities (Ibid., art. 6. Ruling C-002-99 and Legal\nOpinions O. J.-122-2000, and O. J.-253-2003).\n\nch) Private enclaves duly registered under the protection of the Law that at the time\nauthorized them (see Law 4558, Transitional Provision III and Article 8).\n\nd) Those whose legitimacy is recognized by the laws (Article 6; Law 6043);\n\ne) The Papagayo Project (Article 74 ibid.; ruling C-210-2002);\n\nf) The lands transferred to JAPDEVA, except for the maritime-terrestrial zone corresponding\nto both sides of the main canal system that connects the ports of Moín and Barra del Colorado,\nand the beach (Article 75 ibid. and Law 5337, Article 41 subsection b).\n\ng) The sector between Chacarita and the mouth of the Barranca River (Law 6043, Article 76).\n\nh) The port zone of Caldera, in Mata de Limón (Ibid., art. 79).\n\ni) Tivives Beach (Ibid., art. 80).\n\nIII.- FORESTS AND FOREST LANDS AS COMPONENTS OF THE STATE PUBLIC FOREST HERITAGE\n\nThe topic of forests and forest lands as components of the State Public Forest Heritage (Patrimonio Público Forestal del Estado), was extensively developed in ruling C-321-2003, in which it was stated:\n\n\"In accordance with the current Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996, the forests and forest lands of the national reserves, of the areas now underlined as declared inalienable, as well as the farms belonging to autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, are part of the Natural Heritage of the State, among others, except for those that guarantee credit operations with the National Banking System and enter its heritage. When appropriate, the Ministry of Environment and Energy, charged with their administration, must register the properties in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad), through the Attorney General's Office, as individual farms in the name of the State (Article 13).\n\nThe forest lands and forests described above are unattachable, inalienable, and imprescriptible as to the State's action for recovery. Possession by private parties does not create any right in their favor, nor may they title or register them in their name in the Registry (Article 14).\n\nBoth texts reproduce, with identical content, norms from the previous Forestry Laws, numbers 7174 (arts. 32 and 33) and 7032 (arts. 32 and 33) which adopted for this purpose the name State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), and similarly Law 4465 (arts. 19 and 25), the latter with some enunciative variants (arts. 18 and 19, subsection b, and 28).\n\nNational reserves are the lands within the boundaries of the Republic not registered as private property, belonging to municipalities or autonomous institutions; those not covered by decennial possession, or not destined by special laws for the formation of agricultural colonies, and all those that, not being private property, are not occupied in public services (Ley de Tierras y Colonización, Article 11, in relation to Article 261 of the Civil Code).\n\n'All lands not registered in the Registry in the name of private parties belong to the State. This is the meaning of Articles 276 and 486 of the Civil Code and 11 of the Ley de Tierras y Colonización.' (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment No. 243 of 1990, consideration XVII).\n\n'The national reserves are subject by right to the (forest) regime because they belong to the State' (…). 'The lands considered as national reserves are immediately designated for the purposes of forestry regulations; over them, the State may create forest reserves, protected zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thus forming the forest heritage; to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when possessed by third parties, they do not acquire any right, the right of the State to reclaim being imprescriptible' (CONSTITUTIONAL COURT (SALA CONSTITUCIONAL), vote 4587-97, considering IV). The underlining is added.\n\n'The state forest heritage is applicable to all national assets where forest natural resources exist' (CONSTITUTIONAL COURT, vote 4587-97, considering IV).\n\nIII.1) NATURAL ASSETS ON WHICH THE LEGAL DESIGNATION FALLS\n\nBased on ownership by the State or state entities, ecological importance, and physical qualities, the legislator designates as a bloc, in their natural state, its forests and forest lands, imposing on them, generically, the condition of public domain, through inalienability and imprescriptibility, with a view to their conservation, protection, adequate administration, and promotion.\n\n'Forest property is conceived fundamentally to conserve, not to produce, nor to be part of human commerce.' CONSTITUTIONAL COURT, vote 4587-97.\n\nThe Forestry Law, with little scientific rigor, requires for a forest or 'native or autochthonous ecosystem, intervened or not, regenerated by natural succession or other forest techniques,' a minimum area of two hectares. And it defines lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) as 'those contemplated in the classes established by the official methodology to determine land use capacity' (Article 3). See: Decree No. 23214-MAG-MIRENEM, of April 13, 1994, in harmony with the Law of Use, Management, and Soil Conservation (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), No. 29375, and its Regulation, Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.\n\nThe compliant use of the soil is that which conforms to these methodological criteria and to the technical and soil conservation norms established by Law 7779 (Regulation to the Soil Law, Article 6).\n\nIII.2) DISTINCTIVE NOTES OF PUBLIC DOMAIN\n\nInalienability and unattachability are essential, distinctive, and defining legal notes of public domain, a regime that is thus attributed to the Natural Heritage of the State, endorsed by the correlative imprescriptible character of the recovery actions, the ineffectiveness of possessory acts by private parties, and the prohibition of titling.\n\nAnalogous provisions have been issued for other public assets: the maritime-terrestrial zone (Law 6043, arts. 1 and 7); public roads (Construction Law (Ley de Construcciones), arts. 5 and 8; doctrine of constitutional Article 121, subsection 14, in fine), etc.\n\nIn countries like Spain, the Constitution, in Article 132, establishes the principles of inalienability, imprescriptibility, and unattachability as inspiring the legal regime of public domain assets, to be taken into account by the legislator when regulating it.\n\nInalienability prevents and excludes the private appropriation of the assets, removes them from legal commerce, and prevents their possession by administered parties to use them for their own interests.\n\nThus, it prohibits the acts or contracts implying current transfers into the hands of these parties, or potential ones that may lead to the same result: seizure or mortgage, for example, and other situations irreconcilable with the public purpose of the assets, such as the possibility of acquiring them by prescription with the passage of time, which presupposes possession as owner and a legally capable thing. Hence, imprescriptibility is its corollary.\n\n'The lands constituting National Reserves that have forests are considered State Heritage, in their condition of Public Demaniality which implies the principles of imprescriptibility, inalienability, and unattachability.' In the State Forest Heritage, the right of possession is denied to private parties (AGRARIAN TRIBUNAL No. 332 of 16:20 hours on July 7, 2000. Same TRIBUNAL, note to vote 49 of 13:00 hours on January 31, 2002)\n\nIII.3) FOREST PROPERTIES OF PUBLIC BANKS EXCEPTED FROM THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE\n\nThe exception introduced by Article 13 of the Forestry Law refers to forests and forest lands initially belonging to private parties, over which real guarantees are constituted to secure loans with state banks, and these are adjudicated to them in the mortgage foreclosure proceeding, filed upon the non-compliance with the obligation.\n\nUpon these properties entering the heritage of the creditor Bank, they would become part of the Natural Heritage of the State, were it not for the exception under discussion. It protects the rights of state banks to recover the funds with which they financed the operations, allowing them to realize the value of the properties acquired at auction to enforce their credits.\n\nThe exception is limited to forest properties of licit private property; not to those that form part of the Natural Heritage of the State and that the public entity disposes of irregularly, with the defect of absolute nullity.\n\nIII.4) ADMINISTRATIVE INHIBITION TO DEDESIGNATE\n\nBy the principle of formal parallelism of competencies, the cessation of the public domain character of the assets and their dissociation from the public purposes they serve would require a normative act of contrary content and effect, of equal rank. In this case, an ordinary law. The administrative entity is inhibited from dedesignating them, circumventing the regime of public domain, or separating them from it in its actions.\n\nThe legal designation to public domain \"invalidates administrative acts of alienation or application to other uses\" (CONSTITUTIONAL COURT 3789-92). \"Designation is vinculación, whether by formal act or not, by which a public asset becomes part of the national heritage by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can the special regime governing them be deprived or modified, dedesignating them, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act.\" (CONSTITUTIONAL COURT, vote 2000-10466).\n\nThis principle is enshrined in the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, and its Regulation, Executive Decree No. 25038 of March 6, 1996, Article 70.2: Those real estate assets designated for a public purpose \"may be dedesignated by the same procedure used to establish their current purpose.\" \"If the procedure used for the designation is not on record, the express authorization of the Legislative Assembly will be required for the dedesignation.\"\n\nIV.- THE SCENARIO OF THE CLASSIFICATION OF RURAL LANDS OF PUBLIC ADMINISTRATION BODIES\n\nIn the foregoing perspective, Article 15 of the Forestry Law prevents Public Administration bodies from \"ceding, alienating, in any way, delivering, or leasing rural lands of their property or under their administration, without them having been classified by the Ministry of Environment. If they are covered with forest, they will automatically remain incorporated into the Natural Heritage of the State and a limitation will be constituted that must be registered in the Public Registry.\" For any type of alienation, they must have the approval of the State Forest Administration. Article 12 of its Regulation. (To alienate is to transmit the ownership of a good or right by any title. Ruling C-026-2001 and Legal Opinion O. J.-058-97).\n\nThe term rural land, equivalent to rustic property, has been interpreted in agrarian venue as agrarian fund, dedicated or susceptible of being destined for the exercise of productive agrarian activities, or to forest conservation and sustainable management of agro-environmental activities (AGRARIAN TRIBUNAL, vote 395-2002. Cf. also from the same Tribunal, votes 210-2000, 45, 46, 210, 452, 485, 488; all from 2001. From the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, see resolutions numbers 065-1993, 000127-2001 and 649-2001, among many. In ruling C-002-99, pg. 3, citing jurisprudence, we referred to the inadequacy of the term rural to define agrarian matter).\n\nTaking into account that the law designates as public domain the forests and forest lands or lands of forest aptitude of state entities, the expression \"remain incorporated\" with the classification must be correctly interpreted. Of course, it could not mean that only at that moment such properties enter the Natural Heritage of the State, since they were already part of it by their immediate legal designation, without the Administration's concurrence (Forestry Law; arts. 13 and 14).\n\nThus, the word \"remain\" (\"quedarán\") must be understood as a synonym of \"will stay,\" \"will be kept incorporated.\" In essence, the forest classification does not determine the entry of the good into the public domain regime, but its permanence.\n\nThis imprecision has been reproduced, without objection, by the two preceding Forestry Laws, adopting, with certain nuances, the wording of Law 4465 of 1969, which designated for its purposes the rural farms of the autonomous institutions, among other bodies, and introduced the classification as a form of entry into the State Forest Heritage (arts. 19, subsection b, and 28).\n\nIV.1) NEED FOR SYSTEMATIC INTERPRETATION\n\nWith the current regulations, a systematic interpretation is required, which reconciles and unravels the true meaning of Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law, as related, coordinated, and interdependent precepts of a legal system or subsystem, characterized by its unity and logical coherence, and in the manner that best guarantees the realization of the public interest, of forest protection and conservation (arts. 10 General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and of the Civil Code. Ruling C-095-87).\n\nTo establish the correct meaning of Article 15 ibid., the two preceding numbers must be kept in mind, in their close, synthetic, and logical relationship, without forgetting that the legislator sometimes incurs in errors or literal ambiguities.\n\n\"The Legal System (Ordenamiento Jurídico) is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other pertinent legal norms, and at its core, in accordance with the Political Constitution\" (CONSTITUTIONAL COURT, resolution No. 07371 of 10:12 hours on September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in articulation with the set of norms that surround it; not separately. (CONSTITUTIONAL COURT, resolution 2001-07603).\n\nAs the legal system \"is not constituted by watertight compartments,\" \"the applier of the law is required to make a systematic or contextual interpretation (Article 10 of the Civil Code), and not a sectorial one, all for the sake of a complete legal understanding\" (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, resolution No. 4442-95).\n\nIV.2) THE ACT OF CLASSIFICATION\n\nThe acquisition of public domain status is the work of the legislator and is projected over the described categories. The presence of the natural characteristics defined by the law in the rural properties of the state bodies determines per se their automatic incorporation into the national forest demaniality, without requiring a complementary administrative act, attributing the public character of the good.\n\nThe classification, the exclusive responsibility of the Ministry of Environment and Energy, is a protective corroboration measure, to prevent the anomalous exit of forest or wooded properties from the Natural Heritage of the State. The acts of disposal of rural farms by state bodies should only be carried out when there is certainty that they have a natural vocation diverse from the forest one: agricultural, livestock, etc. Forest ones are absolutely indisposable.\n\nArticle 15 of the Forestry Law is in function of those acts of transmission of the good; but it does not make a declaration of designation, which is what the preceding number deals with.\n\nIn other words, the classification constitutes an act of verification; not of designation. It tends to confirm whether in a specific rural property of a State institution the preconditions under which the norm establishes the public forest regime are present, in order to consider it included in the genus of the demaniality, with the provided consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity.\n\nThe act of classification, prior to public institutions disposing of the property or use of rural farms, refers fundamentally to those of a private nature, since those of public domain are inalienable.\n\nAlthough the aforementioned Article 15 alludes only to forests, the forest lands or lands of forest aptitude, like those, are already included in the Natural Heritage of the State by Articles 13 and 14 ibidem. If the classification of the rural farm of an autonomous institution reveals that it is covered with forest or is of forest aptitude, the entity may not alienate the dominion, nor the temporary use or enjoyment, attributes that are not relevant.\n\nIn the cited Article 15, underlying as guiding constitutional principles are the preventive criterion against the deterioration of natural resources, and that of rational utilization of the land, in accordance with its vocation, which bind public authorities within their competencies (votes of the Constitutional Court numbers 2233-93, 4423-93, 5399-93, 5976-93, 5527-94, 5893-95, 02988-99, 05906-99, and 01250-99, and of the Superior Agrarian Tribunal 56, 60, 64, 208, 248; all from 1996; 64, 154, and 711, all three from 1997, among others; Ruling C-026-2001, point III.9). Law 7599 required the rational use of the land as a requirement for possession (Article 3, 1st paragraph). (…)\n\nThe Forestry Law penalizes as a crime, punishable by imprisonment of up to three years, carrying out activities that imply land-use change (cambio de uso de la tierra) on lands covered with forest, and the exploitation of forest resources on lands of the Natural Heritage of the State (Articles 58, subsection b, and 61, subsection c).\"\n\nV.- RESPONSE TO THE QUESTION POSED\n\nWithin the established framework, it is appropriate to analyze the question posed. The Natural Heritage of the State composed of protected wilderness areas (national parks, wildlife refuges, mangroves or wetlands, etc.) would not present a problem. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Article 73 itself, excludes them from its application and provides that they shall be governed by their respective legislation.\n\nIn relation to this topic, we have expressed:\n\n\"The term 'equivalent reserves' encompasses all state protected wilderness areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development (ruling C-174-87). The equivalence lies in their special nature and in the extension of the effects that the norm grants.\n\nThis criterion is reiterated in rulings C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, O. J.-062-2000, and it is confirmed by the votes of the Constitutional Court numbers 5173-94, 1886-95, 1887-95, and 1998-01822, by understanding as included in the phrase 'equivalent' reserves the national wildlife refuges, which are regulated by their particular regulations and exclude the Municipalities from administration and usufruct (Article 3 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre). The competence of MINAE's bodies is immersed in the technical aspects entailed by the management and guardianship of the area.\n\nThe legislator has intended, with good judgment, to institute mutually exclusive regimes between the ordinary maritime-terrestrial zone of Law 6043, and the categories that make up the Natural Heritage of the State, in view of the dissimilar purposes to be achieved with the designation of the state wilderness areas and the criteria their administration requires.\n\nAt present, protected wilderness areas of the Natural Heritage of the State, in addition to the national wildlife refuges, are national parks, biological reserves, forest reserves, protected zones, natural monuments, and wetlands, which have specific legislation: Forestry Law (arts. 1, 3 subsection i, 13 et seq., and 58), Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (art. 32 et seq., 39 to 45), Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre) (arts. 2, 7 subsection h, 82 et seq., 103, 132 and Transitional Provision III), Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (arts. 58 et seq.); Law 7224 of April 9, 1991, approving the International Wetlands Convention, etc.\n\nAs for the forests and forest lands located outside the protected wilderness areas, given that those of their areas declared inalienable, as well as the farms belonging to the Municipalities and, with greater reason, those they only administer in the name of the former, are designated for the Natural Heritage of the State (Article 13 of the Forestry Law), the forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, of state public domain, entrusted to the administration of the municipalities, form part of the same Heritage.\n\nThis operates a change of purpose and regime of the assets, that is, a demanial mutation that, as we expressed in ruling C-210-2002, generally modifies the \"administration, uses (predominant, permitted, compatible, prohibited, etc.) or exploitation; transfers of competence for area planning, conservation, protection, perception of fees for differential uses or the administrative real rights that are granted (public domain is an instrument for the exercise of administrative competencies), legislative variations, etc.; elements that all configure a transformation in the legal statute. (On administrative real rights, cf.: vote of the Constitutional Court No. 5210-97; Legal Opinions of the Attorney General's Office numbers 051-2001, 072-2001, 138-2001 and ruling C-009-2000).\"\n\nLegislations such as the Heritage Law of Spain (Decreto 1.022/1964, of April 15, 1964. BOE of May 7), arts. 124 and 125, limit the mutation of purpose of state demanial assets to inter-agency relations or between ministerial departments, with a change of body, hearing of the interested Ministries, opening of a file, and following the respective procedure (internal demanial mutation within the same public legal person).\n\nHowever, in the doctrine, it is admitted that the external demanial mutation caused by intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal commerce, but does not exclude transmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, they have support in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability from the public domain regime is guaranteed.\n\nThe purpose that originated the original designation is altered, but the asset retains the demanial character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of demaniality. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, pg. 140).\n\nOn the topic, cf., among others: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des Administrations publiques á l’occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173 et seq. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 40-41. GARCIA TREVIJANO, pg. 24. Parada, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho Administrativo. Faculty of Law, Complutense University. Madrid. 1967-68, pg. 31 et seq.; re-ed. in 1981-82. By the same author, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP 100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. and others, Los bienes de dominio público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs. 42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.\"\n\nIt should be noted that the change in designation occurs through a legislative act, a norm of equal rank, thereby fulfilling the requirement demanded for this purpose (opinion C-210-2002), and by a special and subsequent law (Law 6043, article 1; Law 7575, article 13), which makes no exception. Both legal texts must be interpreted in harmony.\n\nThe Municipalities are barred from granting concessions on forest land or forests of the maritime-terrestrial zone, which form part of the State's Natural Heritage and which they do not administer.\n\nV.- REFERENCE TO THE TASKS TO BE CARRIED OUT IN THE STATE'S NATURAL HERITAGE\n\nRegarding the articles of the Forestry Law (Ley Forestal) and its Regulation (Reglamento) (18 and 11, respectively) that list the tasks to be carried out in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), for whatever may be of your interest, we refer you to the opinions issued in application of those norms. These are: C-103-1998, C-042-1999, O. J.-077-2001, C-016-2002, and in C-210-2002, pages 36 and 37, and C-321-2003, a mention is made regarding ecotourism projects.\n\nVI.- CONCLUSIONS\n\nIn summary of the foregoing, it is concluded that:\n\n1) Because the matter concerns a member of another Branch of Government, who exercises a public function that cannot be substituted by the Attorney General's Office, a Legal Opinion is issued, of a non-binding nature.\n\n2) The State's Natural Heritage applies to all national assets where forest natural resources exist (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, Considering IV).\n\n3) The forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, within the inalienable areas, under state ownership, constitute assets forming part of the State's Natural Heritage, by virtue of the immediate designation (afectación), without the concurrence of the Administration, made by the Forestry Law (articles 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (SALA CONSTITUCIONAL, vote 3789-92).\n\n4) As the public domain status (demanialidad) is the work of the legislator and is projected over the category of assets described in the cited article 13, the classification referred to in numeral 15 ibid is an act of verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded properties from the State's Natural Heritage. The term \"shall be\" (\"quedarán\") that it employs must be understood as synonymous with \"shall remain\", \"shall be kept incorporated\".\n\nUnder current regulations, a systematic and harmonious interpretation is required of article 1 of Law 6043 (on the Maritime-Terrestrial Zone) with articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forestry Law), and of these among themselves. The Forestry Law effects a change of destination, uses, or exploitation, and a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and protection of the assets.\n\nThe Municipalities are barred from granting concessions on the forests or forest lands of the maritime-terrestrial zone that form part of the State's Natural Heritage and which they do not administer.\n\n5) The protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) of the State's Natural Heritage located in the maritime-terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its article 73, and are governed by the respective legislation.\n\n6) For whatever may be of your interest, a copy is remitted of the opinions issued on the application of articles 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulation, which you cite in your writing, and of C-210-2002, which addresses various noted topics.\n\nSincerely,\n\nDr. José J. Barahona Vargas\nDirecting Attorney\nArea of Agrarian and Environmental Law\n\nJJBV/fmc\n\nAnnex: Opinions (Point VI.6)" }