{ "id": "pgr-1235", "citation": "OJ-057-1996", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Críticas al proyecto de Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas", "title_en": "Critique of the Tourist Marina Concession Bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas (expediente 12.608) y formula observaciones de forma y fondo. Señala que las municipalidades no son buenas administradoras de la zona marítimo terrestre y recomienda que una oficina central, como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tramite y otorgue las concesiones. Propone mantener la participación de otras entidades (ICT, INVU) no como meros informantes sino como autorizantes previos. Advierte sobre la necesidad de incluir estudios de impacto ambiental también para atracaderos, de prohibir el silencio positivo en materia de recursos naturales y de incorporar restricciones para extranjeros y familiares de funcionarios municipales, en línea con la Ley 6043. Critica además el bajo canon, la ausencia de un plan regulador como requisito y la falta de exigencias operativas para las marinas. En esencia, la PGR insta a los diputados a modificar el proyecto para fortalecer la protección del dominio público marítimo y los recursos naturales.", "summary_en": "The Attorney General's Office reviews the Tourist Marina Concession Bill (file 12.608) and raises substantive and formal objections. It argues that municipalities have poorly administered the maritime-terrestrial zone and recommends that a central office, such as the Ministry of Public Works and Transportation, process and grant concessions. It proposes retaining the participation of other agencies (ICT, INVU) not merely as advisors but as entities whose prior authorization is required. The opinion stresses that environmental impact studies should be mandatory even for small docks, that positive administrative silence must be expressly excluded for natural resources, and that restrictions on foreigners and relatives of municipal officials should mirror those in Law 6043. It criticizes the low annual fee, the lack of a requirement for an approved regulatory plan, and the absence of operational standards. Overall, the PGR urges deputies to amend the bill to strengthen the protection of maritime public domain and natural resources.", "court_or_agency": "", "date": "11/09/1996", "year": "1996", "topic_ids": [ "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "concesión", "demanio", "plan regulador", "silencio positivo", "Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas", "Procuraduría General de la República", "impacto ambiental" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 18", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 46-47", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 21", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 4", "law": "Ley Forestal" } ], "keywords_es": [ "marinas turísticas", "zona marítimo terrestre", "concesión", "dominio público", "Ley 6043", "recurso natural", "silencio positivo", "evaluación de impacto ambiental", "plan regulador", "Procuraduría General de la República" ], "keywords_en": [ "tourist marinas", "maritime terrestrial zone", "concession", "public domain", "Law 6043", "natural resources", "positive silence", "environmental impact assessment", "regulatory plan", "Attorney General's Office" ], "excerpt_es": "Por estas razones es que estimamos inconveniente que sean las Municipalidades quienes en definitiva decidan sobre el otorgamiento de concesiones para marinas turísticas; y más aún si se toma en cuenta el volumen económico involucrado y la gran cantidad de aspectos técnicos que deben valorarse, conocimientos de los que se carece normalmente en los despachos municipales. Al efecto, creemos que debe ser una Oficina Central la que se encargue de tramitar y dar en concesión las áreas para marinas. Este sistema permitirá, al tratarse de un organismo especializado, analizar en profundidad las solicitudes para concesión, tomando en cuenta, en su justa medida, criterios técnicos, ambientales y de oportunidad. Como recomendación, y por su experiencia en el campo del desarrollo portuario, sugerimos que sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes el organismo competente.\n\nAnte el reparo, no del todo cierto, vista la realidad de nuestra zona marítimo terrestre, de que las Municipalidades, por tratarse de organismos locales, pueden ejercer un mejor control sobre los proyectos de marinas, dicha función podrían seguirla ejerciendo dentro del esquema que sugerimos, incluyendo en el articulado una estipulación parecida al ordinal 2º de la Ley No. 6043 en punto a labores de vigilancia, y añadiendo el deber de denunciar actos ilícitos tanto de particulares como de funcionarios involucrados en ellos.", "excerpt_en": "For these reasons we consider it inadvisable for Municipalities to ultimately decide on the granting of concessions for tourist marinas; even more so considering the economic volume involved and the large number of technical aspects that must be assessed, knowledge that is normally lacking in municipal offices. To this end, we believe that a Central Office should be responsible for processing and granting areas for marinas. This system will allow, being a specialized body, a thorough analysis of concession applications, taking into account, in their proper measure, technical, environmental and opportunity criteria. As a recommendation, and given its experience in the field of port development, we suggest that the Ministry of Public Works and Transportation be the competent body.\n\nFaced with the objection, not entirely accurate given the reality of our maritime-terrestrial zone, that Municipalities, being local bodies, can exercise better control over marina projects, they could continue to exercise that function within the framework we suggest, including in the articles a provision similar to article 2 of Law No. 6043 regarding surveillance duties, and adding the duty to report illegal acts by both individuals and officials involved.", "outcome": { "label_en": "Observations on the bill", "label_es": "Observaciones al proyecto", "summary_en": "The Attorney General issues an opinion recommending legislators amend the bill to centralize concessions, strengthen inter-institutional and environmental controls, and prohibit positive silence, without declaring unconstitutionality.", "summary_es": "La Procuraduría emite una opinión que recomienda al legislador modificar el proyecto para centralizar las concesiones, fortalecer controles interinstitucionales y ambientales, y prohibir el silencio positivo, sin llegar a dictaminar inconstitucionalidad." }, "pull_quotes": [ { "context": "Cita del Artículo 4º de la Ley Forestal", "quote_en": "In matters of natural resources, the positive silence provided for in articles 330 and 331 of the General Public Administration Act shall not apply.", "quote_es": "En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública." }, { "context": "Voto No. 2954-94 de la Sala Constitucional", "quote_en": "Contrary to what the appellants claim, there is indeed a qualified public interest that precludes the effectiveness of positive silence... the irrational exploitation of such natural resources implies irreparable harm to the residents of the area, but also to all citizens...", "quote_es": "Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo... la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para toda la ciudadanía..." }, { "context": "Opinión de fondo", "quote_en": "We consider it inadvisable for Municipalities to ultimately decide on the granting of concessions for tourist marinas; 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Como es sabido, el interés en nuestro país\npor este tipo de explotación económica ha aumentado en los últimos años, debido principalmente a\nnuestra atracción como destino turístico.\n\n\n\n    Al existir un escueto cuadro normativo, convergimos con los promoventes del Proyecto de que es\nnecesaria una legislación eficaz en esta materia, que se convierta en instrumento idóneo para la\nobtención ágil de concesiones, pero en donde se garantice la integridad de los bienes de dominio\npúblico involucrados (áreas de mar y zona marítimo terrestre). Es precisamente en este último tópico\nen que nos interesa hacer algunas observaciones de forma y fondo para el debido resguardo de los\nbienes demaniales.\n\n\n\n    La propuesta de ley delega en las Municipalidades, por regla general, el otorgamiento de las\nconcesiones para marinas y atracaderos turísticos, lo que es consecuente a la Ley sobre la Zona\nMarítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en que rige el mismo principio.\n\n\n\n    Sin embargo, la práctica nos ha demostrado que las corporaciones municipales no han sido buenas\nadministradoras de la zona marítimo terrestre. Las violaciones a esta franja demanial son cotidianas\ny la actitud de aquellos entes ha sido de indiferencia y, en algunos casos de que se ha tenido\nconocimiento, hasta han participado abiertamente de las ilegalidades (se alientan invasiones masivas\nde precaristas, se otorgan ilegítimamente concesiones y otros actos de ocupación, etc.), lo que ha\nobligado al Tribunal Supremo de Elecciones a cancelar credenciales.\n\n\n\n    Los concejos municipales son renovados cada cuatro años, y en esa medida generan un\ndesconocimiento periódico en sus integrantes sobre los procedimientos para la buena administración\nde la zona marítimo terrestre. Además, el ser personas propias de la comunidad ha incidido en crear\ntemor al momento de actuar oportunamente o de favorecer intereses de familiares o conocidos. Todo en\nperjuicio del demanio estatal.\n\n\n\n    Por estas razones es que estimamos inconveniente que sean las Municipalidades quienes en\ndefinitiva decidan sobre el otorgamiento de concesiones para marinas turísticas; y más aún si se\ntoma en cuenta el volumen económico involucrado y la gran cantidad de aspectos técnicos que deben\nvalorarse, conocimientos de los que se carece normalmente en los despachos municipales.\n\n\n\n    Al efecto, creemos que debe ser una Oficina Central la que se encargue de tramitar y dar en\nconcesión las áreas para marinas. Este sistema permitirá, al tratarse de un organismo especializado,\nanalizar en profundidad las solicitudes para concesión, tomando en cuenta, en su justa medida,\ncriterios técnicos, ambientales y de oportunidad. Como recomendación, y por su experiencia en el\ncampo del desarrollo portuario, sugerimos que sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes el\norganismo competente. Por supuesto, de acogerse esta tesis, habría que dotar a la Oficina respectiva\nde un mayor número de recursos.\n\n\n\n    A tal respecto, podría argumentarse en contrario, que las Municipalidades perderían con esta\npropuesta la percepción de cuantiosos fondos por los cánones a recibir; sin embargo, existe la\nposibilidad de establecer un régimen similar al que priva en el Proyecto Turístico Golfo Papagayo,\ndonde las corporaciones municipales, aunque no son las administradoras, reciben los cánones por\nconcepto de las concesiones.\n\n\n\n    Ante el reparo, no del todo cierto, vista la realidad de nuestra zona marítimo terrestre, de que\nlas Municipalidades, por tratarse de organismos locales, pueden ejercer un mejor control sobre los\nproyectos de marinas, dicha función podrían seguirla ejerciendo dentro del esquema que sugerimos,\nincluyendo en el articulado una estipulación parecida al ordinal 2º de la Ley No. 6043 en punto a\nlabores de vigilancia, y añadiendo el deber de denunciar actos ilícitos tanto de particulares como\nde funcionarios involucrados en ellos.\n\n\n\n    Ahora, y con prescindencia de lo expuesto, lo que sí resulta impensable es que corresponda a la\nMunicipalidad de forma exclusiva la decisión sobre el otorgamiento de concesiones para marinas y\natracaderos turísticos, sin que exista autorización previa o aprobaciones de otras entidades, que,\npor sus competencias, se encuentran igualmente involucradas.\n\n\n\n    En estricta armonía con el ordenamiento, si para las concesiones sobre la zona pública se exige,\ncomo mínimo, la aprobación conjunta de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de\nTurismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y del Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes (artículo 18 de la Ley No. 6043), con mayor razón se debe exigir así para las\nconcesiones que ocuparán áreas de mar.\n\n\n\n    En efecto, estas zonas siempre han merecido por el legislador un tratamiento más riguroso en lo\nque respecta a autorizar usos a particulares. El artículo 5º de la Ley No. 6043 señala que, salvo\nlos casos de instalaciones para protección y salvamento, solamente la Asamblea Legislativa podrá\nconceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar,\nadyacentes a los litorales. En idéntico sentido, es requerida la aprobación legislativa para la\nexplotación de los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los\nmares adyacentes al territorio nacional (artículo 4º del Código de Minería, Ley No. 6797 de 4 de\noctubre de 1982).\n\n\n\n    Estas franjas de mar contiguas a nuestras costas constituyen desde antiguo zonas estratégicas\ndesde el punto de vista de defensa nacional, por lo que cualquier utilización particular de las\nmismas requerirá un control reforzado. Igualmente, por ser sectores de gran riqueza natural, pero de\nfrágil equilibrio ecológico, es necesaria una protección superior. No menos trascendentes son los\nvalores contenidos para la pesca y la belleza escénica.\n\n\n\n    Dentro de ese orden de cosas, no sería consecuente que para el otorgamiento de concesiones sobre\nlas áreas de mar se exigiera un trámite menos riguroso que para las correspondientes a la zona\npública, siendo aquellas de mayor importancia para el país. Además, existiendo varios organismos\nresponsables en la aprobación de los contratos habrá más seguridad en que los proyectos a realizar\nsean objetivamente viables tanto económica, como social y ambientalmente.\n\n\n\n    Una vez expuestas estas objeciones de peso al Proyecto, sobre lo que pensamos debe ser lo óptimo\ny necesario, procedo a hacer algunos comentarios a su articulado conforme al texto remitido.\n\n\n\n    En el artículo 1º debe aclararse cuál es la distancia máxima que podrá ser objeto de concesión\nen el área adyacente cubierta permanentemente por el mar a fin de evitar abusos o proyectos\ndesmedidos. Habrá de señalarse expresamente también que las obras a desarrollar en la zona pública\nno impedirán bajo ninguna circunstancia el libre tránsito de las personas por la playa.\n\n\n\n    Creemos que debe eliminarse de este numeral 1º la posibilidad de construir carreteras, por ser\nproyectos de gran envergadura que vendrían en desmedro del paisaje, del ambiente y de los fines\nprimordiales de la zona pública. Los caminos de acceso serán suficientes para el propósito\nperseguido.\n\n\n\n    El párrafo segundo del artículo 1º ha de eliminarse definitivamente, ya que en la forma en que\nestá redactado estaría derogando implícitamente la Ley No. 6043 en cuanto al otorgamiento de\nconcesiones en la zona marítimo terrestre, limitándolo a una simple autorización municipal con\nexclusión del Instituto Costarricense de Turismo en el trámite aprobatorio. Esto, sin mencionar que\ntal redacción se extralimita en los alcances de la ley propuesta, que es sólo para concesión y\nfuncionamiento de marinas turísticas, y no para toda la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n    La participación del Instituto Costarricense de Turismo es muy valiosa en el trámite para\notorgamiento de concesiones, ya que constituye, en una buena parte de los casos, un verdadero tamiz\nde las actuaciones municipales, en punto a corrección de procedimientos. Asimismo, su papel de\nentidad técnica para corroborar si las solicitudes se ajustan a los dispuesto en los planes\nreguladores es insustituible.\n\n\n\n    Por todos estos motivos, solicitamos vehemente a los señores Diputados excluir del Proyecto este\ntexto lesivo a los intereses nacionales.\n\n\n\n    En su lugar, podría reiterarse el texto del artículo 2º de la Ley No. 6043 (al igual que se hizo\ncon la Procuraduría General de la República, artículos 4º de la Ley y del Proyecto) en cuanto a la\ncompetencia de superior y general vigilancia atribuida al Instituto Costarricense de Turismo, pero\ndelimitándola en el Proyecto a lo que es funcionamiento de marinas y atracaderos turísticos.\n\n\n\n    En lo que toca al artículo 2º del Proyecto no se encuentra bien delimitada la diferencia entre\nmarina turística y atracadero turístico, ya que en ambos casos nos encontramos con instalaciones\nportuarias (los muelles o desembarcaderos se subsumen en esa figura), radicando la diferencia en el\ntipo de embarcaciones, unas de recreo o deportivas y las otras llamadas \"embarcaciones menores para\nel tránsito de turistas\". Pero a nuestro entender aquellas podrían ser confundidas con estas últimas\nal tratarse normalmente de navíos pequeños o yates, utilizados también para fines turísticos. La\ndistinción es de importancia, por cuanto para el caso de atracaderos los requisitos para obtener la\nconcesión son menos; lo que podría degenerar en un auténtico portillo para que marinas turísticas\nsean disfrazadas jurídicamente de atracaderos y así burlar parte del procedimiento legal. Es nuestro\ncriterio que, o bien debería establecerse un único trámite para ambas categorías, o definir de un\nmodo más preciso ambos conceptos (por ejemplo, desarrollando el término de \"prestación de servicios\nportuarios\" para el supuesto de las marinas).\n\n\n\n    Respecto al artículo 5º volvemos a insistir en el hecho de que no sea únicamente la\nMunicipalidad la que decida sobre el otorgamiento de concesiones, sino que en el trámite participen\notros organismos públicos, especialmente por la vía de la autorización, necesariamente previa.\nEstimamos mucho más conveniente una intervención de este tipo que la simple asesoría técnica, que\nnunca será vinculante. En ese tanto, sugerimos sustituir el informe técnico de los entes mencionados\nen el artículo 7º por el de una autorización, para cuya denegatoria se requerirá de razonamiento\nfundado por la dependencia respectiva.\n\n\n\n    Atinente al artículo 6º es menester indicar que uno de los requisitos incuestionables para el\notorgamiento de una concesión, y que se echa de menos en el Proyecto, es la existencia en el área\ninvolucrada de un plan regulador debidamente aprobado, y de acuerdo con el cual el uso que se\nsolicita coincida con el descrito en el plan.\n\n\n\n    Como se recordará, los planes reguladores son instrumentos idóneos para llevar a cabo un proceso\nordenado de crecimiento para una zona costera específica. A través de ellos se pretende lograr el\nequilibrio entre el auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto de\nrecursos naturales. Asimismo, se concilian en una misma propuesta viable la inversión extranjera y\nnacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales.\n\n\n\n    Para que podamos hablar de una política coherente de planificación costera, sería ilógico, para\nefectos de este Proyecto, que tomáramos únicamente en cuenta la franja de zona marítimo terrestre,\ncomo si las actividades que se fueran a desarrollar en las áreas adyacentes de mar no tuvieran\nincidencia en el sector de territorio contiguo.\n\n\n\n    Para el caso de que se deseara construir marinas donde ya existen planes reguladores aprobados,\npodrá solicitarse a las entidades competentes (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto\nCostarricense de Turismo y Municipalidad respectiva) la revisión de los mismos, las que valorarán la\nposibilidad de modificarlos conforme a la ley.\n\n\n\n    Por otra parte, se evidencia en este artículo 6º la posibilidad de eludir trámites legales\nacogiéndose a la figura del atracadero turístico en vez de la marina, sacrificándose nada menos que\nla presentación de un estudio de impacto ambiental. Este género de normas es muy peligroso con vista\nde los bienes jurídicos que se ponen en juego. No entendemos cómo una persona física o jurídica que\nesté en capacidad de presentar los requisitos exigidos en el inciso b) del artículo 6º (planos de\nobras proyectadas, estudios de factibilidad, etc.) no pueda además presentar un estudio de efectos\nambientales, los que de paso serán fácilmente determinables si es que ciertamente se trata de obras\nmenores.\n\n\n\n    Añadimos supletoriamente, para reafirmar lo indicado al inicio, que de ordinario las oficinas\nmunicipales no cuentan con personal capacitado para poder valorar correctamente requisitos tales\ncomo los elencados en los incisos b), c) y d) del Proyecto; por lo que serían susceptibles de\ncometer errores al momento de conocer los informes técnicos de los organismos públicos y decidir\nsobre el otorgamiento de las concesiones.\n\n\n\n    Queremos resaltar también que el plazo de dos meses que concede el artículo 8 del Proyecto a la\nMunicipalidad para \"tramitar y analizar\" (que entendemos debe ser para aprobar o denegar) la\nsolicitud de concesión es breve, si se toma en cuenta que de existir oposición o de requerirse\nadiciones y aclaraciones al interesado o a los organismos públicos (artículos 8 y 9 ibíd) el trámite\nse extendería a un tiempo mucho mayor.\n\n\n\n    Asimismo, salta la duda de que sucederá si la Municipalidad, o las instituciones encargadas de\ndar informes técnicos o de autorizar, no resuelven sobre las solicitudes dentro del plazo prefijado.\nCreemos que debería consignarse en forma expresa que el silencio positivo no opera en esta materia\n(recursos naturales). Ya la Asamblea Legislativa sentó un precedente al promulgarse la Ley Forestal\nconteniendo una disposición en esta línea:\n\n\n\n\n\"Artículo 4º.- Silencio positivo\n\n\n\n En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330\ny 331 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n Cuando la Administración Forestal del Estado no resuelva los asuntos sometidos a su conocimiento,\ndentro de los plazos estipulados en la Ley General de la Administración Pública, el funcionario\nresponsable se expondrá a las sanciones dispuestas en las leyes.\"\n\n\n\n    También la Sala Constitucional ha sido muy clara en negar el silencio positivo cuando se trata\nde solicitudes para explotar recursos naturales:\n\n\n\n \"Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que\nimposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación\nsolicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de\n\"bosque naturales\", los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la\nimportancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales\nrecursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para\ntoda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de\nellos puede ocasionar, de manera que no es posible que la aprobación pretendida haya operado\npositivamente, aun cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos\nlegales exigidos, ...\" (Voto No. 2954- 94 de 9 horas 9 minutos del 17 de junio de 1994.\n\n\n\n\n   Véase igualmente el Voto No. 4671-94 de 9 horas 42 minutos del 23 de setiembre de 1994).\n\n\n\n    A fin de uniformar legislaciones consideramos oportuno que en vez de utilizar para el trámite de\noposiciones el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública (cuyos numerales no se\nindican en el Proyecto) podría seguirse, retomándolo en el texto propuesto, el fijado por el\nReglamento a la Ley No. 6043 en sus artículos 40 a 42.\n\n\n\n    En similar dirección, nos parece excesivo el plazo de cincuenta años como máximo, prorrogable a\notro tanto, para las concesiones de marinas o atracaderos turísticos, si se toma en cuenta que los\nregulados en la Ley No. 6043 son mucho menores (de quince años para instalaciones excepcionales en\nzona pública (plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o artesanales, obras\nportuarias, programas de maricultura, etc.), con posibilidad de ampliarse si se cuenta con\nautorización legislativa; y de cinco a veinte años por regla general para el área concesionable de\nla zona marítimo terrestre (artículos 18 y 48, respectivamente). Pensamos que ambas legislaciones\ndeberían guardar proporción entre ellas.\n\n\n\n    Tampoco compartimos el texto del artículo 11 del Proyecto que permite otorgar concesiones a\ncualquier persona física o jurídica, nacional o extranjera, sin distinción.\n\n\n\n    Esta postura se aparta en forma radical e inexplicable de los numerales 46 y 47 de la Ley No.\n6043. El primero de ellos, que contenía el Proyecto de ley original (artículo 4º), prohíbe el\notorgamiento en favor de regidores, propietarios o suplentes, o del ejecutivo municipal, o de sus\nparientes en primero o segundo grado por consanguinidad o afinidad, o de otros que intervengan en el\notorgamiento o autorización de concesiones.\n\n\n\n    Sobre la necesidad de que este tipo de principios sean normados en los diferentes cuerpos\nlegales para evitar posibles injusticias y enriquecimientos indebidos, la Procuraduría General de la\nRepública se ha manifestado en varias ocasiones:\n\n\n\n \"Entendidos en su recta intención, los artículos transcritos pretenden evitar virtuales abusos de\nlos funcionarios de alto nivel que prevaliéndose de la investidura, influencia y autoridad que el\ncargo confiere, obtengan contrataciones con el Estado bajo favoritismos o anormales privilegios, en\nprovecho personal o familiar y desmedro del fin público a satisfacer.\" (Dictamen No. C-162-88 de 12\nde setiembre de 1988)\n\n\n\n \"En otro lugar apuntábamos que los anteriores son principios de sana administración y rasgos éticos\njurídicos, garantes de la moralidad, trato paritario e imparcial y legalidad de los entes del Estado\nen el ámbito negocial.\" (Dictamen No. C- 163-89 de 19 de setiembre de 1989)\n\n\n\n    El artículo 47 de la Ley No. 6043, por su lado, establece una serie de restricciones,\njustificadas, para que extranjeros puedan acceder a nuestro patrimonio de zona marítimo terrestre\n(sólo extranjeros con residencia no menor de cinco años en el país, interdicción para empresas cuyas\nacciones o cuotas de capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros, entre\notras).\n\n\n\n    Es a todas luces paradójico, retomando un razonamiento precedente, que exijamos un mayor grado\nde protección para la zona marítimo terrestre y uno menor para un área que, si se quiere, requiere\nde una especial tutela, particularmente en esta materia.\n\n\n\n    Para nadie es un secreto los altísimos índices de drogas que se trasiegan a través de nuestro\npaís; y nuestras aguas territoriales y playas constituirían, si no las cuidamos al máximo,\nexcelentes caldos de cultivo para que esta plaga nos asolara aún más. Evidentemente, el\nestablecimiento de marinas o atracaderos otorgados a cualquier extranjero, así como facilitaría la\ninversión turística, sería un magnífico incentivo para fortalecer la infraestructura del\nnarcotráfico u otras prácticas igualmente detestables.\n\n\n\n    Basados en estas consideraciones, urgimos a una reforma del texto propuesto para incluir los\npresupuestos contenidos en los artículos 46 y 47 de la Ley No. 6043.\n\n\n\n    Con apoyo en esta misma preocupación, extrañamos en el Proyecto la presencia de regulaciones más\nestrictas respecto al funcionamiento propiamente tal de las marinas, como las que, de seguido paso a\nenumerar, y que son extraídas de un Proyecto de Ley sobre esta materia, sometido en algún momento a\nconsideración de la Comisión para el Estudio de la Problemática de la Zona Marítimo Terrestre:\n\n\n\n\n- Señalamiento para la entrada y salida de embarcaciones, diurno y nocturno;\n\n\n\n - Instalaciones para el atraque y amarre que le permitan atender a un mínimo de embarcaciones, que\nse determinará en el Reglamento;\n\n\n\n\n- Suministro de agua potable y energía eléctrica para las embarcaciones que lo requieran;\n\n\n\n\n- Suministro de combustibles y lubricantes;\n\n\n\n\n- Alumbrado general adecuado y vigilancia permanente;\n\n\n\n\n- Medios mínimos de varado y botadura;\n\n\n\n\n- Mantenimiento y reparaciones menores de emergencia a las embarcaciones;\n\n\n\n\n- Equipo de radiocomunicación para las ayudas de navegación, así como para comunicación terrestre;\n\n\n\n - Equipo contra incendio, en los términos que rige el Instituto Nacional de Seguros, tomando en\nconsideración el tamaño de la marina;\n\n\n\n\n- Baños y servicios sanitarios;\n\n\n\n\n-Recolección y disposición final de desechos sólidos y aceites;\n\n\n\n\n- Planta de tratamiento de aguas residuales, aguas negras y servidas;\n\n\n\n - Oficinas administrativas para llevar el registro de usuarios, así como proporcionar ayudas\ninformativas sobre condiciones climáticas y rutas de navegación locales;\n\n\n\n - Instalaciones adecuadas para el ejercicio de las competencias públicas de control asignadas a las\ndistintas instituciones del Estado, debiendo coordinar además en caso de marinas internacionales,\ncon el Ministerio de Agricultura y Ganadería (Dirección de Sanidad Vegetal), Ministerio de\nGobernación y Policía (Dirección General de Migración y Extranjería), Ministerio de Hacienda\n(Dirección General de Aduanas) y Organismo de Investigación Judicial (Departamento de Narcóticos).\n\n\n\n\n- Póliza de seguros que cubra la responsabilidad civil del concesionario;\n\n\n\n\n- Personal capacitado para la operación de la marina;\n\n\n\n - Aquellas que adicionalmente sean requeridas por la Dirección de Obras Portuarias y la Dirección\nde Transporte Marítimo del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.\n\n\n\n    En complemento de estas disposiciones, se añadía convenientemente el deber del concesionario de\nllevar un registro de las embarcaciones que hagan uso de la marina, el que se encontraría a\ndisposición de las autoridades mencionadas para supervisar el funcionamiento; lo mismo que la\npresentación de un reglamento interno de la marina, que regulase el uso de los servicios y las\nprohibiciones y limitaciones a respetar (velocidad máxima, manera de atracar, uso de energía y agua,\netc.), y sin el cual no podría entrar en funcionamiento.\n\n\n\n    Volviendo al Proyecto, y en cuanto a las estipulaciones sobre garantías (artículos 12 y 13 del\nProyecto) no se deduce con claridad si la garantía de cumplimiento perdura mientras se mantiene\nvigente la concesión o sólo hasta ejecutarse las obras que se mencionan en el contrato (el término\n\"ejecutado a satisfacción\" del artículo 3 es equívoco). Tampoco se indica cómo se actualizará el\nmonto de la garantía al transcurrir el tiempo (las concesiones pueden ser de hasta cincuenta años\nprorrogables).\n\n\n\n    Al efecto podrían asumirse algunos de los siguientes sistemas: a) una sola garantía hasta el\nvencimiento de la concesión, actualizable cada cierto tiempo; b) dos garantías, una de ejecución de\nobras y otra solamente de funcionamiento, actualizables también; y c) similar a la anterior, pero\ncuya garantía de funcionamiento la constituirá las propias obras levantadas, que pasarán a responder\nen caso de incumplirse las obligaciones.\n\n\n\n    En la norma que finalmente se redacte la norma, será importante explicitar que las garantías\nallí estipuladas son independientes de las que deberán rendirse por concepto de impacto ambiental. A\nese propósito, recuerdo lo señalado por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del\n4 de octubre de 1995:\n\n\n\n\n\"Artículo 21.- Garantía de cumplimiento\n\n\n\n En todos los casos de actividades, obras o proyectos sujetos a la evaluación de impacto ambiental,\nel organismo evaluador fijará el monto de la garantía de cumplimiento de las obligaciones\nambientales que deberá rendir el interesado. Esta garantía será hasta del uno por ciento (1%) del\nmonto de la inversión. Cuando la actividad no requiera construir infraestructura, el porcentaje se\nfijará sobre el valor del terreno involucrado en el proyecto.\n\n\n\n\nLa garantía debe ser de dos tipos:\n\n\n\n\na) De cumplimiento durante el diseño y la ejecución del proyecto.\n\n\n\n b) De funcionamiento para el período, que puede oscilar de cinco a diez años, dependiendo del\nimpacto del proyecto y del riesgo de la población de sus alrededores.\n\n\n\n La garantía de cumplimiento se mantendrá vigente durante la ejecución u operación de la obra, la\nactividad o el proyecto y se revisará anualmente para ajustarla a los requerimientos de la\nprotección ambiental.\"\n\n\n\n    Sobre las formas de pago de la garantía que se detallan en el artículo 12 del Proyecto debe\nespecificarse qué se entiende por \"administración interesada\" (párrafo primero).\n\n\n\n    En el artículo 14 es obligado añadir que los traspasos, parciales o totales, de las concesiones\ntambién deberán inscribirse en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del\nRegistro Público.\n\n\n\n    De análisis del artículo 15 del Proyecto sobre los traspasos de las concesiones se da una nueva\nflexibilidad inconveniente, si se compara lo indicado en el párrafo segundo para los traspasos\ntotales, al obligar al \"cesionario\" a reunir \"los mismos requisitos que se tuvieron en cuenta para\nel otorgamiento de la concesión respectiva\", y el párrafo tercero, que considerará únicamente para\nlos traspasos parciales los requisitos indispensables que la Municipalidad y el Reglamento de la Ley\nrequieran para el caso. Opinamos que el régimen para autorizar los traspasos debe ser el mismo,\ntanto si son totales como parciales, habida cuenta de los bienes jurídicos que se encuentran en\njuego. Piénsese que un traspaso parcial es también aquel que traslada al adquirente el noventa y\nnueve por ciento de un área concesionada.\n\n\n\n    Otro punto en el que disentimos es el bajo canon anual (uno por ciento sobre el valor de la\nobra) que se pagará por concepto de la concesión (artículo 16). Ni siquiera alcanza el más reducido\n(dos por ciento) para zona marítimo terrestre, que establece el Reglamento a la Ley No. 6043 en el\nuso agropecuario. Por la índole de la actividad el canon anual más apropiado sería el del cuatro por\nciento que establece aquel Reglamento para el uso hotelero, turístico o recreativo.\n\n\n\n    La lista de causas para la extinción de la concesión que aparece en el artículo 18 del Proyecto\ndebe ampliarse con la de la cancelación de ésta; y el inciso a) sugerimos se redacte: \"Por\nvencimiento del plazo originalmente fijado sin haber solicitud de prórroga en forma legal, o el de\nla prórroga acordada; o por no haberse concedido la prórroga\".\n\n\n\n    El inciso e) debe aclararse en cuanto al procedimiento para el rescate por causas de emergencia\no conveniencia nacional, ya que la Ley 6043 sólo establece la posibilidad de denegar la prórroga de\nlas concesiones por esas causas, sin hacer alusión al rescate.\n\n\n\n    Del artículo 19 del Proyecto debe eliminarse la expresión en el inciso e): \"... abuso de la\npropiedad de la zona pública y ...\", en vista de que esta frase es equívoca, al no ser posible\njurídicamente el dominio particular sobre esta franja demanial, y sustituirse por la de \"... abuso\nde la zona pública y ...\".\n\n\n\n    En el artículo 20 del Proyecto, sobre la extinción de la concesión por causas no imputables al\nconcesionario, debe añadirse al reconocimiento del valor real de las edificaciones y mejoras\nrealizadas, la devolución de la garantía.\n\n\n\n    Respecto del artículo 21, párrafo segundo, podría valorarse la imposición de una sanción\nadministrativa más fuerte para ese tipo de actividades ilícitas, como la del comiso de la\nembarcación.\n\n\n\n    En el artículo 22 ha de añadirse \"o atracaderos turísticos\" luego de \"el que construyere,\noperare o explotare marinas\" a fin de que sean cubiertos ambos supuestos.\n\n\n\n    Al final del articulado sería recomendable incluir una norma en el sentido de aplicar\nsupletoriamente la Ley No. 6043 y su Reglamento para lo no dispuesto expresamente.\n\n\n\n    A fin de evitar posibles mal interpretaciones futuras debe expresarse concretamente si las\nsolicitudes que se presenten a partir del momento en que es emitida la Ley quedarán en suspenso\nhasta que se publique el Reglamento respectivo en el Diario Oficial o bien serán tramitadas conforme\nal régimen anterior, debiendo ajustarse a la normativa legal y reglamentaria hasta que ambas entren\nen vigencia. Lo mismo es válido para los supuestos contemplados en el Transitorio Primero\n(solicitudes en trámite y prórrogas solicitadas de concesiones ya existentes).\n\n\n\n    Por último, consideramos oportuno que aparte de los organismos públicos que se citan en el\nInforme Unánime Afirmativo para ser consultados (Municipalidades del país cuyos territorios tengan\ncostas, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ministerio\nde Obras Públicas y Transportes y Ministerio del Ambiente y Energía) se dé traslado del Proyecto\nademás al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) y al Registro General de\nConcesiones sobre la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional.\n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nPROCURADOR ADJUNTO\n\n\n\n\nVBC/", "body_en_text": "Legal Opinion: 057 - J of 11/09/1996\n\nOJ-057-96\n\nSeptember 11, 1996\n\nDeputy\nSandra Piszk Feinzilber\nChair of the Permanent Committee\non Economic Affairs\nLegislative Assembly\nS.D.\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your note of August 27,\n1996, received on September 2 last, through which that Committee grants us a hearing regarding the\nBill for the \"Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas,\" expediente No. 12.608.\n\nThe Bill aims to become a legal body to regulate everything\nconcerning the construction and operation of marinas. As is known, interest in our country\nin this type of economic exploitation has grown in recent years, mainly due\nto our attraction as a tourist destination.\n\nGiven the existence of a sparse regulatory framework, we agree with the promoters of the Bill that\neffective legislation is necessary in this matter, one that becomes an ideal instrument for the\nagile obtaining of concessions, but which guarantees the integrity of the public domain\nassets involved (sea areas and the maritime terrestrial zone). It is precisely on this last topic\nthat we are interested in making some observations of form and substance for the due protection of\nthe public domain assets.\n\nThe legislative proposal delegates to the Municipalities, as a general rule, the granting of\nconcessions for tourist marinas and docks, which is consistent with the Law on the Maritime\nTerrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, in which the same principle governs.\n\nHowever, practice has shown us that municipal corporations have not been good\nadministrators of the maritime terrestrial zone. Violations of this public domain strip are daily\noccurrences, and the attitude of those entities has been one of indifference, and in some cases of which we have\nhad knowledge, they have even openly participated in the illegalities (massive invasions\nby squatters are encouraged, concessions and other acts of occupation are illegitimately\ngranted, etc.), which has forced the Supreme Electoral Tribunal to cancel credentials.\n\nMunicipal councils are renewed every four years, and to that extent they generate a\nperiodic lack of knowledge among their members regarding the procedures for the sound administration\nof the maritime terrestrial zone. Furthermore, being people from the community itself has resulted in creating\nfear when it comes to acting in a timely manner or of favoring the interests of relatives or acquaintances. All\nto the detriment of the state public domain.\n\nFor these reasons, we consider it inadvisable for the Municipalities to be the ones who\nultimately decide on the granting of concessions for tourist marinas; and even more so if\none takes into account the economic volume involved and the large number of technical aspects that must\nbe assessed, knowledge that is normally lacking in municipal offices.\n\nTo this effect, we believe that a Central Office should be the one in charge of processing and granting\nconcessions for marina areas. This system will allow, as it involves a specialized body,\nan in-depth analysis of concession applications, taking into account, in their proper measure,\ntechnical, environmental, and timing criteria. As a recommendation, and due to its experience in the\nfield of port development, we suggest that the Ministry of Public Works and Transport be\nthe competent body. Of course, if this thesis is adopted, the respective Office would have to be provided with\na greater number of resources.\n\nIn this regard, it could be argued in opposition that the Municipalities would lose, with this\nproposal, the receipt of substantial funds from the fees to be received; however, there exists\nthe possibility of establishing a regime similar to the one prevailing in the Gulf of Papagayo Tourist Project,\nwhere the municipal corporations, although they are not the administrators, receive the fees for\nthe concessions.\n\nFacing the objection, not entirely true given the reality of our maritime terrestrial zone, that\nthe Municipalities, because they are local organisms, can exercise better control over\nmarina projects, said function could continue to be exercised within the scheme we suggest,\nincluding in the articles a stipulation similar to ordinal 2 of Law No. 6043 regarding\nsurveillance tasks, and adding the duty to report illicit acts by both private parties and\nofficials involved in them.\n\nNow, and regardless of what has been stated, what is truly unthinkable is that it corresponds to the\nMunicipality exclusively to make the decision on the granting of concessions for tourist marinas and\ndocks, without there being prior authorization or approvals from other entities, which,\nby their competencies, are equally involved.\n\nIn strict harmony with the legal system, if for concessions on the public zone it is required,\nat a minimum, the joint approval of the respective municipality, the Costa Rican Tourism\nInstitute, the National Institute of Housing and Urbanism, and the Ministry of Public Works and\nTransport (article 18 of Law No. 6043), with greater reason it should be required for\nconcessions that will occupy sea areas.\n\nIn effect, these zones have always warranted more rigorous treatment by the legislator with\nrespect to authorizing uses for private parties. Article 5 of Law No. 6043 indicates that, except\nfor cases of installations for protection and rescue, only the Legislative Assembly may\ngrant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea,\nadjacent to the coastlines. In an identical sense, legislative approval is required for the\nexploitation of natural resources existing on the ground, in the subsoil, and in the waters of the\nseas adjacent to the national territory (article 4 of the Mining Code, Law No. 6797 of October\n4, 1982).\n\nThese strips of sea contiguous to our coasts have constituted, since ancient times, strategic zones from\nthe point of view of national defense, so any particular use of\nthem will require reinforced control. Likewise, because they are sectors of great natural wealth, but of\nfragile ecological balance, superior protection is necessary. No less transcendent are the\nvalues contained for fishing and scenic beauty.\n\nWithin that order of things, it would not be consistent if the granting of concessions on\nsea areas required a less rigorous procedure than that for those corresponding to the public\nzone, given that the former are of greater importance to the country. Furthermore, with several organisms\nresponsible for the approval of contracts, there will be greater security that the projects to be carried out\nare objectively viable economically, socially, and environmentally.\n\nHaving set forth these weighty objections to the Bill, regarding what we believe should be the optimal\nand necessary approach, I proceed to make some comments on its articles according to the text submitted.\n\nIn article 1, it must be clarified what the maximum distance is that may be subject to concession\nin the adjacent area permanently covered by the sea, in order to avoid abuses or\nexcessive projects. It must also be expressly indicated that the works to be developed in the public zone\nwill not prevent, under any circumstance, the free transit of people along the beach.\n\nWe believe that the possibility of building roads should be eliminated from this numeral 1, as they are\nlarge-scale projects that would be detrimental to the landscape, the environment, and the primary\npurposes of the public zone. Access roads will be sufficient for the purpose\npursued.\n\nThe second paragraph of article 1 must be definitively eliminated, since in the way it\nis drafted, it would be implicitly repealing Law No. 6043 regarding the granting of\nconcessions in the maritime terrestrial zone, limiting it to a simple municipal authorization with the\nexclusion of the Costa Rican Tourism Institute from the approval procedure. This is without mentioning that\nsuch wording overreaches in the scope of the proposed law, which is only for the concession and\noperation of tourist marinas, and not for the entire maritime terrestrial zone.\n\nThe participation of the Costa Rican Tourism Institute is very valuable in the procedure for\ngranting concessions, since it constitutes, in a good part of the cases, a true filter\nfor municipal actions, regarding the correction of procedures. Likewise, its role as\na technical entity to corroborate whether the applications conform to what is provided in the regulatory\nplans is irreplaceable.\n\nFor all these reasons, we vehemently request the esteemed Deputies to exclude this\ntext harmful to national interests from the Bill.\n\nIn its place, the text of article 2 of Law No. 6043 could be reiterated (as was done\nwith the Attorney General's Office, articles 4 of the Law and the Bill) regarding the\ncompetence of superior and general surveillance attributed to the Costa Rican Tourism Institute, but\ndelimiting it in the Bill to what is the operation of tourist marinas and docks.\n\nRegarding article 2 of the Bill, the difference between\ntourist marina and tourist dock is not well delimited, since in both cases we find port\ninstallations (the piers or landing places are subsumed under this figure), with the difference residing in the\ntype of vessels, some for recreational or sports purposes and the others called \"smaller vessels for\nthe transit of tourists.\" But in our understanding, the former could be confused with the latter,\nas they normally involve small ships or yachts, also used for tourist purposes. The\ndistinction is of importance, since in the case of docks, the requirements to obtain the\nconcession are fewer; this could degenerate into an authentic loophole for tourist marinas\nto be legally disguised as docks and thus circumvent part of the legal procedure. It is our\nopinion that either a single procedure should be established for both categories, or both concepts should be defined in a\nmore precise manner (for example, by developing the term \"provision of port\nservices\" for the case of marinas).\n\nWith respect to article 5, we again insist on the fact that it not be solely the\nMunicipality that decides on the granting of concessions, but that other\npublic organisms participate in the procedure, especially by way of authorization, which must necessarily be\nprior. We consider an intervention of this type much more convenient than simple technical advice, which\nwill never be binding. To that extent, we suggest substituting the technical report of the entities mentioned\nin article 7 with an authorization, the denial of which shall require a reasoned\njustification by the respective department.\n\nConcerning article 6, it is necessary to indicate that one of the unquestionable requirements for\nthe granting of a concession, and which is missed in the Bill, is the existence in the involved\narea of a duly approved regulatory plan, and according to which the requested\nuse coincides with that described in the plan.\n\nAs will be recalled, regulatory plans are ideal instruments for carrying out an orderly\nprocess of growth for a specific coastal zone. Through them, the aim is to achieve a\nbalance between economic growth, especially from the tourism sector, and the entirety of\nnatural resources. Likewise, foreign and national investment is reconciled\nin a single viable proposal with the expectations and socioeconomic interests of local residents.\n\nTo be able to speak of a coherent coastal planning policy, it would be illogical, for\nthe purposes of this Bill, to take into account only the strip of the maritime terrestrial zone,\nas if the activities to be developed in the adjacent sea areas had no\nimpact on the contiguous territory sector.\n\nIn the event that one wishes to build marinas where regulatory plans already approved exist,\na request may be made to the competent entities (National Institute of Housing and Urbanism, Costa Rican\nTourism Institute, and respective Municipality) for their review, which will assess the\npossibility of modifying them in accordance with the law.\n\nOn the other hand, this article 6 reveals the possibility of evading legal procedures\nby resorting to the figure of the tourist dock instead of the marina, sacrificing nothing less than\nthe presentation of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This type of norm is very dangerous in view\nof the legal interests that are put at stake. We do not understand how a natural or legal person who\nis capable of presenting the requirements demanded in subsection b) of article 6 (plans of\nprojected works, feasibility studies, etc.) cannot also present a study of\nenvironmental effects, which, incidentally, will be easily determinable if it is truly a matter of minor\nworks.\n\nWe add, supplementarily, to reaffirm what was indicated at the beginning, that ordinarily municipal\noffices do not have trained personnel to be able to correctly assess requirements such\nas those listed in subsections b), c), and d) of the Bill; therefore, they would be susceptible to\nmaking errors at the moment of hearing the technical reports of the public organisms and deciding\non the granting of concessions.\n\nWe also want to highlight that the two-month term that article 8 of the Bill grants to the\nMunicipality to \"process and analyze\" (which we understand must be to approve or deny) the\nconcession application is short, if one takes into account that if there is opposition or if\nadditions and clarifications are required from the interested party or from the public organisms (articles 8 and 9 ibid.), the procedure\nwould extend to a much longer time.\n\nLikewise, the question arises as to what will happen if the Municipality, or the institutions in charge of\nproviding technical reports or authorizing, do not resolve the applications within the pre-established term.\nWe believe it should be expressly stated that silence as consent (silencio positivo) does not operate in this matter\n(natural resources). The Legislative Assembly already set a precedent when the Forestry Law (Ley Forestal) was promulgated,\ncontaining a provision along these lines:\n\n\"Article 4.- Silence as Consent\n\n In matters of natural resources, silence as consent, contemplated in articles 330\nand 331 of the General Law on Public Administration, shall not operate.\n\n When the State Forestry Administration does not resolve matters submitted to its cognizance,\nwithin the time limits stipulated in the General Law on Public Administration, the responsible\nofficial shall be exposed to the sanctions provided in the laws.\"\n\nThe Constitutional Chamber has also been very clear in denying silence as consent when it concerns\napplications to exploit natural resources:\n\n \"Contrary to what the appellants affirm, a qualified public interest does mediate, which\nmakes the effectiveness of the silence as consent they claim in their favor impossible, because the approval\nsought, as is inferred from the application brief itself, is for the exploitation of\n'natural forests,' which are protected by our legislation, given the\nimportance they have for the community. In effect, the irrational exploitation of such\nnatural resources implies an irreparable harm, not only for the neighbors of the place, but also for\nall citizens, by reason of the negative environmental impact that uncontrolled\nexploitation of them can cause, such that it is not possible that the intended approval has operated\npositively, even when the appellants consider that the proposed plan complied with the legal\nrequirements demanded, ...\" (Ruling No. 2954-94 of 9 hours 9 minutes on June 17, 1994.)\n\n\nSee also Ruling No. 4671-94 of 9 hours 42 minutes on September 23, 1994).\n\nIn order to standardize legislation, we consider it opportune that instead of using the\nopposition procedure of the General Law on Public Administration (whose articles are not\nindicated in the Bill), the procedure established by the Regulation to Law No. 6043 in its articles 40 to 42 could be followed, incorporating it into\nthe proposed text.\n\nIn a similar direction, we consider the maximum term of fifty years, extendable for\nanother equal period, for the concessions of tourist marinas or docks to be excessive, if one takes into account that\nthose regulated in Law No. 6043 are much shorter (fifteen years for exceptional installations in the\npublic zone—industrial plants, sport or artisanal fishing installations, port\nworks, mariculture programs, etc.—with the possibility of extension if legislative\nauthorization is obtained; and five to twenty years as a general rule for the concessionable area of\nthe maritime terrestrial zone—articles 18 and 48, respectively). We believe that both pieces of legislation\nshould maintain proportionality between them.\n\nNeither do we share the text of article 11 of the Bill, which allows granting concessions to\nany natural or legal person, national or foreign, without distinction.\n\nThis stance departs radically and inexplicably from numerals 46 and 47 of Law No.\n6043. The first of these, which the original bill contained (article 4), prohibits granting\nin favor of council members, proprietary or substitute, or the municipal executive, or their\nrelatives to the first or second degree by consanguinity or affinity, or others who intervene in the\ngranting or authorization of concessions.\n\nRegarding the need for these types of principles to be regulated in the different legal\nbodies to avoid possible injustices and illicit enrichment, the Attorney General's Office\nhas pronounced on several occasions:\n\n \"Understood in their correct intention, the transcribed articles seek to prevent virtual abuses by\nhigh-level officials who, taking advantage of the investiture, influence, and authority that the\nposition confers, obtain contracts with the State under favoritism or abnormal privileges, for\npersonal or family gain and to the detriment of the public purpose to be satisfied.\" (Opinion No. C-162-88 of September\n12, 1988)\n\n \"In another place, we noted that the above are principles of sound administration and juridical ethical\ntraits, guarantors of morality, equal and impartial treatment, and legality of the State\nentities in the business realm.\" (Opinion No. C-163-89 of September 19, 1989)\n\nArticle 47 of Law No. 6043, on its part, establishes a series of justified\nrestrictions so that foreigners may access our maritime terrestrial zone heritage\n(only foreigners with residence of no less than five years in the country, prohibition for companies whose\nshares or capital quotas correspond in more than fifty percent to foreigners, among\nothers).\n\nIt is evidently paradoxical, returning to a preceding reasoning, that we demand a greater degree\nof protection for the maritime terrestrial zone and a lesser one for an area that, if anything, requires\nspecial protection, particularly in this matter.\n\nIt is no secret to anyone the extremely high rates of drugs that are trafficked through our\ncountry; and our territorial waters and beaches would constitute, if we do not guard them to the maximum,\nexcellent breeding grounds for this plague to ravage us even more. Evidently, the\nestablishment of marinas or docks granted to any foreigner, just as it would facilitate\ntourist investment, would be a magnificent incentive to strengthen the infrastructure of\ndrug trafficking or other equally detestable practices.\n\nBased on these considerations, we urge a reform of the proposed text to include the\nassumptions contained in articles 46 and 47 of Law No. 6043.\n\nWith support from this same concern, we miss in the Bill the presence of stricter\nregulations regarding the actual operation of marinas, such as those that I proceed to\nlist below, and which are taken from a Bill on this matter, submitted at some time to the\nconsideration of the Committee for the Study of the Problem of the Maritime Terrestrial Zone:\n\n- Designation for the entry and exit of vessels, daytime and nighttime;\n- Docking and mooring facilities allowing it to attend to a minimum number of vessels, which\nwill be determined in the Regulation;\n- Supply of drinking water and electrical power for the vessels that require it;\n- Supply of fuels and lubricants;\n- Adequate general lighting and permanent surveillance;\n- Minimum means of careening and launching;\n- Emergency minor maintenance and repairs for vessels;\n- Radiocommunication equipment for navigation assistance, as well as for land communication;\n- Firefighting equipment, in the terms governed by the National Insurance Institute, taking into\nconsideration the size of the marina;\n- Bathrooms and sanitary services;\n- Collection and final disposal of solid waste and oils;\n- Treatment plant for residual waters, black waters, and wastewater;\n- Administrative offices to maintain the user registry, as well as to provide informational\nassistance on weather conditions and local navigation routes;\n- Adequate facilities for the exercise of the public control competencies assigned to the\ndifferent State institutions, having to coordinate additionally, in the case of international marinas,\nwith the Ministry of Agriculture and Livestock (Directorate of Plant Health), Ministry of the\nInterior and Police (Directorate General of Migration and Foreign Affairs), Ministry of Finance\n(Directorate General of Customs), and Judicial Investigation Agency (Department of Narcotics).\n- Insurance policy covering the civil liability of the concessionaire;\n- Trained personnel for the operation of the marina;\n- Those additionally required by the Directorate of Port Works and the Directorate\nof Maritime Transportation of the Ministry of Public Works and Transport.\n\nIn complement to these provisions, the concessionaire's duty to\nmaintain a registry of the vessels that make use of the marina was conveniently added, which would be\navailable to the aforementioned authorities to supervise the operation; likewise, the\npresentation of an internal regulation of the marina, regulating the use of services and the\nprohibitions and limitations to be respected (maximum speed, manner of docking, use of power and water,\netc.), and without which it could not begin operations.\n\nReturning to the Bill, and regarding the stipulations on guarantees (articles 12 and 13 of the\nBill), it is not clearly inferred whether the performance bond (garantía de cumplimiento) lasts as long as\nthe concession remains in effect or only until the works mentioned in the contract are executed (the term\n\"executed to satisfaction\" in article 3 is equivocal). Nor is it indicated how the\namount of the guarantee will be updated as time passes (the concessions can be for up to fifty years,\nextendable).\n\nTo this effect, some of the following systems could be adopted: a) a single guarantee until the\nexpiration of the concession, updatable every certain period; b) two guarantees, one for the execution of\nworks and another solely for operation, also updatable; and c) similar to the previous one, but\nwhose operation guarantee will be constituted by the works erected themselves, which will become liable\nin case the obligations are breached.\n\nIn the norm that is finally drafted, it will be important to specify that the guarantees\nstipulated there are independent of those that must be provided for environmental impact. To\nthat purpose, I recall what is indicated by article 21 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of\nOctober 4, 1995:\n\n\"Article 21.- Performance Bond\n\n In all cases of activities, works, or projects subject to environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental),\nthe evaluating body shall set the amount of the performance bond for environmental\nobligations that the interested party must provide. This guarantee will be up to one percent (1%) of the\namount of the investment. When the activity does not require building infrastructure, the percentage will\nbe set on the value of the land involved in the project.\n\nThe guarantee must be of two types:\n\na) Of compliance during the design and execution of the project.\n b) Of operation for a period, which may range from five to ten years, depending on the\nimpact of the project and the risk to the surrounding population.\n\n The performance bond shall remain in effect during the execution or operation of the work, the\nactivity, or the project, and shall be reviewed annually to adjust it to the requirements of\nenvironmental protection.\"\n\nRegarding the forms of payment of the guarantee detailed in article 12 of the Bill, it must\nbe specified what is understood by \"interested administration\" (first paragraph).\n\nIn article 14, it is mandatory to add that the transfers, partial or total, of the concessions\nmust also be registered in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the\nPublic Registry.\n\nFrom the analysis of article 15 of the Bill on transfers of concessions, a new\ninconvenient flexibility is evident, if one compares what is indicated in the second paragraph for total\ntransfers, requiring the \"assignee\" to meet \"the same requirements that were taken into account for\nthe granting of the respective concession,\" and the third paragraph, which will consider only\nthe indispensable requirements that the Municipality and the Regulation of the Law\nrequire for the case for partial transfers. We opine that the regime for authorizing transfers must be the same,\nwhether they are total or partial, given the legal interests that are at\nstake. Consider that a partial transfer is also one that transfers ninety-\nnine percent of a concession area to the acquirer.\n\nAnother point on which we disagree is the low annual fee (one percent of the value of the\nwork) to be paid for the concession (article 16). It does not even reach the lowest\n(two percent) for the maritime terrestrial zone, which the Regulation to Law No. 6043 establishes for\nagricultural use. Given the nature of the activity, the most appropriate annual fee would be the four\npercent that said Regulation establishes for hotel, tourism, or recreational use.\n\nThe list of causes for the termination of the concession appearing in article 18 of the Bill\nmust be expanded to include its cancellation; and we suggest subsection a) be drafted: \"Upon\nexpiration of the originally fixed term without a request for extension in a legal form, or that\nof the agreed extension; or because the extension was not granted.\"\n\nSubsection e) must be clarified regarding the procedure for rescission for reasons of emergency\nor national convenience, since Law 6043 only establishes the possibility of denying the extension of\nconcessions for those reasons, without alluding to rescission.\n\nFrom article 19 of the Bill, the expression in subsection e): \"... abuse of the property of the public zone and ...\" must be eliminated, in view of the fact that this phrase is equivocal, as private\nownership over this public domain strip is not legally possible, and substituted with \"... abuse\nof the public zone and ...\"\n\nIn article 20 of the Bill, on the termination of the concession for causes not attributable to the\nconcessionaire, the return of the guarantee must be added to the recognition of the real value of the buildings and improvements\nmade.\n\nRegarding article 21, second paragraph, the imposition of a stronger\nadministrative sanction for that type of illicit activity could be assessed, such as the forfeiture of the\nvessel.\n\nIn article 22, \"or tourist docks\" must be added after \"whoever builds, operates, or exploits\nmarinas\" so that both cases are covered.\n\nAt the end of the articles, it would be advisable to include a norm to the effect of supplementary\napplication of Law No. 6043 and its Regulation for matters not expressly provided for.\n\nIn order to avoid possible future misinterpretations, it must be concretely expressed whether the\napplications submitted from the moment the Law is issued will be held in abeyance\nuntil the respective Regulation is published in the Official Gazette, or whether they will be processed according\nto the prior regime, having to conform to the legal and regulatory norms once both enter\ninto force. The same is valid for the cases contemplated in the First Transitory Provision\n(in-process applications and requested extensions of existing concessions).\n\nFinally, we consider it opportune that, apart from the public bodies cited in the\nUnanimous Affirmative Report to be consulted (Municipalities of the country whose territories have\ncoasts, Costa Rican Tourism Institute, National Institute of Housing and Urbanism, Ministry\nof Public Works and Transport, and Ministry of the Environment and Energy), the Bill be also transferred,\nin addition, to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) and to the General Registry\nof Concessions on the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry.\n\nSincerely,\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\nDEPUTY ATTORNEY\nVBC/" }