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  "citation": "C-048-2004",
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  "title_es": "¿Es el Concejo Municipal administración activa según la Ley de Control Interno?",
  "title_en": "Is the Municipal Council active administration under the Internal Control Law?",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a consulta de la Municipalidad de Curridabat sobre la naturaleza jurídica del Concejo Municipal y su relación con el Alcalde bajo la Ley General de Control Interno. Analiza la distinción entre gobierno y administración, concluyendo que ambos conceptos se interpenetran y que el ejercicio del gobierno no impide ser considerado Administración Pública. Determina que el Concejo Municipal es administración activa y jerarca máximo de la Municipalidad, por lo que debe conocer los informes de auditoría y ordenar lo correspondiente. El Alcalde, también administración activa y jerarca unipersonal, actúa como titular subordinado para efectos del artículo 37 de dicha ley, siendo responsable de ejecutar los acuerdos del Concejo y las recomendaciones de auditoría. Precisa que la relación entre Concejo y Alcalde no es de subordinación jerárquica simple, sino que el Alcalde goza de un ámbito de decisión propio derivado de su elección popular y atribuciones legales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office responds to an inquiry from the Municipality of Curridabat regarding the legal nature of the Municipal Council and its relationship with the Mayor under the General Internal Control Law. It analyzes the distinction between government and administration, concluding that both concepts interpenetrate and that exercising government does not preclude being considered Public Administration. It determines that the Municipal Council is active administration and the highest authority of the Municipality, thus it must review audit reports and order corresponding actions. The Mayor, also active administration and a sole authority, acts as the subordinate head for purposes of Article 37 of that law, being responsible for executing Council agreements and audit recommendations. It clarifies that the relationship between Council and Mayor is not one of simple hierarchical subordination, as the Mayor has a sphere of decision-making autonomy derived from popular election and legal powers.",
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  "date": "02/02/2004",
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  "keywords_en": [
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  "excerpt_es": "Dadas las funciones que el ordenamiento asigna al Concejo Municipal y su condición misma de jerarca máximo de la Municipalidad, debe tenérsele como Administración activa para los efectos del artículo 2 de la Ley de Control Interno.\n\nEl Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde ejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. En virtud de lo cual forma parte de la Administración activa y para los efectos del artículo 37 de la Ley de Control Interno en relación con el numeral 2 de ese mismo cuerpo normativo, actúa como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.",
  "excerpt_en": "Given the functions that the legal system assigns to the Municipal Council and its status as the highest authority of the Municipality, it must be considered active administration for the purposes of Article 2 of the Internal Control Law.\n\nThe Municipal Mayor is the general administrator of the Municipality and is responsible for executing municipal agreements, overseeing due compliance with municipal functions. By virtue of this, the Mayor is part of the active administration and, for the purposes of Article 37 of the Internal Control Law in relation to Article 2 of that same regulatory body, acts as a subordinate head regarding the fulfillment of municipal agreements.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
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    "summary_en": "The Municipal Council is active administration and the Mayor acts as subordinate head for audit report purposes under the Internal Control Law.",
    "summary_es": "El Concejo Municipal es administración activa y el Alcalde actúa como titular subordinado para efectos de los informes de auditoría según la Ley de Control Interno."
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      "context": "Considerando A",
      "quote_en": "The fact that a given body exercises the 'government' of an entity does not prevent it from being considered Public Administration.",
      "quote_es": "la circunstancia de que un órgano determinado ejerza el 'gobierno' de un ente no impide que sea considerado como Administración Pública."
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      "quote_en": "Municipal 'government' entails for the Council the power to define policies, action programs, goals and the normative and administrative means necessary for their fulfillment and above all for the satisfaction of local public interest.",
      "quote_es": "El 'gobierno' municipal conlleva para el Concejo el poder de definir políticas, programas de acción, metas y medios normativos y administrativos necesarios para su cumplimiento y ante todo para la satisfacción del interés público local."
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      "context": "Considerando C",
      "quote_en": "The relationship of the Municipal Executive with the Council is not strictly hierarchical, because the essential administrative functions assigned to it are exercised exclusively and to the exclusion of the Council itself.",
      "quote_es": "la relación del Ejecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12351&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 048 del 02/02/2004   \n\n\nC-048-2004\n2 de febrero de 2004\n \n \nSeñor\nAllan Sevilla Mora\nSecretario Municipal\nMunicipalidad de Curridabat\nS.    O.\n\nEstimado señor:\n\n\n\n          Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N°\nSCM-037-01-04 de 27 de enero último, en el cual transcribe el acuerdo N° 9 del Concejo Municipal, a\ncuyo tenor se solicita a la Asesoría Legal externa \"dictaminar si de conformidad con lo establecido\nen el inciso a), artículo 2 de la Ley General de Control Interno, el Concejo Municipal debe\nconsiderarse administración activa y si se aplica a éste el artículo 137 de la misma Ley. Lo\nanterior para elevar consulta de oficio a la Procuraduría General de la República\".\n\n\n\n          Adjunta Ud. el oficio AL-083-01-2004 de la Asesoría Legal.  En dicho criterio se sostiene\nque el Concejo Municipal debe ser considerado como administración activa porque es el órgano que\nejerce función decisoria, en tanto que el Alcalde es titular subordinado, ya que es el funcionario\nde la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar\ndecisiones. El Concejo Municipal toma los acuerdos que son ejecutados por el Alcalde. Considera que\nal ser el Concejo parte de la Administración activa se le aplica el artículo 37 de la Ley de Control\nInterno, por lo que respecto de los informes de auditoría el Consejo debe ordenar al Alcalde\nproceder a ejecutar las recomendaciones. El Concejo puede ordenar soluciones alternas a las\nindicadas en el informe de auditoría, en cuyo caso deberá comunicar dichas medidas a la Auditoría\nInterna y al titular subordinado.\n\n\n\n          La duda en orden al carácter de \"administración activa\" del Concejo Municipal puede\nderivar, de un parte, de la distinción entre \"Gobierno\" y \"Administración\" y, de otra parte, de la\nrelación entre Concejo Municipal y Alcalde Municipal.\n\n\n\n\nA.-      LA DISTINCION GOBIERNO-ADMINISTRACION\n\n\n\n\n         Establece el artículo 169 de la Carta Política:\n\n\n\n \"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno\nMunicipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección\npopular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley\".\n\n\n\n          El Código Municipal, en su artículo 12, se hace eco de dicho precepto constitucional,\nafirmando que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y por el Alcalde Municipal.\nDispone dicho numeral:\n\n\n\n \"El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado\npor los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de\nelección popular\".\n\n\n\n          Si la Constitución y la norma legal afirman que el Concejo Municipal es parte del Gobierno\nmunicipal, pareciera fundado el discutir si el Concejo puede ser Administración activa. Ello en el\ntanto en que normalmente se diferencia entre \"gobierno\" y \"administración\" y, por ende, entre\nfunción de gobierno y función administrativa. Empero, dicha distinción desconoce la imposibilidad de\ndiferenciar en forma absoluta entre la esfera administrativa y la esfera política y de gobierno.\nEventualmente, se hace un uso indebido del término Gobierno.\n\n\n\n          El término gobierno se emplea en orden al ejercicio de funciones políticas y a efecto de\nseñalar el carácter orientador, directivo de una determinada función y órgano. Se imputa al Gobierno\nun poder de impulso, de dirección y de control que se desarrollan por iniciativa propia. El Gobierno\nincide en la organización y funcionamiento de la comunidad política. Determina el ejercicio de un\námbito decisional propio, dotado de un poder de iniciativa que se refleja   sobre otros órganos y\nsólo sujeto al ordenamiento jurídico, sin subordinación o injerencia de otros órganos. La\nAdministración tanto en sentido formal como material estaría referida a funciones y órganos de\nsimple ejecución, que no transmutan el ejercicio del poder. En ese sentido, se considera que la\nAdministración está estrictamente marcada por la legalidad y carecería de un ámbito de\ndiscrecionalidad propio y, en todo caso, le estaría vedada una valoración política. La\nAdministración aparece como un instrumento del Gobierno, sin que presente sus notas características.\nSobre la referida diferencia, permítasenos la siguiente cita:\n\n\n\n \"…la palabra gobierno hace referencia directa a la acción política, a la dirección y guía de los\nasuntos públicos. En este sentido el concepto de gobierno ocupa un lugar central en el análisis no\nnormativo de la organización y funcionamiento del Estado, especialmente en el seno de la ciencia\npolítica anglosajona. En segundo lugar, y en sentido opuesto, la ciencia del Derecho público reposa\nsobre la juridificación del poder político, es decir, sobre la supremacía de la Constitución y de la\nley como fuentes legitimadoras de toda acción del Estado en sus diversos grados. Dentro de ella el\nconcepto de gobierno se ve tendencialmente sustituido por el de ejecución o poder ejecutivo,\nexpresión en la que se pone de manifiesto esa supremacía de la ley y la sumisión de todo poder a\nella\". I.de OTTO Y PARDO: \"La posición constitucional del Gobierno\", La Documentación\nAdministrativa,  N° 188, octubre-diciembre 1980, p.171\n\n\n\n         Es de advertir, sin embargo, la imposibilidad de diferenciar tajantemente entre gobierno y\nadministración. Una decisión puede involucrar tanto valoraciones políticas como ser ejercicio de\nactividades administrativas, máxime si se está en la esfera del Poder Ejecutivo y, en general, de la\nAdministración Pública. Las decisiones administrativas no puede verse únicamente como ejecución de\ndecisiones políticas, puestos que también pueden tener una particular incidencia política, afectar\ntambién los destinos de la comunidad organizada y no sólo de un sujeto en particular.  Luego,\nquienes ocupan el \"gobierno\" también ejercen función administrativa. De ese hecho se deriva la\nimposibilidad de considerar determinados órganos como exclusivamente políticos o como\nadministrativos. No podría decirse que un órgano, por ser de carácter político, ejerce sólo\nfunciones políticas que impiden encuadrarlo como Administración Pública en el sentido de ejecución.\nPor el contrario, hay interpenetración de funciones:\n\n\n\n         \"El Gobierno posee, pues, competencias administrativas y, en esa medida, es un auténtico\nórgano administrativo\".  L. M. Díez Picazo: \"La estructura del Gobierno en el Derecho español\".\nDocumentación Administrativa, 215, julio-septiembre 1988, p. 43-44. La cursiva es del original.\n\n\n\n          En el dictamen N° C-023-93 de 10 de febrero de 1993, señalamos en orden a la dificultad de\ndiferenciar entre Gobierno y Administración:\n\n\n\n \"Con dicha distribución se pretende diferenciar entre lo político y lo administrativo, lo que es\nproducto de la posición ideológica que separa en la esfera pública, lo político y lo administrativo\n(en este caso, al interno de la administración), otorgándole a ésta una posición de\ninstrumentalidad. La tarea administrativa es así un instrumento de acción al servicio del poder\npolítico, un poder diferente y superior. Se pretende con ello evitar que la administración participe\nen la toma de decisiones políticas, posibilidad que conduciría a una corrupción de los principios\ndemocráticos (decisiones tomadas por quienes carecen de legitimidad derivada del sufragio) y al\ndeseo de preservar la administración de una politización nefasta o conducente a conflictos\npolíticos. Es decir, se postula el principio de neutralidad de la administración como punto de base\nde su profesionalización. Situación que puede, empero, no expresar la realidad jurídico-social, tal\ncomo se verá más adelante.\n\n\n\n Referencia especial debe hacerse a la potestad de nombrar y disciplinar el personal subalterno de\nla Institución.\n\n\n\n\n(…).\n\n\n\n Por otra parte y lo que es más importante debe recordarse la dificultad de establecer una\ndiferenciación tajante entre política o gobierno y administración, la que condujo a OFIPLAN al\nevaluar la figura del Presidente Ejecutivo a señalar que:\n\n\n\n \"Se indicó en la Ley de Presidentes Ejecutivos (N° 5507-74) que el Presidente Ejecutivo sería la\nmáxima autoridad de la institución en materia de gobierno, definiéndose al Gerente de cada\ninstitución como la máxima autoridad en materia de Administración. Con esto se intentaba deslindar\nambos campos, el político y el administrativo aparentemente, obedeciendo a una vieja distinción de\nteoría administrativa, según la cual la relación entre política y administración es la misma que\nentre fines y medios.\n\n\n\n Sin embargo, la Ley 5507 y su reglamento (Decreto Ejecutivo N° 4199-P, promulgado el mismo año),\nconfirieron atribuciones a la Presidencia Ejecutiva que rebasan la mera formulación de \"fines\",\n\"objetivos\" o \"políticas\" institucionales. Si por un lado se examinan inclusive las atribuciones que\ncorresponden a las Gerencias en algunas de las leyes orgánicas de las instituciones autónomas, y por\notro las atribuciones de la Presidencia Ejecutiva señaladas en el Reglamento a la Ley 5507,\nencontraremos que muchas son similares\". OFIPLAN, División de Planes y Política Administrativa:\nInvestigación sobre Presidencias Ejecutivas, (Diagnóstico Preliminar), San José, 1976, p. 7. El\nsubrayado es del original).\n\n\n\n\nEn ese sentido, señala el profesor Chevallier:\n\n\n\n \" ... la introducción de una perspectiva sociológica en los estudios políticos ha conducido al\nabandono progresivo de la visión jurídico formal de la Administración que la circunscribe a tareas\nde simple ejecución: por el contrario, uno se apercibe que ella está directamente implicada en el\nejercicio del poder y que no se puede trazar una frontera tajante entre la esfera administrativa y\nla esfera política\". J. CHEVALLIER: Science Administrative, PUF, París, 1986. pp. 59-50.\n\n\n\n\nAgrega el autor:\n\n\n\n \" La distinción político - administrativa choca con obstáculos muy importantes. Ningún criterio\nsatisfaciente de demarcación de las tareas políticas y administrativas ha sido suministrado. Los\ncampos de acción no son ciertamente intrínsecamente diferentes: no existe decisión \"política\" pura\nde la misma forma que no existe decisión \"administrativa\" pura; así como toda medida administrativa\na una incidencia política, la intervención administrativa es necesaria para la puesta en aplicación\nde las decisiones políticas. En cuanto a la idea más sutil de distinguir en el proceso decisional\nuna fase política noble (la decisión) y fases administrativas (preparación/ejecución) técnicas, ella\nconduce a privilegiar el momento de la decisión - percibida como una decisión voluntaria y racional\n-, en tanto que las otras fases son al menos, tal vez más, importantes así que descomponer un\nproceso, cuyas etapas no se suceden de manera lineal sino que interactúan las unas sobre las otras\".\n(...)\n\n\n\n Existe entonces en la práctica una imbricación total de lo político y de lo administrativo a todos\nlos niveles: la distinción política/administrativa es perfectamente abstracta y artificial; y el\ntérmino de \"sistema político-administrativo\" tiene como mérito de subrayar, especialmente al nivel\nlocal, la complementaridad de los papeles, la interacción de estrategias, la interpenetración de\nfunciones de unos y otros.(…)\".IBID, pp.101-104.\n\n\n\n          De lo anterior podemos extraer una primera conclusión a efecto de su consulta: la\ncircunstancia de que un órgano determinado ejerza el \"gobierno\" de un ente no impide que sea\nconsiderado como Administración Pública. Es este el caso del Concejo Municipal, como veremos de\nseguido. \n\n\n\n\nB.-      EL GOBIERNO MUNICIPAL ES TAMBIEN ADMINISTRACION\n\n\n\n          Como se deriva del texto constitucional y del Código Municipal, el Gobierno Municipal está\nintegrado por dos órganos: un órgano deliberante, el Concejo, y un órgano ejecutivo, el alcalde y\nsus suplentes. Puesto que la Constitución consideró que el funcionario ejecutivo es parte del\nGobierno Municipal, no puede afirmarse que la Carta Política haya hecho un deslinde entre Gobierno y\nAdministración y que, por ende, el ejercicio de la función administrativa resulte incompatible con\nel concepto de \"Gobierno\".\n\n\n\n         El término Gobierno Municipal está referido fundamentalmente a señalar la autonomía\norganizativa y política de la corporación municipal en orden a los intereses y servicios locales. Se\nsigue de ello que los órganos encargados del \"gobierno municipal\" pueden ejercer función\nadministrativa y que en tanto ello es así, son Administración Pública. \n\n\n\n         Lo anterior es válido tanto para el órgano colegiado llamado a adoptar las decisiones más\nimportantes en orden a los intereses locales, el Concejo, como para el alcalde que no puede ser\nconsiderado como un simple funcionario ejecutor de lo dispuesto por el Concejo.\n\n\n\n          En la resolución N° 5445-99 de 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional se refirió al\nrégimen municipal en los siguientes términos:\n\n\n\n \"En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se\ndesprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los\nartículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la\n\"administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado\npor un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley\" (hoy\ndía Alcalde Municipal); es un \"sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos\npropios (competencia presupuestaria)\". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la\ninstitución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la\nexistencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local;\nla constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del\nCantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con\nfunciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía\nconstitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está\nformada por todo aquello que sea o constituya \"interés y servicio local\". Desde el punto de vista\npolítico, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado\nterritorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes\n(habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y\ngozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia\npolítica, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento\nde todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse,\nen síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza\ncorporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y\nfuncionamiento…\". La cursiva es del original.\n\n\n\n          El \"gobierno\" municipal conlleva para el Concejo el poder de definir políticas, programas\nde acción, metas y medios normativos y administrativos necesarios para su cumplimiento y ante todo\npara la satisfacción del interés público local; así como un poder normativo referido a la\norganización y prestación de los servicios locales, lo que le permite emitir reglamentos autónomos\nde organización y servicio (Sala Constitucional, resoluciones N° 620-2001 de 15:21 hrs. de 24 de\nenero de 2001 y 5277-99 de 16:03 de 7 de julio de 1999. Pero también implica el ejercicio concreto\nde la función administrativa por los órganos competentes.\n\n\n\n         La competencia del Concejo Municipal deriva de lo dispuesto en el artículo 13 del Código\nMunicipal. Dicha disposición lo configura como el jerarca superior de la Municipalidad y ello tanto\nen el ejercicio de las atribuciones que podríamos calificar de gobierno como en las propiamente\nadministrativas. Dispone dicho numeral:\n\n\n\n\n\"Son atribuciones del Concejo:\n\n\n\n a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de\ngobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.\n\n\n\n b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los\nservicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea\nLegislativa.\n\n\n\n\nc) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.\n\n\n\n\nd) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.\n\n\n\n e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad,\nexcepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del\nalcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la\nLey de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.\n\n\n\n\nf) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo\n\n\n\n g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los\ncentros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por\njusta causa.\n\n\n\n Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier\nórgano o ente que los requiera.\n\n\n\n\nh) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.\n\n\n\n i) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal,\na fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre\nproyectos en trámite.\n\n\n\n j) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento\nque se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la\nforma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral\nvigente.\n\n\n\n\n(…).\n\n\n\n k) Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal\nelabore con base en su programa de gobierno.\n\n\n\n\nEstos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.\n\n\n\n\nl) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.\n\n\n\n\nm) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.\n\n\n\n\nn) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.\n\n\n\n ñ) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática\ndel cargo de regidor o alcalde municipal.\n\n\n\n\no) Dictar las medidas de ordenamiento urbano.\n\n\n\n p) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas\nindustriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.\n\n\n\n q) Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que\nestime pertinentes para beneficio del cantón.\n\n\n\n\nr) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente\".\n\n\n\n         Junto a la actividad política de fijación de las políticas y programas, planes de\ndesarrollo, planes urbanísticos, aprobación del presupuesto, la actividad normativa, el Concejo debe\nrealizar funciones netamente administrativas, como la celebración de distintos contratos, resolver\nrecursos y el nombramiento de diversos órganos, entre otros. Ergo, desde la perspectiva del Código\nMunicipal no cabe duda de que el Concejo Municipal es órgano de Administración Activa. Es con base\nen ese carácter que el Código le atribuye el conocimiento de los informes de auditoría. \n\n\n\n         En ese sentido, el artículo 2 de la Ley de Control Interno no modifica la naturaleza del\nConcejo Municipal, máxime que la definición que dicho artículo contempla es sumamente amplia.\nPreceptúa tal artículo en lo que aquí interesa: \n\n\n\n\n\"Definiciones.\n\n\n\n a) Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva,\nresolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el\nconjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al\njerarca, como última instancia\".\n\n\n\n         En sentido funcional, la Administración activa no se define como ejecución, antes bien, la\ndefinición abarca las distintas actividades que puede desarrollar una Administración activa. Término\nque aquí es utilizado en contraposición de la administración contralora y consultiva. Dado el ámbito\ngeneral del concepto, el artículo legal comprende tanto la definición de políticas, funciones\ndecisorias, como las meramente operatorias. \n\n\n\n          Por demás, desde el punto de vista orgánico no podría sino considerarse al Concejo\nMunicipal como Administración Activa. Ello en el tanto en que es un órgano al que le corresponde el\nejercicio de funciones administrativas.\n\n\n\n          Anteriormente indicamos que el Código Municipal obliga al Concejo Municipal a conocer de\nlos informes de auditoría y a adoptar las decisiones correspondientes. Puede, entonces, afirmarse\nque la Ley de Control Interno no viene a imponer una nueva obligación al Concejo Municipal. El\nnumeral 37 se refiere en primer término al jerarca y el jerarca máximo de la Municipalidad es el\nConcejo Municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, en  resolución N° 3683-94 de las 8:48\nhrs. de 22 de julio de 1994, señaló:\n\n\n\n \"…debe indicarse que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios)\nlas potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas\nexpresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde\nejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al\nórgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en\nel caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no\nestatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general\nde derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le\ncorresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-\". Sala Constitucional de\nla Corte Suprema de Justicia, resolución N° 3683-94 de 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994. \n\n\n\n\n        Por consiguiente, al establecer el artículo que:\n\n\n\n \"Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este\ndeberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días\nhábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las\nrecomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las\nsoluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la\nauditoría interna y al titular subordinado correspondiente\".\n\n\n\n         Se sigue como lógica consecuencia que el Concejo Municipal debe adoptar las decisiones\ncorrespondientes, a efecto de que el \"titular subordinado\" acate lo recomendado en el Informe. En\ncaso de que discrepe del Informe, corresponderá al Concejo adoptar las soluciones que considere\nadecuadas y pertinentes.\n\n\n\n\nC.-      EL \"TITULAR SUBORDINADO\"\n\n\n\n          En el criterio legal que se adjunta se indica que el Titular Subordinado es el Alcalde,\npor lo que éste es el funcionario de la administración activa  responsable  de ejecutar lo resuelto\npor el Concejo Municipal. Por lo que se estima que en aplicación del artículo 37 de la Ley de\nControl Interno, si el Concejo Municipal recibe un informe de auditoría tendría que ordenar al\nAlcalde proceder a ejecutar las recomendaciones emitidas en los informes de auditoría.\n\n\n\n          El funcionario ejecutivo integrante del Gobierno Municipal es hoy día un funcionario de\nelección popular, lo que implica que goza de una legitimación democrática para el desempeño del\ncargo. El aspecto democrático se refuerza con la inclusión del plebiscito revocatorio dispuesto en\nel numeral 19 del Código Municipal.  En razón de lo cual no puede ser considerado como un\nfuncionario puramente ejecutivo. Antes bien, la circunstancia misma de que para su elección debe\nproponer a los electores un programa de gobierno determina un ámbito de acción propio.\n\n\n\n          La jurisprudencia constitucional y administrativa se ha referido al significado del\nfuncionario ejecutivo en la organización municipal y a la relación que corre entre este órgano y el\nConcejo Municipal. Dicha jurisprudencia impide considerarlo como un simple subordinado del Concejo\nMunicipal. Y si ello era así en tratándose del anterior Código Municipal con mucha mayor razón bajo\nel actual, dada la elección popular del citado funcionario y, por ende, su carácter democrático. En\nresolución N° 2859-92 de 14:45 hrs. del 8 de septiembre de 1992, el Tribunal Constitucional expresó:\n\n\n\n \"II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y\nservicios municipales, están a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante de\nelección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el\nCódigo Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal\nmás, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de\ngobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello,\nsus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de\nla confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales,\nconfianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma\naquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su\nnombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales,\nencargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de\nlos acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y\nadministrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo\nConcejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los\nreglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del\nConcejo como manifestación de su propia autonomía. Por ello, bajo ningún concepto se puede entender,\nque es un simple subordinado de los regidores municipales, quienes sólo pueden indicarle los límites\nde sus actuaciones, por medio de acuerdos adoptados en deliberación previa, pero nunca en forma\nindividual o fuera de la solemnidad de la sesión. Es decir, los regidores muncipales ejercen las\nfunciones de Gobierno Local que se les encomienda por el voto directo de los ciudadanos, únicamente,\ncuando concurren con sus votos en la adopción de decisiones que atañen a todo el municipio, en el\ndecurso de una sesión legalmente convocada para esos efectos. Consecuentemente, la relación del\nEjecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las\nfunciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo\nConcejo; en síntesis, conforma la parte \"ejecutiva\" del Gobierno Municipal y por ello no se le\naplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás\nempleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia\".\n\n\n\n          Ahora bien, en relación con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de Control Interno,\ndadas las funciones del Alcalde, debe considerarse que este funcionario es Administración activa.\nEllo en el tanto en que decide, resuelve y ejecuta. Al efecto, cabe recordar que el artículo 17 del\nCódigo Municipal le atribuye la condición de \"administrador general y jefe de las dependencias\nmunicipales\" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa. También le\natribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar\nlos gastos de la municipalidad. Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en\nmateria de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como\nfuncionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del\ndesarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre\notras. No cabe duda, entonces, de que el Alcalde es Administración activa y de que es el jerarca\nunipersonal de la Municipalidad, sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica\nrespecto de los miembros del Concejo Municipal. \n\n\n\n         No obstante, a la luz del artículo 2 de la Ley de Control Interno, dado que el Concejo\nMunicipal es el jerarca máximo de la Municipalidad y en virtud de la definición de \"titular\nsubordinado\", se sigue que el Alcalde como Administración Activa puede ocupar la posición de\n\"titular subordinado\" (posición que por el contrario no puede ser propia del Concejo Municipal\npuesto que éste es el jerarca máximo). El titular subordinado es un órgano de administración activa\nresponsable de un proceso y puesto que es un funcionario con autoridad para ordenar y tomar\ndecisiones se sigue que no se trata de cualquier funcionario jerárquicamente subordinado. Por el\ncontrario, se trata de un funcionario con potestad de decisión (el término \"autoridad\" señala que\ndetenta un poder dentro de la estructura orgánica, poder que deriva de la ley), por lo que tiene un\ngrado de responsabilidad alto.\n\n\n\n         Se sigue de lo expuesto que a efecto de los informes de auditoría, el Alcalde puede ocupar\nla posición de titular subordinado, aun cuando sea el jerarca unipersonal del Ente. Ello en el tanto\nle corresponde ordenar la ejecución de los acuerdos municipales y vigilar esa ejecución, así como\nsupervisar el   desarrollo de la política municipal, lo que implica que en última instancia es\nresponsable por el logro de los fines municipales. Es por ello que el artículo 36 de la Ley de\nControl Interno señala que el informe de auditoría puede contener recomendaciones dirigidas a\ntitulares subordinados y que estos deben \"ordenar\" la ejecución de las recomendaciones.  Se está\nante el reconocimiento expreso de un poder de jerarquía, aún cuando no sea el jerarca máximo. En\nigual forma, el artículo 12 reconoce el poder de decisión propio del titular subordinado.\n\n\n\n         No escapa a la Procuraduría que los informes de auditoría podrían contener recomendaciones\nrespecto de otros \"titulares subordinados\" de la Municipalidad. No pareciera, empero, que el Concejo\nMunicipal pueda dirigirse directamente al funcionario involucrado a efecto de que proceda a ejecutar\nlas recomendaciones del informe de auditoría. Por el contrario, cabe considerar que lo procedente es\nque se dirija al Alcalde para que éste, en tanto administrador general de la Municipalidad proceda a\nhacer cumplir las referidas recomendaciones.\n\n\n\n\nCONCLUSION:\n\n\n\n\n        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n 1-.      Dadas las funciones que el ordenamiento asigna al Concejo Municipal y su condición misma\nde jerarca máximo de la Municipalidad, debe tenérsele como Administración activa para los efectos\ndel artículo 2 de la Ley de Control Interno.\n\n\n\n 2-.      El Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde\nejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. En\nvirtud de lo cual forma parte de la Administración activa y para los efectos del artículo 37 de la\nLey de Control Interno en relación con el numeral 2 de ese mismo cuerpo normativo, actúa como\ntitular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.\n\n\n\n\n        De Ud. muy atentamente,\n\n\n\n\n \n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nProcuradora Asesora\n\n \n\n\n\n\nMIRCH/mvc",
  "body_en_text": "Opinion : 048 of 02/02/2004\n\n\nC-048-2004\nFebruary 2, 2004\n\n\nMr.\nAllan Sevilla Mora\nMunicipal Secretary\nMunicipality of Curridabat\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your courteous official letter No.\nSCM-037-01-04 of January 27 last, in which you transcribe agreement No. 9 of the Municipal Council,\nby virtue of which the external Legal Advisory is requested to \"issue an opinion on whether, in accordance with the provisions\nof subsection a), article 2 of the General Law on Internal Control, the Municipal Council must\nbe considered active administration and whether article 137 of the same Law applies to it. The\nforegoing in order to formally submit a consultation to the Office of the Attorney General of the Republic.\"\n\nYou attach official letter AL-083-01-2004 from the Legal Advisory. In said opinion, it is maintained\nthat the Municipal Council must be considered as active administration because it is the body that\nexercises decision-making functions, while the Mayor is a subordinate head (titular subordinado), since he is the official\nof the active administration responsible for a process, with authority to order and make\ndecisions. The Municipal Council makes the agreements that are executed by the Mayor. It considers that\nsince the Council is part of the active Administration, article 37 of the Law on Internal Control\napplies to it, and therefore, regarding audit reports, the Council must order the Mayor\nto proceed to implement the recommendations. The Council may order alternative solutions to those\nindicated in the audit report, in which case it must communicate said measures to the Internal\nAudit and to the subordinate head (titular subordinado).\n\nThe doubt regarding the \"active administration\" character of the Municipal Council may\nderive, on one hand, from the distinction between \"Government\" and \"Administration\" and, on the other hand, from the\nrelationship between the Municipal Council and the Municipal Mayor.\n\n\nA.- THE GOVERNMENT-ADMINISTRATION DISTINCTION\n\n\nArticle 169 of the Political Charter establishes:\n\n\"The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal\nGovernment, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal council members,\nand by an executive official designated by law.\"\n\nThe Municipal Code, in its article 12, echoes said constitutional precept,\nstating that the Municipal Government is exercised by the Municipal Council and by the Municipal Mayor.\nSaid numeral provides:\n\n\"The municipal government shall be composed of a deliberative body called the Council and integrated\nby the council members determined by law, and also by a mayor and his respective substitute, all of\npopular election.\"\n\nIf the Constitution and the legal norm state that the Municipal Council is part of the municipal\nGovernment, discussing whether the Council can be active Administration would seem well-founded. This is insofar\nas a distinction is normally made between \"government\" and \"administration\" and, therefore, between\ngovernment function and administrative function. However, said distinction ignores the impossibility of\nmaking an absolute differentiation between the administrative sphere and the political and governmental sphere.\nEventually, an improper use of the term Government is made.\n\nThe term government is used regarding the exercise of political functions and for the purpose of\nindicating the guiding, directive character of a specific function and body. A power of impetus, direction,\nand control that is developed on its own initiative is attributed to the Government. The Government\ninfluences the organization and functioning of the political community. It determines the exercise of a\ndecision-making sphere of its own, endowed with a power of initiative that is reflected upon other bodies and\nis only subject to the legal system, without subordination or interference from other bodies. The\nAdministration, both in a formal and material sense, would refer to functions and bodies of\nsimple execution, which do not transmute the exercise of power. In that sense, it is considered that the\nAdministration is strictly bound by legality and would lack a sphere of\ndiscretion of its own and, in any case, a political assessment would be forbidden to it. The\nAdministration appears as an instrument of the Government, without presenting its characteristic features.\nRegarding the referred difference, allow us the following quote:\n\n\"…the word government makes direct reference to political action, to the direction and guidance of\npublic affairs. In this sense, the concept of government occupies a central place in the non-normative analysis of the organization and functioning of the State, especially within Anglo-Saxon\npolitical science. Secondly, and in the opposite sense, the science of Public Law rests\non the juridification of political power, that is, on the supremacy of the Constitution and of the\nlaw as legitimizing sources of all State action at its various levels. Within it, the\nconcept of government tends to be replaced by that of execution or executive power,\nan expression in which that supremacy of the law and the submission of all power to\nit is manifested.\" I. de OTTO Y PARDO: \"The Constitutional Position of the Government,\" La Documentación\nAdministrativa, No. 188, October-December 1980, p.171\n\nIt should be noted, however, the impossibility of sharply differentiating between government and\nadministration. A decision can involve both political assessments and the exercise of\nadministrative activities, especially if one is in the sphere of the Executive Branch and, in general, of the\nPublic Administration. Administrative decisions cannot be seen solely as the execution of\npolitical decisions, since they can also have a particular political impact, also affecting\nthe destinies of the organized community and not only of a particular subject. Consequently,\nthose who occupy the \"government\" also exercise administrative functions. From that fact derives the\nimpossibility of considering certain bodies as exclusively political or as exclusively\nadministrative. One could not say that a body, because it is of a political nature, only exercises\npolitical functions that prevent it from being classified as Public Administration in the sense of execution.\nOn the contrary, there is an interpenetration of functions:\n\n\"The Government possesses, then, administrative competences and, to that extent, it is an authentic\nadministrative body.\" L. M. Díez Picazo: \"The Structure of Government in Spanish Law.\"\nDocumentación Administrativa, 215, July-September 1988, p. 43-44. Italics are from the original.\n\nIn opinion No. C-023-93 of February 10, 1993, we pointed out regarding the difficulty of\ndifferentiating between Government and Administration:\n\n\"With said distribution, the aim is to differentiate between the political and the administrative, which is\na product of the ideological position that separates, in the public sphere, the political and the administrative\n(in this case, within the administration), granting the latter a position of\ninstrumentality. The administrative task is thus an instrument of action at the service of political\npower, a different and superior power. The aim is to thereby prevent the administration from participating\nin political decision-making, a possibility that would lead to a corruption of democratic\nprinciples (decisions made by those who lack legitimacy derived from suffrage) and to the\ndesire to preserve the administration from a harmful politicization or one leading to political\nconflicts. That is, the principle of neutrality of the administration is postulated as a base point\nfor its professionalization. A situation that may, however, not express the juridical-social reality, as\nwill be seen later.\n\nSpecial reference must be made to the power to appoint and discipline subordinate personnel of\nthe Institution.\n\n\n(…).\n\nOn the other hand, and what is more important, the difficulty of establishing a\nsharp differentiation between politics or government and administration must be remembered, which led OFIPLAN upon\nevaluating the figure of the Executive President to point out that:\n\n\"It was indicated in the Law of Executive Presidents (No. 5507-74) that the Executive President would be the\nhighest authority of the institution in matters of government, defining the Manager of each\ninstitution as the highest authority in matters of Administration. With this, the intention was to demarcate\nboth fields, the political and the administrative, apparently obeying an old distinction of\nadministrative theory, according to which the relationship between politics and administration is the same as that\nbetween ends and means.\n\nHowever, Law 5507 and its regulation (Executive Decree No. 4199-P, promulgated the same year),\nconferred attributions upon the Executive Presidency that go beyond the mere formulation of \"ends,\"\n\"objectives,\" or institutional \"policies.\" If, on one hand, the attributions that\ncorrespond to the Managements in some of the organic laws of the autonomous institutions are examined, and on\nthe other, the attributions of the Executive Presidency indicated in the Regulation to Law 5507,\nwe will find that many are similar.\" OFIPLAN, Division of Administrative Plans and Policies:\nInvestigation on Executive Presidencies, (Preliminary Diagnosis), San José, 1976, p. 7. The\nunderlining is from the original).\n\n\nIn that sense, Professor Chevallier points out:\n\n\" ... the introduction of a sociological perspective into political studies has led to the\nprogressive abandonment of the formal juridical vision of the Administration that circumscribes it to tasks\nof simple execution: on the contrary, one realizes that it is directly involved in the\nexercise of power and that a sharp border cannot be drawn between the administrative sphere\nand the political sphere.\" J. CHEVALLIER: Science Administrative, PUF, Paris, 1986. pp. 59-50.\n\n\nThe author adds:\n\n\"The political-administrative distinction clashes with very important obstacles. No satisfactory\ncriterion for the demarcation of political and administrative tasks has been provided. The\nfields of action are certainly not intrinsically different: there is no pure \"political\" decision\nin the same way that there is no pure \"administrative\" decision; just as every administrative measure\nhas a political impact, administrative intervention is necessary for the implementation\nof political decisions. As for the more subtle idea of distinguishing within the decision-making process\na noble political phase (the decision) and technical administrative phases (preparation/execution), it\nleads to privileging the moment of decision - perceived as a voluntary and rational decision -,\nwhile the other phases are at least, perhaps more, important, so that it decomposes a\nprocess whose stages do not follow each other linearly but interact with one another.\"\n(...)\n\nThere exists then in practice a total imbrication of the political and the administrative at all\nlevels: the political/administrative distinction is perfectly abstract and artificial; and the\nterm \"political-administrative system\" has the merit of underlining, especially at the\nlocal level, the complementarity of roles, the interaction of strategies, the interpenetration of\nfunctions of both. (...).\" IBID, pp.101-104.\n\nFrom the above we can draw a first conclusion for the purpose of your consultation: the\ncircumstance that a specific body exercises the \"government\" of an entity does not prevent it from being\nconsidered as Public Administration. This is the case of the Municipal Council, as we will see\nbelow.\n\n\nB.- THE MUNICIPAL GOVERNMENT IS ALSO ADMINISTRATION\n\nAs derived from the constitutional text and the Municipal Code, the Municipal Government is\ncomposed of two bodies: a deliberative body, the Council, and an executive body, the mayor and\nhis substitutes. Since the Constitution considered that the executive official is part of the\nMunicipal Government, it cannot be affirmed that the Political Charter made a demarcation between Government and\nAdministration and that, therefore, the exercise of the administrative function is incompatible with\nthe concept of \"Government.\"\n\nThe term Municipal Government refers fundamentally to indicating the organizational\nand political autonomy of the municipal corporation regarding local interests and services. It\nfollows from this that the bodies in charge of the \"municipal government\" can exercise an administrative\nfunction and that insofar as this is so, they are Public Administration.\n\nThe foregoing is valid both for the collegial body called to adopt the most important\ndecisions regarding local interests, the Council, and for the mayor, who cannot be\nconsidered as a simple official executing what is ordered by the Council.\n\nIn resolution No. 5445-99 of July 14, 1999, the Constitutional Chamber referred to the\nmunicipal regime in the following terms:\n\n\"In Costa Rica, the municipal regime is a modality of territorial decentralization, as\nis inferred from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined, mainly, in\narticles 169 and 170 of the Political Constitution which state, as relevant, that the\n\"administration of local interests and services shall be in charge of the Municipal Government formed\nby a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law\" (nowadays\nthe Municipal Mayor); it is a \"corporate system that enjoys autonomy and its own economic\nresources (budgetary competence).\" From this enunciation of the main juridical features of the\nmunicipal institution, it is absolutely clear that certain elements are derived, namely: the\nexistence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level;\nthe constitution of a population based on neighborhood ties, so that every inhabitant of the\nCanton is a citizen; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with\ndefined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; the\nconstitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is\nformed by everything that is or constitutes a \"local interest and service.\" From a political\npoint of view, the municipalities are representative governments with competence over a specific\nterritory (canton), with their own legal personality and public powers before their citizens\n(inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner with respect to the Government of the Republic, and\nthey enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political\nmatters, by determining their own goals and the normative and administrative means for fulfilling\nall types of public services for the satisfaction of the common good in their community. It can be said,\nin summary, that the municipalities or local governments are territorial entities of a corporate\nand non-state public nature, endowed with independence in matters of government and\nfunctioning…\" Italics are from the original.\n\nThe municipal \"government\" entails for the Council the power to define policies, action programs,\ngoals, and normative and administrative means necessary for their fulfillment and above all\nfor the satisfaction of the local public interest; as well as a normative power referring to the\norganization and provision of local services, which allows it to issue autonomous regulations\nof organization and service (Constitutional Chamber, resolutions No. 620-2001 of 3:21 p.m. on January\n24, 2001, and 5277-99 of 4:03 p.m. on July 7, 1999). But it also implies the concrete exercise\nof the administrative function by the competent bodies.\n\nThe competence of the Municipal Council derives from the provisions of article 13 of the Municipal\nCode. Said provision configures it as the senior chief (jerarca) of the Municipality, both\nin the exercise of attributions that we could classify as governmental and in those properly\nadministrative. Said numeral provides:\n\n\"The attributions of the Council are:\n\na) To set the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program\nregistered by the municipal mayor for the period for which he was elected.\n\nb) To approve the budgets and approve the contributions, rates, and prices charged for\nmunicipal services, as well as to propose municipal tax projects to the Legislative\nAssembly.\n\nc) To issue the regulations of the Corporation, in accordance with this law.\n\nd) To organize, through regulation, the provision of municipal services.\n\ne) To enter into agreements, commit funds or assets, and authorize the disbursements of the municipality,\nexcept for fixed expenses and the acquisition of goods and services that are under the competence of the\nmunicipal mayor, according to the regulation that is issued, which must comply with the principles of the\nLaw on Administrative Procurement, No. 7494, of May 2, 1995, and its regulation.\n\nf) To appoint and remove the auditor or accountant, as the case may be, and the Council Secretary.\n\ng) To directly appoint, by simple majority, the members of the Administrative Boards of the\nofficial educational centers and the Education Boards, who may only be removed for\njust cause.\n\nFurthermore, by the same majority, to appoint the representatives of the municipalities to any\nbody or entity that requires them.\n\nh) To resolve appeals that it must hear in accordance with this code.\n\ni) To propose to the Legislative Assembly the bills necessary for municipal development,\nso that it may accept, present, and process them. Likewise, to respond to legislative consultations on\npending bills.\n\nj) To agree on the holding of plebiscites, referendums, and open town hall meetings (cabildos) in accordance with the regulation\nto be drawn up with the advice of the Supreme Electoral Tribunal, observing, regarding the\nform and implementation of these popular consultations, the provisions of the electoral legislation\nin force.\n\n(…).\n\nk) To approve the Municipal Development Plan and the Annual Operative Plan, which the Municipal Mayor\ndraws up based on his government program.\n\nThese plans constitute the basis of the budgetary process of the municipalities.\n\nl) To review the audit or accounting reports, as the case may be, and resolve accordingly.\n\nm) To create special commissions and permanent commissions, and assign them functions.\n\nn) To confer honorary distinctions in accordance with the regulation to be issued for that purpose.\n\nñ) To communicate to the Supreme Electoral Tribunal the absences that justify the automatic removal\nfrom office of a council member or municipal mayor.\n\no) To issue urban planning measures.\n\np) To constitute, upon the initiative of the municipal mayor, public establishments, industrial\nand commercial enterprises, and to authorize the constitution of public mixed-economy companies.\n\nq) To authorize memberships in national and foreign entities, public or private, deemed\npertinent for the benefit of the canton.\n\nr) The other attributions expressly indicated by law.\"\n\nAlongside the political activity of setting policies and programs, development\nplans, urban plans, and budget approval, and the normative activity, the Council must\ncarry out purely administrative functions, such as entering into various contracts, resolving\nappeals, and the appointment of various bodies, among others. Ergo, from the perspective of the Municipal\nCode, there is no doubt that the Municipal Council is an Active Administration body. It is on the basis\nof that character that the Code attributes to it the review of audit reports.\n\nIn that sense, article 2 of the Law on Internal Control does not modify the nature of the\nMunicipal Council, especially since the definition contained in said article is extremely broad.\nSaid article prescribes, in what is relevant here:\n\n\"Definitions.\n\na) Active administration: from the functional point of view, it is the decision-making, executive,\nresolving, directive, or operative function of the Administration. From the organic point of view, it is the\nset of bodies and entities of the administrative function that decide and execute; they include the\nsenior chief (jerarca), as the last instance.\"\n\nIn a functional sense, the active Administration is not defined as execution; rather, the\ndefinition encompasses the different activities that an active Administration can develop. A term\nthat is used here in contrast to the controlling and consultative administration. Given the\ngeneral scope of the concept, the legal article includes both the definition of policies and decision-making\nfunctions, as well as purely operational ones.\n\nMoreover, from the organic point of view, the Municipal Council could only be considered\nas Active Administration. This is insofar as it is a body that is responsible for the\nexercise of administrative functions.\n\nWe previously indicated that the Municipal Code requires the Municipal Council to review the\naudit reports and adopt the corresponding decisions. It can, then, be affirmed\nthat the Law on Internal Control does not impose a new obligation on the Municipal Council.\nNumeral 37 refers first to the senior chief (jerarca), and the highest senior chief (jerarca máximo) of the Municipality is the\nMunicipal Council. In this regard, the Constitutional Chamber, in resolution No. 3683-94 of 8:48\na.m. on July 22, 1994, stated:\n\n\"…it must be indicated that in any entity of a corporate nature (such as the State or the Municipalities)\nthe residual powers, that is, the competences of the entity that are not expressly attributed\nby the Constitution or the law, as the case may be, to a specific body, must always\nand without exception be exercised by the senior chief (jerarca), understood as such in the democratic system to be the\nbody of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in\nthe case of the Municipalities, the Municipal Council; in non-state corporate legal persons,\nthe corresponding Assemblies. The value of this principle is reinforced by the general\nprinciple of public law that the residual competences of every public legal person\ncorrespond to the senior chief (jerarca) (Board of Directors – if it exists, or its equivalent).\" Constitutional Chamber of\nthe Supreme Court of Justice, resolution No. 3683-94 of 8:48 a.m. on July 22, 1994.\n\nTherefore, upon establishing that article:\n\n\"Reports addressed to the senior chief (jerarca). When the audit report is addressed to the senior chief (jerarca), the latter\nmust order the corresponding subordinate head (titular subordinado), within a non-extendable period of thirty business days\ncounted from the date of receipt of the report, the implementation of the\nrecommendations. If he disagrees with such recommendations, within the indicated period he must order\nthe alternative solutions that he reasonably provides; all of this must be duly communicated to the\ninternal audit and to the corresponding subordinate head (titular subordinado).\"\n\nIt follows as a logical consequence that the Municipal Council must adopt the corresponding\ndecisions, so that the \"subordinate head (titular subordinado)\" complies with what is recommended in the Report. In\nthe event that it disagrees with the Report, it will be up to the Council to adopt the solutions it considers\nadequate and pertinent.\n\n\nC.- THE \"SUBORDINATE HEAD (TITULAR SUBORDINADO)\"\n\nIn the legal opinion that is attached, it is indicated that the Subordinate Head (Titular Subordinado) is the Mayor,\nand therefore, he is the official of the active administration responsible for executing what is resolved\nby the Municipal Council. Hence, it is considered that in application of article 37 of the Law on\nInternal Control, if the Municipal Council receives an audit report, it would have to order the\nMayor to proceed to execute the recommendations issued in the audit reports.\n\nThe executive official who is part of the Municipal Government is nowadays an official of\npopular election, which implies that he enjoys democratic legitimacy for the performance of his\noffice. The democratic aspect is reinforced by the inclusion of the recall plebiscite provided in\nnumeral 19 of the Municipal Code. For which reason he cannot be considered as a purely executive\nofficial. Rather, the very circumstance that for his election he must\npropose a government program to the voters determines a sphere of action of his own.\n\nConstitutional and administrative jurisprudence has referred to the significance of the\nexecutive official in the municipal organization and to the relationship that exists between this body and the\nMunicipal Council. Said jurisprudence prevents considering him as a simple subordinate of the Municipal\nCouncil. And if this was so under the former Municipal Code, it is with much greater reason under\nthe current one, given the popular election of the cited official and, therefore, his democratic character. In\nresolution No. 2859-92 of 2:45 p.m. on September 8, 1992, the Constitutional Tribunal expressed:\n\n\"II- Article 169 of the Political Constitution states that the administration of municipal interests and\nservices is in charge of the Municipal Government, formed by a popularly elected deliberative body\nand an executive official designated by law, which, in this particular case, is the Municipal Code.\nFrom the foregoing, it is inferred that the Executive is not just one more municipal official,\nbut, besides, a true political agent, responsible for the executive branch of that autonomous\ngovernment unit called the Municipality. His attributions are ample and his responsibilities are therefore\ngreat, both from the legal point of view and for being the main depositary of\npopular trust for the correct administration and solution of communal needs,\ntrust that is transmitted to him by the delegation he receives from the Constitution itself in the norm\ncommented upon here and from the corporation itself, by virtue of the mandate he receives in the act of his\nappointment made by the Council. As general administrator and head of the municipal dependencies,\nin charge of the organization, functioning, and coordination, as well as the correct execution of\nthe Council's agreements (Art. 57 Municipal Code), he has political, executive, and\nadministrative functions and is not subordinate except to the law in the exercise of his functions and to the same\nCouncil, with regard to the fulfillment of plans, goals, and objectives, the application of\nregulations and internal norms, and the execution of the budget, powers that all emanate from the\nCouncil as a manifestation of its own autonomy. Therefore, under no concept can it be understood\nthat he is a simple subordinate of the municipal council members, who can only indicate the limits\nof his actions, through agreements adopted in prior deliberation, but never individually or\noutside the solemnity of the session. That is to say, the municipal council members exercise the\nfunctions of Local Government entrusted to them by the direct vote of the citizens, only\nwhen they concur with their votes in the adoption of decisions that concern the entire municipality, during\nthe course of a legally convened session for those purposes. Consequently, the relationship of the\nMunicipal Executive with the Council is not strictly hierarchical, because the essence of the\nadministrative functions that fall to him, he exercises exclusively and to the exclusion of the same\nCouncil; in summary, he forms the \"executive\" part of the Municipal Government and, therefore, the\nordinary regulations of the other\nemployees and officials referred to in articles 149 and 154 of the Code on that matter do not apply to him in his relations with the Municipality.\"\n\nNow then, in relation to the provisions of article 2 of the Law on Internal Control,\ngiven the functions of the Mayor, it must be considered that this official is Active Administration.\nThis is insofar as he decides, resolves, and executes. In this regard, it should be remembered that article 17 of\nthe Municipal Code attributes to him the condition of \"general administrator and head of the municipal\ndependencies,\" and to administer is none other than to exercise activities of active Administration. It also\nattributes to him decision-making functions such as sanctioning or vetoing municipal agreements, and authorizing\nthe expenses of the municipality. Furthermore, the Municipal Code assigns functions to the Mayor in\nmatters of personnel, including the power to appoint, grant permits, and sanction. As well as\nclearly executive functions: the execution of municipal agreements and the oversight of the\ndevelopment of municipal policy and the correct execution of municipal budgets, among\nothers. There is no doubt, then, that the Mayor is active Administration and that he is the single-person senior chief (jerarca)\nof the Municipality, without it being possible to speak of a relationship of hierarchical subordination\nwith respect to the members of the Municipal Council.\n\nHowever, in light of article 2 of the Law on Internal Control, given that the Municipal\nCouncil is the highest senior chief (jerarca máximo) of the Municipality and by virtue of the definition of \"subordinate\nhead (titular subordinado),\" it follows that the Mayor, as Active Administration, can occupy the position of\n\"subordinate head (titular subordinado)\" (a position that, on the contrary, cannot belong to the Municipal Council\nsince it is the highest senior chief (jerarca máximo)). The subordinate head (titular subordinado) is an active administration body\nresponsible for a process, and since he is an official with authority to order and take\ndecisions, it follows that it does not involve just any hierarchically subordinate official. On the\ncontrary, it involves an official with decision-making power (the term \"authority\" indicates that\nhe holds a power within the organic structure, a power that derives from the law), and therefore he has a\nhigh degree of responsibility.\n\nIt follows from the foregoing that for the purposes of audit reports, the Mayor may occupy the position of subordinate head, even though he is the sole hierarchical superior of the Entity. This is so insofar as it falls to him to order the execution of municipal agreements and to monitor that execution, as well as to supervise the development of municipal policy, which implies that he is ultimately responsible for achieving municipal objectives. This is why Article 36 of the Internal Control Law (Ley de Control Interno) states that the audit report may contain recommendations aimed at subordinate heads and that they must “order” the execution of the recommendations. This constitutes explicit recognition of a hierarchical power, even if he is not the supreme hierarchical superior. Similarly, Article 12 recognizes the decision-making power inherent to the subordinate head.\n\nThe Office of the Attorney General (Procuraduría) is not unaware that audit reports could contain recommendations regarding other “subordinate heads” of the Municipality. However, it does not appear that the Municipal Council (Concejo Municipal) may directly address the involved official for the purpose of executing the recommendations of the audit report. On the contrary, it should be considered that the appropriate course of action is to address the Mayor so that he, as the general administrator of the Municipality, proceeds to enforce the aforementioned recommendations.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:\n\n1.-     Given the functions assigned by the legal system to the Municipal Council and its very status as the supreme hierarchical superior of the Municipality, it must be considered the active Administration (Administración activa) for the purposes of Article 2 of the Internal Control Law.\n\n2.-     The Municipal Mayor is the general administrator of the Municipality and is responsible for executing municipal agreements, monitoring the due compliance with municipal functions. By virtue of which, he forms part of the active Administration and, for the purposes of Article 37 of the Internal Control Law in connection with provision 2 of that same regulatory body, acts as a subordinate head with respect to the fulfillment of municipal agreements.\n\nSincerely yours,\n\n \n\nDr. Magda Inés Rojas Chaves\nAdvisory Attorney General (Procuradora Asesora)\n\n \n\nMIRCH/mvc"
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