{ "id": "pgr-12355", "citation": "C-004-2004", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Licencia municipal para túnel de acceso en carretera nacional de acceso restringido", "title_en": "Municipal license for access tunnel on restricted-access national highway", "summary_es": "La Procuraduría analiza si el túnel de acceso al centro comercial Terramall, construido sobre la autopista Florencio del Castillo (Ruta Nacional 2) y que será donado al Estado, requiere licencia de construcción municipal y pago del impuesto municipal de construcciones. Se determina que la autopista Florencio del Castillo es parte de la Red Vial Nacional y está clasificada como carretera de acceso restringido según el Decreto Ejecutivo 29858-MOPT. La administración de esta vía corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), a través del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), y no a la Municipalidad de La Unión. La Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido es el órgano competente para autorizar accesos sobre esta carretera, y en el caso concreto ya otorgó la autorización correspondiente. Por tanto, la municipalidad no tiene potestad para exigir licencia ni cobrar el impuesto sobre construcciones respecto de dicha obra.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the access tunnel to the Terramall shopping center, built on the Florencio del Castillo Highway (National Route 2) and to be donated to the State, requires a municipal construction license and payment of the municipal construction tax. It determines that the Florencio del Castillo Highway is part of the National Road Network and is classified as a restricted-access highway under Executive Decree 29858-MOPT. Administration of this road corresponds to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), through the National Road Council (CONAVI), and not to the Municipality of La Unión. The Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways is the competent body to authorize access points on this highway, and in this specific case it already granted the corresponding authorization. Therefore, the municipality has no authority to require a license or collect the construction tax for this work.", "court_or_agency": "", "date": "07/01/2004", "year": "2004", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "licencia de construcción", "impuesto sobre construcciones", "carretera de acceso restringido", "Red Vial Nacional", "CONAVI", "MOPT", "autopista Florencio del Castillo", "municipalidad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 74", "law": "Ley 833, Ley de Construcciones" }, { "article": "Art. 70", "law": "Ley 4240, Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Art. 1, 2, 19", "law": "Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos" }, { "article": "Art. 4, 5", "law": "Ley 7798, Ley de Creación del CONAVI" }, { "article": "Art. 3, 22", "law": "Decreto Ejecutivo 29858-MOPT" } ], "keywords_es": [ "licencia de construcción", "impuesto municipal", "Red Vial Nacional", "carretera de acceso restringido", "MOPT", "CONAVI", "autopista Florencio del Castillo", "túnel de acceso", "Terramall", "Decreto 29858-MOPT", "Comisión de Carreteras de Acceso Restringido", "jurisdicción municipal" ], "keywords_en": [ "construction license", "municipal tax", "National Road Network", "restricted-access highway", "MOPT", "CONAVI", "Florencio del Castillo Highway", "access tunnel", "Terramall", "Decree 29858-MOPT", "Commission on Restricted Access Highways", "municipal jurisdiction" ], "excerpt_es": "Así las cosas, siendo que el túnel de acceso al centro comercial Terramall se encuentra construido sobre dicha carretera, de conformidad con la normativa vigente, al no estar dicha autopista sometida a la jurisdicción de la Municipalidad de la Unión, no correspondía a ésta otorgar los respectivos permisos de construcción para la realización del túnel de acceso a ese Centro Comercial, pues dicha atribución, tal y como se ha indicado, corresponde a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido. Consecuentemente, no podrá la Municipalidad de la Unión cobrar sobre dicha obra el impuesto municipal sobre la construcción.", "excerpt_en": "Therefore, since the access tunnel to the Terramall shopping center is built on said highway, according to current regulations, as said highway is not subject to the jurisdiction of the Municipality of La Unión, it was not for the latter to grant the respective construction permits for the access tunnel to that Shopping Center, since that authority, as indicated, corresponds to the Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways. Consequently, the Municipality of La Unión may not charge the municipal construction tax on said work.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The municipality may not require a construction license or collect the construction tax for an access tunnel on a restricted-access national highway, as authorization corresponds to the MOPT's Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways, and the work was already approved according to the administrative file.", "summary_es": "La municipalidad no puede exigir licencia de construcción ni cobrar el impuesto sobre la construcción de un túnel de acceso en una carretera nacional de acceso restringido, cuya autorización corresponde a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido del MOPT, y la obra ya fue aprobada según el expediente administrativo." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "Therefore, since the access tunnel to the Terramall shopping center is built on said highway, according to current regulations, as said highway is not subject to the jurisdiction of the Municipality of La Unión, it was not for the latter to grant the respective construction permits for the access tunnel to that Shopping Center, since that authority, as indicated, corresponds to the Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways. Consequently, the Municipality of La Unión may not charge the municipal construction tax on said work.", "quote_es": "Así las cosas, siendo que el túnel de acceso al centro comercial Terramall se encuentra construido sobre dicha carretera, de conformidad con la normativa vigente, al no estar dicha autopista sometida a la jurisdicción de la Municipalidad de la Unión, no correspondía a ésta otorgar los respectivos permisos de construcción para la realización del túnel de acceso a ese Centro Comercial, pues dicha atribución, tal y como se ha indicado, corresponde a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido. Consecuentemente, no podrá la Municipalidad de la Unión cobrar sobre dicha obra el impuesto municipal sobre la construcción." }, { "context": "Artículo 3 Decreto 29858-MOPT citado en el dictamen", "quote_en": "It shall be the responsibility of the Commission on Restricted and Semi-Restricted Access Highways, based on studies conducted by the competent agencies and following the provisions established in the regulations governing the matter, to determine and declare restricted or semi-restricted access roads, as well as the conditions under which it will be possible to build accesses on public roads that are part of the National Road Network.", "quote_es": "Corresponderá a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido, con base en los estudios que realicen las dependencias competentes y siguiendo las disposiciones establecidas en la normativa que rige la materia, la determinación y declaratoria de las vías de acceso restringido o semirestringido, así como las condiciones bajo las cuales será posible construir accesos en las vías públicas integrantes de la Red Vial Nacional." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-36307", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 833, Ley de Construcciones Art. 74" }, { "target_id": "norm-35669", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 4240, Ley de Planificación Urbana Art. 70" }, { "target_id": "norm-38653", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos Art. 1, 2, 19" }, { "target_id": "norm-44660", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7798, Ley de Creación del CONAVI Art. 4, 5" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12355&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 004 del 07/01/2004   \n\n\nC-004-2004\n7 de enero del 2004\n \n \nSeñor\nGuillermo Zuñiga Trigueros\nAlcalde\nMunicipalidad de la Unión\nS.  D.\n\n Estimado señor: \n\n\n\n         Con autorización del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio, -sin número- del 6\nde octubre del 2003, mediante el cual consulta si la construcción del túnel que da acceso al\nTerramall (el cual será donado al Estado), requiere de la respectiva licencia de construcción\nmunicipal y si se encuentra dicha obra compelida al pago del impuesto municipal sobre las\nconstrucciones.   \n\n\n\n         De previo a resolver la consulta planteada, conviene hacer una breve referencia a la\nnaturaleza jurídica del impuesto sobre las construcciones.\n\n\n\n\nI.-       NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES.\n\n\n\n          El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las\nmunicipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, atribución\nque se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades\nmunicipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijas las tasas y precios por\nlos servicios municipales (artículos 68, 74, 77 y 79), sino también en otras leyes especiales; tal\nes el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana que le otorga a las\nmunicipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes\npoblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de\nlos artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana-. \n\n\n\n         En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la\nLey de Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los\nparticulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de\nconstrucción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:\n\n\n\n \"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las\npoblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con\nlicencia de la Municipalidad correspondiente.\" (Lo resaltado no es del original). \n\n\n\n         Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado\nreiteradamente que \"la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual\nnecesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la\nrealización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el\nmonto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de\nforma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con\nello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad.\" (Opinión Jurídica N°\nOJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)\n\n\n\n         Conviene rescatar que las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento\nde la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto  municipal del 1% sobre el\nvalor de las \"construcciones y urbanizaciones\" que previamente hayan autorizado a través de la\nrespectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de\nPlanificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-.\n\n\n\n         Debe quedar claro sin embargo, que el el poder tributario municipal que deriva de la\nConstitución Política, en armonía con las normas infraconstitucionales que lo desarrollan, así como\nel ejercicio de las potestades de control, sólo pueden ser ejercidos por las entidades municipales\nen su jurisdicción territorial, es decir en el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del\ngobierno municipal, tal y como lo dispone el artículo 3 del Código Municipal. \n\n\n\n         En ese orden de ideas, y en relación con las disposiciones contenidas en la Ley de\nConstrucciones y en la Ley de Planificación Urbana, se tiene entonces, que el cobro de la licencia\nde construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de\ncontar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino tambien a la\nnecesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada\ncircunscripción territorial.\n\n\n\n\nII.-     ADMINISTRACION DE LAS CALLES O CAMINOS PUBLICOS\n\n\n\n         Para efectos de poder evacuar el punto objeto de consulta, es necesario analizar las\ndiversas normas que regulan la forma en que se encuentran clasificados los caminos públicos en\nnuestro país. \n\n\n\n         El artículo 2 de la Ley N° 5060 (Ley General de Caminos Públicos, del 22 de agosto de 1972,\nreformado por la Ley Nº 6676 de 18 de setiembre de 1981) establece que las carreteras y caminos\npúblicos son bienes de carácter demanial. Al respecto dispone ese numeral en lo que interesa:\n\n\n\n  \"Son propiedad del Estado, todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos\nexistentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles\nde su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos, únicamente podrán ser construidos y mejorados\npor el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.\"\n\n\n\n         Por su parte, el artículo 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes, Nº 3155 de 5 de agosto de 1963, dispone que le corresponderá al MOPT entre otras\natribuciones: \n\n\n\n \"a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar\ncon las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los\nderechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar\nel tránsito y el transporte por los caminos públicos.\" (dicha competencia debe concordarse con lo\ndispuesto en al Ley N° 7798)\n\n\n\n         En el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos se clasifican los caminos públicos,\nsegún su función y de acuerdo al órgano competente para administrarlos. Dicha norma establece las\nsiguientes distinciones: \n\n\n\n \"RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el\ncual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de\nacuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:\n\n\n\n a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir a corredores, caracterizados por\nvolúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales,\ninterprovinciales o de larga distancia.\n\n\n\n b) Carretera secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por\ncarreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una\ncantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.\n\n\n\n c) Carretera terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias\ny secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre\ndistritos importantes...\n\n\n\n RED VIAL CANTONAL: Estará constituida por los siguientes caminos públicos, no incluidos por el\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red Vial Nacional:\n\n\n\n a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras\nactividades económicas rurales: unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan\npor tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.\n\n\n\n b) Calles locales: Vías públicas incluídas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificada\ncomo travesías urbana de la red vial nacional.\n\n\n\n c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas\nanteriormente, tales como caminos de herradura, sendas veredas, que proporcionen acceso a muy pocos\nusuarios...\"\n\n\n\n          En concordancia con dicha disposición, en la Ley N° 7798 (Ley de Creación del Consejo\nNacional de Vialidad, del 30 de abril de 1998) se define la Red Vial Nacional como el conjunto de\ncarreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios\ntécnicos respectivos. Por su parte, el artículo 4 de esa Ley, en su inciso a) establece como uno de\nlos objetivos del CONAVI:\n\n\n\n \"a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la\nconstrucción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de\nPlanificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.\"\n\n\n\n         En consonancia con lo allí establecido, el artículo 5 inciso f), le otorga al Consejo de\nAdministración del Consejo Nacional de Vialidad, entre otras, la competencia de \"Aprobar las vías\nque integran la red vial nacional.\" \n\n\n\n         Tenemos entonces, que de acuerdo con la normativa citada, los caminos públicos, según su\nfunción, se clasifican como parte de la Red Vial Nacional o de la Red Vial Cantonal. Dentro de la\nprimera categoría se encuentran todas las carreteras clasificadas como nacionales, las cuales de\nacuerdo a la letra de la Ley, están bajo la administración del MOPT, a través del CONAVI, órgano\nadscrito a ese Ministerio de conformidad con el artículo 3 de la citada Ley N° 7798. Entre tanto, la\nRed Vial Cantonal se encuentra a cargo de las municipalidades respectivas. En ese orden de ideas,\nsiendo que la administración de la Red Vial Nacional es una competencia propia del MOPT, las\nmunicipalidades no tienen potestad de control sobre las obras realizadas sobre las carreteras que\nconforman dicha red.\n\n\n\n         En ese sentido, debemos entender que de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la\nLey N° 5060, las obras realizadas frente a caminos vecinales, calles, locales, caminos no\nclasificados, así como aquellas construcciones efectuadas en propiedad de particulares, ubicadas en\nun determinado cantón, sí son objeto de fiscalización municipal, y por consiguiente deberán contar\ncon la respectiva licencia municipal de construcción, y posteriormente estarán compelidas al pago\ndel impuesto del 1% sobre el valor de la construcción o urbanización efectuada.\n\n\n\n         Ahora bien, conviene recalcar, tal y como consta en los considerandos 5° y 6° del Decreto\nEjecutivo N° 29858 de 18 de setiembre del 2001,  que debido a la creciente construcción de\nestablecimientos de naturaleza comercial, industrial y recreativa,  próximas a las vías que forman\nparte de la Red Vial Nacional, surgió la necesidad de  reformar el Decreto Ejecutivo N° Ejecutivo N°\n26176-MOPT de 20 de junio de 1997, \"Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso\nSemirestringido\", con el fin de adecuarlo a la realidad vial del país, estableciendo regulaciones\nque garanticen que la construcción de accesos en las carreteras de acceso restringido y\nsemirestringido,  cumplan con los requerimientos técnicos necesarios para garantizar el tránsito\nfluido y la seguridad vial. Para el caso concreto, interesa señalar que en el artículo 22 inciso d)\ndel Decreto N° 29858-MOP se establece que la autopista Florencio del Castillo es una carretera de\nacceso restringido. Al respecto, dispone esa norma: \n\n\n\n \"Artículo 22.—Carreteras de Acceso restringido. A efecto de regular de manera especial con respecto\nal ingreso y egreso de vehículos, y que fueron así diseñadas en razón de prevenir y minimizar los\nriesgos de accidentes de tránsito e incrementar las medidas de seguridad vial, se determina que son\nCarreteras de Acceso Restringido las siguientes:\n\n\n\n d) La Autopista Florencio del Castillo (Ruta 2), desde la Intersección Curridabat hasta la\nIntersección Tres Ríos (kilómetro 7.2)\"\n\n\n\n         En ese orden de ideas, el artículo 3 del citado Reglamento, apegado a lo establecido en las\ndiversas leyes sobre la materia supra citadas, establece en forma clara que corresponderá a la\nComisión de Carreteras de Acceso Restringido o Semirestringido, el otorgamiento o denegatoria de las\nsolicitudes de acceso en carreteras de acceso restringido y semirestringido. Al respecto dispone esa\nnorma:\n\n\n\n\n Artículo 3.- …\n\n\n\n \"Corresponderá a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido, con base en los\nestudios que realicen las dependencias competentes y siguiendo las disposiciones establecidas en la\nnormativa que rige la materia, la determinación y declaratoria de las vías de acceso restringido o\nsemirestringido, así como las condiciones bajo las cuales será posible construir accesos en las vías\npúblicas integrantes de la Red Vial Nacional.\n\n\n\n A tales efectos la citada Comisión será la dependencia administrativa competente para calificar,\ncon apego a lo que se dispone en este Reglamento, los casos en donde resultare procedente autorizar\nla construcción de accesos a las carreteras de acceso restringido o semirestringido, con el doble\npropósito de evitar la proliferación de accesos innecesarios que pudieren afectar el tránsito y la\nseguridad vial y facilitar la construcción de aquellos otros que fueren indispensables o\nconvenientes para el desarrollo turístico, comercial, industrial o conexo dentro de normas\napropiadas de seguridad vial.\n\n\n\n La Comisión será el órgano competente, además, para declarar tramos de acceso restringido sobre las\ncarreteras de acceso semirestringido, cuando varíen las condiciones de operación de estos accesos en\ndetrimento de la seguridad vial, según técnicamente se hubiere demostrado.\" (Lo resaltado no es del\noriginal). \n\n\n\n         En el presente caso, conviene destacar que, - según consta en los folios 558 y 559\n(adjuntos) del expediente administrativo correspondiente a la construcción del túnel de acceso al\nCentro Comercial Terramall -, en sesión N° 25-2003, celebrada el 28 de mayo del 2003, la Comisión de\nCarreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirestingido, mediante Acuerdo No 11 (firme), acordó\nautorizar sobre la Ruta Nacional N° 02, Autopista Florencio del Castillo, la construcción  del túnel\nde acceso al citado Centro Comercial, de conformidad con la normativa sobre la materia y las\nrecomendaciones técnicas realizadas por el MOPT y el CONAVI.   \n\n\n\n         Como corolario de lo expuesto, podemos concluir que si bien la autopista Florencio del\nCastillo se encuentra ubicada dentro del cantón de la Unión, dicha carretera pertenece a la red vial\nnacional, y es considerada como de acceso restringido, por lo que por disposición expresa del\nlegislador, su administración corresponde al MOPT.  Así las cosas, siendo que el túnel de acceso al\ncentro comercial Terramall se encuentra construido sobre dicha carretera, de conformidad con la\nnormativa vigente, al no estar dicha autopista sometida a la jurisdicción de la Municipalidad de la\nUnión, no correspondía a ésta otorgar los respectivos permisos de construcción para la realización\ndel túnel de acceso a ese Centro Comercial, pues dicha atribución, tal y como se ha indicado,\ncorresponde a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido. Consecuentemente,\nno podrá la Municipalidad de la Unión cobrar sobre dicha obra el impuesto municipal sobre la\nconstrucción.\n\n\n\n\n        Queda en esta forma evacuada la consulta presentada. \n\n\n\n\n        Con toda consideración suscribe atentamente;\n\n\n\n\n \n\nLic. Juan Luis Montoya Segura.                          Lic. Carlos Peralta Montero\nPROCURADOR TRIBUTARIO                        ABOGADO PROCURADURÍA\n\n \n\n\n\n Nota: La normativa y los Dictámenes de la Procuraduría General citados han sido tomados del \nSistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJlms/dahs", "body_en_text": "Opinion: 004 of 07/01/2004\n\nC-004-2004\nJanuary 7, 2004\n\nMr.\nGuillermo Zuñiga Trigueros\nMayor\nMunicipality of La Unión\nS. D.\n\nDear Sir:\n\nWith the authorization of the Deputy Attorney General, I refer to the unnumbered official letter of October 6, 2003, by which you inquire whether the construction of the tunnel providing access to Terramall (which will be donated to the State) requires the respective municipal construction license (licencia de construcción) and whether said work is compelled to pay the municipal tax on constructions.\n\nBefore resolving the inquiry posed, it is appropriate to briefly refer to the legal nature of the tax on constructions.\n\nI.- LEGAL NATURE OF THE TAX ON CONSTRUCTIONS.\n\nArticle 169 of the Political Constitution establishes that the administration of local interests and services in each canton shall correspond to the municipalities, an attribution that is developed, not only in the Municipal Code by granting municipal entities the power to propose their own taxes to the Legislative Assembly and set rates and prices for municipal services (articles 68, 74, 77 and 79), but also in other special laws; such is the case of the Construction Law and the Urban Planning Law, which grant municipalities the power of control over constructions carried out in the different towns of the Republic as well as over regional planning, as inferred from articles 1 and 87 of the Construction Law and 15 of the Urban Planning Law.\n\nBy virtue of that control power held by local entities, article 74 of the Construction Law, No. 833 (of November 2, 1949) establishes the obligation of private parties to request a license (licencia) from the respective municipality in order to carry out construction works within a specific locality. That rule provides:\n\n\"Article 74.- Licenses. Any work related to construction, executed in the towns of the Republic, whether permanent or provisional, must be executed with a license from the corresponding Municipality.\" (The highlighting is not in the original).\n\nRegarding the nature of the municipal license, this Attorney General's Office has repeatedly stated that \"the construction license is a municipal administrative act, which must necessarily be performed upon party request. Such an act authorizes the execution of construction works in a specific locality, once the corresponding fee has been paid. This license's main objective is to control, in advance, compliance with legal requirements in construction matters, thereby seeking adequate urban planning and the orderly development of the community.\" (Legal Opinion No. OJ-106-2002. The highlighting is not in the original).\n\nIt is worth noting that municipalities, in addition to being empowered to grant the construction license, have the power to charge a municipal tax of 1% on the value of \"constructions and urbanizations (urbanizaciones)\" that they have previously authorized through the respective municipal license, in accordance with the provisions of article 70 of the Urban Planning Law - No. 4240 of November 15, 1968, and its amendments.\n\nIt must be clear, however, that the municipal taxing power derived from the Political Constitution, in harmony with the infra-constitutional norms that develop it, as well as the exercise of control powers, can only be exercised by municipal entities within their territorial jurisdiction, that is, in the respective canton, whose head city is the seat of the municipal government, as provided by article 3 of the Municipal Code.\n\nIn that order of ideas, and in relation to the provisions contained in the Construction Law and the Urban Planning Law, it follows then, that the charging of the construction license fee and the respective tax responds not only to the municipalities' need to have funds to cover the expenses of the locality they administer, but also to the need to exercise orderly control of urban planning within a specific territorial circumscription.\n\nII.- ADMINISTRATION OF PUBLIC STREETS OR ROADS\n\nIn order to address the point subject to consultation, it is necessary to analyze the various rules regulating the manner in which public roads are classified in our country.\n\nArticle 2 of Law No. 5060 (General Law of Public Roads, of August 22, 1972, amended by Law No. 6676 of September 18, 1981) establishes that highways and public roads are domain public property (bienes de carácter demanial). In this regard, that article provides, in relevant part:\n\n\"All land occupied by existing public highways and roads or those built in the future is State property. Municipalities own the streets within their jurisdiction. Highways and public roads may only be built and improved by the Ministry of Public Works and Transport.\"\n\nFor its part, article 2, subsection a) of the Organic Law of the Ministry of Public Works and Transport, No. 3155 of August 5, 1963, provides that the MOPT shall have, among other attributions:\n\n\"a) Plan, build, and improve highways and roads. Maintain highways and collaborate with Municipalities in the conservation of local roads (caminos vecinales). Regulate and control the rights-of-way of existing or planned highways and roads. Regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads.\" (this competence must be harmonized with the provisions of Law No. 7798).\n\nArticle 1 of the General Law of Public Roads classifies public roads, according to their function and according to the competent body to administer them. This rule establishes the following distinctions:\n\n\"NATIONAL ROAD NETWORK (RED VIAL NACIONAL): Its administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transport, which shall define it according to the requirements determined by the Executive Branch, via an agreement. This network shall be constituted by the following classes of public roads:\n\na) Primary highways (Carreteras primarias): Network of trunk routes, to serve corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.\n\nb) Secondary highways (Carretera secundarias): Routes connecting important canton head cities -not served by primary highways- as well as other population, production, or tourism centers that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips.\n\nc) Tertiary highways (Carretera terciarias): Routes serving as traffic collectors for primary and secondary highways, and which constitute the main roads for trips within a region, or between important districts...\n\nCANTONAL ROAD NETWORK (RED VIAL CANTONAL): It shall be constituted by the following public roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the National Road Network:\n\na) Local roads (Caminos vecinales): public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and towns to the national road network and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.\n\nb) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrangle of an urban area, not classified as urban crossings of the national road network.\n\nc) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, footpaths, trails, providing access to very few users...\"\n\nIn accordance with this provision, Law No. 7798 (Law Creating the National Road Council, of April 30, 1998) defines the National Road Network as the set of national highways determined by the National Road Council (CONAVI), based on the respective technical studies. For its part, article 4 of that Law, in its subsection a), establishes as one of the objectives of CONAVI:\n\n\"a) Plan, program, administer, finance, execute, and control the conservation and construction of the national road network, in accordance with the programs prepared by the Planning Directorate of the Ministry of Public Works and Transport.\"\n\nIn line with what is established therein, article 5, subsection f), grants the Administration Council of the National Road Council the competence, among others, to \"Approve the roads that make up the national road network.\"\n\nWe have, then, that according to the cited regulations, public roads, according to their function, are classified as part of the National Road Network or the Cantonal Road Network. Within the first category are all highways classified as national, which according to the letter of the Law, are under the administration of the MOPT, through CONAVI, a body attached to that Ministry in accordance with article 3 of the cited Law No. 7798. Meanwhile, the Cantonal Road Network is the responsibility of the respective municipalities. In that order of ideas, as the administration of the National Road Network is an exclusive competence of the MOPT, municipalities have no control power over works carried out on the highways that comprise that network.\n\nIn that sense, we must understand that, in accordance with the provisions of article 19 of Law No. 5060, works carried out in front of local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), unclassified roads (caminos no clasificados), as well as those constructions undertaken on private property, located in a specific canton, are subject to municipal oversight, and consequently must have the respective municipal construction license, and subsequently will be compelled to pay the 1% tax on the value of the construction or urbanization carried out.\n\nNow, it is worth emphasizing, as stated in considerandos 5° and 6° of Executive Decree No. 29858 of September 18, 2001, that due to the increasing construction of commercial, industrial, and recreational establishments near roads that are part of the National Road Network, the need arose to amend Executive Decree No. 26176-MOPT of June 20, 1997, \"Regulations for Restricted Access Highways and Semi-Restricted Access Highways (Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso Semirestringido),\" in order to adapt it to the road reality of the country, establishing regulations that guarantee that the construction of accesses on restricted and semi-restricted access highways complies with the technical requirements necessary to ensure fluid traffic and road safety. For the specific case, it is important to note that article 22, subsection d) of Decree No. 29858-MOP establishes that the Florencio del Castillo Highway is a restricted-access highway. In this regard, that rule provides:\n\n\"Article 22.—Restricted Access Highways. For the purpose of special regulation regarding vehicle entry and exit, and which were so designed to prevent and minimize traffic accident risks and increase road safety measures, the following are determined to be Restricted Access Highways:\n\nd) The Florencio del Castillo Highway (Route 2), from the Curridabat Intersection to the Tres Ríos Intersection (kilometer 7.2)\"\n\nIn that order of ideas, article 3 of the cited Regulations, adhering to the provisions of the various laws on the matter cited above, clearly establishes that the granting or denial of access requests on restricted and semi-restricted access highways shall correspond to the Restricted and Semi-Restricted Access Highways Commission (Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido). In this regard, that rule provides:\n\nArticle 3.- …\n\n\"The determination and declaration of restricted or semi-restricted access roads, as well as the conditions under which it will be possible to build accesses on public roads forming part of the National Road Network, shall correspond to the Restricted and Semi-Restricted Access Highways Commission, based on studies conducted by the competent agencies and following the provisions established in the regulations governing the matter.\n\nFor such purposes, said Commission shall be the competent administrative body to qualify, in accordance with the provisions of these Regulations, the cases where it is appropriate to authorize the construction of accesses to restricted or semi-restricted access highways, with the dual purpose of preventing the proliferation of unnecessary accesses that could affect traffic and road safety and facilitating the construction of those that are indispensable or convenient for tourist, commercial, industrial, or related development within appropriate road safety standards.\n\nThe Commission shall also be the competent body to declare restricted access sections on semi-restricted access highways, when the operating conditions of these accesses vary to the detriment of road safety, as technically demonstrated.\" (The highlighting is not in the original).\n\nIn the present case, it is important to note that – as recorded on pages 558 and 559 (attached) of the administrative file (expediente administrativo) corresponding to the construction of the access tunnel to the Terramall Shopping Center – in session No. 25-2003, held on May 28, 2003, the Restricted Access and Semi-Restricted Access Highways Commission, through Agreement No. 11 (final), agreed to authorize, on National Route No. 02, Florencio del Castillo Highway, the construction of the access tunnel to said Shopping Center, in accordance with the regulations on the matter and the technical recommendations made by the MOPT and CONAVI.\n\nAs a corollary to the foregoing, we can conclude that although the Florencio del Castillo Highway is located within the canton of La Unión, said highway belongs to the national road network, and is considered restricted access; therefore, by express provision of the legislator, its administration corresponds to the MOPT. Thus, given that the access tunnel to the Terramall shopping center is built on said highway, in accordance with current regulations, as said highway is not subject to the jurisdiction of the Municipality of La Unión, it was not for the latter to grant the respective construction permits for the execution of the access tunnel to that Shopping Center, since that attribution, as indicated, corresponds to the Restricted and Semi-Restricted Access Highways Commission. Consequently, the Municipality of La Unión may not charge the municipal construction tax on said work.\n\nThe consultation presented is hereby resolved in this manner.\n\nWith all consideration, yours sincerely;\n\nLic. Juan Luis Montoya Segura. Lic. Carlos Peralta Montero\nTAX ATTORNEY PROCURADURÍA LAWYER\n\nNote: The regulations and Opinions of the Attorney General's Office cited have been taken from the National System of Current Legislation (SINALEVI).\n\nJlms/dahs" }