{ "id": "pgr-12463", "citation": "C-103-2004", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Selección de docentes en colegios universitarios públicos mediante concurso y mayor puntaje", "title_en": "Selection of Faculty in Public University Colleges by Competitive Exam and Highest Score", "summary_es": "El dictamen analiza el procedimiento de nombramiento de personal docente en el Colegio Universitario de Cartago, un ente público descentralizado con régimen de empleo público. La consulta plantea si, tras el concurso y el registro de elegibles, la Administración debe elegir al candidato de mayor puntaje o puede conformar ternas y escoger al más idóneo según su discrecionalidad. La Procuraduría concluye que, por su naturaleza pública, la relación laboral se rige por el derecho público y los principios constitucionales de idoneidad (artículos 191 y 192 de la Constitución). El Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio, como norma específica, establece que las nóminas de elegibles se conforman en estricto orden de calificación. Apoyándose en el dictamen previo C-176-99, se determina que el artículo 83 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil (aplicable supletoriamente) exige que los nombramientos de educadores se realicen siguiendo el orden descendente de calificación, lo que obliga a seleccionar al candidato con mayor puntaje, sin discrecionalidad para escoger dentro de una terna.", "summary_en": "This opinion addresses the procedure for appointing faculty at the Colegio Universitario de Cartago, a decentralized public entity governed by public employment law. The question is whether, after a competitive process and creation of an eligibility list, the Administration must select the candidate with the highest score or may form shortlists and choose the most suitable candidate at its discretion. The Attorney General's Office concludes that, due to its public nature, the employment relationship is subject to public law and the constitutional principles of merit (Articles 191 and 192 of the Constitution). The College's own Autonomous Work Regulations mandate that eligibility lists be drawn up in strict scoring order. Relying on prior opinion C-176-99, it holds that Article 83(c) of the Civil Service Statute (applied supplementarily) requires that educator appointments be made in descending order of scores, compelling selection of the highest-scoring candidate without discretion to pick from a shortlist.", "court_or_agency": "", "date": "02/04/2004", "year": "2004", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "empleo público", "idoneidad", "mayor puntaje", "terna", "concurso público", "Reglamento Autónomo de Trabajo", "Estatuto de Servicio Civil", "principio de legalidad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 191", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 192", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 19", "law": "Ley 6541" }, { "article": "Art. 25-30", "law": "Decreto Ejecutivo 30431-MEP" }, { "article": "Art. 83 inciso c)", "law": "Estatuto de Servicio Civil" }, { "article": "Art. 32, 192", "law": "Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC" } ], "keywords_es": [ "Colegio Universitario de Cartago", "empleo público", "concurso público", "idoneidad", "mayor puntaje", "terna", "nombramiento de docentes", "Estatuto de Servicio Civil", "Reglamento Autónomo de Trabajo", "Ley 6541" ], "keywords_en": [ "University College of Cartago", "public employment", "competitive exam", "merit", "highest score", "shortlist", "faculty appointment", "Civil Service Statute", "Autonomous Work Regulations", "Law 6541" ], "excerpt_es": "\"En ese proceso de selección, la administración universitaria no puede escoger entre tres candidatos, sino que está obligada a seleccionar el concursante que haya alcanzado el mayor puntaje. El legislador ordinario ha estimado que de este modo se garantiza la idoneidad en el servicio público de la educación. De igual manera que para la selección de las Direcciones y Jefaturas, corresponde al Decano: \"Autorizar el nombramiento de personal de la institución, según propuesta de la Dirección Administrativa de acuerdo con la legislación que rige la materia\" (Artículo 18 inciso g) del DE- No. 12711-E de 10 de junio de 1981) [hoy artículo 18, inciso h) del Decreto Ejecutivo 30431-MEP]. En razón de lo expuesto, y de conformidad con los artículos 191 de la Constitución Política, 83 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953; reformado por artículo 1 de la ley No.4889 del 17 de noviembre de 1971), 18 inciso g), 27 y 28 del Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria (DE- No. 12711-E de 10 de junio de 1981) [hoy artículos 18, inciso h), 27 y 28 del Decreto Ejecutivo 30431], y votos 1119-90 y 7900 de la Sala Constitucional, el nombramiento del personal docente (profesores), debe realizarse mediante un proceso concursal público, asesorado por la Dirección General del Servicio Civil, y seleccionando obligatoriamente el candidato que haya alcanzado el mayor puntaje.\"", "excerpt_en": "\"In this selection process, the university administration may not choose among three candidates, but is required to select the applicant who has achieved the highest score. The ordinary legislature has deemed that this guarantees suitability in public education service. As with the selection of Directors and Department Heads, it falls to the Dean: 'Authorize the appointment of institution personnel, as proposed by the Administrative Directorate in accordance with governing legislation' (Article 18(g) of Executive Decree No. 12711-E of June 10, 1981) [now Article 18(h) of Executive Decree 30431-MEP]. Based on the foregoing, and in accordance with Articles 191 of the Political Constitution, 83(c) of the Civil Service Statute (Law No. 1581 of May 30, 1953; amended by Article 1 of Law No. 4889 of November 17, 1971), 18(g), 27 and 28 of the Regulations for Higher Para-University Education (Executive Decree No. 12711-E of June 10, 1981) [now Articles 18(h), 27 and 28 of Executive Decree 30431], and rulings 1119-90 and 7900 of the Constitutional Chamber, the appointment of teaching staff (professors) must be carried out through a public competitive process, advised by the General Directorate of Civil Service, and obligatorily selecting the candidate who has obtained the highest score.\"", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concludes that the Colegio Universitario de Cartago, as a public entity, must select the faculty candidate with the highest exam score, as mandated by its own Autonomous Regulations and supplementarily by Article 83 of the Civil Service Statute, without discretion to choose from a shortlist.", "summary_es": "La PGR concluye que el Colegio Universitario de Cartago, como ente público, debe seleccionar al docente que obtenga el mayor puntaje en el concurso, según lo dispone su propio Reglamento Autónomo y supletoriamente el artículo 83 del Estatuto de Servicio Civil, sin facultad discrecional para escoger de una terna." }, "pull_quotes": [ { "context": "Dictamen C-103-2004, citando C-176-99", "quote_en": "\"In this selection process, the university administration may not choose among three candidates, but is required to select the applicant who has achieved the highest score.\"", "quote_es": "\"En ese proceso de selección, la administración universitaria no puede escoger entre tres candidatos, sino que está obligada a seleccionar el concursante que haya alcanzado el mayor puntaje.\"" }, { "context": "Considerando I", "quote_en": "\"From what has been stated so far, we can clearly say that public para-university colleges—decentralized entities—have an employment relationship governed by public law.\"", "quote_es": "\"De lo expuesto hasta aquí, podemos decir con claridad que los colegios parauniversitarios públicos -entes descentralizados- poseen una relación de empleo que se rige por el derecho público.\"" } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0034-218519", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00012-2003" }, { "target_id": "pgr-11839", "kind": "related_opinion", "label": "078" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-32708", "kind": "cited_norm", "label": "Estatuto de Servicio Civil" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-38915", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" }, { "target_id": "norm-31756", "kind": "cited_norm", "label": "Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-280-2003", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=237754&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00280-2003", "resolution_num": "00280", "year": "2003", "expediente": "99-001134-0166-LA" }, { "ref_id": "nexus-res-7900-1997", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=113002&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 07900-1997", "resolution_num": "07900", "year": "1997", "expediente": "" }, { "ref_id": "pgr-13734", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=13734&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "092", "dictamen_id": "13734" }, { "ref_id": "pgr-8409", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=8409&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "102", "dictamen_id": "8409" }, { "ref_id": "pgr-12004", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=12004&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "135", "dictamen_id": "12004" }, { "ref_id": "pgr-7113", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=7113&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "176", "dictamen_id": "7113" }, { "ref_id": "pgr-14220", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14220&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "439", "dictamen_id": "14220" }, { "ref_id": "norm-48526", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=48526&nValor3=98523&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria", "norm_id": "48526" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12463&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 103 del 02/04/2004   \n\n\n\nC-103-2004\n\n\n\n\n2 de abril de 2004\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMáster\n\n\n\n\nÁlvaro Román Morales\n\n\n\n\nDecano\n\n\n\n\nColegio Universitario de Cartago\n\n\n\n\nS.  O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a su Oficio REF-\nDE-266-2003 de 5 de diciembre del año pasado, mediante el cual nos consulta si para el nombramiento\nde docentes en ese Colegio, una vez realizado el concurso público respectivo y confeccionado el\ncorrespondiente registro de elegibles, debe seleccionarse al candidato que haya logrado el mayor\npuntaje o, en cambio, si deben conformarse nóminas o ternas, eligiendo de éstas al candidato que\npara la Administración resulta más idóneo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El criterio que se adjunta con la misiva, vertido por el Área de Gestión de Recursos Humanos de la\nDirección General de Servicio Civil, a falta de Asesoría Jurídica propia, señala que el trámite a\nseguir para el nombramiento de docentes debe ser el consignado en el Título Primero del Estatuto de\nServicio Civil, a saber, la Institución empleadora deberá escoger a los candidatos de ternas o\nnóminas, integradas por personal debidamente calificadas en orden de excelencia.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante que ese Colegio no cumplió con un requisito de formal de admisibilidad, cual es aportar\ncon la solicitud de pronunciamiento el criterio de la asesoría legal (párrafo segundo del artículo 4\nde nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), este Órgano Asesor de manera\nexcepcional atenderá la solicitud.  Esto por cuanto consideramos que el tema sometido a\npronunciamiento, además de tener importantes implicaciones en la gestión administrativa de ese\nColegio, tiene un antecedente en el dictamen C-176-99 de 1° de setiembre de 1999, por lo que nos\npermitirá volver sobre él para analizar su validez en el tiempo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I.-        Sobre el fondo de la consulta.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El determinar la naturaleza jurídica del Colegio Universitario de Cartago, resulta un\npaso imperativo para el tratamiento de la presente consulta. Siendo así, debe recordarse que este\ntipo de centros educativos se crearon mediante la Ley N° 6541 de 19 de noviembre de 1980, denominada\n“Ley Reguladora de la Enseñanza Superior Parauniversitaria”, la cual dispone en su Transitorio I, lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Transitorio I.- Créase, a través de esta ley, los colegios universitarios de Alajuela, Cartago y\nPuntarenas, cuyas sedes estarán en los cantones centrales de Alajuela, Cartago y Puntarenas,\nrespectivamente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley que crea los Colegios Universitarios pretendió que esos entes se encargaran de la\npreparación parauniversitaria, que no es ni más ni menos que un nivel intermedio entre la educación\nsecundaria y la educación superior (artículo 2°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su nomenclatura, también, se encuentra contemplada en la misma Ley, en la cual el legislador\nprevió, para los casos existentes o futuros, la denominación de Colegios Universitarios, quedando\néstos cobijados por la misma normativa. Así, el artículo 14 de la citada ley expresa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 14.- Las instituciones de educación superior parauniversitaria podrán llevar el nombre de\n\"colegio universitario\", siempre y cuando tengan un convenio, para fines docentes, con alguna\ninstitución de educación superior universitaria.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese mismo sentido, el Decreto Ejecutivo N° 30431-MEP de 23 de abril de 2002,\ndenominado “Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria”, señala lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 5º—Los Colegios Universitarios son instituciones públicas de Educación Superior\nParauniversitaria dedicadas a la docencia en carreras cortas completas, a la investigación y a la\nacción social, que hayan sido creados por ley y que están exentos de cualquier tipo de impuesto,\ntasa o sobretasa, son reconocidos por el Consejo Superior de Educación, financiados y administrados\ndirectamente por el Estado y están sujetos a la presentación del presupuesto conforme a la ley.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es importante destacar que la creación de estas instituciones puede darse tanto en el\námbito privado como en el público. La Ley, en ambas esferas, contiene las normas necesarias para\nregular su relación con la autoridad administrativa competente. Existe entonces un sometimiento de\ndicha actividad a la dirección que sobre tales entes ejerce el Ministerio de Educación Pública, y de\nmanera específica, el Consejo Superior de Educación.  Esta instancia administrativa tiene a su cargo\n“... la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación parauniversitaria, tanto\noficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de\nlos graduados,...” (artículo 4 de la Ley).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, para complementar este espectro normativo, es necesario tener presente los\nprincipios rectores que cobijan la relación de servicio en los Colegios Universitarios.  En este\nparticular, conviene traer a colación lo que ya la Sala Constitucional ha establecido en repetidas\nresoluciones, y de las que, a manera de referencia, citamos la siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IV.- En el fondo, la discusión en este asunto se centra en determinar si la relación laboral entre\nlos trabajadores del Colegio recurrido se rige por la legislación laboral común, o si se debe regir\ncomo una relación de servicio público, con aplicación -entre otros- del principio de estabilidad\nlaboral, consagrado en el artículo 192 de la Constitución Política. En este orden de ideas, es\nmenester de previo a entrar a resolver este recurso, determinar la naturaleza jurídica del Colegio\nUniversitario de Alajuela, porque de ello depende el régimen jurídico que rige su relación con sus\ntrabajadores. En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria\nfueron creadas mediante la Ley N°6641 de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación\nsuperior parauniversitaria (artículo 1°), y que, en concreto, los colegios universitarios de\nAlajuela, Cartago y Puntarenas fueron creados por la Ley de cita (Transitorio I). Estos colegios\nuniversitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como\npatrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados\ndictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes\npúblicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se\ndenomina \"descentralización administrativa\", de tal forma que específicamente constituyen entes\ndescentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto\nde las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado,\na saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que\nadministran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y\nfinanciera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la\norganización política por los enlaces jurídicos de la \"tutela administrativa\", la cual crea una\nrelación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas\nmenores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad\nindivisible del Estado. Tan es así que, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder\nEjecutivo sobre los colegios universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las\nregulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a\ntravés del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan\nsu creación y funcionamiento.” (Sala Constitucional, Voto 7900-97 de las 19 :30 hrs del 25 de\nnoviembre de 1997)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el mismo sentido, y para el caso concreto del Colegio Universitario de Cartago, la\nSala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en resolución No. 12-2003 de las 9:30 hrs del 24 de\nenero de 2003, reiteró el carácter público de la relación de empleo de la siguiente manera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"IV.- (...) De conformidad con la Ley No. 6541, del 5 de noviembre de 1980, que regula la creación\ny funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, se crea en el\ntransitorio I., el Colegio Universitario de Cartago. Según lo establece el artículo 16 de esa ley,\nle corresponde al Ministerio de Educación Pública, financiar de su presupuesto a ese Colegio, en\nvirtud de su carácter de Institución de Educación Superior Parauniversitaria oficial. Con la misma\norientación, el numeral 5 del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, dispone que\n“los Colegios Universitarios son instituciones oficiales de Educación Superior Parauniversitaria\ndedicadas a la docencia en carreras cortas completas, a la investigación y a la acción social, que\nhayan sido creados por ley y que están exentos de cualquier tipo de impuesto, tasa o sobretasa, son\nreconocidos por el Consejo Superior de Educación, financiados y administrados directamente por el\nEstado y están sujetos a la presentación del presupuesto conforme a la ley” (lo subrayado no es del\noriginal). A su vez, el artículo 42, inciso a), ídem, advierte sobre el carácter público del\nfinanciamiento de éstos, cuando establece expresamente que “son fuentes de ingreso de los colegios\nuniversitarios: a. Las sumas asignadas en el Presupuesto General de la República;. En\ncorrespondencia con ese espíritu, el artículo 30 ídem estipula que “los colegios universitarios\nnombrarán el personal necesario para el desempeño de sus funciones de conformidad con las\ndisposiciones legales, presupuestarias y reglamentarias vigentes” (el subrayado no es del original)\ny en la reforma al numeral 89 del Reglamento Interno de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago\n-visible a folio 59-, se establece que “el C.U.C. convocará a concurso interno para llenar cualquier\nplaza vacante que exista, salvo cuando la Decanatura o el Consejo Directivo, según corresponda, por\nrazones de conveniencia institucional debidamente razonada, consideren conveniente el procedimiento\nde contratación directa…”. De lo anterior puede advertirse, sin lugar a dudas, que el Colegio\nUniversitario de Cartago es un ente público, que como tal debe sujetar su accionar al principio de\nlegalidad, contemplado expresamente en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado en\nel 11 de la Ley General de la Administración Pública. De esa forma, todos sus actos y\ncomportamientos deben estar previstos y regulados, expresamente, por medio de una norma escrita, con\npleno sometimiento a la Constitución, a la ley y a las normas del ordenamiento jurídico sectorial\npúblico. Lo cual determina una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones\npúblicas al ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, a la Administración sólo le está permitido lo\nque esté constitucional y legalmente autorizado, en forma expresa y, todo lo que no esté regulado o\nautorizado, le está vedado realizarlo. En consecuencia, dado el carácter público del Colegio\nUniversitario de Cartago, sus relaciones de servicio con el personal se enmarcan dentro del concepto\nde empleo público, por lo cual, se concluye que los alegatos del recurrente externados en el hecho\nnoveno de su demanda (visible a folio 97), cuando expresa que “es costumbre en el Colegio\nUniversitario de Cartago que cuando un trabajador presenta algún título de grado académico obtenido,\nse le RECLASIFIQUE AUTOMÁTICAMENTE de categoría profesional…” carecen de sustento jurídico, toda vez\nque, como lo ha establecido en reiteradas ocasiones esta Sala, los principios propios de las\nrelaciones laborales privadas, como el de primacía de la realidad, protector e irrenunciabilidad,\npueden verse desplazados, en el Sector Público, ante las necesidades del servicio o el principio de\nlegalidad, al cual están sujetas en su actuar, las diferentes administraciones públicas, tanto\ncentralizadas como descentralizadas (al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, nuestras\nsentencias números 38, de las 10:00 horas, del 17 de enero; 50, de las 9:45 horas, del 23 de enero;\n109, de las 14:40 horas, del 9 de febrero; 112, de las 9:00 horas, del 14 de febrero; 181, de las\n10:10 horas, del 22 de marzo; 322, de las 10:10 horas, del 13 de junio; y 471, de las 10:00 horas,\ndel 17 de agosto, todas del año 2001).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo expuesto hasta aquí, podemos decir con claridad que los colegios\nparauniversitarios públicos -entes descentralizados- poseen una relación de empleo que se rige por\nel derecho público.  Vale entonces tener presente la observancia a los principios y derechos\nconstitucionales que se derivan de los numerales 191 y 192 de la Carta Magna, y sobre los que tanto\nla Sala Constitucional, como la Sala Segunda, han hecho reiterada referencia; para muestra se cita\nla siguiente resolución:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IV.- SOBRE LA ESPECIAL NATURALEZA DE LAS RELACIONES DE EMPLEO PÚBLICO: Los artículos 191 y 192 de\nla Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el\nsector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor\npúblico, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en\nel servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en\nespecial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados\npor el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de\nespecificarlos a través de la ley ordinaria.”  (Resolución No. 2003-00280 de las 10:20 hrs del 18 de\njunio de 2003)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Como entes públicos que gozan de autonomía funcional y financiera, estos Colegios poseen una\npotestad, también emanada de la propia Constitución, de autodeterminar su propia estructura\norgánico-administrativa, lo cual, por supuesto, abarca también lo concerniente a la relación de\nempleo.  Dicho de otra forma, el Colegio Universitario de Cartago puede crear la normativa interna\npertinente para regular su funcionamiento, incluyendo en ella disposiciones inherentes al proceso de\nreclutamiento y selección de su personal; claro está, esto siempre y cuando se haga con absoluto\nrespeto a los principios de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública) y de jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley General de la\nAdministración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esta potestad de auto-organización se consigna en el citado Reglamento de la Educación\nSuperior Parauniversitaria (Decreto Ejecutivo N° 30431-MEP), de la siguiente manera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 25.—Las relaciones entre el personal y la institución se regirán con base en el\nReglamento Autónomo de Servicio y la normativa vigente aplicable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 26.—Los Colegios Universitarios Públicos establecerán la clasificación y normas de\nselección del personal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 27.—El personal de los Colegios Universitarios estará excluido del régimen de Servicio\nCivil. No obstante, la valoración de sus puestos se regirá por las normas que aplica la Dirección\nGeneral de Servicio Civil a los puestos de ese régimen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 28.—La idoneidad para el ejercicio profesional en este nivel educativo deberá comprobarse,\nmediante concurso público, que realizará la institución, con documentos que demuestren la posesión\nde estudios, grados, títulos, diplomas, certificados y experiencias según el puesto de que se trate.\n\n\n\n En caso de inopia estos requisitos sólo podrán ser dispensados, excepcionalmente, en casos muy\ncalificados de personas que por experiencia comprobada garanticen un buen desempeño en la labor\neducativa. Ese funcionario así contratado lo será hasta por un curso lectivo, pudiendo ser nombrado\nnuevamente mientras persista la inopia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 29.—El personal de los Colegios universitarios, además de los requisitos inherentes a sus\npuestos de trabajo, deberá reunir condiciones morales acordes con sus funciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 30.—Los colegios universitarios nombrarán el personal necesario para el desempeño de sus\nfunciones de conformidad con las disposiciones legales, presupuestarias y reglamentarias\ncorrespondientes.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Retomando el tema de la potestad de auto-regulación que ostentan esos Colegios, es\nimportante traer a colación los alcances técnico-jurídicos que este Órgano Asesor le ha dado, en los\nsiguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“A.- LA REGLAMENTACIÓN ESCAPA A LA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO\n\n\n\n De conformidad con el oficio de remisión, se considera que el Poder Ejecutivo tenía el deber de\nreglamentar lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto-Ley de Creación del ICE, deber que no\ncumplió. En su lugar, la Junta Directiva del ICE procedió a emitir el reglamento correspondiente, el\ncual no ha sido, se indica, publicado.\n\n\n\n La potestad reglamentaria es la potestad de emitir normas jurídicas con eficacia inferior a la ley\nformal. En ese sentido consiste en una potestad de crear normas jurídicas, normas que concurren a\nformar parte del ordenamiento jurídico. Es clásica la definición dada por E, García Enterría y T,\nFernández:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos;\nes quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del\nordenamiento. De ese modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás\na su ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida\nsu propio ordenamiento y aún el de los demás...\", E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de\nDerecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, el reglamento es una norma escrita dictada por la Administración Pública con\neficacia inferior a la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La potestad reglamentaria es una potestad sujeta a límites formales y materiales. Entre los\nprimeros se encuentra el de la competencia. La potestad no puede ser ejercida por un organismo que\nno ha sido habilitado por el ordenamiento jurídico para dictar reglamentos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Constitución Política reconoce al Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes y una\npotestad de auto organización que conlleva el poder de dictar reglamentos de organización. Es de\nadvertir que esta potestad es de principio en toda Administración. Por consiguiente, aún en ausencia\nde disposición expresa habilitando el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de\norganización, cabría señalar que dicha potestad corresponde a todo organismo público y, en\nparticular, al jerarca del mismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entran en esta categoría de reglamentos ejecutivos todas las normas secundarias que tengan como\nobjeto complementar, desarrollar o precisar los preceptos contenidos en la ley que se reglamenta. La\nfunción propia del Reglamento Ejecutivo es la de desarrollar la ley, especificando sus contenidos, a\nfin de permitir su correcta y oportuna aplicación y, por ende, el cumplimiento de los fines que\ntutela. Empero, la ley enmarca su contenido y determina su ámbito de vigencia. En efecto, el\nreglamento está subordinado al contenido de la ley, que constituye su fundamento de validez y, por\nende, un límite a la regulación. Por consiguiente, más allá de lo dispuesto por la ley, la\ndisposición reglamentaria carece de validez (sentencias Ns. 031-95 de 16:30 hrs. del 3 de enero de\n1995, 4571-97 de 12:54 hrs. del 1 de agosto de 1997, 7619-99 de 16:12 hrs de 5 de octubre de 1999 y\n8865-2002 de 14:43 hrs. del 11 de setiembre de 2002). La ley es, entonces, el límite del reglamento,\nal punto que puede decirse que el reglamento que la sobrepase contiene una \"legislación ex novo\", en\nel sentido de disposiciones no previstas por la ley que el reglamento desarrolla.”(Opinión Jurídica\nOJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para un caso similar al presente, en donde se trató el asunto referido a un ente\nautónomo, que para los efectos de la consulta goza de la misma posibilidad de autoregularse, este\nÓrgano Asesor estableció lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El reglamento autónomo de servicio es una norma secundaria, por lo que debe sujetarse a las normas\njerárquicamente superiores. Por consiguiente, el reglamento autónomo está sujeto a la Constitución\n(así, por ejemplo, Sala Constitucional, resoluciones Ns. 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre\nde 1999 y 890-2000 de 16:48 hrs. del 26 de enero de 2000, esta última a propósito de un reglamento\nemitido por la CCSS para regular el fondo de retiro de sus servidores), así como a los tratados\ninternacionales, las leyes y los reglamentos ejecutivos. Puesto que no es sino una manifestación de\nla potestad reglamentaria en el ámbito indicado, se sigue como lógica consecuencia que el Estatuto\ndebe conformarse sustancial y formalmente a las normas jerárquicas superiores. Esa sujeción puede\nser objeto de control, tanto de constitucionalidad como de legalidad.” (Opinión Jurídica OJ-135-2003\nde 23 de mayo de 2003)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para el caso que nos ocupa, esta última cita merece ser ubicada en su verdadera\ndimensión jurídica.  Por imperativo legal (artículos 1° del Estatuto de Servicio Civil, 19 de la Ley\nque Regula Instituciones de Enseñanza Parauniversitaria y 25 y 27 del Reglamento de la Educación\nParauniversitaria), los Colegios Universitarios no están cubiertos por la normativa que emana del\nEstatuto de Servicio Civil.  Por consiguiente, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política,\nla Ley reiteradamente citada que regula esas Instituciones (Ley No. 6541), el Reglamento Ejecutivo a\nesa Ley (Decreto Ejecutivo No. 30431-MP) y el Reglamento Autónomo de Servicio del Colegio que se\ntrate, constituyen la pirámide normativa a la que el operador jurídico ha de recurrir para resolver\nel asunto que le convenga, en este particular, el método de selección del personal docente en el\nColegio Universitario de Cartago.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A lo dicho es importante acotarle un aspecto de sumo interés para la resolución final del caso\nsometido a pronunciamiento.  Esta Procuraduría, mediante dictamen C-176-99 de 1° de setiembre de\n1999, ya se había referido al tema en cuestión.  Sin embargo el Reglamento de la Educación Superior\nParauniversitaria, vigente desde abril del 2002, reformó en su totalidad su homólogo anterior, sea\nel Decreto Ejecutivo N° 12711-E del 10 de junio de 1981, el cual sirvió de fundamento de aquél\nestudio técnico-jurídico. Y, de igual manera, en aquél momento la entidad consultante no había\nemitido el “Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago” (publicado en La\nGaceta 177 del 14 de setiembre de 2001); y por consiguiente, no era norma de referencia al momento\nde emitirse el pronunciamiento, toda vez que no formaba parte del ordenamiento jurídico\nadministrativo (en este sentido, recuérdese que este Reglamento Autónomo surge a propósito de\nnuestro dictamen C-102-2000 de 12 de mayo del 2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior, conviene aclarar que las argumentaciones emitidas en el dictamen C-176-99\nmantienen plena validez, toda vez que si bien la normativa sufrió reformas, éstas, como se puede\ncomprobar con la simple lectura del actual Reglamento, no ha generado un cambio sustantivo con\nrelación a lo normado en aquel momento. Por ello, rescataremos con plena validez las argumentaciones\njurídicas expuestas por esta Procuraduría en aquélla oportunidad.  En ese particular, conviene citar\nlo que, a propósito de la materialización de principios constitucionales, se dijo en aquél momento,\na cuyo tenor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es razonable que en el nombramiento de este servidor público se aplique un proceso concursal\npúblico para garantizar la idoneidad y eficiencia en la función pública, y también dar cumplimiento\nal principio de igualdad y no discriminación en el acceso a dicha función.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El concurso supone tres etapas en su procedimiento, y que deben ser observadas por la\nAdministración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar está la presentación de ofertas y atestados. En este sentido la Sala Constitucional\nha establecido que el figurar en una terna y no resultar elegido, no es contrario a derecho, y que\nsi un servidor ha ocupado cargos similares al que le interesa, no tiene la virtud de constituir\nderecho adquirido alguno que obligue a nombrarlo en propiedad. Al efecto se indica en el Voto RA\n5607-95:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"II.- No lleva razón el recurrente al afirmar que se le había designado para ocupar una plaza\nvacante en el Departamento de Contabilidad, toda vez que de los documentos que acompañan al libelo\nde interposición se desprende que si bien es cierto, el amparado figuraba en la terna para escoger\nal funcionario que desempeñaría ese puesto, no resultó elegido, lo cual no resulta contrario a\nderecho, toda vez que como en reiteradas oportunidades se ha manifestado, el hecho de que un\nservidor haya sido nombrado para desempeñar otros cargos similares al que le interesa, no tiene la\nvirtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo\nen propiedad, en esa plaza o en cualquier otra; ya que el derecho a ocupar un cargo público no se\nadquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período,\nsino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarla conforme a lo dispuesto por el artículo 192\nConstitucional. Sin embargo, se ha reconocido el derecho con que cuentan todos los servidores a que\nse les tome en consideración para participar, con arreglo a las disposiciones legales y\nreglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar las plazas que les interesan, lo\ncual ha ocurrido en el caso en examen (ver oficio número RH-1593-94 del veinticinco de octubre del\naño anterior, que corre agregado en la carpeta de documentos varios aportada por el recurrente)\".\n(Voto RA 5607-95).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo lugar está la selección y calificación. Es menester aclarar que en esta etapa no debe\ndiferenciarse entre un funcionario en propiedad y otro interino para distinguir entre profesionales\nde la misma institución, y deben tener por ello las mismas posibilidades de participar si cumplen\ncon los requisitos establecidos en el concurso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En tercer lugar está el nombramiento y designación. Una vez confeccionada la terna el interesado\ntiene tan solo un interés legítimo, y no un derecho subjetivo; lo anterior por cuanto en uso de las\nfacultades discrecionales de la Administración, ésta puede nombrar a cualquiera de los integrantes\nde la terna. Respecto a este punto, expresó la Sala Constitucional en el Voto RA 6448-94 lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"I.- En lo tocante al tema de los concursos de antecedentes, la tutela constitucional se agota,\nsegún lo ha sostenido esta Sala, con el derecho de participación igualitaria que tienen los\noferentes para integrar la nómina o terna respectiva -el que se reconoció al promovente en este\ncaso-, ya que, una vez confeccionada ésta, con lo que cuenta el interesado es una simple expectativa\na ocupar el cargo para el que opta, de manera que, no corresponde revisar en esta sede la decisión\nque los órganos tomen sobre el particular, en ejercicio de las facultades discrecionales con que\ncuentan para ello, pues la inconformidad que se suscite en torno a la decisión comporta un conflicto\nde mera legalidad y no de raigambre constitucional; en todo caso, revisar tal determinación en esta\njurisdicción implica revisar los criterios técnicos empleados por el órgano competente para tomarla,\nlo cual excede la naturaleza y los fines del amparo. Lo expuesto hace que el recurso sea\nimprocedente y que así deba declararse\". (Voto RA 6448-94)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Refiriéndonos específicamente al procedimiento para nombrar a los funcionarios docentes en la\nInstitución consultante, esta Procuraduría es del criterio que estando plenamente facultado el\nColegio Universitario de Cartago para emitir su propia regulación sobre la materia, y habiendo\nprocedido conforme, el Reglamento Autónomo de Trabajo es el cuerpo normativo al que habrá de\nrecurrir para conocer sobre la forma en que se deben de seleccionar los docentes en ese centro de\neducación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, específicamente se requiere de nuestro criterio para determinar la forma de selección\ndel personal que se ha de seguir una vez que se ha concursado.  En este particular, aplicando el\nprincipio de legalidad, consideramos que la Administración debe ceñirse a lo dispuesto en los\nnumerales que comprenden los Capítulos VI y V de dicho Reglamento Autónomo, específicamente, lo que\nordena el artículo 32 el cual debe concordarse con el 192 del mismo cuerpo normativo. Ambas normas,\nrespectivamente, establecen lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 32.- Las nóminas de elegibles se conformarán en estricto orden de calificación. Tanto la\ncalificación dada por el Servicio de Personal, como la resolución de nombramiento será notificada a\ncada uno de los concursantes, quienes tendrán un plazo de tres días hábiles para plantear un recurso\nde revocatoria, en el primer supuesto ante el Servicio de Personal, o de apelación ante el Decano en\nel segundo supuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLos recursos de revocatoria y apelación deberán ser resueltos en un plazo máximo de 5 días hábiles.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 192.- En defecto de disposiciones propias de este Reglamento deberán tenerse como\nsupletorias las contenidas en el Estatuto de Servicio Civil y demás leyes, decretos y reglamentos y\nreglamentos conexos en la materia que esté en vigencia. Asimismo el Manual Descriptivo de cargos del\nCUC.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El citado dictamen C-176-99, nos presenta el marco jurídico idóneo de referencia para\nintegrar lo establecido en el Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago\ncon el Estatuto de Servicio Civil, a efectos de seleccionar al personal docente en ese centro de\nenseñanza.  Dice el pronunciamiento en lo que nos interesa lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“III. ¿Cómo debe procederse en el caso de los nombramientos del personal docente (profesores)?.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El procedimiento para nombrar al personal docente (profesores), se rige siempre por el proceso\nconcursal público, pero varía la forma de su selección. En efecto, para alcanzar los fines de\nidoneidad, debe aplicarse el principio del mayor porcentaje obtenido, contenido en el artículo 83\ninciso c) del Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953) que dispone: \"Artículo\n83.- Para llenar las plazas vacantes de los educadores que imparten lecciones en todos los niveles\nde la enseñanza se observarán los siguientes procedimientos: Tendrán derecho los profesores\noferentes en servicio, y en el siguiente orden: (...) c) Los profesores que resultaren elegibles en\nlos concursos por oposición; en este caso los nombramientos se harán siguiendo el estricto orden\ndescendente de calificación. De igual preferencia gozarán los profesores que resultaren afectados\npor la aplicación de los incisos b) o c) del artículo 101, del capítulo siguiente\". (Así reformado\npor el artículo 1 de la ley No.4889 del 17 de noviembre de 1971; el destacado no es del texto\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese proceso de selección, la administración universitaria no puede escoger entre tres\ncandidatos, sino que está obligada a seleccionar el concursante que haya alcanzado el mayor puntaje.\nEl legislador ordinario ha estimado que de este modo se garantiza la idoneidad en el servicio\npúblico de la educación. De igual manera que para la selección de las Direcciones y Jefaturas,\ncorresponde al Decano: \"Autorizar el nombramiento de personal de la institución, según propuesta de\nla Dirección Administrativa de acuerdo con la legislación que rige la materia\" (Artículo 18 inciso\ng) del DE- No. 12711-E de 10 de junio de 1981) [hoy artículo 18, inciso h) del Decreto Ejecutivo\n30431-MEP].\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de lo expuesto, y de conformidad con los artículos 191 de la Constitución Política, 83\ninciso c) del Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953; reformado por artículo\n1 de la ley No.4889 del 17 de noviembre de 1971), 18 inciso g), 27 y 28 del Reglamento de Educación\nSuperior Parauniversitaria (DE- No. 12711-E de 10 de junio de 1981) [hoy artículos 18, inciso h), 27\ny 28 del Decreto Ejecutivo 30431], y votos 1119-90 y 7900 de la Sala Constitucional, el nombramiento\ndel personal docente (profesores), debe realizarse mediante un proceso concursal público, asesorado\npor la Dirección General del Servicio Civil, y seleccionando obligatoriamente el candidato que haya\nalcanzado el mayor puntaje.” (La negrilla no es del original) (a las normas reglamentarias indicadas\npueden adicionarse los numerales 25 y 26 del citado Decreto 30431)\n\n\n\n\n \n\n\n\nII.-       Conclusión.-\n\n \n\n\n\n De conformidad con los numerales 191 y 192 de la Constitución Política; 10 y 19 de la Ley\nReguladora de las Instituciones de Educación Parauniversitaria; ordinales del 25 al 30 del\nReglamento de la Educación Parauniversitaria; Capítulo V, VI, así como el numeral 192 del Reglamento\nAutónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago y 83 del Estatuto de Servicio Civil, el\nnombramiento del personal docente en el Colegio Universitario de Cartago debe realizarse mediante\nconcurso público, seleccionando para ocupar el puesto al candidato o aspirante que haya obtenido\nmayor puntaje en su calificación\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAgradeciendo la atención, suscribo atentamente,\n\n\n\n \n\n \n\n\n\nMsc. José Armando López Baltodano\nProcurador Adjunto\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJALB/KJM", "body_en_text": "Opinion: 103 of 04/02/2004\n\nC-103-2004\n\nApril 2, 2004\n\nMaster\nÁlvaro Román Morales\nDean\nCartago University College\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your Official Letter REF-DE-266-2003 of December 5 of last year, by which you consult us whether, for the appointment of teaching staff at that College, once the respective public competitive process has been completed and the corresponding eligible list has been prepared, the candidate who has achieved the highest score must be selected, or, instead, whether shortlists or ternas must be formed, choosing from these the candidate who is most suitable for the Administration.\n\nThe opinion attached to the missive, rendered by the Human Resources Management Area of the General Directorate of Civil Service, in the absence of its own Legal Advisory, indicates that the procedure to be followed for the appointment of teaching staff must be that set forth in Title One of the Civil Service Statute, namely, the employing Institution must choose candidates from ternas or shortlists, made up of duly qualified personnel in order of excellence.\n\nDespite the fact that this College did not comply with a formal admissibility requirement, which is to provide the opinion of the legal advisory with the request for a pronouncement (second paragraph of article 4 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982), this Advisory Body will exceptionally attend to the request. This is because we consider that the subject submitted for pronouncement, in addition to having important implications for the administrative management of that College, has a precedent in opinion C-176-99 of September 1, 1999, which will allow us to return to it to analyze its validity over time.\n\nI.- On the merits of the consultation.-\n\nDetermining the legal nature of the Cartago University College is an imperative step for the handling of this consultation. This being so, it must be remembered that this type of educational centers were created through Law No. 6541 of November 19, 1980, called \"Ley Reguladora de la Enseñanza Superior Parauniversitaria\", which provides in its Transitory I, the following:\n\n\"Transitory I.- Created, through this law, are the university colleges of Alajuela, Cartago and Puntarenas, whose headquarters will be in the central cantons of Alajuela, Cartago and Puntarenas, respectively.\"\n\nThe Law that creates the University Colleges intended for these entities to be responsible for para-university preparation, which is neither more nor less than an intermediate level between secondary education and higher education (article 2).\n\nTheir nomenclature is also contemplated in the same Law, in which the legislator provided, for existing or future cases, the name of University Colleges, these being covered by the same regulations. Thus, article 14 of the aforementioned law states:\n\n\"Article 14.- Higher para-university education institutions may bear the name of 'university college', provided they have an agreement, for teaching purposes, with a university higher education institution.\"\n\nIn that same sense, Executive Decree No. 30431-MEP of April 23, 2002, called \"Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria\", indicates the following:\n\n\"Article 5.—The University Colleges are public institutions of Higher Para-university Education dedicated to teaching in complete short programs, research, and social action, which have been created by law and are exempt from any type of tax, fee, or surcharge, are recognized by the Higher Education Council, financed and administered directly by the State, and are subject to the presentation of the budget in accordance with the law.\"\n\nIt is important to highlight that the creation of these institutions can occur in both the private and public spheres. The Law, in both spheres, contains the necessary rules to regulate their relationship with the competent administrative authority. There is, then, a subjection of said activity to the direction that the Ministry of Public Education exercises over such entities, and specifically, the Higher Education Council. This administrative instance is responsible for \"... the creation, supervision, and suppression of para-university education programs, both official and private, as well as study plans, programs, and graduate outcome profiles,...\" (article 4 of the Law).\n\nNow then, to complement this regulatory spectrum, it is necessary to keep in mind the guiding principles that cover the service relationship in University Colleges. In this particular, it is appropriate to bring up what the Constitutional Chamber has already established in repeated resolutions, and from which, by way of reference, we cite the following:\n\n\"IV.- At its core, the discussion in this matter focuses on determining whether the labor relationship of the workers of the respondent College is governed by common labor legislation, or whether it must be governed as a public service relationship, with the application -among others- of the principle of employment stability, enshrined in article 192 of the Political Constitution. In this order of ideas, it is necessary, prior to resolving this appeal, to determine the legal nature of the Alajuela University College, because the legal regime governing its relationship with its workers depends on this. In the first place, it is established that the higher para-university education institutions were created through Law No. 6641 of November 19, 1980, as higher para-university education institutions (article 1), and that, specifically, the university colleges of Alajuela, Cartago, and Puntarenas were created by the cited Law (Transitory I). These university colleges possess their own administrative structure and legal personality, as well as assets and exclusive purposes expressly assigned by Law, in such a way that in repeated opinions of the Office of the Attorney General of the Republic, it has been determined that they constitute minor public entities, for which reason they enjoy their own competence, by virtue of what in doctrine is called 'administrative decentralization,' so that they specifically constitute decentralized entities. As such, university colleges do not constitute organs separate from the rest of the state institutions, but are integral members of one of the powers of the State, namely, the Executive Branch, forming part of the Public Administration, by reason that they administer public things or interests. Indeed, despite the functional and financial independence they enjoy by legal imperative, said public entities are linked to the political organization by the legal bonds of 'administrative supervision,' which creates a public law relationship between the greater administrative entity (Central Power) and the lesser entities (decentralized entities), a relationship that, in turn, preserves and ensures the indivisible unity of the State. So much so that, by virtue of that administrative supervision that the Executive Branch has over university colleges, notwithstanding their autonomy, they must subject themselves to all the regulations that the Ministry of Public Education dictates in educational and governmental matters, through the Higher Education Council, and, obviously, to the normative provisions that regulate their creation and operation.\" (Constitutional Chamber, Decision Voto 7900-97 of 19:30 hrs of November 25, 1997)\n\nIn the same sense, and for the specific case of the Cartago University College, the Second Chamber of the Supreme Court of Justice, in resolution No. 12-2003 of 9:30 hrs on January 24, 2003, reiterated the public nature of the employment relationship in the following manner:\n\n\"IV.- (...) In accordance with Law No. 6541, of November 5, 1980, which regulates the creation and operation of Higher Para-university Education Institutions, the Cartago University College is created in transitory I. As established by article 16 of that law, it is the responsibility of the Ministry of Public Education to finance that College from its budget, by virtue of its character as an official Higher Para-university Education Institution. With the same orientation, numeral 5 of the Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria provides that 'The University Colleges are official institutions of Higher Para-university Education dedicated to teaching in complete short programs, research, and social action, which have been created by law and are exempt from any type of tax, fee, or surcharge, are recognized by the Higher Education Council, financed and administered directly by the State, and are subject to the presentation of the budget in accordance with the law' (underlining not in original). In turn, article 42, subsection a), idem, warns about the public nature of their financing, when it expressly establishes that 'sources of income for university colleges are: a. The sums allocated in the General Budget of the Republic;. In correspondence with that spirit, article 30 idem stipulates that 'university colleges shall appoint the personnel necessary for the performance of their functions in accordance with the legal, budgetary, and regulatory provisions in force' (underlining not in original) and in the reform to numeral 89 of the Internal Labor Regulations of the Cartago University College -visible on folio 59-, it is established that 'the C.U.C. shall convene an internal competitive process to fill any existing vacancy, except when the Dean's Office or the Board of Directors, as appropriate, for duly reasoned reasons of institutional convenience, consider the direct contracting procedure convenient...'. From the foregoing, it can be noticed, without a doubt, that the Cartago University College is a public entity, which as such must subject its actions to the principle of legality, expressly contemplated in article 11 of the Political Constitution and developed in article 11 of the General Law of Public Administration. In this way, all its acts and behaviors must be provided for and regulated, expressly, through a written norm, with full subjection to the Constitution, the law, and the norms of the sectoral public legal system. This determines a special form of linkage of public authorities and institutions to the legal system, and, consequently, the Administration is only permitted what is constitutionally and legally authorized, expressly, and everything that is not regulated or authorized is forbidden from doing. Consequently, given the public nature of the Cartago University College, its service relations with personnel are framed within the concept of public employment, for which reason, it is concluded that the allegations of the appellant externalized in the ninth fact of his complaint (visible on folio 97), when he expresses that 'it is customary at the Cartago University College that when a worker presents an obtained academic degree title, they are automatically RECLASSIFIED in professional category...' lack legal basis, given that, as this Chamber has established on repeated occasions, the principles typical of private labor relations, such as the primacy of reality, protective principle, and non-waivability, can be displaced, in the Public Sector, before the needs of the service or the principle of legality, to which the different public administrations, both centralized and decentralized, are subject in their actions (in this regard, one can consult, among many others, our judgments numbers 38, of 10:00 hours, of January 17; 50, of 9:45 hours, of January 23; 109, of 14:40 hours, of February 9; 112, of 9:00 hours, of February 14; 181, of 10:10 hours, of March 22; 322, of 10:10 hours, of June 13; and 471, of 10:00 hours, of August 17, all of the year 2001).\"\n\nFrom what has been set forth up to here, we can clearly say that public para-university colleges -decentralized entities- possess an employment relationship governed by public law. It is therefore worth keeping in mind the observance of the constitutional principles and rights derived from numerals 191 and 192 of the Magna Carta, and to which both the Constitutional Chamber and the Second Chamber have made repeated reference; the following resolution is cited as an example:\n\n\"IV.- ON THE SPECIAL NATURE OF PUBLIC EMPLOYMENT RELATIONSHIPS: Articles 191 and 192 of the Political Constitution contemplate, in a broad sense, a special service regime for the entire public or state sector, based on the fundamental principles of specialty for the public servant, the requirement of proven suitability (idoneidad comprobada) for the appointment, and the guarantee of stability in the service, with the aim of achieving greater efficiency in the Administration; while at the same time granting, especially the second numeral cited, a series of public rights, but which were only enunciated by the constituent body, leaving the legislator the task of regulating them concretely and specifying them through ordinary law.\" (Resolution No. 2003-00280 of 10:20 hrs of June 18, 2003)\n\nAs public entities that enjoy functional and financial autonomy, these Colleges possess a power, also emanating from the Constitution itself, to self-determine their own organic-administrative structure, which, of course, also encompasses matters concerning the employment relationship. Put another way, the Cartago University College can create the pertinent internal regulations to regulate its operation, including therein provisions inherent to the process of recruitment and selection of its personnel; of course, this is provided it is done with absolute respect for the principles of legality (article 11 of the Political Constitution and article 11 of the General Law of Public Administration) and normative hierarchy (article 6 of the General Law of Public Administration).\n\nThis power of self-organization is set forth in the cited Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria (Executive Decree No. 30431-MEP), in the following manner:\n\n\"Article 25.—Relations between personnel and the institution shall be governed based on the Autonomous Service Regulations and the applicable current regulations.\n\nArticle 26.—The Public University Colleges shall establish the classification and selection rules for personnel.\n\nArticle 27.—The personnel of University Colleges shall be excluded from the Civil Service regime. However, the valuation of their positions shall be governed by the rules applied by the General Directorate of Civil Service to the positions of that regime.\n\nArticle 28.—Suitability (idoneidad) for professional practice at this educational level must be proven through a public competitive process, to be carried out by the institution, with documents demonstrating possession of studies, degrees, titles, diplomas, certificates, and experience according to the position in question.\nIn case of lack of qualified personnel, these requirements may only be dispensed with, exceptionally, in very qualified cases of persons who, by proven experience, guarantee good performance in educational work. That official thus hired shall be so for up to one academic year, and may be appointed again as long as the lack of qualified personnel persists.\n\nArticle 29.—The personnel of University Colleges, in addition to the requirements inherent to their jobs, must meet moral conditions consistent with their functions.\n\nArticle 30.—The university colleges shall appoint the personnel necessary for the performance of their functions in accordance with the corresponding legal, budgetary, and regulatory provisions.\"\n\nReturning to the subject of the power of self-regulation held by these Colleges, it is important to bring up the technical-legal scope that this Advisory Body has given it, in the following terms:\n\n\"A.- REGULATION FALLS OUTSIDE THE COMPETENCE OF THE EXECUTIVE BRANCH\nIn accordance with the referral letter, it is considered that the Executive Branch had the duty to regulate the provisions of article 17 of the Decree-Law of Creation of ICE, a duty it did not fulfill. In its place, the Board of Directors of ICE proceeded to issue the corresponding regulation, which has not been, it is indicated, published.\nThe regulatory power is the power to issue legal norms with efficacy lower than formal law. In that sense, it consists of a power to create legal norms, norms that concur to form part of the legal system. The definition given by E. García Enterría and T. Fernández is classic:\n\n'Regulatory power is the power by virtue of which the Administration issues Regulations; it is perhaps its most intense and serious power, since it implies participating in the formation of the legal system. In this way, the Administration is not only a subject of Law subjected like others to its imposed legal system, but rather has the capacity to form, to a certain extent, its own legal system and even that of others...' E. GARCIA DE ENTERRIA-T. FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168.\n\nIn that sense, the regulation is a written norm issued by the Public Administration with efficacy lower than the law.\n\nThe regulatory power is a power subject to formal and material limits. Among the former is that of competence. The power cannot be exercised by an agency that has not been enabled by the legal system to issue regulations.\n\nThe Political Constitution recognizes the Executive Branch the power to regulate laws and a power of self-organization that entails the power to issue organizational regulations. It should be noted that this power is, in principle, inherent in every Administration. Consequently, even in the absence of an express provision enabling the exercise of the regulatory power in organizational matters, it would be fitting to point out that said power corresponds to every public agency and, in particular, to its head.\n\nIncluded in this category of executive regulations are all secondary norms whose purpose is to complement, develop, or specify the precepts contained in the law being regulated. The proper function of the Executive Regulation is to develop the law, specifying its contents, in order to allow its correct and timely application and, therefore, the fulfillment of the purposes it protects. However, the law frames its content and determines its scope of validity. Indeed, the regulation is subordinated to the content of the law, which constitutes its basis of validity and, therefore, a limit to the regulation. Consequently, beyond what is provided by law, the regulatory provision lacks validity (judgments Nos. 031-95 of 16:30 hrs. of January 3, 1995, 4571-97 of 12:54 hrs. of August 1, 1997, 7619-99 of 16:12 hrs of October 5, 1999, and 8865-2002 of 14:43 hrs. of September 11, 2002). The law is, then, the limit of the regulation, to the point that it can be said that the regulation that exceeds it contains 'ex novo legislation,' in the sense of provisions not foreseen by the law that the regulation develops.\" (Legal Opinion OJ-078-2003 of May 23, 2003)\n\nFor a case similar to the present one, where the matter referred to an autonomous entity, which for the purposes of the consultation enjoys the same possibility of self-regulation, this Advisory Body established the following:\n\n\"The autonomous service regulation is a secondary norm, for which it must subject itself to hierarchically superior norms. Consequently, the autonomous regulation is subject to the Constitution (thus, for example, Constitutional Chamber, resolutions Nos. 9236-1999 of 20:11 hrs. of November 23, 1999, and 890-2000 of 16:48 hrs. of January 26, 2000, the latter regarding a regulation issued by the CCSS to regulate the retirement fund of its servants), as well as to international treaties, laws, and executive regulations. Since it is nothing but a manifestation of the regulatory power in the indicated area, it follows as a logical consequence that the Statute must conform substantially and formally to the higher hierarchical norms. That subjection may be subject to control, both of constitutionality and of legality.\" (Legal Opinion OJ-135-2003 of May 23, 2003)\n\nFor the case at hand, this last citation deserves to be placed in its true legal dimension. By legal imperative (articles 1 of the Civil Service Statute, 19 of the Law that Regulates Para-university Education Institutions, and 25 and 27 of the Reglamento de la Educación Parauniversitaria), University Colleges are not covered by the regulations emanating from the Civil Service Statute. Consequently, articles 191 and 192 of the Political Constitution, the repeatedly cited Law regulating these Institutions (Law No. 6541), the Executive Regulation to that Law (Executive Decree No. 30431-MP), and the Autonomous Service Regulations of the College in question, constitute the normative pyramid to which the legal operator must resort to resolve the matter at hand, in this particular, the method of selecting teaching personnel at the Cartago University College.\n\nTo what has been said, it is important to add an aspect of utmost interest for the final resolution of the case submitted for pronouncement. This Office of the Attorney General, through opinion C-176-99 of September 1, 1999, had already referred to the topic in question. However, the Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, in force since April 2002, completely reformed its previous counterpart, that is, Executive Decree No. 12711-E of June 10, 1981, which served as the basis for that technical-legal study. And, likewise, at that time the consulting entity had not issued the \"Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago\" (published in La Gaceta 177 of September 14, 2001); and consequently, it was not a reference norm at the time the pronouncement was issued, given that it was not part of the administrative legal system (in this sense, remember that this Autonomous Regulation arises as a result of our opinion C-102-2000 of May 12, 2000).\n\nNotwithstanding the foregoing, it is appropriate to clarify that the arguments issued in opinion C-176-99 maintain full validity, given that although the regulations underwent reforms, these, as can be verified with a simple reading of the current Regulation, have not generated a substantive change in relation to what was regulated at that time. Therefore, we will rescue with full validity the legal arguments set forth by this Office of the Attorney General on that occasion. In that particular, it is appropriate to cite what, regarding the materialization of constitutional principles, was said at that moment, to whose tenor:\n\n\"It is reasonable that in the appointment of this public servant, a public competitive process is applied to guarantee suitability (idoneidad) and efficiency in the public function, and also to comply with the principle of equality and non-discrimination in access to said function.\n\nThe competitive process involves three stages in its procedure, which must be observed by the Public Administration.\n\nIn the first place is the presentation of offers and credentials. In this sense, the Constitutional Chamber has established that appearing on a terna and not being chosen is not contrary to law, and that if a servant has held similar positions to the one of interest, it does not have the virtue of constituting any acquired right that obliges appointing them permanently. To this effect, it is indicated in Decision Voto RA 5607-95:\n\n'II.- The appellant does not have reason in affirming that he had been designated to occupy a vacant position in the Accounting Department, given that from the documents accompanying the filing brief, it is clear that although it is true, the petitioner figured on the terna to select the official who would hold that position, he was not chosen, which is not contrary to law, given that as has been stated on repeated occasions, the fact that a servant has been appointed to hold other positions similar to the one of interest does not have the virtue of constituting any acquired right in his favor that obliges the administration to appoint him permanently, in that position or any other; since the right to hold a public office is not acquired with the simple passage of time or for having held other similar ones for a certain period, but rather for having proven suitability (idoneidad comprobada) to perform it in accordance with the provisions of article 192 of the Constitution. However, the right has been recognized that all servants have to be taken into consideration to participate, in accordance with the applicable legal and regulatory provisions, in the competitive processes convened to fill the positions of interest to them, which has occurred in the case under examination (see official letter number RH-1593-94 of October twenty-fifth of the previous year, attached in the folder of various documents provided by the appellant).' (Decision Voto RA 5607-95).\n\nIn the second place is the selection and grading. It is necessary to clarify that at this stage, no differentiation should be made between a permanent official and a temporary one to distinguish between professionals of the same institution, and they must therefore have the same possibilities of participating if they meet the requirements established in the competitive process.\n\nIn the third place is the appointment and designation. Once the terna is prepared, the interested party has only a legitimate interest, and not a subjective right; the foregoing because, in use of the discretionary powers of the Administration, it may appoint any of the members of the terna. Regarding this point, the Constitutional Chamber expressed in Decision Voto RA 6448-94 the following:\n\n'I.- In regard to the issue of competitive processes based on credentials, constitutional protection is exhausted, as this Chamber has sustained, with the right of equal participation that the offerors have to form part of the respective shortlist or terna -which was recognized to the petitioner in this case-, since, once this is prepared, what the interested party has is a mere expectation to occupy the position for which they apply, so that, it is not appropriate to review in this venue the decision that the organs take on the matter, in exercise of the discretionary powers they have for it, since the disagreement that arises regarding the decision involves a conflict of mere legality and not of constitutional roots; in any case, reviewing such a determination in this jurisdiction implies reviewing the technical criteria employed by the competent body to make it, which exceeds the nature and purposes of the appeal for protection. The foregoing makes the appeal inadmissible and that it should be so declared.' (Decision Voto RA 6448-94)\"\n\nReferring specifically to the procedure for appointing teaching officials in the consulting Institution, this Office of the Attorney General is of the opinion that, being fully empowered, the Cartago University College to issue its own regulation on the matter, and having proceeded accordingly, the Reglamento Autónomo de Trabajo is the normative body to which one must resort to learn about the manner in which teachers in that educational center must be selected.\n\nNow then, specifically, our opinion is required to determine the form of personnel selection that must be followed once a competitive process has been held. In this particular, applying the principle of legality, we consider that the Administration must adhere to the provisions in the numerals comprising Chapters VI and V of said Autonomous Regulation, specifically, what is ordered by article 32, which must be read in conjunction with article 192 of the same normative body. Both norms, respectively, establish the following:\n\n\"Article 32.- The eligible lists (nóminas de elegibles) shall be formed in strict order of grading. Both the grading given by the Personnel Service and the appointment resolution shall be notified to each of the competitors, who shall have a period of three business days to file a motion for reconsideration, in the first case before the Personnel Service, or an appeal before the Dean in the second case.\n\nMotions for reconsideration and appeals must be resolved within a maximum period of 5 business days.\"\n\n\"Article 192.- In the absence of provisions of this Regulation, those contained in the Civil Service Statute and other laws, decrees, and related regulations in force on the matter shall be considered supplementary. Likewise, the CUC Descriptive Manual of Positions.\"\n\nThe cited opinion C-176-99 presents the appropriate legal framework for integrating the provisions of the Autonomous Work Regulations of the University College of Cartago with the Civil Service Statute, for the purpose of selecting teaching staff at that educational institution. The pronouncement states, regarding the matter of our interest, as follows:\n\n\n“III. How should appointments of teaching staff (professors) proceed?.\n\n\n The procedure for appointing teaching staff (professors) is always governed by the public competitive examination process, but the form of selection varies. Indeed, to achieve the objectives of suitability, the principle of the highest percentage obtained must be applied, as contained in Article 83, subsection c) of the Civil Service Statute (Law No. 1581 of May 30, 1953), which provides: \"Article 83.- To fill vacant positions for educators who teach at all levels of education, the following procedures shall be observed: Offering professors in service shall have the right, in the following order: (...) c) Professors who become eligible in competitive examinations by opposition; in this case, appointments shall be made following the strict descending order of qualification. Professors affected by the application of subsections b) or c) of Article 101, of the following chapter, shall enjoy the same preference.\" (As amended by Article 1 of Law No. 4889 of November 17, 1971; the emphasis is not from the original text).\n\n\n In this selection process, the university administration cannot choose among three candidates; instead, it is obligated to select the applicant who has achieved the highest score. The ordinary legislator has deemed that this guarantees suitability in the public education service. Just as for the selection of Directorships and Headships, the Dean is responsible for: \"Authorizing the appointment of institutional personnel, upon proposal from the Administrative Directorate in accordance with the governing legislation on the matter\" (Article 18, subsection g) of Executive Decree No. 12711-E of June 10, 1981) [now Article 18, subsection h) of Executive Decree 30431-MEP].\n\n\n By reason of the foregoing, and in accordance with Articles 191 of the Political Constitution, 83, subsection c) of the Civil Service Statute (Law No. 1581 of May 30, 1953; amended by Article 1 of Law No. 4889 of November 17, 1971), 18, subsection g), 27 and 28 of the Regulations for Higher Para-University Education (Executive Decree No. 12711-E of June 10, 1981) [now Articles 18, subsection h), 27 and 28 of Executive Decree 30431], and rulings 1119-90 and 7900 of the Constitutional Chamber, the appointment of teaching staff (professors) must be carried out through a public competitive examination process, advised by the General Directorate of Civil Service, and obligatorily selecting the candidate who has achieved the highest score.” (The bold text is not from the original) (to the indicated regulatory provisions, numerals 25 and 26 of the cited Decree 30431 may be added)\n\n\nII.- Conclusion.-\n\n\n In accordance with numerals 191 and 192 of the Political Constitution; 10 and 19 of the Regulatory Law for Para-University Education Institutions; articles 25 through 30 of the Regulations for Para-University Education; Chapters V, VI, as well as numeral 192 of the Autonomous Work Regulations of the University College of Cartago and 83 of the Civil Service Statute, the appointment of teaching staff at the University College of Cartago must be carried out through a public competitive examination, selecting for the position the candidate or applicant who has obtained the highest score in their evaluation\n\n\nThanking you for your attention, I respectfully subscribe,\n\n\n\nMSc. José Armando López Baltodano\nDeputy Procurator\n\n\n\nJALB/KJM" }