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  "id": "pgr-12568",
  "citation": "C-183-2004",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Improcedencia de la nulidad absoluta evidente y manifiesta sobre acciones de personal que reconocieron anualidad del 3.5% en CICAD",
  "title_en": "Absolute nullity not evident and manifest for personnel actions granting 3.5% seniority bonus at CICAD",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si procede la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de varias acciones de personal del antiguo CICAD que reconocieron a una funcionaria un pago del 3.5% del salario base por concepto de anualidades. La Administración sostenía que dicho porcentaje infringía los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (1.94%), y que se fundamentó erróneamente en el artículo 15 de la Ley 6995. Tras examinar el expediente y la normativa aplicable, la Procuraduría concluye que: (1) tres de las acciones impugnadas no encajan en el supuesto técnico-jurídico planteado por la Administración, por lo que no hay base para anularlas; (2) las tres acciones restantes que sí citan la Ley 6995 remiten a una cadena normativa compleja (Ley 6835, escala salarial, resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil) que impide calificar el vicio como evidente y manifiesto. Por tanto, no emite el dictamen favorable solicitado y recomienda a la Administración instaurar un procedimiento previo para determinar la legalidad general del porcentaje aplicado a los funcionarios del CICAD, corrigiendo la situación con efectos futuros.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether to declare the absolute, evident and manifest nullity of several personnel actions from the former CICAD that granted an employee a 3.5% seniority bonus. The Administration argued this percentage violated Articles 4 and 5 of the Public Administration Salary Law (1.94%) and was wrongly based on Article 15 of Law 6995. After reviewing the file and applicable law, the PGR concludes: (1) three challenged actions do not fit the Administration's legal framework, so there is no basis to annul them; (2) the three actions that do cite Law 6995 refer to a complex regulatory chain (Law 6835, salary scale, Civil Service Directorate resolutions) that prevents characterizing the defect as evident and manifest. Thus, it denies the favorable opinion and recommends the Administration first conduct a general proceeding to determine the legality of the percentage paid to CICAD officials, correcting it prospectively.",
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  "date": "08/06/2004",
  "year": "2004",
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  "es_concept_hints": [
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "acción de personal",
    "anualidad",
    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
    "Dirección General de Servicio Civil",
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    "derechos adquiridos"
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      "law": "Ley No. 2166"
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  "keywords_es": [
    "anualidad",
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "Artículo 173 LGAP",
    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
    "CICAD",
    "Acción de Personal",
    "Dirección General de Servicio Civil",
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  "keywords_en": [
    "seniority bonus",
    "absolute evident manifest nullity",
    "Article 173 LGAP",
    "Public Administration Salary Law",
    "CICAD",
    "personnel action",
    "Civil Service Directorate",
    "acquired rights"
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  "excerpt_es": "Esta Procuraduría no puede acceder a lo peticionado, emitiendo un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, a los actos administrativos (Acciones de Personal) mediante las cuales se le otorgó el reconocimiento de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidad a favor de la funcionaria XXX, por los siguientes motivos: [...] 3.- Los actos administrativos (Acciones de Personal 112-01, 172-01 y 116-02, a nombre de la funcionaria XXX) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no manifiestan la calificación de 'evidente y manifiesta'. Por tal motivo, no se emite el dictamen favorable de nulidad que se pide.",
  "excerpt_en": "This Attorney General's Office cannot grant the request by issuing a favorable opinion of absolute, evident and manifest nullity regarding the administrative acts (Personnel Actions) through which a 3.5% seniority bonus was recognized in favor of employee XXX, for the following reasons: [...] 3. The administrative acts (Personnel Actions 112-01, 172-01 and 116-02, in the name of employee XXX) that the Ministry of the Presidency challenges as absolutely null do not show the classification of 'evident and manifest.' Therefore, the requested favorable nullity opinion is not issued.",
  "outcome": {
    "label_en": "Unfavorable opinion",
    "label_es": "Dictamen desfavorable",
    "summary_en": "The Attorney General's Office does not issue the requested favorable opinion of absolute, evident and manifest nullity for personnel actions granting a 3.5% seniority bonus, as the defect is not evident and manifest.",
    "summary_es": "La Procuraduría no emite el dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta solicitado respecto de las acciones de personal que reconocieron un 3.5% de anualidad, por carecer del carácter evidente y manifiesto."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando sobre el dictamen de nulidad",
      "quote_en": "… the alleged absolute nullity lacks the condition of 'evident and manifest'.",
      "quote_es": "… la nulidad absoluta que se reprocha carece de la condición de 'evidente y manifiesta'."
    },
    {
      "context": "Cita del dictamen C-062-88",
      "quote_en": "“… this type of nullity refers to defects in the act that are notorious, clear, easily perceived, where no great effort or analysis is required for its verification…” (Opinion C-062-88)",
      "quote_es": "“… este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo y análisis para su comprobación…” (Dictamen C-062-88)"
    },
    {
      "context": "Resolución de la Sala Constitucional 2004-01004",
      "quote_en": "… it is enough to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to reach such conclusion, without any need for hermeneutics or exegesis.",
      "quote_es": "… basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna."
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        "label": "Ley No. 6995  Art. 15"
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12568&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 183 del 08/06/2004   \n\n\n\nC-183-2004\n\n\n\n\n8 de junio de 2004\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nRandall Quirós Bustamante\n\n\n\n\nViceministro de la Presidencia\n\n\n\n\nS.  D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado Señor Viceministro:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nReciba un atento saludo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud de declaratoria\nde nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se “...\notorgó el reconocimiento de un pago de 3.5 por ciento del salario base por concepto de aumentos\nanuales a la Señora XXX, funcionaria del anterior Centro de Inteligencia Antidrogas, hoy Instituto\nCostarricense sobre Drogas.” (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la solicitud de dictamen se acompaña el expediente administrativo 007-02-MP, así como el\nrespectivo legajo de pruebas que comprende un Tomo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.         Antecedentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El expediente administrativo que contiene la Instrucción Formal del Procedimiento, consta de 98\nfolios, debidamente numerados. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Del estudio de esos documentos, y para la correcta resolución del asunto sometido a nuestro\nconocimiento, se destacan los siguientes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.-        Que mediante Oficio N° 15118 (FOE-GU-802 de 19 de diciembre del 2001), el licenciado\nJosé Luis Alvarado Vargas, Gerente del Área de Servicios Gubernamentales de la División de\nFiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, remite al licenciado\nFrancisco Seguro Montero, en ese entonces Director Ejecutivo del Centro de Inteligencia Conjunto\nAntidrogas, el “Informe N° FOE-GU-25/2001 sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario\npara el año 2002, del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas”.  De ese Informe, para nuestro\ninterés, destacamos lo siguiente:\n\n\n\n\n“2.         Resultados.\n\n\n\n\n2.1.      PRESUPUESTO ORDINARIO.\n\n\n\n\n2.1.1.   APROBACIONES\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n f)            (...)  En relación con las erogaciones por concepto de aumentos anuales sobre los\ncuales la Administración ha omitido la presentación de acuerdo concreto relativo a su\nestablecimiento, no se encuentra respaldo legal para que el CICAD fije en forma interna y unilateral\nun monto de 3.5% del salario base por concepto de cada anualidad, por el contrario, de conformidad\ncon la Ley N° 2166 (Salarios de la Administración Pública), artículos 4 y 5, en los cuales se\nestablecen las disposiciones generales en materia de pago de anualidad, sólo un estudio técnico y\nuna resolución de la Dirección General del Servicio Civil podrían modificar lo estipulado\nlegalmente.  En consecuencia, se aprueban los recursos destinados a pago de anualidades\ncondicionados a que su ejecución se ajuste a los términos legales que corresponden.\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n\n4.           DISPOSICIONES\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n\n4.2         AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA.\n\n\n\n\n4.2.1        Girar las instrucciones pertinentes al Director Ejecutivo a efecto de que proceda a:\n\n\n\n a)         Coordinar con la Asesoría Legal interna, de manera prioritaria lo señalado en el punto\n2.1.1.f) de este informe, de manera que los pagos por concepto de anualidades se realicen con\nestricto apego a los términos legales que rigen la materia, y a que inicien los procedimientos\nnecesarios para lograr el ordenamiento de esa materia de conformidad con la normativa vigente.”\n(folios 1 al 8)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.-        Que mediante resolución N° 50-02 de las 10:15 hrs del 21 de mayo del 2002, la Dirección\nEjecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) instauró procedimiento\nadministrativo a efectos de adecuar el porcentaje de anualidades de los funcionarios de ese Centro,\nconforme a lo dispuesto en la Ley No. 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) y el\ncitado Informe FOE-GU-25/2001 de la Contraloría General de la República.  Esa Dirección, sobre el\nparticular, resolvió lo siguiente:\n\n\n\n “Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 129, 132 inciso 1, 133, 136 inciso 1-a), 275, 308\ninciso 1 a) de la Ley General de la Administración Pública, Ley 2166 Ley General de Salarios de la\nAdministración Pública, se comunica a, XXX, cédula XXX, que a partir de la notificación de éste\nacto, se eliminará el cálculo de anualidades con el porcentaje del 3.5% del salario base tal y como\nlo venía efectuando la Administración.  A partir de la fecha de notificación el cálculo de las\nanualidades que por este concepto devengue dicho funcionario, se efectuará tomando como base el\nfactor de 1.94% del salario base, conforme con lo dispuesto en la Ley No. 2166 Ley General de\nSalarios de la Administración Pública y la normativa de la Dirección General de Servicio Civil,\nsegún lo señalado por la Contraloría General de la República en el oficio No. FOE-GU-25/2001\nidentificado bajo el número 15118.\n\n\n\n La diferencia resultante entre el nuevo factor de multiplicación y el que venía utilizando el\nCICAD, será reflejada en cada acción de personal bajo el concepto de SOBRESUELDO, a efecto de no\ncausar perjuicio al salario que devenga el funcionario a esta fecha, y proteger los derechos\npúblicos subjetivos que ostenta el servidor público, conforme con las resoluciones jurisdiccionales\nde protección de los derechos de los trabajadores y de los funcionarios públicos.\n\n\n\n\n(...)” (folios 12 a 19)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.-        Que en la resolución N° 117-02 de las 08:00 hrs del 22 de julio del 2000, la Dirección\nEjecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), anuló las anteriores resoluciones,\nal considerar que:\n\n\n\n\n“(...)\n\n\n\n Por tratarse de un asunto con conexidad de causa y objeto se procede con esta declaratoria de\nnulidad concomitante para todas las resoluciones emitidas, con fundamento en el principio de impulso\nprocesal de oficio, celeridad y economía procesal.\n\n\n\n La declaratoria de nulidad versa en forma específica para cada una y todas las resoluciones\nmencionadas en los siguientes aspectos:\n\n\n\n\n1-)  en cuanto establece el nuevo procedimiento de cálculo del porcentaje de anualidad,\n\n\n\n 2-)  la disposición del posible destino del remanente según los procedimientos de administración de\nrecursos a efecto de no incurrir en nulidades que a futuro puedan perjudicar los intereses públicos\ny la consecución de la verdad real.”\n\n\n\n             En la misma resolución, la Dirección Ejecutiva se declaró inhibida para emitir criterio\no resolución en el procedimiento, y acordó también que la Asesoría Legal de ese Centro tenía\nimpedimento para tramitar esos procedimientos.  Todo ello, en virtud de que ambos órganos tenían un\ninterés directo, actual y patrimonial, en el asunto.  Por tal motivo, ordenó la remisión de los\nautos a la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas “... a efecto que\nnombre un Órgano Director de Procedimiento para determinar la aplicación de la normativa jurídica\nvigente al cálculo del porcentaje de anualidades de los funcionarios del CICAD, y que determine lo\nque en Derecho corresponda con respecto al remanente que pueda existir al dejar de aplicar el 3.5%\ndel salario base por concepto de anualidad que a la fecha se le cancela a los funcionarios del\nCICAD, y que establezca la conservación de los actos que considere pertinentes, para cumplir con lo\ndispuesto por la Contraloría General de la República en el oficio de cita.” (folios 21 a 29)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.-        Que mediante resolución N° 008-2002 de las 09:00 hrs del 11 de octubre del 2002, el\nMinisterio de la Presidencia ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario (artículo\n308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), a efectos de determinar si las\nAcciones de Personal: N° 096-01, con rige de 1° de julio del 2001; N° 110-01, con rige de 1° de\njulio del 2001; N° 112-01, con rige de 27 de agosto del 2001; N° 172-01, con rige de 27 de julio del\n2001; N° 236-01, con rige de 1° de octubre del 2001; N° 116-02, con rige de 27 de agosto del 2002;\n“en las que se reconoce a XXX un pago del 3,5 por ciento del salario base por concepto de aumentos\nanuales, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por no estar\naparentemente fundamentadas en una norma legal que justifique el pago del porcentaje de anualidad en\n3,5%.”.   A su vez, en esa resolución, también se nombra un órgano colegiado para que funja como\nDirector del Procedimiento Administrativo. (folios 30 a 39)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.-        Que en el Considerando Segundo de la resolución del Ministerio de la Presidencia (No.\n008-2002 de las 09:00 hrs del 11 de octubre del 2002), se señala que esas Acciones de Personal “...\nautorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base con\nfundamento en el artículo 15 de la Ley 6995...”, numeral que establece lo siguiente:\n\n\n\n “Artículo 15.-  De acuerdo con lo establecido en la Ley N° 6835, se reconocerán aumentos anuales a\nlos funcionarios públicos nombrados interinamente.  El primero de estos aumentos se reconocerá a\npartir del 1° de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o\nconforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así\nsucesivamente.  El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.”  (folios 30 a 39)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n 6.-        Que en el Considerando Tercero de la resolución No. 008-2002 del Ministerio de la\nPresidencia, indicó:\n\n\n\n “Que el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3,5% pareciera no ser la disposición\nnormativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración\nPública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto\nde aumentos anuales a los funcionarios de la Administración Pública, en un 1,94%.\n\n\n\n Por las consideraciones antes indicadas, podría existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta\nen las acciones de personal señaladas en el Considerando Segundo de esta Resolución, por cuanto\nreconocen el pago de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidades a la funcionaria XXX sin que\nexista aparentemente un fundamento legal para tal reconocimiento.  En virtud de lo anterior, los\nactos administrativos de reconocimiento de anualidades podrían adolecer de todos los elementos\nesenciales para su validez, a saber, motivo, contenido y fin (...).”  (folios 30 a 39)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.-        Que el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo tendente a la declaratoria de\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta de las citadas Acciones de Personal, se emitió a las 09:30\nhrs del 22 de octubre del 2002. En él se consignó que “... el procedimiento tiene por objeto\ndeterminar si existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las siguientes acciones de\npersonal: (...).  Lo anterior con la finalidad de cesar el pago por concepto de anualidades en un\nporcentaje de 3,5%, si se determina que los actos que sustentan el pago son absolutamente nulos.”\n\n\n\n\n            En el aparte que se refiere al Fondo del asunto, se plantea la siguiente relación:\n\n\n\n “... Que de ser ciertos los hechos, no existe norma legal que respaldara el pago realizado en un\nporcentaje de 3,5% del salario base, violentándose de esta manera la normativa que regula el\nreconocimiento de anualidades para la Administración Pública.\n\n\n\n En este sentido, la Ley de Salarios, Ley 2166, del 7 de octubre de 1957, en sus artículos 4 y 5\nestablecen, en lo que interesa, lo siguiente:\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n De conformidad con la normativa citada, el pago de anualidades correspondientes a los servidores de\nla Administración Pública deberá realizarse con estricto apego a lo señalado supra, salvo que exista\nley en contrario que expresamente autorice un pago distinto.\n\n\n\n Sin embargo, en el caso de los funcionarios del CICAD parece no existir una ley que autorice el\nreconocimiento de dicho rubro de forma diversa a la estipulada por la legislación aplicable.\n\n\n\n Tampoco existe en el caso un acto administrativo que autorice expresamente un pago de anualidades\nen un porcentaje de 3,5%.  Únicamente es posible determinar que el pago materializado a través de\nlas acciones de personal, que originaron dicho pago al cumplir el funcionario un año más de laborar\nen el CICAD.  De esta manera, las acciones de personal constituyen la manifestación de la voluntad\nde la Administración de realizar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje mayor, sin que\naparentemente dicho pago esté realizado conforme a derecho.\n\n\n\n Por lo tanto, la aparente falta de un fundamento o disposición legal que autorice el pago en\ncuestión, podría hacer devenir en absolutamente nulas a las acciones de personal que ordenan el\npago, nulidad que pos sus características sería evidente y manifiesta.\n\n\n\n La Ley General de la Administración Pública regula lo relativo a las nulidades absolutas, evidentes\ny manifiestas, de la siguiente manera:\n\n\n\n\n(...)” (folios 40 a 45)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.-        Que mediante escrito de fecha 1° de noviembre del 2002, la funcionaria XXX, presentó\nRecurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución No. 008-2002, emitida a las\n09:00 hrs del 11 de octubre del 2002 por el Ministerio de la Presidencia y el Auto de Apertura del\nProcedimiento Administrativo, de las 09:30 hrs del 22 de octubre del 2002.  El reparo que plantea la\ngestionante se refiere a la competencia que ostentaba la Señora Ministra para incoar el respectivo\nprocedimiento administrativo anulatorio, toda vez que, según su criterio, es el Consejo Directivo\ndel Instituto Costarricense sobre Drogas –órgano desconcentrado del Ministerio de la Presidencia- el\ncompetente para los efectos.  (folios 47 a 52)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.-        Que en resolución de las 09:00 hrs del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del\nProcedimiento, rechazó el Recurso interpuesto por la funcionaria XXX, emplazándola, por el término\nde dos días, para que se apersonara ante la Señora Ministra a efectos de fundamentar el Recurso de\nAlzada. (folios 53 a 58)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.-      Que mediante resolución No. 37-2002 de las 10:30 hrs del 18 de noviembre del 2002, el\nMinisterio de la Presidencia se pronunció sobre el Recurso de Apelación, rechazándolo en cuanto a la\ncompetencia del Despacho ministerial para instaurar el procedimiento administrativo anulatorio, y\ndeclarándolo parcialmente con lugar en lo concerniente a la corrección de un error material y a la\ndeclaratoria formal de nulidad de resoluciones anteriores.  De igual modo, se suspendió la\nresolución del Recurso en torno a la caducidad de la acción a para ser retomado en el momento del\ndictado del acto final del procedimiento.  (folios 60 a 65)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11.-      Que el día 28 de noviembre del 2002, a las 08:30 hrs, se llevó a cabo la audiencia oral y\nprivada. (folios 67 a 68)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12.-      Que mediante escrito de 19 de noviembre del 2002, la funcionaria XXX, se apersonó ante el\nÓrgano Director a plantear formal oposición al procedimiento administrativo anulatorio.  Entre otras\nalegaciones expuestas en el escrito, rescatamos la siguiente:\n\n\n\n “CUARTO:  Por último, deseo manifestar que la supuesta nulidad que se pretende declarar en vía\nadministrativa, no es evidente y manifiesta, cuestión por lo que la vía que se está utilizando no es\nla que establece la legislación vigente, puesto que la administración, en este caso, debería\ndeclarar lesivo al interés público el acto administrativo que pretende anular, y acudir al juicio\ncontencioso administrativo de lesividad, a fin de anular el pago de 3.5% por concepto de aumentos\nanuales reconocidos a mi favor.  No obstante lo anterior, y en vista de que los derechos derivados\ndel acto administrativo que se pretende anular, han sido adquiridos de buena fe, por lo que\nrespetuosamente solicito, se exceptúe la aplicación del artículo 171 de la Ley General de la\nAdministración Pública.”   (folios 69 a 73)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 13.-      Que mediante resolución No. 001-2003 de las 13:00 hrs del 10 de enero del 2003, el\nMinisterio de la Presidencia concedió al Órgano Director del Procedimiento una prórroga por un plazo\nde dos meses calendario, para concluir la fase de instrucción  (folio 76).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 14.-      Que el Órgano Director del Procedimiento en resolución de las 16:55 hrs del 9 de enero\ndel 2003, amplió el plazo de dos meses para tramitar los diligencias pendientes a la fecha.  (folios\n77 a 78)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 15.-      Que el Órgano Director del Procedimiento rindió Informe Final el día 6 de marzo del\n2003.  En él, se analizó la figura de la Acción de Personal como acto administrativo; de la nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta; y, de los Derechos Adquiridos.    En ese Informe se concluyó lo\nsiguiente:\n\n\n\n “1.       No existe fundamento legal para la emisión de acciones de personal que autoricen un pago\n3,5% por concepto de anualidad.\n\n\n\n 2.         Que las acciones de personal a) N° 110-01 con rige 1 de julio de 2001, b) N° 112-01 con\nrige 27 de agosto 2001, c) N° 172-01 con rige 27 de julio de 2001, d), N° 116-02 de 27 de agosto del\n2002, e) N° 096-01 con rige 01 de julio de 2001 y f) N° 236-01 de 1 de octubre del 2001 se encuentra\nviciadas de nulidad absoluta por cuanto todos los elementos que conforman el acto administrativo\n(motivo, contenido y fin) se encuentran viciados de nulidad absoluta; que para el caso de las\nacciones de personal N° 096-01 con rige 01 de julio de 2001 y N° 236-01 de 1 de octubre del 2001, se\nencuentran viciadas de nulidad absoluta únicamente en cuanto a lo que se refiere al reconocimiento\ndel porcentaje del 3.5 por concepto de anualidad.\n\n\n\n 3.         Que la nulidad absoluta además es evidente y manifiesta, por cuanto es notoria la falta\nde fundamento legal para autorizar el pago.  Además, esta nulidad es grave, por cuanto implicó una\nerogación económica del erario público.\n\n\n\n 4.         Que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta no debe tener efectos\nretroactivos en perjuicio del funcionario público, por cuanto éste actuó de buena fe.\n\n\n\n 5.         Que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,\ndebe solicitarse el criterio correspondiente a la Procuraduría General de la República.”  (folios 79\na 98)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-       Sobre el dictamen de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se solicita.-\n\n\n\n \n\n            El Ministerio de la Presidencia, en su condición de “órgano jerarca administrativo” del\nInstituto Costarricense de Drogas, al tenor de lo que establece la Circular de esta Procuraduría\nPGR-1207-2000 del 16 de agosto del 2000, promueve procedimiento administrativo anulatorio, en virtud\nde que la Contraloría General de la República rindió un Informe Presupuestario negativo en torno a\nla partida destinada al pago de las anualidades a los funcionarios del antiguo CICAD para el período\n2002. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En esa ocasión, el Órgano Contralor manifestó que la fijación en un 3.5% del salario base por\nconcepto de anualidad al personal de ese Centro, reñía con el predicado de los numerales 4 y 5 de la\nLey de Salarios de la Administración Pública (Ley No. 2166 de 9 de octubre de 1957).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, advirtió que “... la Administración ha omitido la presentación de acuerdo\nconcreto relativo a su establecimiento”; y por ello, ordenó la instauración de “... los\nprocedimientos necesarios para lograr el ordenamiento de esa materia conforme a la normativa\nvigente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dos aspectos importantes se extraen de la lectura del Informe del Órgano Contralor (No.\nFOE-GU-25/2001), a saber:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1.-        Que a la fecha de emisión del Informe –y tal como se verá, también al día de\nhoy-, los funcionarios del CICAD han estado percibiendo un porcentaje salarial por concepto de\nanualidades superior al del resto de servidores públicos que ampara la citada Ley No. 2166.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2.-        Que pareciera no existir un acto, acuerdo, o resolución administrativa, que\nexprese en forma escrita la voluntad de la Administración en ese particular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Emitido ese criterio, primero las autoridades del propio CICAD, y posteriormente del\nMinisterio de la Presidencia, procedieron a adoptar las medidas jurídico-administrativas\ncorrespondientes para tratar de adecuar la situación conforme a lo que estatuye la legislación\nvigente aplicable a la materia, y a lo señalado por la Contraloría General de la República en su\nInforme.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para nuestros efectos, de los documentos que componen el expediente administrativo,\ninteresa destacar que mediante resolución No. 117-02 de las 08:00 hrs del 22 de julio del 2002, la\nDirección Ejecutiva del CICAD anuló todas las resoluciones administrativas que previamente había\nadoptado en torno al tema, y se declaró inhibida para seguir conociendo del asunto en virtud de que\ntenía un interés directo, actual y patrimonial.  De igual manera, dictó impedimento para la Asesoría\nLegal por los mismos motivos, ordenando el envío de “... los autos a la Junta Administrativa del\nCentro de Inteligencia Conjunto Antidrogas a efecto que nombre un Órgano Director del Procedimiento\npara determinar la aplicación de la normativa jurídica vigente para el cálculo del porcentaje de\nanualidad de los funcionarios del CICAD, y que determine lo que en Derecho corresponde con respecto\nal remanente que pueda existir al dejar de aplicar el 3.5% del salario base por concepto de\nanualidad que a la fecha se le cancela a los funcionarios del CICAD, y que establezca la\nconservación de los actos administrativos que considere pertinentes, para cumplir con lo dispuesto\npor la Contraloría General de la República en el oficio de cita.” (ver en el aparte de Antecedentes,\nel No. 4)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Llama la atención de esta Procuraduría que en el expediente administrativo no se\nconsigna la resolución que sobre el particular adoptó la Junta Administrativa del CICAD. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante, de la investigación jurisprudencial que para los efectos del dictamen\nllevamos a cabo, logramos determinar que una importante cantidad de funcionarios recurrieron el\nAcuerdo que adoptó la Junta Administrativa del CICAD ante la Sala Constitucional.  También logramos\nestablecer que los procedimientos administrativos seguidos por ese Centro y, como se verá, por la\nPresidencia, para corregir la presunta situación ilegal, eran distintos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Para mayor claridad, traemos a colación lo que la Junta Administrativa del CICAD, en Sesión\nextraordinaria, Acta No. EXT 08-2002 de las 14:00 hrs del 8 de agosto del 2002 , acordó, a cuyo\ntenor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Acuerdo No. JA-CICAD 083-2002: 1-)  Se tiene por recibida la resolución Administrativa N° 117-02,\nemitida por la Dirección Ejecutiva del CICAD, con ocasión del procedimiento administrativo\ninstaurado para la adecuación del pago de anualidades de los funcionarios del CICAD, y se acepta la\ndeclaratoria de inhibición y de impedimento para los funcionarios del CICAD en la tramitación de los\nprocedimientos administrativos, a fin de evitar violaciones al Debido Proceso.\n\n\n\n 2-)  Se nombra un Órgano Director del Procedimiento Administrativo para la tramitación de los\nprocedimientos que permita definir la legalidad de continuar pagando a los funcionarios del CICAD\nlas anualidades con un porcentaje del 3.5% sobre el salario base, como se efectúa a la fecha y que\ntramite, bajo este procedimiento de normalización del cálculo anualidades conforme con la Ley\nGeneral de Salarios que establece, conforme resolución de la Dirección General de Servicio Civil,\nque el porcentaje aplicable en estos casos es de 1.94% sobre el salario base.  Dicho Órgano estará\nintegrado por tres abogados: (...), a quienes se instruye con el presente acto para que procedan\nconforme con las facultades y atribuciones que establece la Ley General de la Administración\nPública.\n\n\n\n 3-)  Con fundamento en lo dispuesto en informe FOE-GU-25/2001, oficio 15118 en su apartide [sic]\n2.1.1.f. emitido por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, esta Junta Administrativa dispone\nAJUSTAR la ejecución de los recursos a cancelar por concepto de pago de anualidades en los términos\nlegales que establece la Ley N° 2166 (Ley General de Salarios de la Administración Pública) y\nconforme con sus artículos 4 y 5, y los estudios técnicos de la Dirección General del Servicio Civil\nvigentes, debiéndose calcular y cancelar el pago de las anualidades futuras de los funcionarios del\nCICAD en un porcentaje del 1.94% del salario base devengado, a efecto de cumplir con lo señalado por\nel Órgano Contralor, según el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la\nRepública.  Se giran instrucciones a la Dirección Ejecutiva para que a partir de la comunicación de\neste acuerdo se proceda a realizar el ajuste respectivo.\n\n\n\n\nAcuerdo Unánime y firme.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es evidente que dicho Acuerdo no pretendía otra cosa sino la instauración de un\nprocedimiento administrativo tendente a definir la legalidad en el pago de la anualidad a los\nfuncionarios del antiguo CICAD en un 3.5%.  Es más, explícitamente se le denominó: “Procedimiento de\nNormalización del Cálculo Anualidades conforme con la Ley General de Salarios”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ese Acuerdo pasó por el control de constitucionalidad; así la Sala especializada en la\nmateria, mediante resolución 2003-14654 de las 13:18 hrs del 12 de diciembre del 2003, conociendo de\nun Recurso de Amparo interpuesto contra ese Acuerdo por el funcionario del CICAD Carlos Guzmán\nRetana, consideró que la “... actuación no resulta contraria a los derechos fundamentales del\namparado, toda vez que el nuevo porcentaje que la autoridad recurrida ha fijado para el cálculo de\nlas anualidades del ofendido rige a futuro, a partir de que se tomó el respectivo acuerdo por parte\nde la Junta Directiva del CICAD, lo que es reconocido por el propio recurrente y además consta en el\nexpediente, de modo que no ha operado la aplicación retroactiva del nuevo sistema.  En consecuencia,\nningún menoscabo al patrimonio del tutelado se ha producido capaz de vulnerar sus derechos\nfundamentales, motivo por el cual este recurso debe ser desestimado.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para justificar su decisión, la resolución del Tribunal Constitucional consigna lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Sala ya se ha pronunciado en casos similares, acerca del punto que trae a discusión el\nrecurrente, como se aprecia en el siguiente extracto de la sentencia Nº2001-04174 de las 15:50 hrs.\nde 22 de mayo de 2001:\n\n\n\n “...la discusión de fondo es si procede seguir aplicándole a los amparados nuevas anualidades con\nsustento en la normativa del Instituto Costarricense de Turismo o, por el contrario, si procede\naplicarles los incentivos previstos en general por la Ley de Salarios Públicos, conflicto que escapa\ndel ámbito de competencia de esta Sala, ya que el recurso de amparo ha sido instituido para tutelar\nlos derechos y libertades fundamentales de las personas, respecto a infracciones o amenazas\ninminentes a los mismo, y no para controlar en abstracto la correcta aplicación del derecho, por lo\nque no le corresponde a esta Sala determinar si los amparados cumplen los requisitos exigidos por el\nordenamiento jurídico para concederles lo rubros que pretenden o si existe un derecho adquirido a\nque se les siga aplicando tales extremos, a diferencia de lo que estima la Administración, lo que\nhace referencia a aspectos propios de legalidad que exceden la naturaleza y fines de esta\nJurisdicción. En consecuencia, dicho conflicto deberá dilucidarse en la propia vía administrativa,\nmediante los recursos previstos al efecto, o bien, en la vía jurisdiccional correspondiente por\nagotamiento de la fase anterior. Por lo antes indicado, el recurso es inadmisible y así debe\ndeclararse.”\n\n\n\n En sentido similar, la sentencia Nº0966-95 de las 11:03 hrs. de 17 de enero de 1995, en la que se\ndijo, en lo conducente que:\n\n\n\n “Si el recurrente estima que el método empleado, con anterioridad al vigente, para el cálculo del\npago de \"anualidades\" a los servidores públicos, en los términos que establecen las disposiciones\nlegales y reglamentarias que lo autorizaban, habida cuenta de las circunstancias en que les fue\notorgado y de las condiciones de las que participan, constituye un derecho adquirido a su favor y en\nconsecuencia no puede serle modificado, tal reconocimiento no es propio de esta vía, sino que\ncorresponde plantearse y resolverse en la laboral correspondiente. Por lo expuesto el recurso, en\ncuanto a ello, resulta inadmisible y así debe declararse. IIo.- Por otra parte, como en virtud de la\nmodificación acordada en la resolución que se cuestiona, no se ha solicitado al promovente ni a\nningún otro servidor, según se desprende del propio libelo de interposición, reintegro alguno de los\ndineros percibidos por concepto del extremos de \"anualidades\" y su observancia lo ha sido hacia el\nfuturo, no ha operado aplicación retroactiva alguna del nuevo sistema y el recurso, en cuanto a\nello, también resulta improcedente.”\n\n\n\n IV.- En virtud de todo lo anteriormente expuesto, no encuentra esta Sala que en el caso concreto se\nhaya producido violación alguna a los derechos del amparado, por lo que el recurso debe\ndesestimarse, sin perjuicio de lo que se resuelva en vía administrativa o en su defecto, en la vía\nordinaria correspondiente.\n\n\n\n\nPor tanto:\n\n\n\n\nSe declara sin lugar el recurso.”\n\n\n\n\n\n            Posteriormente, y en lo que respecta a la validez del Acuerdo N° 083-2002 de la Junta\nAdministrativa del CICAD, los magistrados cambiaron de criterio, y mediante resolución 2004-01004 de\nlas 14:41 hrs del 4 de febrero del 2004, manifestaron lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “VIII.- Sobre el fondo. En el caso concreto al recurrente se le otorgó, desde el inicio de su\nrelación laboral con el Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas – 1 de enero de 1995-, un 3.5%\ndel salario base por concepto de anualidades; reconocimiento que a partir del 16 de junio del 2003\nfue rebajado a 1.94% sobre el salario base, conforme a la recomendación del Area de Servicios\nGubernamentales, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de\nla República dada, en el informe N° FOE-GU-25/2002 del 19 de diciembre de 2001, y lo dispuesto por\nla Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas en el acuerdo N°JA-CICAD\n083-2002, tomado en la sesión extraordinaria 08-2002 del 8 de agosto de 2002, en el que dispuso\niniciar los procedimientos administrativos tendentes a definir la legalidad de la medida cuestionada\npor la Contraloría General de la República y a normalizar el cálculo de anualidades conforme a la\nLey de Salarios de la Administración Pública. Conforme con lo expuesto en los considerandos\nanteriores la anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios\nde derechos para el administrado constituye una excepción calificada a la doctrina de la\ninderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de\nintangibilidad de los actos propios, en los que la regla general es que la Administración Pública\nobserve los requisitos formales y sustanciales establecidos en el procedimiento de lesividad y en la\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Ley General de la Administración Pública puesto que\nello es una garantía para el administrado.\n\n\n\n IX.- La Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas en el acuerdo JA-\nCICADL-083-2002, dispuso ajustar y cancelar en un porcentaje del 1.94% del salario base devengado,\nel pago de anualidades futuras a los funcionarios de esa Institución. Aprecia este Tribunal que con\nese acuerdo, el acto que suprimió el beneficio que se había otorgado al accionante, resulta\nilegítimo. Si la Junta Administrativa del CICAD consideró –como parece haberlo hecho para iniciar\nlos procedimientos-, que el porcentaje que había otorgado como reconocimiento por anulidad, no se\najustaba al criterio del Area de Servicios Gubernamentales, de la División de Fiscalización\nOperativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, debió cumplir con las exigencias\ndel procedimiento administrativo dispuesto en el 173 de la Ley General de la Administración Pública.\nLa discusión del procedimiento administrativo que la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia\nConjunta Antidrogas dispuso iniciar era definir la legalidad del porcentaje que se les reconocía a\nalgunos funcionarios por concepto de anualidades, de manera que no podía disponer esa Junta\nAdministrativa en el mismo acto aplicar una rebaja de ese porcentaje pues ello era lo que se\npretendía con el acto final. Así las cosas, se vulneró en perjuicio del accionante, el debido\nproceso y el principio de intangibilidad de los actos propios.\n\n\n\n IX.- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso y declarar la invalidez\ndel acto impugnado y la acción de personal Nº 099-02 de fecha 16 de junio del 2003 (folio 62 y 63).\nEl magistrado Vargas salva el voto y declara sin lugar el recurso.\n\n\n\n\nPor tanto:\n\n\n\n Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se anula el artículo 3 del acuerdo de la Junta\nDirectiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas N°JA-CICAD 083-2002, tomado en la sesión\nextraordinaria 08-2002 DEL 8 DE AGOSTO DE 2002. Asimismo la acción de personal N°088-02 de fecha 16\nde junio de 2002. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los\nhechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo\ncontencioso administrativo.” (lo destacado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin duda alguna, de lo transcrito se puede concluir que la Sala Constitucional le\nreprocha a la Administración que en un mismo acto acordó iniciar un procedimiento para definir la\nlegalidad del porcentaje otorgado por concepto de anualidades a los funcionarios del CICAD, y por el\notro, sin esperar el resultado de ese procedimiento, unilateralmente acordó la rebaja porcentual en\nlas anualidades. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, retomando la substanciación del procedimiento administrativo que obra en autos, notamos\nque, al amparo de lo que señala el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y\nnuestra Circular PGR 1207-2000 de 16 de agosto del 2000, el Ministerio de la Presidencia se arrogó\nel conocimiento y la tramitación de los respectivos procedimientos administrativos.  Cabe señalar\nque ello se hizo sin que el Acuerdo adoptado por la Junta Directiva del CICAD se hubiese revocado o\nanulado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Ministerio de la Presidencia, entonces, en su condición de “jerarca administrativo” del\nInstituto Costarricense de Drogas, ordenó la apertura de procedimientos administrativos ordinarios\npara declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de aquéllas acciones de personal que a la\nfecha de inicio del procedimiento no se encontraban caducas, y que reconocían el porcentaje de 3.5%\npor concepto de anualidades (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este sentido, y refiriéndonos ahora al caso concreto sometido a nuestro dictamen,\nadvertimos que de la lectura de los autos se constata que ese Ministerio ha llevado a cabo el\nprocedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la\nAdministración Pública), con estricto apego a lo que la normativa que rige la materia prescribe, y\ncon absoluto respeto al principio y garantía constitucional del debido proceso y de defensa del\nadministrado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tal motivo, y conforme lo establece el artículo 176.6 de la Ley General de la Administración\nPública, no encontramos omisiones procedimentales en las formalidades previstas en ese mismo cuerpo\nnormativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, y en lo que se refiere propiamente al fondo del asunto sometido a dictamen, consignamos\nque la Administración pretende la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de\nAcciones de Personal específicas, emitidas a nombre de la funcionaria XXX.  La lista que se expone a\ncontinuación contiene el número, la fecha y la “Explicación” de esas Acciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1)         N° 096-01 con rige de 1° de julio del 2001.  “Explicación:  De conformidad con el\nmemorial M-DE-169-01 del 29 de junio del 2001, suscrito por el Director Ejecutivo de este Centro se\nnombra interinamente al puesto No. 21 denominado “Coordinador de Casos”.”  (folio 20 del Tomo de\nPruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)         N° 110-01 con rige de 1° de julio del 2001. “Explicación:  De conformidad con estudio\nrealizado por tiempo laborado en el Sector Público y al oficio No. UAFC-207-01 de la Unidad\nAdministrativa Financiera, se le reconoce lo correspondiente a anualidades.”  (folio 33 del Tomo de\nPruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)         N° 112-01 con rige de 27 de agosto del 2001. “Explicación:  De conformidad con la Ley\n6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número\ndiecinueve.”  (folio 34 del Tomo de Pruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)         N° 172-01 con rige 27 de agosto del 2001. “Explicación:  De conformidad con la Ley 6835,\nArtículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número\ndiecinueve.”  (folio 48 del Tomo de Pruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5)         N° 236-01 con rige de 1° de octubre del 2001. “Explicación:  De conformidad con\nformulario No. 009 de “Evaluación de Desempeño”, suscrito por el Lic. José Silva, se nombra en\npropiedad a partir de fecha rige.”  (folio 51 del Tomo de Pruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6)         N° 116-02 con rige 27 de agosto del 2002. “Explicación:  De conformidad con la Ley 6835,\nArtículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número veinte.” \n(folio 60 del Tomo de Pruebas)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 008-2002 de las 09:00 hrs del 11 de octubre\nde 2002), se señala que esas Acciones de Personal ... autorizan el pago por concepto de aumentos\nanuales en un porcentaje de 3,5% del salario base, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995”\n, y que “... el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3.5% pareciera no ser la\nnormativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración\nPública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto\nde aumentos anuales a los funcionarios de la Administración en un porcentaje de 1,94%”. (folios 30 a\n39)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo que se verá, lo reseñado nos permite determinar la existencia de dos situaciones que impiden\nemitir nuestro dictamen favorable. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, tal y como se puede apreciar en la lista que supra se expuso, no todas las\nAcciones de Personal consignan la leyenda que se refiere a la aplicación del artículo 15 de la Ley\n6995; por tal motivo, aún cuando todas consignan en el aparte “Aumentos Anuales” un 3.5%, las\nAcciones de Personal números:  096-01, 110-01 y 236-01, no encajan dentro del supuesto que\nestableció la Administración para justificar la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta.  Nótese que ellas se refieren a distintos movimientos relacionados con la carrera\nadministrativa de la funcionaria. Ni tampoco esas Acciones muestran fórmula alguna de cálculo para\nel componente “anualidad” que le corresponde al funcionario, aún cuando en el aparte de “aumentos\nanuales” establecen un porcentaje del 3,5%. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tales motivos, no encontramos fundamento alguno para promover la gestión anulatoria contra esas\nAcciones de Personal, y así debe declararlo expresamente esta Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo lugar, y no obstante las Acciones de Personal números: 112-01, 172-01 y 116-02, hacen\nreferencia directa al numeral 15 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985, por la forma en que está\nredactada el aparte “Explicación”, no se puede concluir, en forma “evidente y manifiesta”, que éstas\nson contrarias a lo que estatuye el ordenamiento jurídico.   Para fundamentar esta afirmación,\npermítasenos exponer la relación de normas y resoluciones que se genera a partir de la leyenda que\njustifica las Acciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl común de las Acciones de Personal, como supra se transcribió, consigna lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Explicación:  De conformidad con la Ley 6835 sic, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del\n24-07-85, se le reajusta el aumento anual número ...”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl artículo 15 de la Ley 6995 reza:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 15.- De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a\nlos funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a\npartir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o\nconforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así\nsucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, la Ley a la que hace remisión directa esa norma, la número 6835 de 22 de diciembre de\n1982, establece lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1º.- Se reforma el artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, número\n2166 de 9 de octubre de 1957, para que diga\nasí:                                                                      \n\n\n\n\n                                                                   \n\n\n\n  \"Artículo 4º.- Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las\nsiguientes asignaciones;\n\n\n\nESCALA SALARIAL\n\n \n\n\n\n\nCATEGORIA\n\n\n\t\n\nBASE\n\n\n\t\n\nAUMENTO ANUAL\n\n\n\n\n\n1\n\n\n\t\n\n¢ 5000\n\n\n\t\n\n¢ 251\n\n\n\n\n\n2\n\n\n\t\n\n¢5100\n\n\n\t\n\n¢252\n\n\n\n\n\n3\n\n\n\t\n\n¢5200\n\n\n\t\n\n¢253\n\n\n\n\n\n4\n\n\n\t\n\n¢5300\n\n\n\t\n\n¢254\n\n\n\n\n\n5\n\n\n\t\n\n¢5400\n\n\n\t\n\n¢255\n\n\n\n\n\n6\n\n\n\t\n\n¢5500\n\n\n\t\n\n¢256\n\n\n\n\n\n7\n\n\n\t\n\n¢5600\n\n\n\t\n\n¢257\n\n\n\n\n\n8\n\n\n\t\n\n¢5700\n\n\n\t\n\n¢258\n\n\n\n\n\n9\n\n\n\t\n\n¢5800\n\n\n\t\n\n¢259\n\n\n\n\n\n10\n\n\n\t\n\n¢5900\n\n\n\t\n\n¢260\n\n\n\n\n\n11\n\n\n\t\n\n¢6000\n\n\n\t\n\n¢261\n\n\n\n\n\n12\n\n\n\t\n\n¢6100\n\n\n\t\n\n¢264\n\n\n\n\n\n13\n\n\n\t\n\n¢6200\n\n\n\t\n\n¢267\n\n\n\n\n\n14\n\n\n\t\n\n¢6300\n\n\n\t\n\n¢270\n\n\n\n\n\n15\n\n\n\t\n\n¢6400\n\n\n\t\n\n¢273\n\n\n\n\n\n16\n\n\n\t\n\n¢6500\n\n\n\t\n\n¢273\n\n\n\n\n\n17\n\n\n\t\n\n¢6600\n\n\n\t\n\n¢279\n\n\n\n\n\n18\n\n\n\t\n\n¢6700\n\n\n\t\n\n¢282\n\n\n\n\n\n19\n\n\n\t\n\n¢6800\n\n\n\t\n\n¢285\n\n\n\n\n\n20\n\n\n\t\n\n¢6900\n\n\n\t\n\n¢288\n\n\n\n\n\n21\n\n\n\t\n\n¢7000\n\n\n\t\n\n¢291\n\n\n\n\n\n22\n\n\n\t\n\n¢7100\n\n\n\t\n\n¢294\n\n\n\n\n\n23\n\n\n\t\n\n¢7200\n\n\n\t\n\n¢297\n\n\n\n\n\n24\n\n\n\t\n\n¢7300\n\n\n\t\n\n¢300\n\n\n\n\n\n25\n\n\n\t\n\n¢7400\n\n\n\t\n\n¢303\n\n\n\n\n\n26\n\n\n\t\n\n¢7500\n\n\n\t\n\n¢306\n\n\n\n\n\n27\n\n\n\t\n\n¢7600\n\n\n\t\n\n¢309\n\n\n\n\n\n28\n\n\n\t\n\n¢7700\n\n\n\t\n\n¢312\n\n\n\n\n\n29\n\n\n\t\n\n¢7800\n\n\n\t\n\n¢315\n\n\n\n\n\n30\n\n\n\t\n\n¢7900\n\n\n\t\n\n¢318\n\n\n\n\n\n31\n\n\n\t\n\n¢8000\n\n\n\t\n\n¢321\n\n\n\n\n\n32\n\n\n\t\n\n¢8100\n\n\n\t\n\n¢324\n\n\n\n\n\n33\n\n\n\t\n\n¢8300\n\n\n\t\n\n¢327\n\n\n\n\n\n34\n\n\n\t\n\n¢8500\n\n\n\t\n\n¢330\n\n\n\n\n\n35\n\n\n\t\n\n¢8700\n\n\n\t\n\n¢333\n\n\n\n\n\n36\n\n\n\t\n\n¢8900\n\n\n\t\n\n¢336\n\n\n\n\n\n37\n\n\n\t\n\n¢9100\n\n\n\t\n\n¢339\n\n\n\n\n\n38\n\n\n\t\n\n¢9300\n\n\n\t\n\n¢342\n\n\n\n\n\n39\n\n\n\t\n\n¢9500\n\n\n\t\n\n¢345\n\n\n\n\n\n40\n\n\n\t\n\n¢9700\n\n\n\t\n\n¢348\n\n\n\n\n\n41\n\n\n\t\n\n¢9900\n\n\n\t\n\n¢351\n\n\n\n\n\n42\n\n\n\t\n\n¢10100\n\n\n\t\n\n¢354\n\n\n\n\n\n43\n\n\n\t\n\n¢10300\n\n\n\t\n\n¢357\n\n\n\n\n\n44\n\n\n\t\n\n¢10500\n\n\n\t\n\n¢360\n\n\n\n\n\n45\n\n\n\t\n\n¢10700\n\n\n\t\n\n¢360\n\n\n\n\n\n46\n\n\n\t\n\n¢10900\n\n\n\t\n\n¢366\n\n\n\n\n\n47\n\n\n\t\n\n¢11100\n\n\n\t\n\n¢369\n\n\n\n\n\n48\n\n\n\t\n\n¢11300\n\n\n\t\n\n¢372\n\n\n\n\n\n49\n\n\n\t\n\n¢11500\n\n\n\t\n\n¢375\n\n\n\n\n\n50\n\n\n\t\n\n¢11700\n\n\n\t\n\n¢378\n\n\n\n\n\n51\n\n\n\t\n\n¢11900\n\n\n\t\n\n¢381\n\n\n\n\n\n52\n\n\n\t\n\n¢12100\n\n\n\t\n\n¢384\n\n\n\n\n\n53\n\n\n\t\n\n¢12300\n\n\n\t\n\n¢387\n\n\n\n\n\n54\n\n\n\t\n\n¢12500\n\n\n\t\n\n¢390\n\n\n\n\n\n55\n\n\n\t\n\n¢12900\n\n\n\t\n\n¢394\n\n\n\n\n\n56\n\n\n\t\n\n¢13300\n\n\n\t\n\n¢398\n\n\n\n\n\n57\n\n\n\t\n\n¢13700\n\n\n\t\n\n¢402\n\n\n\n\n\n58\n\n\n\t\n\n¢14100\n\n\n\t\n\n¢406\n\n\n\n\n\n59\n\n\n\t\n\n¢14500\n\n\n\t\n\n¢410\n\n\n\n\n\n60\n\n\n\t\n\n¢14900\n\n\n\t\n\n¢414\n\n\n\n\n\n61\n\n\n\t\n\n¢15300\n\n\n\t\n\n¢418\n\n\n\n\n\n62\n\n\n\t\n\n¢15700\n\n\n\t\n\n¢422\n\n\n\n\n\n63\n\n\n\t\n\n¢16100\n\n\n\t\n\n¢426\n\n\n\n\n\n64\n\n\n\t\n\n¢16500\n\n\n\t\n\n¢430\n\n\n\n\n\n65\n\n\n\t\n\n¢16900\n\n\n\t\n\n¢434\n\n\n\n\n\n66\n\n\n\t\n\n¢17300\n\n\n\t\n\n¢438\n\n\n\n\n\n67\n\n\n\t\n\n¢17700\n\n\n\t\n\n¢442\n\n\n\n\n\n68\n\n\n\t\n\n¢18100\n\n\n\t\n\n¢446\n\n\n\n\n\n69\n\n\n\t\n\n¢18500\n\n\n\t\n\n¢450\n\n\n\n\n\n70\n\n\n\t\n\n¢18900\n\n\n\t\n\n¢454\n\n\n\n\n\n71\n\n\n\t\n\n¢19300\n\n\n\t\n\n¢458\n\n\n\n\n\n72\n\n\n\t\n\n¢19700\n\n\n\t\n\n¢462\n\n\n\n\n\n73\n\n\n\t\n\n¢20100\n\n\n\t\n\n¢466\n\n\n\n\n \n\n\n\n La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden,\ndespués de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución\npodrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados\nque resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos.    \n\n\n\n La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual\nservirá para la correspondiente ubicación en la presente escala\nsalarial\".                                                   \n\n\n\n Artículo 2º.- Se agrega un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración\nPública, número 2166 del 9 de octubre de 1957, que dirá:   \n\n\n\n \"d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos\nde los aumentos anuales a que se refiere el    artículo 5º anterior, el tiempo de servicios\nprestados en otras entidades   del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.\n\n\n\n      Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y\nconvenios, en materia de negociación salarial\".    \n\n\n\n\nArtículo 3º.- La presente ley deroga cualquier disposición que se le    \n\n\n\n\nanteponga.                                                                   \n\n\n\n \"d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos\nde los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados\nen otras entidades  del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. \n\n\n\n\nEsta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las    \n\n\n\n\nconvenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial\".    \n\n\n\n\nArtículo 3º.- La presente ley deroga cualquier disposición que se le    \n\n\n\n\nanteponga.                                                                   \n\n\n\n\nArtículo 4º.- Rige a partir de su publicación.” (lo destacado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y a su vez, por remisión expresa del legislador, la Dirección General del Servicio\nCivil, mediante estudio técnico plasmado en una resolución administrativa, puede modificar la escala\npara la asignación de los “aumentos anuales”.  Desde 1983, esa Dirección ha procedido conforme al\npredicado de la norma y desde esa data ha emitido, entre otras, las siguientes resoluciones: \n“DG-055-83, DG-042-84, DG-121-85, DG-078-89, DG-124-89, DG-106-90, DG-166-90, DG-102-92, DG-210-92,\nDG-120-93, DG-204-93, DG-061-94, DG-106-94, DG-050-95, DG-092-95, DG-113,95, DG-046-96, DG-099-96,\nDG-038-97, DG-097-98, DG-128-98, DG-144-98, DG-183-98, DG-102-99, DG-001-2000 y DG-062-2000”\n(citadas por Jimmy Bolaños González en:  Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Comentado, con\njurisprudencia y Legislación conexa.  Investigaciones Jurídicas S.A., 2001, San José, Costa Rica,\npág 296)\n\n\n\n\n \n\n\n\n A modo síntesis de lo transcrito,  tenemos que la leyenda que justifica las Acciones de Personal\nhacen referencia expresa al artículo 15 de la Ley 6995; ésta, a su vez, nos remite a la Ley 6835, la\ncual reforma la Ley de Salarios de la Administración Pública, específicamente en su artículo\nartículo 4°, y en éste se le da la competencia a la Dirección General del Servicio Civil de regular\nlo atinente a la fijación de los “aumentos anuales”, siendo que a la fecha se han emitido una\ncantidad considerable de resoluciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Expuesto lo anterior, no cabe duda que aún cuando en el procedimiento administrativo se consigne la\nfalta de correspondencia entre el acto administrativo:  Acción de Personal y lo que establecen los\nnumerales 4 y 5 de la Ley General de Salarios de la Administración Pública, es patente que tal\nreproche no se muestra en forma “evidente y manifiesto”, aún cuando pueden estar afectos también a\nuna nulidad absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTomando como referencia nuestro dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988, recuérdese que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios,\nclaros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya\nque el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la\ndeclaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la\ncerteza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trata.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De igual manera, trayendo a colación la anteriormente citada resolución de la Sala\nConstitucional, que a propósito de un asunto de interés para este dictamen emitió, podemos\ncomprender que la calificación de “evidente y manifiesto” se refiere a:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “... lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún\nmargen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para\ndescubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto\nadministrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal\nconclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna.”  (resolución No. 2004-01004 de las\n14:41 hrs del 4 de febrero del 2004)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por consiguiente, aún cuando la Administración, acudiendo al numeral 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública, pretenda anular las Acciones de Personal que presuntamente reconocen un 3,5%\npor concepto de anualidad, es lo cierto que la nulidad absoluta que se reprocha carece de la\ncondición de “evidente y manifiesta”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tal motivo, esta Procuraduría no puede emitir el dictamen favorable de nulidad que solicita la\nAdministración para aquellas Acciones de Personal que expresamente consignan la referencia legal, en\nlos términos expuestos supra.\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.-     Sobre el procedimiento administrativo necesario para normalizar la situación en el pago\nde las anualidades a los funcionarios del antiguo CICAD.-      \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante la advertencia que en el citado Informe FOE-GU-25/2001 hizo el Órgano Contralor, y que\nevidencia una actuación administrativa contraria a derecho, en orden a los principios de legalidad y\njuridicidad de la Administración, las autoridades competentes están en la obligación de adoptar\naquellas medidas jurídicas-administrativas que procedan, a efectos de regularizar la situación que\nse reprocha ilegal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAdviértase que esa gestión es imperiosa, en tanto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El artículo once de la Constitución Política consagra el principio de legalidad. Este principio\nsignifica que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma\nescrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley,\npreferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos\nejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el\n\"principio de juridicidad de la Administración\". En este sentido es claro que, frente a un acto\nilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que\nesté a su alcance para enderezar la situación. Así las cosas, si la Gerencia General del Consejo\nNacional de Producción determinó que el acto por el cual se efectuó el nombramiento de los\nfuncionarios estaba viciado, lo correcto era ordenar -como lo hizo-, la apertura de procedimientos\nadministrativos con el fin de averiguar la verdad real de los hechos.” (lo destacado no es del\noriginal) (Sala Constitucional, resolución No. 0897-98 de las 17:15 hrs del 11 de febrero de 1998)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta Procuraduría, por su parte, no desconoce que Junta Administrativa del antiguo CICAD, adoptó un\nAcuerdo tendente a:  “... definir la legalidad de continuar pagando a los funcionarios del CICAD las\nanualidades con un porcentaje del 3,5% sobre el salario base” (agosto del 2003), y que el mismo fue\nanulado por la Sala Constitucional (ver resolución No. 2004-01002 de las 14:41 hrs del 4 de febrero\ndel 2004, entre otras), por cuanto, a la vez que se pretendía “averiguar la verdad real de los\nhechos” (determinar la legalidad de ese pago), en el mismo Acuerdo, y bajo la justificación de que\nasí lo había ordenado el Órgano Contralor, esa Junta Administrativa también modificó la fórmula de\ncálculo de las anualidades de los funcionarios, con el objeto de ajustarla a lo que establecía la\nLey General de Salarios, generando una disminución en el porcentaje que por ese concepto percibían\nlos funcionarios del antiguo CICAD.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, es importante traer a colación que de la lectura de las resoluciones de la Sala\nConstitucional, y que tratan ese particular, no se evidencia que éstas expresamente se refirieran a\nlas particularidades de procedimientos administrativos anulatorios -como el que nos ocupa- sino que\nversan sobre la necesidad de que la Administración instaure el procedimiento que establece el\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de que, se presume, está ante\nla emisión de actos administrativos declarativos de derechos.   Al respecto, el Tribunal\nConstitucional acotó: “..., la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final\npuede suprimir un derecho subjetivo del administrado (...)” (resolución 2004-01004 reiteradamente\ncitada)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, en conocimiento de la gestión anulatoria que sobre las Acciones de Personal que\nreconocieron un 3,5% por concepto de anualidades a un grupo de funcionarios del antiguo CICAD,\npromovió el Ministerio de la Presidencia, de la literalidad del Acuerdo N° JA-CICAD 083-2002 de la\nJunta Administrativa del antiguo CICAD; y, de la citada resolución de la Sala Constitucional No.\n2004-01004, concluimos que tanto el punto tercero de ese Acuerdo, como el procedimiento\nadministrativo anulatorio contra las Acciones de Personal de un grupo reducido de funcionarios, han\nsido, el primero adoptado, y el segundo incoado, en forma prematura.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para justificar lo anterior, es necesario remitirnos a la resolución constitucional de reiterada\ncita en este estudio, la cual expresa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La discusión del procedimiento administrativo que la Junta Administrativa del Centro de\nInteligencia Conjunta Antidrogas dispuso iniciar era definir la legalidad del porcentaje que se les\nreconocía a algunos funcionarios por concepto de anualidades, de manera que no podía disponer esa\nJunta Administrativa en el mismo acto aplicar una rebaja de ese porcentaje pues ello era lo que se\npretendía con el acto final”  (lo destacado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Y en ese sentido, el punto 2-) del Acuerdo No. JA-CICAD 083-2002, indicaba lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “2-)  Se nombra un Órgano Director del Procedimiento Administrativo para la tramitación de los\nprocedimientos que permita definir la legalidad de continuar pagando a los funcionarios del CICAD\nlas anualidades con un porcentaje del 3.5% sobre el salario base, como se efectúa a la fecha y que\ntramite, bajo este procedimiento de normalización del cálculo anualidades conforme con la Ley\nGeneral de Salarios que establece, conforme resolución de la Dirección General de Servicio Civil,\nque el porcentaje aplicable en estos casos es de 1.94% sobre el salario base.  Dicho Órgano estará\nintegrado por tres abogados: (...), a quienes se instruye con el presente acto para que procedan\nconforme con las facultades y atribuciones que establece la Ley General de la Administración\nPública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo transcrito nos advierte que previo al traslado de los expedientes administrativos,\nincoados al tenor de lo que establece el numeral 173 de la citada Ley General, las autoridades del\nantiguo CICAD pretendían instaurar un procedimiento tendente a definir la legalidad de pago de ese\nporcentaje, y esto evidentemente no se hizo así.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, aún cuando la Sala Constitucional anuló ese Acuerdo, para la correcta ubicación en el\nplano cronológico y jurídico de la situación que se reprocha ilegal, resulta imprescindible esa\nprevia valoración técnica-jurídica.  En este sentido, vale insistir en que la resolución del\nTribunal Constitucional en nada cuestiona la intención administrativa plasmada en el Acuerdo.  La\ncondena más bien se dio por un proceder precipitado y arbitrario de la Administración, en tanto\nadoptó una decisión sin haber emitido acto final en el procedimiento que para los efectos ordenó\niniciar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa “búsqueda de la verdad real”, así como el proceso de toma de decisiones que de ello\nse derive, todavía hoy es importante por cuanto la situación, que se presume ilegal, presenta\naristas que se han de considerar en el plano fáctico y jurídico.  Sobre el particular, y en nuestra\ncondición de Órgano Asesor de la Administración Pública, señalamos las siguientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La intención del Ministerio de la Presidencia, tal como se pudo constatar en el estudio previo que\nefectuamos, segregó a los funcionarios del antiguo CICAD.  Por un lado, hay un grupo que, aún cuando\nperciben un 3.5% por concepto de anualidad, no ejerce su garantía de defensa en virtud de que,\ncontra ese “derecho”, la Administración no instauró procedimientos administrativos por considerar\nque el plazo de caducidad ya había operado.  Y, por el otro, un grupo de esos funcionarios sí han\ntenido que ejercer la defensa de ese “derecho”, en virtud de que la Administración pretende anular\nel disfrute de aquellas anualidades no afectas a ese plazo fatal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, la consideración de que el “derecho” al disfrute de un porcentaje superior de\nanualidad surge a partir de la emisión de las Acciones de Personal, pone a este Órgano Asesor, al\nigual que a la Administración involucrada, ante una disyuntiva.  Por un lado, se puede considerar\nque de previo a la emisión de esas Acciones de Personal, existía una manifestación administrativa\nque reconocía, a todos los funcionarios en general, un porcentaje de anualidad superior en relación\ncon el resto de funcionarios cobijados por la Ley General de Salarios de la Administración Pública. \nY, por otro, que la Unidad encargada de los Recursos Humanos de ese Centro, ha venido emitiendo las\nAcciones de Personal, con evidente y manifiesto error, sea éste material o de hecho, o aritmético\n(artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Analizando únicamente ese primer supuesto, es importante considerar que podríamos estar en\npresencia de lo que, tanto la doctrina como nuestra legislación, reconocen como “acto implícito”\n(artículo 138 de la citada Ley General).   Al respecto, hemos señalado lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Bajo las circunstancias apuntadas, y especialmente por exigirse normativamente la manifestación\nexpresa de ese ajuste salarial, mediante la correspondiente acción de personal, no podríamos admitir\nentonces la existencia de actos tácitos en el sub-lite, sino más bien de actos implícitos.\n\n\n\n En cuanto al acto implícito, debemos indicar que es aquél que se infiere del contenido de otro acto\nadministrativo, en cuyo caso tendrá existencia jurídica propia (Art. 138 de la citada Ley General).\n\n\n\n\nAl respecto, la doctrina nacional ha sostenido lo siguiente:\n\n\n\n \"Es posible que una declaración suponga un acto de voluntad anterior y en forma tan clara y unívoca\nque envuelva, en realidad, la expresión de dos actos: el formulado y el evidentemente supuesto. Para\nque el acto implícito se de, resulta esencial que la voluntad supuesta no sólo sea compatible con lo\nexpresado, sino que aquélla, además, pueda considerarse como un antecedente o una consecuencia\nnecesarios de esta última (...) el acto implícito es posible, pero únicamente a condición de darse\nen una declaración. La nulidad e ineficacia de la declaración implican, necesariamente, la del acto\nimplícito\" (ORTIZ ORTIZ, Ibídem. págs. 293-294).\n\n\n\n Con base en lo expuesto, a nuestro entender, en el presente caso se está ante \"actos implícitos\",\nporque si bien es obvia la inexistencia de actos formales, manifestados a través de las respectivas\nacciones de personal, por los que se debió reconocer y otorgar el plus denominado \"quinquenio\",\nestos actos declaratorios de derechos o favorables -como también se les denomina en doctrina (Véase\nal respecto, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. \"Curso de Derecho Administrativo I\". Civitas Ediciones\nS.L., Madrid, 1999, pág. 560)- que se echan de menos, se encuentran presupuestos en las acciones de\npersonal número 2-1607 del 20 de marzo de 1998, en el caso del funcionario Mora Hernández Danilo, y\nen la número 82-2870 del primero de setiembre de 1999, en el caso de Nuñez Delgado Fabio, así como\nen las precedentes a éstas; porque a través de ellas se hace efectivo el pago de dicho emolumento.\n\n\n\n Ahora bien, en el tanto nuestro ordenamiento reconoce la existencia de actos implícitos,\nmanifestados a través de otros que los impliquen necesariamente, y les reconoce existencia jurídica\npropia (Artículo 138 de la Ley General de la Administración Pública), este Órgano Asesor considera\nque a éstos les resultan aplicables las mismas normas que rigen a los actos administrativos formales\n-expresados por escrito-; incluida, por supuesto, la posibilidad de ejercitar respecto de ellos, la\npotestad de anulatoria administrativa, así como las vías procesales que tiene la Administración para\ndejar sin efecto aquellos actos declaratorios de derechos que contengan un vicio de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta (Artículo 173 Ibídem).”  (dictamen C-239-2002 de 17 de setiembre del\n2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo transcrito nos advierte que no obstante la existencia de un acto implícito, otro\nacto, consecuente con la intención administrativa previa, bien puede ser vinculado con aquél,\ndándole así una “existencia jurídica propia”.  Esta manifestación se expresa también en Acciones de\nPersonal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, si efectuado el procedimiento tendente a declarar la legalidad de la\nsituación, la Administración determina que el “derecho” de esos funcionarios surge a partir del\nreconocimiento expreso que de él se hace en las Acciones de Personal, entonces habrá que considerar\nel siguiente aspecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Acción de Personal que reconoce una anualidad en particular –acto propio-, tendría un rango\n“declarativo de derechos” específico y temporal, a saber, un año.  De hecho, así se entendió en la\ntramitación del procedimiento administrativo anulatorio, y por ello, el Ministerio de la Presidencia\nse dirigió, en forma individual, contra cada una de las Acciones de Personal que reconocían aumentos\nanuales, hasta una fecha determinada; la cual, por cierto, a partir de la declaratoria de nulidad\nque hizo la Sala Constitucional, del Acuerdo de la Junta Administrativa del CICAD, carece de\nsustento técnico y jurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde esta perspectiva, no habría justificación alguna para que en esas diligencias anulatorias no\nse involucre también a aquellos funcionarios que, a la fecha, no han ejercido su derecho de\ndefensa.  Ni tampoco habría justificación alguna  para que la Administración no recurriera contra\ntodas las Acciones de Personal que a una fecha determinada no estuvieran afectas al plazo fatal de\nla caducidad.  Todo ello, entendiendo la Acción de Personal como un “acto propio” que genera el\n“derecho” a percibir, “... por cada año trabajado, de un paso o aumento de hasta treinta, de\nconformidad con la escala salarial” (Sala Segunda, resolución No. 2002-00445 de las 09:40 hrs del 6\nde setiembre del 2002; además, sobre el concepto ver nuestro dictamen C-043-89 de 2 de marzo de\n1989).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otras palabras, la dinámica administrativa que genera la consideración de que la Acción de\nPersonal es la fuente emanadora de los “derechos” a percibir un porcentaje por concepto de aumento\nanual, que se presume, superior al que establece la Ley, implicaría que anualmente la Administración\nha de recurrir contra todas y cada una de las Acciones de Personal, que le reconocen a los\nfuncionarios del antiguo CICAD, sin excepción, el aumento anual. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Es más, ese proceso generaría dudas en cuanto al porcentaje que por concepto de anualidades se\nhabría de reconocer para el año siguiente.  En un primer momento, y sin profundizar en su estudio,\npareciera que de emitirse un acto final de nulidad para una Acción de Personal específica, ésta, por\nsu naturaleza temporal, únicamente abarcaría el reconocimiento que se hizo para un año, lo que\nimpide que sus efectos puedan abarcar al año siguiente, máxime, si se considera que la\nAdministración no está dirigiéndose contra el acto que contiene la fórmula de cálculo de esa\nanualidad  –si es que existe-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo expuesto hasta aquí, se insiste, nos revela la importancia que tiene para la\nAdministración la instauración de un procedimiento administrativo tendente a determinar la legalidad\ndel porcentaje que por concepto de anualidad se les reconoce a los funcionarios del antiguo CICAD. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ese procedimiento ha de precisar y determinar, con absoluta certeza, si las Acciones de Personal\nque se emiten para reconocer el aumento anual a los funcionarios del antiguo CICAD tienen respaldo\nen otro acto previo, o bien, si el proceso de emisión de todas y cada una de esas Acciones de\nPersonal, durante los últimos años, se ha hecho con evidente error material o de hecho, o bien\naritmético. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En ambos supuestos, bien puede la Administración corregir su proceder contrario a la legalidad,\nemitiendo las resoluciones administrativas que correspondan, con efectos futuros y que respeten los\nderechos adquiridos de buena fe de los funcionarios.  Para tal propósito, se pueden consultar, entre\notras, las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional números: 0419-92 de las 15:05 hrs del\n19 de febrero de 1992, 1671-92 de las 10:33 hrs del 19 de junio de 1992, 5213-93 de las 15:33 hrs\ndel 20 de octubre de 1993, 6933-94 de las 10:42 hrs del 28 de noviembre de 1994, 0966-95 de 11:03\nhrs del 17 de enero de 1995, 2001-03285 de las 09:23 hrs del 27 de abril del 2001, 2001-04174 de las\n15:50 hrs de 22 de mayo de 2001, 2001-05343 de las 16:23 hrs del 19 de junio del 2001,  2003-011541\nde las 13:18 hrs del 12 de diciembre de 2003.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.-     Conclusión.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta Procuraduría no puede acceder a lo peticionado, emitiendo un dictamen favorable de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta, a los actos  administrativos (Acciones de Personal) mediante las\ncuales se le otorgó  el reconocimiento de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidad a favor de\nla funcionaria XXX, por los siguientes motivos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1.-        Para proceder a emitir el dictamen que establece el numeral 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, el acto administrativo que se cuestiona debe presentar un\nvicio de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta y, además, haber generado un derecho subjetivo en\nfavor de los administrados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2.-        No se encuentra fundamento alguno para que la Administración promueva la\ngestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 096-01, 110-01 y 236-01, toda vez que\néstas no encajan dentro del presupuesto técnico-jurídico que estableció la Administración para\npromover el procedimiento anulatorio.  Siendo así, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la\nLey General de la Administración Pública, esta Procuraduría no se pronuncia sobre la situación\njurídica de ellas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.-        Los actos administrativos (Acciones de Personal 112-01, 172-01 y 116-02, a nombre de la\nfuncionaria XXX) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no\nmanifiestan  la calificación de “evidente y manifiesta”. Por tal motivo, no se emite el dictamen\nfavorable de nulidad que se pide.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sin otro particular, suscribo atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMsc. José Armando López Baltodano\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Adjunto: Expediente de la Instrucción del procedimiento (No. 007-02-MP) y un tomo de legajo de\npruebas.-",
  "body_en_text": "Opinion : 183 of 08/06/2004\n\nC-183-2004\n\nJune 8, 2004\n\nLicenciado\nRandall Quirós Bustamante\nVice Minister of the Presidency\nS. D.\n\nDear Mr. Vice Minister:\n\nReceive a cordial greeting.\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to the request for a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the administrative acts through which “...the recognition of a payment of 3.5 percent of the base salary for annual increases was granted to Mrs. XXX, an official of the former Anti-Drug Intelligence Center, now the Costa Rican Institute on Drugs.” (article 173 of the General Law of Public Administration).\n\nThe request for an opinion is accompanied by administrative file 007-02-MP, as well as the respective body of evidence comprising one Volume.\n\nI. Background.\n\nThe administrative file containing the Formal Investigation of the Procedure consists of 98 folios, duly numbered.\n\nFrom the study of these documents, and for the correct resolution of the matter submitted for our consideration, the following are highlighted:\n\n1.- That by Official Letter No. 15118 (FOE-GU-802 of December 19, 2001), Licenciado José Luis Alvarado Vargas, Manager of the Government Services Area of the Operative and Evaluative Oversight Division of the Comptroller General of the Republic, remitted to Licenciado Francisco Seguro Montero, then Executive Director of the Joint Anti-Drug Intelligence Center, “Report No. FOE-GU-25/2001 on the results of the study of the ordinary budget for the year 2002, of the Joint Anti-Drug Intelligence Center.” From that Report, for our interest, we highlight the following:\n\n“2. Results.\n2.1. ORDINARY BUDGET.\n2.1.1. APPROVALS\n(...)\nf) (...) In relation to the expenditures for annual increases on which the Administration has omitted the presentation of a concrete agreement regarding their establishment, there is no legal support for the CICAD to internally and unilaterally set an amount of 3.5% of the base salary for each year of service; on the contrary, in accordance with Law No. 2166 (Public Administration Salaries), articles 4 and 5, which establish the general provisions on the payment of years-of-service increases, only a technical study and a resolution from the General Directorate of Civil Service could modify what is legally stipulated. Consequently, the resources allocated for the payment of years-of-service increases are approved conditional on their execution conforming to the corresponding legal terms.\n(...)\n4. PROVISIONS\n(...)\n4.2 TO THE PRESIDENT OF THE ADMINISTRATIVE BOARD.\n4.2.1 Issue the pertinent instructions to the Executive Director so that he proceeds to:\na) Coordinate with the internal Legal Advisory, on a priority basis, what is indicated in point 2.1.1.f) of this report, so that payments for years-of-service increases are made in strict adherence to the legal terms governing the matter, and so that they initiate the necessary procedures to achieve the regulation of this matter in accordance with current regulations.” (folios 1 to 8)\n\n2.- That by resolution No. 50-02 at 10:15 a.m. on May 21, 2002, the Executive Directorate of the Joint Anti-Drug Intelligence Center (CICAD) initiated an administrative procedure to adjust the percentage of years-of-service increases for officials of that Center, in accordance with the provisions of Law No. 2166 (Law of Public Administration Salaries) and the cited Report FOE-GU-25/2001 of the Comptroller General of the Republic. That Directorate, on the matter, resolved the following:\n\n“Based on the provisions of articles 129, 132 subsection 1, 133, 136 subsection 1-a), 275, 308 subsection 1 a) of the General Law of Public Administration, Law 2166 General Law of Public Administration Salaries, XXX, identification number XXX, is notified that as of the notification of this act, the calculation of years-of-service increases with the percentage of 3.5% of the base salary, as the Administration had been doing, will be eliminated. As of the date of notification, the calculation of the years-of-service increases that said official earns for this concept will be made based on a factor of 1.94% of the base salary, in accordance with the provisions of Law No. 2166 General Law of Public Administration Salaries and the regulations of the General Directorate of Civil Service, as indicated by the Comptroller General of the Republic in official letter No. FOE-GU-25/2001 identified under number 15118.\n\nThe difference resulting between the new multiplication factor and the one that the CICAD had been using will be reflected in each personnel action under the concept of SUPPLEMENTARY SALARY (SOBRESUELDO), in order not to cause harm to the salary that the official earns as of this date, and to protect the subjective public rights that the public servant holds, in accordance with the jurisdictional resolutions protecting the rights of workers and public officials.\n(...)” (folios 12 to 19)\n\n3.- That in resolution No. 117-02 at 8:00 a.m. on July 22, 2000, the Executive Directorate of the Joint Anti-Drug Intelligence Center (CICAD), annulled the previous resolutions, considering that:\n\n“(...)\nSince this is a matter with a connection of cause and object, this concomitant declaration of nullity is issued for all the resolutions issued, based on the principle of ex officio procedural impulse, celerity, and procedural economy.\n\nThe declaration of nullity applies specifically to each and all the resolutions mentioned in the following aspects:\n\n1-) regarding the establishment of the new procedure for calculating the percentage of years-of-service increase,\n2-) the provision regarding the possible destination of the surplus according to resource administration procedures, in order not to incur nullities that in the future could harm public interests and the attainment of the real truth.”\n\nIn the same resolution, the Executive Directorate declared itself disqualified from issuing a criterion or resolution in the procedure, and also agreed that the Legal Advisory of that Center had an impediment to process these procedures. All this, by virtue of the fact that both bodies had a direct, current, and patrimonial interest in the matter. For this reason, it ordered the referral of the case file to the Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center “... so that it may appoint a Directing Body of the Procedure to determine the application of the current legal regulations to the calculation of the percentage of years-of-service increases for CICAD officials, and to determine what corresponds in Law with respect to the surplus that may exist upon ceasing to apply the 3.5% of the base salary for years-of-service increases that CICAD officials are currently paid, and to establish the conservation of the acts it deems pertinent, to comply with the provisions of the Comptroller General of the Republic in the official letter cited.” (folios 21 to 29)\n\n4.- That by resolution No. 008-2002 at 9:00 a.m. on October 11, 2002, the Ministry of the Presidency ordered the opening of the ordinary administrative procedure (article 308 and following of the General Law of Public Administration), in order to determine if the Personnel Actions: No. 096-01, effective July 1, 2001; No. 110-01, effective July 1, 2001; No. 112-01, effective August 27, 2001; No. 172-01, effective July 27, 2001; No. 236-01, effective October 1, 2001; No. 116-02, effective August 27, 2002; “in which a payment of 3.5 percent of the base salary for annual increases is recognized to XXX, are vitiated by absolute, evident, and manifest nullity because they are apparently not based on a legal norm justifying the payment of the year-of-service increase percentage at 3.5%.” In turn, in that resolution, a collegiate body is also named to serve as the Director of the Administrative Procedure. (folios 30 to 39)\n\n5.- That in the Second Consideration (Considerando Segundo) of the resolution of the Ministry of the Presidency (No. 008-2002 at 9:00 a.m. on October 11, 2002), it is stated that these Personnel Actions “... authorize the payment for annual increases at a percentage of 3.5% of the base salary based on article 15 of Law 6995...”, a numeral that establishes the following:\n\n“Article 15.- In accordance with the provisions of Law No. 6835, annual increases will be recognized for public officials appointed on an interim basis. The first of these increases will be recognized as of January 1, 1985, for officials who have one year or more of interim service or as they complete one year of service; the second annual increase will be recognized in the year 1986, and so on. The Civil Service will regulate the provisions of this article.” (folios 30 to 39)\n\n6.- That in the Third Consideration (Considerando Tercero) of resolution No. 008-2002 of the Ministry of the Presidency, it indicated:\n\n“That the legal basis used to justify the payment of 3.5% appears not to be the applicable normative provision, by virtue of the fact that articles 4 and 5 of the Public Administration Salaries Law, Law No. 2166 of October 7, 1957, and its reforms, regulate the amount to be paid for annual increases to Public Administration officials, at 1.94%.\n\nFor the reasons indicated above, there could be an absolute, evident, and manifest nullity in the personnel actions indicated in the Second Consideration (Considerando Segundo) of this Resolution, since they recognize the payment of a percentage of 3.5% for years-of-service increases to the official XXX without there apparently being a legal basis for such recognition. By virtue of the above, the administrative acts recognizing years-of-service increases could lack all the essential elements for their validity, namely, motive, content, and purpose (...).” (folios 30 to 39)\n\n7.- That the Order of Opening of the Administrative Procedure aimed at the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the cited Personnel Actions was issued at 9:30 a.m. on October 22, 2002. It was recorded therein that “... the procedure aims to determine if there is an absolute, evident, and manifest nullity in the following personnel actions: (...). The purpose of the above is to cease the payment for years-of-service increases at a percentage of 3.5%, if it is determined that the acts supporting the payment are absolutely null.”\n\nIn the section referring to the Merits of the matter, the following relationship is set forth:\n\n“... That if the facts are true, there is no legal norm that supported the payment made at a percentage of 3.5% of the base salary, thereby violating the regulations governing the recognition of years-of-service increases for the Public Administration.\n\nIn this sense, the Salaries Law, Law 2166, of October 7, 1957, in its articles 4 and 5 establishes, as relevant, the following:\n(...)\n\nIn accordance with the cited regulations, the payment of years-of-service increases corresponding to Public Administration servants must be made in strict adherence to the above, unless there is a law to the contrary that expressly authorizes a different payment.\n\nHowever, in the case of CICAD officials, there seems to be no law authorizing the recognition of said item in a manner different from that stipulated by the applicable legislation.\n\nNeither does there exist in the case an administrative act that expressly authorizes a payment of years-of-service increases at a percentage of 3.5%. It is only possible to determine that the payment materialized through the personnel actions, which originated said payment when the official completed another year of working at the CICAD. Thus, the personnel actions constitute the manifestation of the Administration's will to make the payment for years-of-service increases at a higher percentage, without said payment apparently being made in accordance with the law.\n\nTherefore, the apparent lack of a legal basis or provision authorizing the payment in question could render the personnel actions ordering the payment absolutely null, a nullity that, by its characteristics, would be evident and manifest.\n\nThe General Law of Public Administration regulates matters relating to absolute, evident, and manifest nullities, as follows:\n(...)” (folios 40 to 45)\n\n8.- That by a document dated November 1, 2002, the official XXX, filed a Motion for Revocation with Subsidiary Appeal against resolution No. 008-2002, issued at 9:00 a.m. on October 11, 2002, by the Ministry of the Presidency and the Order of Opening of the Administrative Procedure, of 9:30 a.m. on October 22, 2002. The objection raised by the petitioner refers to the competence that the Madam Minister held to initiate the respective annulment administrative procedure, since, in her opinion, the Board of Directors of the Costa Rican Institute on Drugs –a deconcentrated body of the Ministry of the Presidency– is the competent body for these purposes. (folios 47 to 52)\n\n9.- That in a resolution at 9:00 a.m. on November 5, 2002, the Directing Body of the Procedure rejected the Motion filed by the official XXX, summoning her, for a term of two days, to appear before the Madam Minister to substantiate the Appeal. (folios 53 to 58)\n\n10.- That by resolution No. 37-2002 at 10:30 a.m. on November 18, 2002, the Ministry of the Presidency ruled on the Appeal, rejecting it regarding the competence of the ministerial Office to institute the annulment administrative procedure, and granting it partially with respect to the correction of a material error and the formal declaration of nullity of previous resolutions. Similarly, the decision on the Motion regarding the expiration of the action was suspended to be revisited at the time of issuing the final act of the procedure. (folios 60 to 65)\n\n11.- That on November 28, 2002, at 8:30 a.m., the oral and private hearing was held. (folios 67 to 68)\n\n12.- That by document of November 19, 2002, the official XXX, appeared before the Directing Body to file formal opposition to the annulment administrative procedure. Among other allegations raised in the document, we highlight the following:\n\n“FOURTH: Finally, I wish to state that the alleged nullity intended to be declared through administrative channels is not evident and manifest, which is why the route being used is not the one established by current legislation, since the administration, in this case, should declare the administrative act it intends to annul harmful to the public interest, and resort to the contentious-administrative trial of harmfulness, in order to annul the payment of 3.5% for annual increases recognized in my favor. Despite the above, and given that the rights derived from the administrative act intended to be annulled have been acquired in good faith, I respectfully request that the application of article 171 of the General Law of Public Administration be excepted.” (folios 69 to 73)\n\n13.- That by resolution No. 001-2003 at 1:00 p.m. on January 10, 2003, the Ministry of the Presidency granted the Directing Body of the Procedure an extension for a period of two calendar months, to conclude the investigation phase (folio 76).\n\n14.- That the Directing Body of the Procedure, in a resolution at 4:55 p.m. on January 9, 2003, extended the period by two months to process the pending proceedings as of that date. (folios 77 to 78)\n\n15.- That the Directing Body of the Procedure rendered its Final Report on March 6, 2003. In it, it analyzed the figure of Personnel Action as an administrative act; of absolute, evident, and manifest nullity; and, of Acquired Rights. In that Report, the following was concluded:\n\n“1. There is no legal basis for the issuance of personnel actions authorizing a payment of 3.5% for years-of-service increases.\n2. That the personnel actions a) No. 110-01 effective July 1, 2001, b) No. 112-01 effective August 27, 2001, c) No. 172-01 effective July 27, 2001, d) No. 116-02 of August 27, 2002, e) No. 096-01 effective July 1, 2001 and f) No. 236-01 of October 1, 2001, are vitiated by absolute nullity because all the elements that make up the administrative act (motive, content, and purpose) are vitiated by absolute nullity; that in the case of personnel actions No. 096-01 effective July 1, 2001, and No. 236-01 of October 1, 2001, they are vitiated by absolute nullity only with respect to the recognition of the percentage of 3.5 for years-of-service increases.\n3. That the absolute nullity is also evident and manifest, since the lack of legal basis to authorize the payment is notorious. Furthermore, this nullity is serious, as it implied an economic outlay from the public treasury.\n4. That the declaration of absolute, evident, and manifest nullity should not have retroactive effects to the detriment of the public official, since the latter acted in good faith.\n5. That in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration, the corresponding criterion must be requested from the Office of the Attorney General of the Republic.” (folios 79 to 98)\n\nII.- Regarding the requested opinion on absolute, evident, and manifest nullity.-\n\nThe Ministry of the Presidency, in its capacity as the “hierarchical administrative body” of the Costa Rican Institute on Drugs, in accordance with the provisions of Circular of this Attorney General's Office PGR-1207-2000 of August 16, 2000, is promoting an annulment administrative procedure, by virtue of the fact that the Comptroller General of the Republic rendered a negative Budget Report regarding the item allocated for the payment of years-of-service increases to the officials of the former CICAD for the 2002 period.\n\nOn that occasion, the Comptroller Body stated that the setting at 3.5% of the base salary for the year-of-service increase for the personnel of that Center was contrary to the predicate of numerals 4 and 5 of the Public Administration Salaries Law (Law No. 2166 of October 9, 1957).\n\nFurthermore, it warned that “... the Administration has omitted the presentation of a concrete agreement regarding its establishment”; and therefore, it ordered the instigation of “... the necessary procedures to achieve the regulation of this matter in accordance with current regulations.”\n\nTwo important aspects are drawn from the reading of the Comptroller Body's Report (No. FOE-GU-25/2001), namely:\n\n1.- That on the date the Report was issued –and as will be seen, also to date–, CICAD officials have been receiving a salary percentage for years-of-service increases higher than that of the rest of the public servants covered by the cited Law No. 2166.\n\n2.- That there seems to be no act, agreement, or administrative resolution that expresses in written form the will of the Administration in this particular.\n\nOnce this criterion was issued, first the authorities of the CICAD itself, and subsequently those of the Ministry of the Presidency, proceeded to adopt the corresponding legal-administrative measures to try to adjust the situation in accordance with the provisions of the current legislation applicable to the matter, and what was indicated by the Comptroller General of the Republic in its Report.\n\nFor our purposes, from the documents comprising the administrative file, it is of interest to note that by resolution No. 117-02 at 8:00 a.m. on July 22, 2002, the Executive Directorate of the CICAD annulled all the administrative resolutions it had previously adopted on the issue, and declared itself disqualified from continuing to hear the matter because it had a direct, current, and patrimonial interest. Similarly, it issued an impediment for the Legal Advisory for the same reasons, ordering the referral of “... the case file to the Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center so that it may appoint a Directing Body of the Procedure to determine the application of the current legal regulations for the calculation of the percentage of years-of-service increases for CICAD officials, and to determine what corresponds in Law with respect to the surplus that may exist upon ceasing to apply the 3.5% of the base salary for years-of-service increases that CICAD officials are currently being paid, and to establish the conservation of the administrative acts it deems pertinent, to comply with the provisions of the Comptroller General of the Republic in the official letter cited.” (see in the Background section, No. 4)\n\nThis Attorney General's Office finds it noteworthy that the administrative file does not contain the resolution that the Administrative Board of the CICAD adopted on this matter.\n\nNevertheless, from the jurisprudential investigation we carried out for the purposes of this opinion, we were able to determine that a significant number of officials appealed the Agreement adopted by the Administrative Board of the CICAD before the Constitutional Chamber. We were also able to establish that the administrative procedures followed by that Center and, as will be seen, by the Presidency, to correct the alleged illegal situation, were different.\n\nFor greater clarity, we bring up what the Administrative Board of the CICAD, in an extraordinary Session, Minutes No. EXT 08-2002 at 2:00 p.m. on August 8, 2002, agreed, which reads:\n\n“Agreement No. JA-CICAD 083-2002: 1-) Administrative Resolution No. 117-02, issued by the Executive Directorate of the CICAD, on the occasion of the administrative procedure initiated for the adjustment of the payment of years-of-service increases for CICAD officials, is deemed received, and the declaration of disqualification and impediment for CICAD officials in the processing of the administrative procedures is accepted, in order to avoid violations of Due Process.\n2-) A Directing Body of the Administrative Procedure is named for the processing of the procedures that will allow defining the legality of continuing to pay CICAD officials the years-of-service increases at a percentage of 3.5% on the base salary, as is currently done, and to process, under this procedure of normalization of the calculation of years-of-service increases in accordance with the General Salaries Law which establishes, according to a resolution of the General Directorate of Civil Service, that the applicable percentage in these cases is 1.94% on the base salary. Said Body will be composed of three lawyers: (...), who are instructed by this act to proceed in accordance with the powers and attributions established by the General Law of Public Administration.\n3-) Based on the provisions of report FOE-GU-25/2001, official letter 15118 in its section 2.1.1.f. issued by the COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC, this Administrative Board arranges to ADJUST the execution of the resources to be paid for years-of-service increases to the legal terms established by Law No. 2166 (General Law of Public Administration Salaries) and in accordance with its articles 4 and 5, and the current technical studies of the General Directorate of Civil Service, such that the payment of future years-of-service increases for CICAD officials must be calculated and paid at a percentage of 1.94% of the earned base salary, in order to comply with what was indicated by the Comptroller Body, according to numeral 4 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic. Instructions are issued to the Executive Directorate so that, upon communication of this agreement, it proceeds to make the respective adjustment.\n\nUnanimous and firm Agreement.”\n\nIt is evident that said Agreement intended nothing other than the instigation of an administrative procedure aimed at defining the legality of paying the years-of-service increase to officials of the former CICAD at 3.5%. Moreover, it was explicitly named: “Procedure for Normalization of the Calculation of Years-of-Service Increases in accordance with the General Salaries Law”.\n\nThat Agreement underwent constitutional control; thus, the specialized Chamber of this Court, through resolution 2003-14654 at 1:18 p.m. on December 12, 2003, hearing an Amparo Action filed against that Agreement by CICAD official Carlos Guzmán Retana, considered that the “... action is not contrary to the fundamental rights of the protected party, since the new percentage that the respondent authority has set for the calculation of the years-of-service increases for the offended party governs for the future, as of when the respective agreement was taken by the CICAD Board of Directors, which is acknowledged by the petitioner himself and is also recorded in the file, meaning that no retroactive application of the new system has occurred. Consequently, no detriment to the protected party's patrimony capable of violating his fundamental rights has been produced, which is why this action must be dismissed.”\n\nTo justify its decision, the Constitutional Court's resolution states the following:\n\n“This Chamber has already ruled on similar cases, regarding the point brought into discussion by the petitioner, as can be seen in the following excerpt from judgment No. 2001-04174 at 3:50 p.m. on May 22, 2001:\n\n“...the substantive discussion is whether it is proper to continue applying new years-of-service increases to the protected parties based on the regulations of the Costa Rican Tourism Institute or, on the contrary, whether it is proper to apply to them the incentives generally provided for by the Public Salaries Law, a conflict that falls outside the scope of competence of this Chamber, since the amparo action has been instituted to protect the fundamental rights and freedoms of individuals, regarding infringements or imminent threats to them, and not to control in the abstract the correct application of the law, so it is not for this Chamber to determine whether the protected parties meet the requirements demanded by the legal system to grant them the items they seek or if there is an acquired right to continue applying such terms, unlike what the Administration considers, which refers to aspects of legality that exceed the nature and purposes of this Jurisdiction. Consequently, said conflict must be resolved in the administrative channel itself, through the remedies provided for this purpose, or, failing that, in the corresponding jurisdictional channel due to exhaustion of the previous phase. For the reasons indicated, the action is inadmissible and must be declared so.”\nIn a similar sense, judgment No. 0966-95 at 11:03 a.m. on January 17, 1995, which stated, as relevant:\n“If the petitioner considers that the method used, prior to the current one, for calculating the payment of \"years-of-service increases\" to public servants, under the terms established by the legal and regulatory provisions that authorized it, considering the circumstances under which it was granted and the conditions they possess, constitutes an acquired right in his favor and consequently cannot be modified for him, such recognition is not proper for this channel, but rather must be raised and resolved in the corresponding labor court. For the foregoing reasons, the action, regarding this, is inadmissible and must be declared so. II.- On the other hand, since by virtue of the modification agreed upon in the contested resolution, no reimbursement whatsoever of the money received for the \"years-of-service increases\" item has been requested from the petitioner or any other server, as deduced from the filing document itself, and its observance has been prospective, no retroactive application of the new system has occurred and the action, regarding this, is also inadmissible.”\nIV.- By virtue of all the foregoing, this Chamber does not find that in the specific case any violation of the protected party's rights has occurred, which is why the action must be dismissed, without prejudice to what is resolved through administrative channels or, failing that, in the corresponding ordinary channel.\n\nTherefore:\nThe action is declared without merit.”\n\nSubsequently, and with regard to the validity of Agreement No. 083-2002 of the CICAD Administrative Board, the magistrates changed their criterion, and through resolution 2004-01004 at 2:41 p.m. on February 4, 2004, stated the following:\n\nVIII. On the merits. In this specific case, the appellant was granted, from the beginning of his employment relationship with the Joint Anti-Drug Intelligence Center – January 1, 1995 – a 3.5% amount of the base salary for the concept of annual increments (anualidades); a recognition that, as of June 16, 2003, was reduced to 1.94% of the base salary, in accordance with the recommendation of the Government Services Area of the Operational and Evaluative Audit Division of the Comptroller General of the Republic, given in report No. FOE-GU-25/2002 of December 19, 2001, and the provisions of the Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center in agreement No. JA-CICAD 083-2002, taken in extraordinary session 08-2002 of August 8, 2002, in which it ordered the initiation of administrative procedures aimed at defining the legality of the measure questioned by the Comptroller General of the Republic and standardizing the calculation of annual increments (anualidades) in accordance with the Public Administration Salary Law. In accordance with the foregoing recitals, the ex officio annulment or review of favorable administrative acts or those declaratory of rights for the administered party constitutes a qualified exception to the doctrine of the irrevocability of the administration's own favorable acts or the principle of intangibility of one's own acts, in which the general rule is that the Public Administration must observe the formal and substantial requirements established in the lesivity procedure and in the procedure for absolute, evident, and manifest nullity under the General Law of Public Administration, as this constitutes a guarantee for the administered party.\n\nIX. The Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center, in agreement JA-CICADL-083-2002, ordered the adjustment and payment of future annual increments (anualidades) to the officials of that Institution at a percentage of 1.94% of the earned base salary. This Tribunal finds that, with that agreement, the act that eliminated the benefit that had been granted to the plaintiff is illegitimate. If the Administrative Board of CICAD considered – as it seems to have done in order to initiate the procedures – that the percentage it had granted as recognition for annual increment (anualidad) did not conform to the criteria of the Government Services Area of the Operational and Evaluative Audit Division of the Comptroller General of the Republic, it should have complied with the requirements of the administrative procedure set forth in Article 173 of the General Law of Public Administration. The purpose of the administrative procedure that the Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center ordered to be initiated was to define the legality of the percentage recognized to some officials for the concept of annual increments (anualidades); therefore, that Administrative Board could not, in the same act, order the application of a reduction of that percentage, since that was what was intended with the final act. Thus, the due process and the principle of intangibility of one's own acts were violated to the detriment of the plaintiff.\n\nIX. As a corollary to the foregoing, the appeal must be granted and the invalidity of the challenged act and Personnel Action No. 099-02 dated June 16, 2003 (pages 62 and 63) must be declared. Judge Vargas issues a dissenting vote and declares the appeal without merit.\n\nTherefore:\n\nThe appeal is granted. Consequently, Article 3 of the agreement of the Board of Directors of the Joint Anti-Drug Intelligence Center No. JA-CICAD 083-2002, taken in extraordinary session 08-2002 OF AUGUST 8, 2002, is annulled. Likewise, Personnel Action No. 088-02 dated June 16, 2002, is annulled. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of the judgment of the contentious-administrative court. (highlighting is not from the original)\n\nWithout a doubt, from what has been transcribed, it can be concluded that the Constitutional Chamber reproaches the Administration for, in a single act, agreeing to initiate a procedure to define the legality of the percentage granted for the concept of annual increments (anualidades) to CICAD officials, and on the other hand, without waiting for the result of that procedure, unilaterally agreeing to the percentage reduction in the annual increments (anualidades).\n\nNow, returning to the substantiation of the administrative procedure found in the case file, we note that, under the protection of Article 173 of the General Law of Public Administration and our Circular PGR 1207-2000 of August 16, 2000, the Ministry of the Presidency assumed jurisdiction over and the processing of the respective administrative procedures. It should be noted that this was done without the Agreement adopted by the Board of Directors of CICAD having been revoked or annulled.\n\nThe Ministry of the Presidency, then, in its capacity as \"administrative superior\" of the Costa Rican Drug Institute, ordered the opening of ordinary administrative procedures to declare the absolute, evident, and manifest nullity of those personnel actions that, as of the date the procedure was initiated, had not expired, and which recognized the percentage of 3.5% for the concept of annual increments (anualidades) (Article 173 of the General Law of Public Administration).\n\nIn this regard, and now referring to the specific case submitted for our opinion, we note that a reading of the case file confirms that this Ministry has carried out the ordinary administrative procedure (Article 308 et seq. of the General Law of Public Administration), in strict compliance with the applicable regulations, and with absolute respect for the constitutional principle and guarantee of due process and the defense of the administered party.\n\nFor this reason, and in accordance with Article 176.6 of the General Law of Public Administration, we find no procedural omissions in the formalities established in that same body of law.\n\nNow, regarding the actual merits of the matter submitted for opinion, we record that the Administration seeks a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of specific Personnel Actions, issued in the name of the official XXX. The list presented below contains the number, the date, and the \"Explanation\" of those Actions:\n\n1) No. 096-01 effective July 1, 2001. \"Explanation: In accordance with memo M-DE-169-01 of June 29, 2001, signed by the Executive Director of this Center, the position No. 21 called \"Case Coordinator\" is filled on an interim basis.\" (folio 20 of the Evidence Volume)\n\n2) No. 110-01 effective July 1, 2001. \"Explanation: In accordance with a study conducted for time worked in the Public Sector and official letter No. UAFC-207-01 from the Financial Administrative Unit, the corresponding annual increments (anualidades) are recognized.\" (folio 33 of the Evidence Volume)\n\n3) No. 112-01 effective August 27, 2001. \"Explanation: In accordance with Law 6835, Article 15, Supplement II, Gazette 140 of 07-24-85, the nineteenth annual increase is readjusted.\" (folio 34 of the Evidence Volume)\n\n4) No. 172-01 effective August 27, 2001. \"Explanation: In accordance with Law 6835, Article 15, Supplement II, Gazette 140 of 07-24-85, the nineteenth annual increase is readjusted.\" (folio 48 of the Evidence Volume)\n\n5) No. 236-01 effective October 1, 2001. \"Explanation: In accordance with form No. 009 \"Performance Evaluation\", signed by Lic. José Silva, the appointment is made on a permanent basis as of the effective date.\" (folio 51 of the Evidence Volume)\n\n6) No. 116-02 effective August 27, 2002. \"Explanation: In accordance with Law 6835, Article 15, Supplement II, Gazette 140 of 07-24-85, the twentieth annual increase is readjusted.\" (folio 60 of the Evidence Volume)\n\nIn the resolution of the Ministry of the Presidency (No. 008-2002 at 09:00 hrs. on October 11, 2002), it is noted that these Personnel Actions \"... authorize payment for the concept of annual increases (aumentos anuales) at a percentage of 3.5% of the base salary, based on Article 15 of Law 6995,\" and that \"... the legal basis used to justify the 3.5% payment appears not to be the applicable regulation, given that Articles 4 and 5 of the Public Administration Salary Law, Law No. 2166 of October 7, 1957 and its amendments, regulate the amount to be paid for the concept of annual increases (aumentos anuales) to Administration officials at a percentage of 1.94%.\" (folios 30 to 39)\n\nAs will be seen, the foregoing allows us to determine the existence of two situations that prevent us from issuing a favorable opinion.\n\nFirstly, as can be seen in the list set out above, not all of the Personnel Actions contain the note referring to the application of Article 15 of Law 6995; for this reason, even though all list \"Annual Increases (Aumentos Anuales)\" at 3.5%, Personnel Actions numbers: 096-01, 110-01, and 236-01 do not fit within the assumption established by the Administration to justify the declaration of absolute, evident, and manifest nullity. Note that they refer to different movements related to the administrative career of the official. Nor do these Actions show any calculation formula for the \"annual increment (anualidad)\" component corresponding to the official, even though they establish a percentage of 3.5% in the section for \"annual increases (aumentos anuales).\"\n\nFor these reasons, we find no basis whatsoever to promote the annulment action against those Personnel Actions, and this Office of the Attorney General must expressly declare so.\n\nSecondly, and despite Personnel Actions numbers: 112-01, 172-01, and 116-02 making direct reference to Article 15 of Law 6995 of July 22, 1985, due to the wording of the \"Explanation\" section, it cannot be concluded, in an \"evident and manifest\" manner, that these are contrary to what the legal system ordains. To support this statement, let us set out the relationship of rules and resolutions generated from the note that justifies the Actions.\n\nThe majority of the Personnel Actions, as transcribed above, state the following:\n\n\"Explanation: In accordance with Law 6835 sic, Article 15, Supplement II, Gazette 140 of 07-24-85, the annual increase number ... is readjusted.\"\n\nArticle 15 of Law 6995 reads:\n\n\"Article 15.- In accordance with the provisions of Law No. 6835, annual increases (aumentos anuales) shall be recognized for public officials appointed on an interim basis. The first of these increases shall be recognized as of January 1, 1985, for officials who have served one year or more on an interim basis or as they complete one year of service; the second annual increase shall be recognized in the year 1986, and so on. The Civil Service shall regulate what is established in this article.\"\n\nIn turn, the Law to which this rule makes direct reference, number 6835 of December 22, 1982, establishes the following:\n\n\"Article 1.- Article 4 of the Public Administration Salary Law, number 2166 of October 9, 1957, is amended to read as follows:\n\n\"Article 4.- The following salary scale is created, with seventy-three categories and the following assignments;\n\nSALARY SCALE\n\n| CATEGORY | BASE | ANNUAL INCREASE |\n| --- | --- | --- |\n| 1 | ¢ 5000 | ¢ 251 |\n| 2 | ¢5100 | ¢252 |\n| 3 | ¢5200 | ¢253 |\n| 4 | ¢5300 | ¢254 |\n| 5 | ¢5400 | ¢255 |\n| 6 | ¢5500 | ¢256 |\n| 7 | ¢5600 | ¢257 |\n| 8 | ¢5700 | ¢258 |\n| 9 | ¢5800 | ¢259 |\n| 10 | ¢5900 | ¢260 |\n| 11 | ¢6000 | ¢261 |\n| 12 | ¢6100 | ¢264 |\n| 13 | ¢6200 | ¢267 |\n| 14 | ¢6300 | ¢270 |\n| 15 | ¢6400 | ¢273 |\n| 16 | ¢6500 | ¢273 |\n| 17 | ¢6600 | ¢279 |\n| 18 | ¢6700 | ¢282 |\n| 19 | ¢6800 | ¢285 |\n| 20 | ¢6900 | ¢288 |\n| 21 | ¢7000 | ¢291 |\n| 22 | ¢7100 | ¢294 |\n| 23 | ¢7200 | ¢297 |\n| 24 | ¢7300 | ¢300 |\n| 25 | ¢7400 | ¢303 |\n| 26 | ¢7500 | ¢306 |\n| 27 | ¢7600 | ¢309 |\n| 28 | ¢7700 | ¢312 |\n| 29 | ¢7800 | ¢315 |\n| 30 | ¢7900 | ¢318 |\n| 31 | ¢8000 | ¢321 |\n| 32 | ¢8100 | ¢324 |\n| 33 | ¢8300 | ¢327 |\n| 34 | ¢8500 | ¢330 |\n| 35 | ¢8700 | ¢333 |\n| 36 | ¢8900 | ¢336 |\n| 37 | ¢9100 | ¢339 |\n| 38 | ¢9300 | ¢342 |\n| 39 | ¢9500 | ¢345 |\n| 40 | ¢9700 | ¢348 |\n| 41 | ¢9900 | ¢351 |\n| 42 | ¢10100 | ¢354 |\n| 43 | ¢10300 | ¢357 |\n| 44 | ¢10500 | ¢360 |\n| 45 | ¢10700 | ¢360 |\n| 46 | ¢10900 | ¢366 |\n| 47 | ¢11100 | ¢369 |\n| 48 | ¢11300 | ¢372 |\n| 49 | ¢11500 | ¢375 |\n| 50 | ¢11700 | ¢378 |\n| 51 | ¢11900 | ¢381 |\n| 52 | ¢12100 | ¢384 |\n| 53 | ¢12300 | ¢387 |\n| 54 | ¢12500 | ¢390 |\n| 55 | ¢12900 | ¢394 |\n| 56 | ¢13300 | ¢398 |\n| 57 | ¢13700 | ¢402 |\n| 58 | ¢14100 | ¢406 |\n| 59 | ¢14500 | ¢410 |\n| 60 | ¢14900 | ¢414 |\n| 61 | ¢15300 | ¢418 |\n| 62 | ¢15700 | ¢422 |\n| 63 | ¢16100 | ¢426 |\n| 64 | ¢16500 | ¢430 |\n| 65 | ¢16900 | ¢434 |\n| 66 | ¢17300 | ¢438 |\n| 67 | ¢17700 | ¢442 |\n| 68 | ¢18100 | ¢446 |\n| 69 | ¢18500 | ¢450 |\n| 70 | ¢18900 | ¢454 |\n| 71 | ¢19300 | ¢458 |\n| 72 | ¢19700 | ¢462 |\n| 73 | ¢20100 | ¢466 |\n\nThe above scale shall apply to the entire Public Sector, and when circumstances demand, after a technical study conducted by the General Directorate of Civil Service, that institution may vary it by resolution. In no case shall the base salary of the employees who are affected be reduced, and their acquired rights shall be respected.\n\nThe sum of the class salary, plus the additional salaries, constitutes the new base salary, which shall be used for the corresponding placement in this salary scale.\"\n\nArticle 2.- A subsection d) is added to Article 12 of the Public Administration Salary Law, number 2166 of October 9, 1957, which shall read:\n\n\"d) Public Sector servants, whether permanent or interim, shall be recognized, for the purposes of the annual increases (aumentos anuales) referred to in Article 5 above, the time of services rendered in other entities of the Public Sector. This provision is not retroactive.\n\nThis law does not negatively affect the right established in collective bargaining agreements and conventions regarding salary negotiation.\"\n\nArticle 3.- This law repeals any provision that contradicts it.\n\n\"d) Public Sector servants, whether permanent or interim, shall be recognized, for the purposes of the annual increases (aumentos anuales) referred to in Article 5 above, the time of services rendered in other entities of the Public Sector. This provision is not retroactive.\n\nThis law does not negatively affect the right established in collective bargaining agreements and conventions regarding salary negotiation.\"\n\nArticle 3.- This law repeals any provision that contradicts it.\n\nArticle 4.- It takes effect upon its publication.\" (highlighting is not from the original)\n\nAnd in turn, by express referral of the legislator, the General Directorate of Civil Service, through a technical study embodied in an administrative resolution, may modify the scale for the assignment of \"annual increases (aumentos anuales).\" Since 1983, that Directorate has proceeded in accordance with the mandate of the rule, and since that date has issued, among others, the following resolutions: \"DG-055-83, DG-042-84, DG-121-85, DG-078-89, DG-124-89, DG-106-90, DG-166-90, DG-102-92, DG-210-92, DG-120-93, DG-204-93, DG-061-94, DG-106-94, DG-050-95, DG-092-95, DG-113,95, DG-046-96, DG-099-96, DG-038-97, DG-097-98, DG-128-98, DG-144-98, DG-183-98, DG-102-99, DG-001-2000 and DG-062-2000\" (cited by Jimmy Bolaños González in: Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Comentado, con jurisprudencia y Legislación conexa. Investigaciones Jurídicas S.A., 2001, San José, Costa Rica, p. 296).\n\nAs a summary of what has been transcribed, we have that the note justifying the Personnel Actions makes express reference to Article 15 of Law 6995; this, in turn, refers us to Law 6835, which amends the Public Administration Salary Law, specifically in its Article 4, and in this, the competence is given to the General Directorate of Civil Service to regulate matters related to the setting of \"annual increases (aumentos anuales),\" with a considerable number of resolutions having been issued to date.\n\nHaving set forth the above, there is no doubt that even though the administrative procedure records the lack of correspondence between the administrative act: the Personnel Action and what is established in Articles 4 and 5 of the General Salary Law of the Public Administration, it is clear that such reproach is not shown in an \"evident and manifest\" manner, even though they may also be subject to an absolute nullity (nulidad absoluta).\n\nTaking as a reference our opinion C-062-88 of April 4, 1988, it should be recalled that:\n\n\"... this type of nullities refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easy to grasp, where no major effort or analysis is required for their verification, since the defect is evident, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence that a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the act is its logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects from which the act in question suffers.\"\n\nSimilarly, bringing up the previously cited resolution of the Constitutional Chamber, which it issued regarding a matter of interest to this opinion, we can understand that the qualification of \"evident and manifest\" refers to:\n\n\"... that which is blatant, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which offers no margin for doubt or does not require a dialectical or logical process of verification to be discovered, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to confront the administrative act with the legal or regulatory rule that provides coverage for it to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis.\" (resolution No. 2004-01004 at 14:41 hrs on February 4, 2004)\n\nConsequently, even though the Administration, resorting to Article 173 of the General Law of Public Administration, seeks to annul the Personnel Actions that presumably recognize a 3.5% for the concept of annual increment (anualidad), the truth is that the absolute nullity (nulidad absoluta) being reproached lacks the condition of being \"evident and manifest.\"\n\nFor this reason, this Office of the Attorney General cannot issue the favorable opinion of nullity requested by the Administration for those Personnel Actions that expressly include the legal reference, in the terms set forth above.\n\nIII.- On the administrative procedure necessary to normalize the situation regarding the payment of annual increments (anualidades) to the officials of the former CICAD.-\n\nGiven the warning made by the Comptroller Body in the cited Report FOE-GU-25/2001, which demonstrates administrative conduct contrary to law, in accordance with the principles of legality and juridicity of the Administration, the competent authorities are obligated to adopt the appropriate legal-administrative measures in order to regularize the situation that is being reproached as illegal.\n\nIt should be noted that this action is imperative, given that:\n\n\"Article eleven of the Political Constitution enshrines the principle of legality. This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norms, which means, of course, subjection to the Constitution and the law, preferentially, and in general to all other norms of the legal system – especially executive and autonomous regulations; that is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration'. In this sense, it is clear that, faced with an illicit or invalid act, the Administration has not only the duty but the obligation to do what is within its power to rectify the situation. Thus, if the General Management of the National Production Council determined that the act by which the officials were appointed was flawed, the correct course of action was to order – as it did – the opening of administrative procedures in order to ascertain the real truth of the facts.\" (highlighting is not from the original) (Constitutional Chamber, resolution No. 0897-98 at 17:15 hrs on February 11, 1998)\n\nThis Office of the Attorney General, for its part, does not ignore that the Administrative Board of the former CICAD adopted an Agreement aimed at: \"... defining the legality of continuing to pay CICAD officials annual increments (anualidades) at a percentage of 3.5% on the base salary\" (August 2003), and that the same was annulled by the Constitutional Chamber (see resolution No. 2004-01002 at 14:41 hrs on February 4, 2004, among others), because, while it was intended to \"ascertain the real truth of the facts\" (determine the legality of that payment), in the same Agreement, and under the justification that the Comptroller Body had so ordered, that Administrative Board also modified the calculation formula for the officials' annual increments (anualidades), in order to adjust it to what the General Salary Law established, generating a decrease in the percentage that the officials of the former CICAD received for that concept.\n\nIn that sense, it is important to mention that a reading of the Constitutional Chamber resolutions addressing this specific issue does not reveal that they expressly referred to the particularities of annulment administrative procedures – such as the one before us – but rather they address the need for the Administration to establish the procedure set out in Article 173 of the General Law of Public Administration, by virtue of the fact that it is presumed to be facing the issuance of administrative acts declaratory of rights. In this regard, the Constitutional Court noted: \"..., the justification for observing that procedure lies in the fact that the final act can suppress a subjective right of the administered party (...)\" (resolution 2004-01004, repeatedly cited).\n\nNow, with knowledge of the annulment action promoted by the Ministry of the Presidency against the Personnel Actions that recognized a 3.5% for the concept of annual increments (anualidades) to a group of officials of the former CICAD; from the literal text of Agreement No. JA-CICAD 083-2002 of the Administrative Board of the former CICAD; and, from the cited Constitutional Chamber resolution No. 2004-01004, we conclude that both the third point of that Agreement, and the administrative annulment procedure against the Personnel Actions of a limited group of officials, have been, the first adopted, and the second initiated, prematurely.\n\nTo justify the foregoing, it is necessary to refer to the constitutional resolution repeatedly cited in this study, which states:\n\n\"The purpose of the administrative procedure that the Administrative Board of the Joint Anti-Drug Intelligence Center ordered to be initiated was to define the legality of the percentage recognized to some officials for the concept of annual increments (anualidades); therefore, that Administrative Board could not, in the same act, order the application of a reduction of that percentage, since that was what was intended with the final act.\" (highlighting is not from the original)\n\nAnd in that sense, point 2-) of Agreement No. JA-CICAD 083-2002 stated the following:\n\n\"2-) A Directing Body for the Administrative Procedure is appointed for the processing of the procedures that allow for the definition of the legality of continuing to pay CICAD officials annual increments (anualidades) at a percentage of 3.5% on the base salary, as is currently done, and that processes, under this procedure for the standardization of the calculation of annual increments (anualidades) in accordance with the General Salary Law, which establishes, as per a resolution of the General Directorate of Civil Service, that the applicable percentage in these cases is 1.94% on the base salary. Said Body shall be composed of three attorneys: (...), who are hereby instructed with this act to proceed in accordance with the powers and attributions established by the General Law of Public Administration.\"\n\nWhat has been transcribed warns us that, prior to the transfer of the administrative files, initiated under the provisions of Article 173 of the cited General Law, the authorities of the former CICAD sought to establish a procedure aimed at defining the legality of that percentage payment, and this was evidently not done.\n\nHowever, even though the Constitutional Chamber annulled that Agreement, for the correct chronological and legal placement of the situation being reproached as illegal, this prior technical-legal assessment is essential. In this sense, it is worth insisting that the Constitutional Court's resolution in no way questions the administrative intention embodied in the Agreement. The condemnation was instead for the Administration's hasty and arbitrary conduct, in that it adopted a decision without having issued a final act in the procedure it had ordered to be initiated for those purposes.\n\nThis \"search for the real truth,\" as well as the decision-making process derived from it, remains important today because the situation, which is presumed illegal, presents facets that must be considered on both a factual and legal level. On this subject, and in our capacity as Advisory Body to the Public Administration, we point out the following.\n\nThe intention of the Ministry of the Presidency, as confirmed in the prior study we conducted, segregated the officials of the former CICAD. On one hand, there is a group who, even though they receive a 3.5% for the concept of annual increment (anualidad), do not exercise their guarantee of defense because the Administration did not initiate administrative procedures against that \"right,\" considering that the expiration period (plazo de caducidad) had already run. And, on the other hand, a group of those officials have had to exercise the defense of that \"right,\" because the Administration seeks to annul the enjoyment of those annual increments (anualidades) not subject to that fatal deadline.\n\nHowever, the consideration that the \"right\" to the enjoyment of a higher annual increment (anualidad) percentage arises from the issuance of the Personnel Actions presents this Advisory Body, like the Administration involved, with a dilemma. On one hand, it can be considered that prior to the issuance of those Personnel Actions, there was an administrative manifestation that recognized, for all officials in general, a higher annual increment (anualidad) percentage compared to the rest of the officials covered by the General Salary Law of the Public Administration. And, on the other hand, that the Unit in charge of Human Resources of that Center has been issuing the Personnel Actions with an evident and manifest error, be it material, factual, or arithmetic (Article 157 of the General Law of Public Administration).\n\nAnalyzing only that first scenario, it is important to consider that we could be in the presence of what both the doctrine and our legislation recognize as an \"implied act\" (acto implícito) (Article 138 of the cited General Law). In this regard, we have stated the following:\n\n\"Under the circumstances noted, and especially because the regulations normatively require the express manifestation of that salary adjustment through the corresponding personnel action, we could not admit the existence of tacit acts in this sub-lite matter, but rather implied acts (actos implícitos).\n\nRegarding the implied act (acto implícito), we must indicate that it is one that is inferred from the content of another administrative act, in which case it shall have its own legal existence (Art. 138 of the cited General Law).\n\nOn this subject, the national doctrine has stated the following:\n\n'It is possible that a declaration presupposes an earlier act of will, and in such a clear and unequivocal manner that it actually involves the expression of two acts: the one formulated and the one evidently supposed. For the implied act to exist, it is essential that the supposed will not only be compatible with what is expressed, but that the former can also be considered a necessary antecedent or consequence of the latter (...) the implied act is possible, but only on the condition of occurring within a declaration. The nullity and ineffectiveness of the declaration necessarily imply those of the implied act.' (ORTIZ ORTIZ, Ibidem. pp. 293-294).\"\n\nBased on the foregoing, in our understanding, the present case involves \"implied acts (actos implícitos),\" because although the absence of formal acts is obvious, manifested through the respective personnel actions (acciones de personal), by which the bonus called \"five-year period (quinquenio)\" should have been recognized and granted, these declaratory of rights or favorable acts—as they are also called in doctrine (See on this point, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. \"Curso de Derecho Administrativo I\". Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 560)—which are missing, are presupposed in personnel actions number 2-1607 of March 20, 1998, in the case of official Mora Hernández Danilo, and in number 82-2870 of September 1, 1999, in the case of Nuñez Delgado Fabio, as well as in those preceding them; because it is through them that the payment of said emolument takes effect.\n\nNow, insofar as our legal system recognizes the existence of implied acts, manifested through others that necessarily imply them, and recognizes their own legal existence (Article 138 of the General Law on Public Administration, Ley General de la Administración Pública), this Advisory Body considers that the same rules governing formal administrative acts—expressed in writing—apply to them; including, of course, the possibility of exercising, regarding them, the power of administrative annulment (potestad de anulatoria administrativa), as well as the procedural avenues available to the Administration to render void those declaratory of rights acts that contain a defect of absolute, evident, and manifest nullity (Article 173 Ibidem).\" (opinion C-239-2002 of September 17, 2002)\n\nWhat has been transcribed warns us that notwithstanding the existence of an implied act, another act, consequent to the prior administrative intention, may well be linked to the former, thus giving it an \"own legal existence.\" This manifestation is also expressed in Personnel Actions.\n\nNow, if after the procedure aimed at declaring the legality of the situation is completed, the Administration determines that the \"right\" of those officials arises from the express recognition made thereof in the Personnel Actions, then the following aspect must be considered.\n\nThe Personnel Action that recognizes a particular step increase (anualidad)—an act proper (acto propio)—would have a specific and temporal \"declaratory of rights\" scope, namely, one year. In fact, this is how it was understood in the processing of the administrative annulment procedure, and for this reason, the Ministry of the Presidency addressed, individually, each of the Personnel Actions that recognized annual increases, up to a certain date; which, incidentally, as of the declaration of nullity made by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), of the Agreement of the Administrative Board of the CICAD, lacks technical and legal support.\n\nFrom this perspective, there would be no justification whatsoever for not also involving, in those annulment proceedings, those officials who, to date, have not exercised their right of defense. Nor would there be any justification whatsoever for the Administration not to have filed against all the Personnel Actions that, at a certain date, were not subject to the fatal statute of limitations (caducidad). All this, understanding the Personnel Action as an \"act proper\" that generates the \"right\" to receive, \"... for each year worked, one step or increase of up to thirty, in accordance with the salary scale\" (Second Chamber, resolution No. 2002-00445 of 09:40 hrs of September 6, 2002; also, on the concept see our opinion C-043-89 of March 2, 1989).\n\nIn other words, the administrative dynamic that generates the consideration that the Personnel Action is the emanating source of the \"rights\" to receive a percentage for the concept of annual increase, which is presumed to be higher than that established by Law, would imply that annually the Administration must file against each and every one of the Personnel Actions that recognize the annual increase to the officials of the former CICAD, without exception.\n\nMoreover, that process would generate doubts regarding the percentage to be recognized for the concept of step increases for the following year. Initially, and without delving into its study, it would seem that if a final act of nullity is issued for a specific Personnel Action, it, by its temporary nature, would only cover the recognition made for one year, which prevents its effects from covering the following year, especially if it is considered that the Administration is not filing against the act containing the calculation formula for that step increase—if it exists.\n\nWhat has been set forth so far, we insist, reveals the importance for the Administration of establishing an administrative procedure aimed at determining the legality of the percentage recognized to the officials of the former CICAD for the concept of step increase.\n\nThat procedure must specify and determine, with absolute certainty, whether the Personnel Actions issued to recognize the annual increase to the officials of the former CICAD are supported by another prior act, or whether the issuance process for each and every one of those Personnel Actions, during recent years, has been carried out with an evident material or factual error, or an arithmetic one.\n\nIn either scenario, the Administration may well correct its course of action contrary to legality, issuing the corresponding administrative resolutions, with future effects and respecting the rights acquired in good faith by the officials. For this purpose, among others, the following resolutions of the Constitutional Chamber can be consulted, numbers: 0419-92 of 15:05 hrs of February 19, 1992, 1671-92 of 10:33 hrs of June 19, 1992, 5213-93 of 15:33 hrs of October 20, 1993, 6933-94 of 10:42 hrs of November 28, 1994, 0966-95 of 11:03 hrs of January 17, 1995, 2001-03285 of 09:23 hrs of April 27, 2001, 2001-04174 of 15:50 hrs of May 22, 2001, 2001-05343 of 16:23 hrs of June 19, 2001, 2003-011541 of 13:18 hrs of December 12, 2003.\n\nIV.- Conclusion.-\n\nThis Attorney General's Office cannot grant what is requested by issuing a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity regarding the administrative acts (Personnel Actions) by which the recognition of a percentage of 3.5% for the concept of step increase was granted in favor of the official XXX, for the following reasons:\n\n1.- To proceed to issue the opinion established by numeral 173 of the General Law on Public Administration, the administrative act being challenged must present a defect of absolute, evident, and manifest nullity and, in addition, must have generated a subjective right in favor of the administered parties.\n\n2.- There is no foundation whatsoever for the Administration to promote the annulment action against Personnel Actions numbers: 096-01, 110-01, and 236-01, since these do not fit within the technical-legal premise established by the Administration to promote the annulment procedure. This being the case, under the terms of what numeral 173 of the General Law on Public Administration establishes, this Attorney General's Office does not rule on their legal situation.\n\n3.- The administrative acts (Personnel Actions 112-01, 172-01, and 116-02, in the name of the official XXX) that the Ministry of the Presidency reproaches as affected by an absolute nullity do not manifest the qualification of \"evident and manifest.\" For this reason, the requested favorable opinion of nullity is not issued.\n\nWith nothing further, I subscribe, sincerely,\n\nMsc. José Armando López Baltodano\nDeputy Attorney General\n\nAttachment: Case File of the Procedure Instruction (No. 007-02-MP) and one volume of evidence dossier."
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