{ "id": "pgr-13057", "citation": "C-108-2005", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Ejecutividad de resoluciones del Tribunal Aduanero y TFA durante proceso de lesividad", "title_en": "Enforceability of Tax and Customs Tribunal rulings during lesividad proceedings", "summary_es": "La Procuraduría analiza si procede el pago ordenado por el Tribunal Aduanero Nacional o el Tribunal Fiscal Administrativo mientras está en trámite un proceso contencioso-administrativo de lesividad contra dicha sentencia. Concluye que las resoluciones de estos tribunales son actos administrativos ejecutivos y ejecutorios. La interposición del proceso de lesividad no suspende su eficacia ni obligatoriedad. La declaratoria de lesividad es un mero presupuesto procesal que no anula ni suspende el acto impugnado; por tanto, la Administración debe cumplir lo resuelto en tanto no se decrete judicialmente una suspensión excepcional conforme al artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Si posteriormente la sentencia es anulada, la Administración deberá recurrir a los mecanismos de cobro para recuperar lo pagado.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines whether the State must comply with a ruling by the National Customs Tribunal or the Tax Administrative Tribunal ordering a refund while a judicial lesividad action to annul that ruling is underway. It concludes that those tribunal rulings are administrative acts that carry enforceability (ejecutividad) and self-executing power (ejecutoriedad). The mere filing of a lesividad lawsuit does not suspend their effects; a suspension requires an exceptional court order under Article 91 of the Contentious-Administrative Jurisdiction Law. The declaration of lesividad is only a procedural prerequisite for bringing suit and does not void or stay the ruling. Therefore, the Administration must immediately execute the payment ordered, and if the ruling is later annulled, it must seek recovery through ordinary collection mechanisms.", "court_or_agency": "", "date": "11/03/2005", "year": "2005", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "lesividad", "ejecutividad", "ejecutoriedad", "Tribunal Fiscal Administrativo", "Tribunal Aduanero Nacional", "agotamiento de la vía administrativa", "artículo 91 LRJCA", "presupuesto procesal" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 146", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 148", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 91", "law": "Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" }, { "article": "Art. 165", "law": "Código de Normas y Procedimientos Tributarios" }, { "article": "Art. 204-205, 209", "law": "Ley General de Aduanas" } ], "keywords_es": [ "Tribunal Aduanero Nacional", "Tribunal Fiscal Administrativo", "lesividad", "ejecutividad", "ejecutoriedad", "acto administrativo", "suspensión", "devolución de capital", "vía administrativa", "proceso contencioso-administrativo" ], "keywords_en": [ "National Customs Tribunal", "Tax Administrative Tribunal", "lesividad", "enforceability", "self-executing", "administrative act", "suspension", "capital refund", "administrative channel", "contentious-administrative process" ], "excerpt_es": "La declaratoria de lesividad es un acto administrativo emitido por un órgano administrativo en el ejercicio de la función administrativa pero con efectos puramente procesales. Es un acto que sirve de trámite previo a la interposición del proceso judicial. Su objeto es permitir la admisión y trámite del proceso. No produce efectos fuera del proceso.\n\nPuesto que la declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, se sigue como lógica consecuencia, que no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo. En ese sentido, la declaratoria de lesividad no anula el acto declarativo ni tiene como efecto su suspensión. Por consiguiente, el acto declarado lesivo continúa surgiendo efectos, por lo que debe ser respetado por la Administración actora.", "excerpt_en": "The declaration of lesividad is an administrative act issued by an administrative body in the exercise of administrative functions but with purely procedural effects. It is an act that serves as a preliminary step before filing a judicial lawsuit. Its purpose is to allow the admission and processing of the lawsuit. It produces no effects outside the lawsuit.\n\nSince the declaration of lesividad is a procedural prerequisite, it logically follows that it has no effect on the effectiveness of the act declared harmful. In this sense, the declaration of lesividad does not annul the declaratory act nor does it cause its suspension. Consequently, the act declared harmful continues to produce effects, and must therefore be respected by the plaintiff Administration.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The declaration of lesividad does not suspend the enforceability of rulings by the Customs or Tax Administrative Tribunals; the Administration must execute the ordered payment.", "summary_es": "La declaratoria de lesividad no suspende la ejecutividad de las resoluciones del Tribunal Aduanero o del Tribunal Fiscal Administrativo; la Administración debe cumplir el pago ordenado." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión, punto 4", "quote_en": "The declaration of lesividad is a procedural prerequisite; it has no effect on the effectiveness of the act declared harmful.", "quote_es": "La declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo." }, { "context": "Conclusión, punto 3", "quote_en": "The filing of a contentious-administrative lawsuit does not, in principle, suspend the effectiveness of the administrative act.", "quote_es": "La interposición de un proceso contencioso-administrativo no suspende, en principio, la eficacia del acto administrativo." }, { "context": "Apartado B", "quote_en": "The ruling issued is enforceable and self-executing. 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D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor Ministro:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio N°\nDM-1490-2003 de 29 de agosto de 2003, asignado a la suscrita por redistribución a partir del\npresente mes, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General sobre:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “¿Procede el pago por concepto de devolución de capital e intereses que ha sido ordenado, mediante\nsentencia del Tribunal Aduanero y/o del Tribunal Fiscal Administrativo, aún y cuando esté en trámite\nel proceso contencioso-administrativo de lesividad de dicha sentencia?”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Mediante oficio N° DJH-1476-2003 de misma fecha, la Asesoría Jurídica de ese Ministerio\nseñala que con la emisión de la sentencia se da por agotada la vía administrativa, de conformidad\ncon los artículos 126, inciso d), 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública,\nasí como los numerales 209 de la Ley General de Aduanas y 158 del Código de Normas y Procedimientos\nTributarios. Por lo que considera que la solicitud de interposición de las diligencias de\ndeclaratoria de lesividad no impide la ejecución de lo ordenado. Lo que reafirma el artículo 91,\ninciso 1) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por lo que la\ninterposición del proceso carece de efecto suspensivo, sin impedir la ejecución del acto\ncuestionado. La excepción sería si el Tribunal ordena suspender la ejecución de lo resuelto.\nConcluye que toda sentencia del Tribunal Aduanero Nacional o del Tribunal Fiscal Administrativo\ntiene carácter obligatorio y es de acatamiento inmediato en todos sus extremos.  En ese sentido\nseñala que si la sentencia es impugnada y posteriormente se declara lesiva y se hubiere tramitado el\npago a que obliga, la Administración Pública deberá recurrir a los mecanismos de cobro pertinentes\npara la devolución de los montos cancelados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una de las características del acto administrativo es su ejecutividad y ejecutoriedad.\nCarácter que también ostentan las resoluciones de los tribunales administrativos. Por ello, dichas\nresoluciones son ejecutivas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.-       EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A diferencia del sujeto privado, a la Administración Pública se le reconoce normalmente\nprivilegios en la ejecución de los actos administrativos. Entre esos privilegios se encuentra el de\nejecutar sus actos y de ejecutarlos de oficio. Lo propio de la Administración es el adoptar\ndecisiones ejecutorias conforme la ley. Pero, además, la Administración que actúa tiene la potestad\nde ejecutar de oficio la decisión que ha adoptado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto\nadministrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de\nejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la\nsatisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de\nproducir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su  obligatoriedad y\nexigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de\nejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La\nAdministración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es\nexigible. En efecto, conforme lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley General de la Administración\nPública la potestad de ejecutar los actos se refiere a los eficaces, válidos o anulables. Lo que\nimplica que sólo está prohibida la ejecución de los actos absolutamente nulos (artículo 170 de la\nmisma Ley). Esa ejecución se da incluso contra la voluntad o resistencia del obligado.  Preceptúa el\ncitado numeral:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 146.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.         La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los\nactos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del\nobligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar.\n\n\n\n 2.         El empleo de los medios de ejecución administrativa se hará sin perjuicio de las otras\nresponsabilidades en que incurra el administrado por su rebeldía.\n\n\n\n 3.         No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y\nla misma, de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio\nde las otras resultantes.\n\n\n\n\n4.         La ejecución en estas circunstancia se reputará como abuso de poder”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En razón de la ejecutividad del acto, se establece que la interposición de los recursos\nadministrativos y contenciosos contra los actos administrativos no suspende la potestad de\nejecutarlos, salvo cuando  dicha ejecución pudiera causar perjuicios de reparación imposible o\ndifícil según lo dispone el ordenamiento.  La eficacia del acto se postula en virtud de la\npresunción de validez del acto y de que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta\nsatisfacción podría ser impedida por la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del\nacto administrativo sea la excepción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El principio está claramente trazado en los artículos 148 de la Ley General de la\nAdministración Pública y 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El\nacto impugnado es ejecutable y la suspensión sólo se decretará cuando pueda causar daños o\nperjuicios graves o de imposible o difícil reparación. La consecuencia inmediata de estos principios\nes que el acto administrativo debe ser cumplido de inmediato por sus destinatarios y se halla en\ncondiciones de ser ejecutado por la propia Administración. Dispone el artículo 148 de la mencionada\nLey:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 148.- Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el\nservidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán\nsuspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil\nreparación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de las\nresoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de\n15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente\nformulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los\nórganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de\naquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y\nno más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir\ndeterminados resultados impuestos por la ley pero carecer de las atribuciones y potestades para\nello. Sin embargo esta atribución ha sido claramente prevista por el legislador en los artículos 146\ny siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 115 a\n122, 139, 142, 147 y 148 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, normas que permiten la\nejecución del acto de determinación de la obligación tributaria, aun ante la interposición de los\nrecursos ordinarios concedidos por el legislador. Agregado a esto, estas disposiciones constituyen\nun razonable desarrollo de la obligación ciudadana de \"contribuir para los gastos públicos\"\ncontenida en el artículo 18 de la Constitución y de la \"correlación entre deberes y derechos\"\ndefinida en el artículo 32 del Pacto de San José\". Sala Constitucional N° 6362-94 de 15: 39 hrs. de\n1 de noviembre de 1994.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Como se deriva del artículo 148, el principio de ejecutoriedad puede ser excepcionado\npor la Administración. En efecto, se reconoce la facultad al órgano competente para que, de previo a\nresolver el recurso, pondere razonadamente el perjuicio que la suspensión causará al interés público\no a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata\ndel acto recurrido. La disposición tiende a mantener un equilibrio entre la necesidad de realizar el\ninterés público y el imperativo constitucional de garantizar los derechos de defensa y tutela del\ninteresado. De allí la posibilidad de un acuerdo de suspensión que haga cesar, provisionalmente, la\neficacia del acto recurrido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero, además, la ejecutividad del acto no opera solo en vía administrativa. Por el\ncontrario, esa ejecutividad es uno de los elementos determinantes de la posición de la\nAdministración en juicio. El carácter revisorio del proceso contencioso-administrativo parte de la\nexistencia de un acto y de un acto que se predica eficaz.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello la regla es que el proceso contencioso-administrativo no afecta la eficacia\ncorrespondiente, salvo que el tribunal ordene la suspensión de los efectos del acto, conforme lo\ndispuesto en el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ 1. La interposición de la demanda no impedirá a la Administración ejecutar el acto o la\ndisposición impugnada, salvo que el Tribunal acordare, a instancia del demandante, la suspensión.\n\n\n\n 2. Procederá ésta cuando la ejecución hubiere de ocasionar daños o perjuicios de reparación\nimposible o difícil”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La jurisprudencia contencioso-administrativa reafirma el carácter excepcional de esa\nsuspensión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “III.-   El incidente de suspensión de la ejecución del acto o disposición impugnados, regulada por\nel numeral 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, típico del proceso\ncontencioso administrativo, es una medida excepcional, dada la característica primordial de que\ngozan los actos administrativos: fuerza obligatoria y ejecutiva, por mandato de los numerales 146 a\n151 de la Ley General de la Administración Pública.  Hay ocasiones en que, puede accederse a la\nsuspensión de sus efectos, cuando con su ejecución, se puedan ocasionar daños de imposible o difícil\nreparación, no obstante para ello, deben cumplirse a cabalidad, los presupuestos establecidos para\nsu procedencia.  Dentro de ellos, destaca la instrumentalidad, definida como la subordinación a la\npretensión deducida en el proceso principal y de la sentencia que se llegue a emitir dentro de él,\nde modo tal, que el acto que se solicite suspender sea el mismo o concuerde, con el impugnado dentro\ndel ordinario, caso contrario, es evidente la improcedencia de la articulación, y dentro de este\ncontexto, se analiza el sub lite”. Tribunal Contencioso-Administrativo, resolución N° 30-2004 de\n14:10 hrs. de 30 de enero de 2004.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “II.- Dentro del abanico global de las medidas cautelares que permite nuestro Ordenamiento\nJurídico, encontramos la suspensión de los efectos del acto como el instituto de más arraigo y\naplicación en nuestro medio jurídico. Como se sabe, opera bajo tres pilares fundamentales,\naplicables a toda medida cautelar, a saber: el periculum in mora, el fumus boni iuris y la\nponderación de todos los intereses en juego, incluyendo por supuesto, el interés público como parte\nde estos últimos. Es preciso advertir entonces, que no basta el daño producido por la demora en la\ndefinición del conflicto y por la eventual ejecución del acto (de difícil o imposible reparación,\ntal y como lo califica el artículo 91 de la  Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso\nAdministrativa), pues, aunque este presupuesto es el eje central e imprescindible de la medida\ncautelar, debe ir acompañado de la seriedad en la demanda, dado que, por mayoría de razón, no puede\naccederse a una gestión de esta naturaleza en un proceso dispuesto al fracaso. Pero además de ello,\ndeben ponderarse como elementos de contrapeso, los eventuales intereses de terceros; así como los\nque pertenezcan a la propia Administración Pública y esencialmente, los relativos al interés\npúblico, con la dimensión y alcance que a este último confiere el Ordenamiento Jurídico (artículo\n113 de la Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.- En este sentido, la suspensión procura prevenir la lesión por ocasionarse, o paralizar la que\nya se está produciendo (finalidad preventiva), de modo que, si no hay daño, o si habiéndolo, ya se\nprodujo o se paralizó, no cabe la gestión suspensiva. Es aquí donde entra en juego el periculum in\nmora antedicho, pues, al no haber lesión no es procedente suspender los efectos.\n\n\n\n IV.- En el caso bajo estudio, tal y como lo señaló el juzgador de instancia, se paralizaron y luego\nse dejaron sin efecto, los actos aquí impugnados; de manera que no cabe la suspensión de lo que ya\nfue suspendido, ni la extensión de lo que ya no existe, salvo en lo que hace a la reparación de los\nefectos que hubieren podido ocasionar durante su vigencia. En la articulación planteada se presenta,\npor decirlo así, una falta de interés actual, sin perjuicio de la procedencia o no de las\npretensiones de fondo esgrimidas por la actora en su demanda”. Tribunal Contencioso- Administrativo,\nSección Segunda. Nº 55-2001 de 16:15 hrs. de 21 de febrero de 2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IV.-   Que el Tribunal, luego de la ponderación de las circunstancias que rodean este caso, llega\na convencimiento idéntico al del Juzgador de instancia, motivo que impone confirmar el fallo\ncombatido.  Los actos administrativos son ejecutivos y ejecutorios y es en razón de esta\ncaracterística con que cuentan - fuerza obligatoria y ejecutiva -, que solo en casos excepcionales,\npuede ordenarse su suspensión, siempre y cuando, con su ejecución, ocasionen daños y perjuicios de\nimposible o difícil reparación, según lo preceptuado por el ordinal 91 de la Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contencioso Administrativa.  El éxito de una medida cautelar como la analizada, depende\nademás, de la reparación del daño y de su relación con el interés público, el que debe prevalecer en\nresguardo de la seguridad y salubridad de toda la comunidad, de modo tal, que si la inejecución pone\nen peligro alguno de esos valores, el beneficio pedido ha de denegarse….”. Tribunal Contencioso\nAdministrativo, N° 88-2001de 15:00 hrs. de 29 de marzo de 2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n          El punto es si las resoluciones de un tribunal administrativo se benefician de las\nprerrogativas de la Administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.-       EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EMITE ACTOS ADMINISTRATIVOS\n\n\n\n\n           \n\n\n\n De conformidad con la doctrina de Derecho Administrativo, el término \"jurisdicción administrativa\"\nhace referencia a la función de la Administración de resolver controversias con los administrados,\nnormalmente, por la vía del recurso administrativo. El concepto de jurisdicción está empleado a\npartir del criterio material de las funciones públicas. Frecuentemente, en aras de mantener la\nautotutela administrativa, el legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisión\npropias de la Administración activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía\nadministrativa, no al jerarca de la Administración, sino a un órgano inferior de carácter colegiado.\nCompetencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo actuado por la Administración se\nconforma o no con el ordenamiento jurídico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan\nresultado lesionados por actos ilegales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad\nde agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que\ndebe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría\ndecirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración\nmáxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del\nagotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano\n\"jurisdiccional\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite  ejercer\nsu competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en\nel ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de\nninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que\nresultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma\nde presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con lo anterior, un tribunal administrativo tiene como función conocer y resolver en\núltima instancia las impugnaciones que se presenten contra determinados actos administrativos. Todo\nen el entendido que se está en la esfera administrativa y que lo resuelto puede ser objeto de\ndiscusión en los tribunales judiciales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, lo que se pretende con la creación de este tipo de tribunales, en sede de la\nAdministración Pública, es garantizar la autotutela administrativa y, por consiguiente, sus\nresoluciones sólo agotan la vía administrativa. En tal sentido se ha pronunciado la Sala\nConstitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"VI.- La creación de «tribunales administrativos» dependientes, como tales, del Poder Ejecutivo, o\nde la Administración Pública en general, no contradice per se los principios constitucionales\nexpuestos, en la medida en que no basta la denominación de un órgano para determinar su naturaleza o\nsu régimen jurídico; siempre y cuando, eso sí, no se trate, con esa o cualquiera otra denominación,\nde una verdadera atribución o delegación de funciones jurisdiccionales, reservadas, como se dijo, al\nPoder Judicial. Así, por ejemplo, no parece incompatible con la Constitución la existencia del\nTribunal Fiscal Administrativo (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley No. 4755 de 3 de\nmayo de 1971), en la medida en que, si bien se integra y funciona de manera semejante a la de los\ntribunales de justicia- tribunales propiamente dichos-, en realidad sólo es un órgano de tutela\nadministrativa o jerárquico impropio respecto de la llamada «Administración Tributaria», y sus\nfallos no tienen otro efecto que el de agotar la vía administrativa, abriendo paso a la acción\njurisdiccional propiamente dicha. Con otras palabras, lo que está constitucionalmente vedado es la\ncreación de cualquier tribunal administrativo cuyos fallos tengan o puedan adquirir la\ninimpugnabilidad propia de la autoridad de la cosa juzgada jurisdiccional, lo cual, obviamente, no\nsucede con las del Tribunal Fiscal Administrativo, que sólo cierran la vía administrativa y abren la\njudicial, en concreto la del llamado proceso \"contencioso tributario o impositivo\" (Cap. IV, Sec. l,\narts. 82 y 83 Ley Reguladora Jurisdicción Contencioso-Administrativa)\" (Sentencia n.° 1148-90, de\nlas 17 hrs del 21 de setiembre de 1990. Lo resaltado en negrita y sublineado no son del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En igual sentido se ha pronunciado el Tribunal Contencioso Administrativo, respecto de su actuación\ncomo órgano superior jerárquico impropio:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"… La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una\nfunción materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor administrativo no\njerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos de la Administración Pública central o\ndescentralizada en los casos en que la ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta\nSección (artículo 1º, inciso b, de la Ley N°. 7274). Esto es, la Sección Tercera del Tribunal es un\nórgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura del Poder Judicial, situación que\npuede llamar a equívocos sobre el valor y trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad\nque será señalada infra, eminentemente administrativas. Bajo esta tesitura, la Sección Tercera del\nTribunal Contencioso Administrativo interviene como contralor administrativo no jerárquico respecto\nde los Concejos Municipales… Por consiguiente, la Sección Tercera del Tribunal, al actuar como\ncontralor administrativo no jerárquico, cuando conoce y resuelve una apelación administrativa\ninterpuesta contra una resolución de un Concejo Municipal simplemente se limita a dictar una\nresolución administrativa cuyo efecto es tener por agotada la vía administrativa previa para que las\npartes contendientes puedan acudir a la vía jurisdiccional ordinaria, esto es, ante el Juzgado\nContencioso Administrativo y Civil de Hacienda, siendo que la resolución que dicta este último\nórgano sí es de carácter jurisdiccional y es susceptible de ser impugnada mediante apelación o\ncasación ante, respectivamente, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo -solamente secciones\nprimera o segunda- y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el particular, el\nartículo 6º de la Ley N°. 7274 establece, con meridiana claridad, que \"La Sección Tercera del\nTribunal actuará en estos casos como superior jerárquico impropio del órgano que dictó la resolución\nimpugnada y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía\njurisdiccional que corresponda.\" Síguese de lo expuesto que las resoluciones dictadas por la Sección\nTercera del Tribunal Contencioso Administrativo no producen efectos de cosa juzgada material o\nformal (fuerza de verdad legal), toda vez, que sólo tienen la virtud de generar esa eficacia las\nsentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de una función materialmente\njurisdiccional y no administrativa. … Es menester observar que la sección Tercera del Tribunal no\nactúa como superior jurisdiccional del Juzgado de primera instancia, puesto que, la primera se\nlimita, como se ha repetido hasta la saciedad, a ejercer una función materialmente\nadministrativa”.(Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9894-99\nde 11:30 horas del 23 de julio de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se entiende, por demás, que esa discusión en los tribunales es la propia de la función\njurisdiccional en sentido estricto. Por consiguiente, el acto que en su momento dicte la\njurisdicción contencioso-administrativa cumplirá con la característica propia de esa función, sea\nque resolverá el asunto con carácter de cosa juzgada, ya sea formal o material, según lo disponga el\nordenamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Caracteres que no pueden ser predicados de la resolución que emite el tribunal\nadministrativo. Simplemente, este es un órgano administrativo que ejerce función administrativa y,\nconsecuentemente, emite actos administrativos que presentan las características propias de este. Por\nende, la resolución que se emita es ejecutiva y ejecutoria. Puede ser, entonces, ejecutada por la\nAdministración hasta tanto no sea suspendida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La resolución que emite constituye un acto administrativo según  lo dispuesto en el\nartículo 121, inciso 3 de la Ley General de la Administración Público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n C.-      LA LESIVIDAD NO SUSPENDE LA RESOLUCION\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se consulta si al estar en trámite un proceso de lesividad se debe suspender la\neficacia de una resolución emitida por el Tribunal Aduanero o por el Tribunal Fiscal Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley General de Aduanas, N° 7557 de 20 de octubre de 1995, crea un órgano administrativo con\ncompetencia para resolver los recursos que se presenten contra actos de la Dirección General de\nAduanas. Disponen los artículos 204 y siguientes de la citada Ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 204.-Impugnación de actos de la Dirección General de Aduanas. Contra los actos dictados\ndirectamente por la Dirección General de Aduanas, cabrán el recurso de reconsideración y el de\napelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional; ambos recursos serán potestativos y deberán\ninterponerse dentro del plazo de los tres días hábiles siguientes a la notificación del acto\nrecurrido. La Dirección General de Aduanas deberá dictar el acto que resuelva el recurso de\nreconsideración, dentro de los quince días hábiles siguientes. La fase probatoria del recurso de\napelación se tramitará de conformidad con el artículo 201 de esta Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 205.- Competencia\n\n\n\n\n \n\n\n\n Créase el Tribunal Aduanero Nacional como un órgano de decisión autónoma, adscrito al Ministerio de\nHacienda. Tendrá competencia para conocer y decidir, en última instancia administrativa, los\nrecursos contra los actos dictados por el Servicio Nacional de Aduanas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 209.- Plazo para resolver\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una vez listo el asunto, el Tribunal dictará la resolución dentro de los quince días hábiles\nsiguientes. Mediante resolución fundada, el plazo podrá prorrogarse por un término único adicional\nde quince días hábiles.\n\n\n\n\nLa resolución dará por agotada la vía administrativa.\n\n\n\n El interesado podrá solicitar aclaración y adición dentro de los tres días hábiles siguientes a la\nnotificación, solicitud que habrá de resolverse en el término de quince días hábiles”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De las normas transcritas se deriva con mediana claridad que el Tribunal Aduanero\nconstituye un órgano administrativo, encargado de decidir en “ultima instancia administrativa”,\nagotando la vía administrativa en materia aduanera. Por consiguiente, sus resoluciones constituyen\nactos administrativos que pueden ser objeto del proceso contencioso-administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En igual condición se encuentra el Tribunal Fiscal Administrativo, según lo dispuesto\nen el Código de Normas y Procedimientos Tributarios:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 158.-Jurisdicción y competencia. Las controversias tributarias administrativas deberán\nser decididas por el Tribunal Fiscal Administrativo, el que en adelante deberá regirse por las\ndisposiciones de este capítulo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dicho Tribunal será un órgano de plena jurisdicción e independiente en su organización,\nfuncionamiento y competencia, del Poder Ejecutivo y sus fallos agotan la vía administrativa. Su sede\nestará en la ciudad de San José, sin perjuicio de que establezca oficinas en otros lugares del\nterritorio nacional, y tendrá competencia en toda la República, para conocer de lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Los recursos de apelación de que trata el artículo 156 de este Código.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Las apelaciones de hecho previstas por el artículo 157 de este Código.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3. Las otras funciones que le encomienden leyes especiales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Poder Ejecutivo está facultado para que aumente el número de salas, conforme lo justifiquen el\ndesarrollo económico y las necesidades reales del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 163.- Actuación del Tribunal Fiscal Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Tribunal Fiscal Administrativo debe ajustar su actuación al procedimiento y a las normas de\nfuncionamiento establecidas en el presente Código, así como en la Ley General de Administración\nPública, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley Orgánica del Poder\nJudicial, en lo que sean aplicables supletoriamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para tramitar los asuntos a su cargo, el Tribunal establecerá plazos comunes e improrrogables a las\npartes para que presenten sus alegaciones y pruebas de descargo, dentro del espíritu de la búsqueda\nde la verdad real de los hechos y la necesaria celeridad del procedimiento. Para desvirtuar las\nafirmaciones y los cargos hechos por la Administración Tributaria, los administrados podrán acudir a\ncualquier medio de prueba aceptado por el ordenamiento jurídico positivo aplicable. Los informes y\ncertificaciones de los contadores públicos autorizados, de otros profesionales que tengan fe\npública, o de las autoridades públicas competentes, designadas en forma independiente por el\nTribunal Fiscal Administrativo, hacen plena prueba y, en tal caso, la carga de la prueba para\ndesvirtuarlos correrá a cargo de la Administración Tributaria.\n\n\n\n (Así reformado por el artículo 11 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995.\nEl artículo 10 corrigió su numeración, traspasándolo del antiguo 154 al actual)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los actos que resuelvan recursos interpuestos contra resoluciones determinativas de tributos, deben\ndictarse dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para interponerlos, cuando se\npresenten los alegatos y las pruebas dentro del plazo señalado por el artículo 156 del presente\nCódigo. En los casos en que los sujetos pasivos presenten pruebas de descargo fuera de dicho plazo,\nse dictará la resolución determinativa dentro de los seis meses posteriores a la recepción de\nestas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el dictamen N° C-005-2003 de 16 de enero de 2003 manifestamos sobre ese tribunal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Respecto de esa competencia debe tomarse en cuenta la naturaleza jurídica del Tribunal Fiscal\nAdministrativo. Este es un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Hacienda. En ese\nsentido, es un órgano del Poder Ejecutivo con una competencia específica en materia tributaria, que\nle permite agotar la vía administrativa respecto de una serie de actos tributarios. Mediante la\ncreación de este órgano se pretende satisfacer el requisito de una justicia administrativa\ncaracterizada por la imparcialidad y la objetividad, lo cual se asegura con la independencia\nfuncional que se le atribuye al Tribunal. Se procura, además, que las exigencias fiscales que puede\ntener en un momento dado el Fisco no determinen el contenido de las resoluciones tributarias y que,\npor el contrario, éstas se ajusten plenamente al ordenamiento jurídico y correspondan a la capacidad\ntributaria del contribuyente. De allí que se abstrae de la competencia del Ministro de Hacienda,\ncomo superior jerárquico de los órganos de la Administración Tributaria Central, la decisión última\nsobre un conjunto de resoluciones administrativas de contenido tributario. Entre ellas, como se\ndijo, la prevista en el artículo 119 del Código Tributario”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante que la Ley afirme que el Tribunal es un “órgano de plena jurisdicción”, se trata de un\nórgano administrativo de desconcentración máxima, cuyos actos (resoluciones) agotan la vía\nadministrativa. El propio legislador ha calificado sus actos de tales como se desprende del último\npárrafo transcrito. Al no existir una disposición del legislador en sentido contrario a los\nprincipios de ejecutividad y ejecutoriedad, se sigue que sus resoluciones son también ejecutivos y\nejecutorios.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, las resoluciones del Tribunal Aduanero Nacional y del Tribunal Fiscal\nAdministrativo pueden ser impugnadas en vía judicial por los administrados o por la propia\nAdministración. Preceptúa el artículo 165 del Código Tributario:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 165.- Trámite.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Contra los fallos del Tribunal Fiscal Administrativo el interesado puede, dentro de los treinta\ndías siguientes a su notificación, iniciar juicio contencioso-administrativo de acuerdo con las\ndisposiciones de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cuando la dependencia o institución encargada de la aplicación del tributo considere que el fallo\nno ha agotado el análisis de los aspectos controvertidos o no se ajusta a Derecho, dentro de igual\ntérmino puede impugnarlo por la vía contencioso-administrativa, iniciando para ello el procedimiento\nrespectivo, siempre que el escrito del recurso se presente acompañado de autorización escrita\nemanada del Ministerio de Hacienda, si se trata de un tributo a favor del Poder Central, o de la\nautoridad máxima de la respectiva Administración Tributaria, en su caso. Para este efecto, la\ndependencia o institución encargada de la aplicación del tributo, debe presentar al referido\nministerio o autoridad un informe fundado señalando las razones por las que estima conveniente\nimpugnar el fallo de mérito. El Ministerio o autoridad, previo dictamen de la oficina o departamento\nlegal respectivo, debe decidir sobre la procedencia de la impugnación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los juicios contencioso-administrativos en que haya condenatoria en costas a favor del Estado,\nlos honorarios respectivos se deben distribuir de acuerdo con lo que dispone el artículo 100 de la\nLey Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en cuyo caso por abogado del Estado se\nentiende el abogado director del juicio por parte de la Administración Tributaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los Tribunales Comunes deben enviar a la correspondiente Administración Tributaria copia de las\nsentencias que dicten, en materia de la competencia de ésta”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El principio de ejecutividad cobra su máxima expresión en procedimiento especial\ntributario. Conforme lo dispuesto en el numeral 83. 9 no procede la suspensión de la ejecución del\nacto o disposición impugnados. El punto es si esa ejecutividad debe predicarse cuando se está en\npresencia de un proceso de lesividad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Administración Pública debe respetar los actos declaratorios de derecho que emita.\nTradicionalmente, se le ha prohibido a la Administración anular dichos actos en vía administrativa,\nsituación que hoy día es posible con base en el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública. En defecto de esa potestad de anulación, se ha considerado que la vía normal para anular un\nacto declaratorio de derechos es la vía judicial. Surge así el proceso de lesividad, cuya\nparticularidad radica en que por medio de él la Administración actora del acto pretende su anulación\nante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para lo cual declara lesivo el acto. Esa\ndeclaración de lesividad constituye una excepción al principio de que “nadie puede ir lícitamente\ncontra sus propios actos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La declaratoria de lesividad es un acto administrativo emitido por un órgano\nadministrativo en el ejercicio de la función administrativa pero con efectos puramente procesales.\nEs un acto que sirve de trámite previo a la interposición del proceso judicial. Su objeto es\npermitir la admisión y trámite del proceso. No produce efectos fuera del proceso (J, GONZALEZ PEREZ:\nComentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa /Ley 29/1998, de 13 de julio),\nII, Editorial Civitas, 1998, p. 886). Un acto cuya eficacia se produce en vía judicial y se agota\ncon la autorización de la interposición de la demanda:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La declaración de lesividad, si reúne los requisitos señalados, produce sus efectos normales, que\nson bien limitados, consecuencia de su naturaleza jurídica: al ser un presupuesto procesal, no tiene\nmás valor que el de autorizar la admisión y tramitación del mismo; pero es el órgano jurisdiccional\ncompetente el que tendrá que declarar si, efectivamente, existe lesión y, en consecuencia, anular el\nacto objeto de la misma…” (ibid. p. 900).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Puesto que la declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, se sigue como\nlógica consecuencia, que no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo. En ese\nsentido, la declaratoria de lesividad no anula el acto declarativo ni tiene como efecto su\nsuspensión.  Por consiguiente, el acto declarado lesivo continúa surgiendo efectos, por lo que debe\nser respetado por la Administración actora. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1-.        La sentencia del Tribunal Aduanero o del Tribunal Fiscal Administrativo constituye\n\n\n\n\nun acto administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2-.        Como acto administrativo, dicho acto presenta las características de ejecutividad y\nejecutoriedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3-.        La interposición de un proceso contencioso-administrativo no suspende, en principio, la\neficacia del acto administrativo.  Empero, dicha suspensión puede producirse en los supuestos del\nartículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4-.        La declaratoria de lesividad por la Administración autora del acto es un presupuesto\nprocesal para la impugnación en vía judicial. Una vez interpuesto el proceso, este queda sujeto a\nlas reglas ordinarias. En consecuencia, dicha declaratoria y la interposición del proceso\ncontencioso-administrativo no suspenden la eficacia de la resolución dictada por el tribunal\nadministrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5-.        Se sigue de lo expuesto que la declaratoria de lesividad de una resolución dictada por\nel Tribunal Fiscal Administrativo o por el Tribunal Aduanero no afectan  la eficacia de lo resuelto.\nEn consecuencia, dicha declaratoria de lesividad no autoriza a la Administración Tributaria a\ndesconocer lo resuelto en vía administrativa.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Del señor Ministro, muy atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nPROCURADORA ASESORA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMIRCH/mvc", "body_en_text": "Opinion: 108 of 11/03/2005\n\nC-108-2005\n\nMarch 11, 2005\n\nLicenciado\nFederico Carrillo Zurcher\nMinister of Finance\nS. D.\n\nDear Mr. Minister:\n\nWith the approval of the Attorney General, I refer to official letter No. DM-1490-2003 of August 29, 2003, assigned to the undersigned by redistribution starting this month, through which you consult the opinion of the Attorney General's Office regarding:\n\n\"Is the payment for the refund of principal and interest that has been ordered, by judgment of the Customs Tribunal and/or the Tax Administrative Tribunal, appropriate, even when the contentious-administrative proceeding on the lesividad (declaration of harmfulness) of said judgment is pending?\"\n\nBy official letter No. DJH-1476-2003 of the same date, the Legal Advisory Office of that Ministry indicates that with the issuance of the judgment the administrative channel is exhausted, in accordance with articles 126, subsection d), 342 and following of the General Public Administration Act, as well as numerals 209 of the General Customs Act and 158 of the Tax Code of Rules and Procedures. Therefore, it considers that the request to file proceedings for a declaration of lesividad (declaration of harmfulness) does not prevent the execution of what was ordered. This is reaffirmed by article 91, subsection 1) of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction. Consequently, the filing of the proceeding lacks suspensive effect, without preventing the execution of the challenged act. The exception would be if the Tribunal orders the suspension of the execution of what was decided. It concludes that any judgment of the National Customs Tribunal or the Tax Administrative Tribunal is mandatory and must be immediately complied with in all its aspects. In this regard, it points out that if the judgment is challenged and subsequently declared harmful and the payment it mandates has been processed, the Public Administration must resort to the pertinent collection mechanisms for the return of the amounts paid.\n\nOne of the characteristics of the administrative act is its enforceability and self-executing nature. This is also a characteristic of the resolutions of administrative tribunals. Therefore, said resolutions are enforceable.\n\nA.- ENFORCEABILITY AND SELF-EXECUTING NATURE OF THE ADMINISTRATIVE ACT\n\nUnlike private subjects, the Public Administration is normally recognized as having privileges in the execution of administrative acts. Among these privileges is that of executing its acts and executing them ex officio. It is characteristic of the Administration to adopt enforceable decisions in accordance with the law. But, additionally, the acting Administration has the power to execute ex officio the decision it has adopted.\n\nFrom the very circumstance that there is a presumption of validity of the administrative act for the realization of the public interest, the principle of enforceability can be inferred. The act is presumed valid and effective; therefore, it can be applied for the sake of satisfying the public interest. The enforceability of the act refers to its capacity to produce legal effects and to the executive force thereof; ergo, to its binding force and enforceability, and therefore, to the duty to comply with it.\n\nRegarding the administrative act, its self-executing nature is affirmed, meaning the possibility for the Administration to execute the act by itself, ex officio. To be self-executing, the act must be effective. The Administration cannot order forced execution or ex officio execution if the act is not enforceable. Indeed, in accordance with the provisions of article 146 of the General Public Administration Act, the power to execute acts refers to effective, valid, or voidable acts. This implies that only the execution of absolutely null acts is prohibited (article 170 of the same Act). This execution occurs even against the will or resistance of the obliged party. The cited numeral stipulates:\n\n\"Article 146.-\n\n1. The Administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obliged party, subject to any resulting liability.\n\n2. The use of administrative enforcement means shall be without prejudice to the other liabilities incurred by the administered party for their default.\n\n3. Administrative execution of ineffective or absolutely null acts shall not proceed, and should it occur, it shall produce criminal liability for the public servant who ordered it, without prejudice to any other resulting liabilities.\n\n4. Execution under these circumstances shall be deemed an abuse of power.\"\n\nBy reason of the enforceability of the act, it is established that the filing of administrative and contentious appeals against administrative acts does not suspend the power to execute them, except when said execution could cause damages of impossible or difficult reparation as provided by the legal system. The act's effectiveness is postulated by virtue of the presumption of validity of the act and because it is aimed at satisfying the general interest. This satisfaction could be prevented by the filing of appeals. Hence, the suspension of the administrative act is the exception.\n\nThe principle is clearly outlined in articles 148 of the General Public Administration Act and 91 of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction. The challenged act is executable, and suspension shall only be decreed when it may cause serious harm or damages of impossible or difficult reparation. The immediate consequence of these principles is that the administrative act must be complied with immediately by its recipients and is in a condition to be executed by the Administration itself. Article 148 of the aforementioned Act provides:\n\n\"Article 148.- Administrative appeals shall not have suspensive effect on the execution, but the public servant who issued the act, their hierarchical superior, or the authority deciding the appeal may suspend the execution when it may cause serious harm or damages of impossible or difficult reparation.\"\n\nSaid principle is not unconstitutional, an aspect that could be derived from some of the rulings of that Chamber (thus, Nos. 616-I-96 of 08:14 hrs. of December 24, 1996, 2360-96 of 15:09 hrs. of May 17, 1996, and 3269-96 of 14:33 hrs. of July 3, 1996, among others).\n\n\"... the theory of the self-executing nature of administrative acts, even though not expressly formulated in the text of the Constitution, obeys the theory of implied powers of public bodies, by which, before a legislative gap, the body must be considered invested with those powers sufficient or necessary to fulfill the ends imposed by the legislator – and no more. Otherwise, the Administration would face the dilemma of having to produce certain results imposed by law but lacking the attributions and powers to do so. However, this attribution has been clearly provided for by the legislator in articles 146 and following of the General Public Administration Act, in relation to articles 115 to 122, 139, 142, 147, and 148 of the Tax Code of Rules and Procedures, rules that allow the execution of the tax liability determination act, even upon the filing of ordinary appeals granted by the legislator. Added to this, these provisions constitute a reasonable development of the citizen's obligation to 'contribute to public expenses' contained in article 18 of the Constitution and of the 'correlation between duties and rights' defined in article 32 of the Pact of San José.\" Constitutional Chamber No. 6362-94 of 15:39 hrs. of November 1, 1994.\n\nAs derived from article 148, the principle of self-executing nature can be exceptionally waived by the Administration. Indeed, the competent body is recognized as having the power, prior to resolving the appeal, to reasonably weigh the prejudice that the suspension will cause to the public interest or to third parties and the prejudice caused to the appellant as a consequence of the immediate effectiveness of the appealed act. The provision tends to maintain a balance between the necessity to realize the public interest and the constitutional imperative of guaranteeing the rights of defense and protection of the interested party. Hence the possibility of a suspension agreement that temporarily ceases the effectiveness of the appealed act.\n\nFurthermore, the enforceability of the act does not operate only in the administrative channel. On the contrary, this enforceability is one of the determining elements of the Administration's position in trial. The review nature of the contentious-administrative proceeding starts from the existence of an act and an act that is proclaimed effective.\n\nTherefore, the rule is that the contentious-administrative proceeding does not affect the corresponding effectiveness, unless the court orders the suspension of the effects of the act, in accordance with the provisions of article 91 of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction:\n\n\"1. The filing of the claim shall not prevent the Administration from executing the challenged act or provision, unless the Court agrees, at the request of the claimant, to the suspension.\n\n2. This shall proceed when the execution would cause harm or damages of impossible or difficult reparation.\"\n\nThe contentious-administrative jurisprudence reaffirms the exceptional nature of this suspension:\n\n\"III.- The incidental motion for suspension of the execution of the challenged act or provision, regulated by numeral 91 of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction, typical of the contentious-administrative proceeding, is an exceptional measure, given the primary characteristic that administrative acts enjoy: binding and executive force, by mandate of numerals 146 to 151 of the General Public Administration Act. There are occasions when the suspension of its effects may be granted, when its execution could cause damages of impossible or difficult reparation, however, for this, the requirements established for its admissibility must be fully met. Among them, instrumentality stands out, defined as the subordination to the claim brought in the main proceeding and the judgment that may be issued within it, in such a way that the act whose suspension is requested is the same as or coincides with the one challenged in the ordinary proceeding; otherwise, the inadmissibility of the articulation is evident, and within this context, the sub lite is analyzed.\" Contentious-Administrative Tribunal, resolution No. 30-2004 of 14:10 hrs. of January 30, 2004.\n\n\"II.- Within the overall range of precautionary measures allowed by our Legal System, we find the suspension of the effects of the act as the institute most deeply rooted and applied in our legal environment. As is known, it operates under three fundamental pillars, applicable to any precautionary measure, namely: periculum in mora, fumus boni iuris, and the weighing of all interests at stake, including, of course, the public interest as part of the latter. It is necessary to warn then, that the damage produced by the delay in the definition of the conflict and by the eventual execution of the act (of difficult or impossible reparation, as qualified by article 91 of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction) is not sufficient, because, although this requirement is the central and essential axis of the precautionary measure, it must be accompanied by the seriousness of the claim, given that, a fortiori, a request of this nature cannot be granted in a proceeding destined to fail. But in addition to this, the eventual interests of third parties must be weighed as counterbalancing elements; as well as those belonging to the Public Administration itself and essentially, those relating to the public interest, with the dimension and scope that the Legal System confers on the latter (article 113 of the General Public Administration Act).\n\nIII.- In this sense, the suspension seeks to prevent the injury from being caused, or to halt that which is already occurring (preventive purpose), so that, if there is no damage, or if there is and it has already occurred or been halted, the suspensive request is not admissible. This is where the aforementioned periculum in mora comes into play, since, if there is no injury, it is not appropriate to suspend the effects.\n\nIV.- In the case under study, as stated by the judge of first instance, the acts challenged here were halted and subsequently annulled; therefore, the suspension of what has already been suspended is not admissible, nor the extension of what no longer exists, except with regard to the reparation of the effects that they may have caused during their validity. In the articulation raised, there is, so to speak, a lack of current interest, without prejudice to the admissibility or not of the substantive claims put forth by the plaintiff in their claim.\" Contentious-Administrative Tribunal, Second Section, No. 55-2001 of 16:15 hrs. of February 21, 2001.\n\n\"IV.- That the Tribunal, after weighing the circumstances surrounding this case, reaches the identical conviction as the judge of first instance, a reason that compels confirming the contested ruling. Administrative acts are enforceable and self-executing, and it is by reason of this characteristic they possess – binding and executive force – that only in exceptional cases can their suspension be ordered, provided that, with their execution, they cause harm and damages of impossible or difficult reparation, as stipulated by ordinal 91 of the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction. The success of a precautionary measure such as the one analyzed depends, in addition, on the reparation of the damage and its relationship with the public interest, which must prevail to safeguard the safety and health of the entire community, in such a way that, if the non-execution endangers any of those values, the requested benefit must be denied….\" Contentious-Administrative Tribunal, No. 88-2001 of 15:00 hrs. of March 29, 2001.\n\nThe point is whether the resolutions of an administrative tribunal benefit from the prerogatives of the Administration.\n\nB.- THE ADMINISTRATIVE TRIBUNAL ISSUES ADMINISTRATIVE ACTS\n\nIn accordance with Administrative Law doctrine, the term \"administrative jurisdiction\" refers to the Administration's function of resolving controversies with the administered parties, normally, by way of the administrative appeal. The concept of jurisdiction is used based on the material criterion of public functions. Frequently, for the sake of maintaining administrative self-protection, the legislator decides to deconcentrate one of the decision-making powers typical of the active Administration, granting the power to resolve with exhaustion of the administrative channel, not to the head of the Administration, but to a lower, collegial body. This decision-making competence involves not only determining whether what the Administration has done conforms to the legal system or not but also, where appropriate, granting indemnities to those who have been harmed by illegal acts.\n\nThe creation of the administrative tribunal is presented, then, as a subtraction of the power to exhaust the administrative channel, typical of the hierarchical superior, to grant it to a body that must have, in principle, absolute functional independence. In this line of thought, it could be said that – as a general rule – an administrative tribunal is an organ of maximum deconcentration. This is so even when the rule does not expressly indicate it. Simply, by virtue of the exhaustion of the administrative channel, there is a transfer of competence in favor of that \"jurisdictional\" body.\n\nThese deconcentrated bodies are endowed with functional independence, which allows them to exercise their competence free from interference from the head of Administration, but also from any other body. Ergo, in the exercise of the deconcentrated competence, the Tribunal does not have to abide by the criteria of any other authority. The decision-making power is full, only subject to the legal system, so it would be illegal to be subject to orders or directives issued by the head of the Administration or to any form of pressure. The Tribunal is solely responsible for the resolutions it issues.\n\nIn accordance with the above, an administrative tribunal’s function is to hear and resolve in the last instance the challenges brought against certain administrative acts. All with the understanding that one is in the administrative sphere and that what is resolved can be subject to discussion in the judicial courts.\n\nNow, what is intended by the creation of this type of tribunals within the Public Administration is to guarantee administrative self-protection and, consequently, their resolutions only exhaust the administrative channel. The Constitutional Chamber has pronounced on this matter:\n\n\"VI.- The creation of 'administrative tribunals' dependent, as such, on the Executive Branch, or on the Public Administration in general, does not per se contradict the stated constitutional principles, to the extent that the name of a body is not sufficient to determine its nature or its legal regime; provided, of course, that it does not constitute, under this or any other name, a true attribution or delegation of jurisdictional functions, reserved, as stated, to the Judicial Branch. Thus, for example, the existence of the Tax Administrative Tribunal (Tax Code of Rules and Procedures, Act No. 4755 of May 3, 1971) does not seem incompatible with the Constitution, to the extent that, although it is integrated and operates in a manner similar to courts of justice – tribunals properly speaking – in reality it is only a body of administrative protection or improper hierarchical review regarding the so-called 'Tax Administration', and its rulings have no other effect than to exhaust the administrative channel, opening the way to the properly jurisdictional action. In other words, what is constitutionally prohibited is the creation of any administrative tribunal whose rulings have or may acquire the finality typical of the authority of jurisdictional res judicata, which, obviously, does not occur with those of the Tax Administrative Tribunal, which only close the administrative channel and open the judicial one, specifically that of the so-called 'tax or levy contentious proceeding' (Cap. IV, Sec. l, arts. 82 and 83 Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction)\" (Judgment No. 1148-90, of 17:00 hrs. of September 21, 1990. The bold and underlined highlighting are not in the original).\n\nIn the same sense, the Contentious-Administrative Tribunal has pronounced regarding its performance as an improper hierarchical superior body:\n\n\"… The Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal fulfills, predominantly, a materially administrative function, since it performs as a non-hierarchical administrative comptroller (improper administrative hierarchy) of the central or decentralized Public Administration bodies in cases where the law provides for an administrative appeal for review before this Section (article 1, subsection b, of Act No. 7274). That is, the Third Section of the Tribunal is an administrative body that is attached to the structure of the Judicial Branch, a situation that may lead to misunderstandings about the value and transcendence of its resolutions, which are, with the exception that will be noted infra, eminently administrative. Under this thesis, the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal intervenes as a non-hierarchical administrative comptroller regarding Municipal Councils… Consequently, the Third Section of the Tribunal, when acting as a non-hierarchical administrative comptroller, upon hearing and resolving an administrative appeal filed against a resolution of a Municipal Council, simply limits itself to issuing an administrative resolution whose effect is to consider the prior administrative channel exhausted so that the contending parties may resort to the ordinary jurisdictional channel, that is, before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, given that the resolution issued by this latter body is indeed of a jurisdictional nature and is subject to challenge via appeal or cassation before, respectively, the Superior Contentious-Administrative Tribunal – only first or second sections – and the First Chamber of the Supreme Court of Justice. On this matter, article 6 of Act No. 7274 establishes, with clear clarity, that 'The Third Section of the Tribunal shall act in these cases as the improper hierarchical superior of the body that issued the challenged resolution and its final resolution only exhausts the administrative channel, leaving open the corresponding jurisdictional channel.' It follows from the foregoing that the resolutions issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal do not produce effects of material or formal res judicata (force of legal truth), since only the judgments issued by jurisdictional bodies in the exercise of a materially jurisdictional and not administrative function have the virtue of generating that effectiveness. … It is necessary to observe that the Third Section of the Tribunal does not act as a jurisdictional superior of the first instance court, since the former limits itself, as has been repeated ad nauseam, to exercising a materially administrative function.\" (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution 9894-99 of 11:30 hours of July 23, 1999).\n\nIt is understood, moreover, that this discussion in the courts is that of the jurisdictional function in the strict sense. Consequently, the act eventually issued by the contentious-administrative jurisdiction will comply with the characteristic proper to that function, that is, it will resolve the matter with the character of res judicata, whether formal or material, as provided by the legal system.\n\nCharacteristics that cannot be predicated of the resolution issued by the administrative tribunal. Simply, this is an administrative body that exercises an administrative function and, consequently, issues administrative acts that present the characteristics thereof. Therefore, the resolution issued is enforceable and self-executing. It can, then, be executed by the Administration until such time as it is suspended.\n\nThe resolution issued constitutes an administrative act in accordance with the provisions of article 121, subsection 3 of the General Public Administration Act.\n\nC.- THE DECLARATION OF LESIVIDAD DOES NOT SUSPEND THE RESOLUTION\n\nAn inquiry is made as to whether the effectiveness of a resolution issued by the Customs Tribunal or by the Tax Administrative Tribunal must be suspended when a proceeding for lesividad (declaration of harmfulness) is pending.\n\nThe General Customs Act, No. 7557 of October 20, 1995, creates an administrative body with competence to resolve appeals filed against acts of the General Directorate of Customs. Articles 204 and following of the cited Act provide:\n\n\"Article 204.- Challenge of acts of the General Directorate of Customs. Against acts issued directly by the General Directorate of Customs, the motion for reconsideration and the appeal before the National Customs Tribunal shall be available; both remedies shall be optional and must be filed within three working days following notification of the appealed act. The General Directorate of Customs must issue the act resolving the motion for reconsideration within the following fifteen working days. The evidentiary phase of the appeal shall be processed in accordance with article 201 of this Act.\n\nARTICLE 205.- Competence\n\nThe National Customs Tribunal is created as an autonomous decision-making body, attached to the Ministry of Finance. It shall have competence to hear and decide, in the final administrative instance, appeals against acts issued by the National Customs Service.\n\nARTICLE 209.- Time limit to resolve\n\nOnce the matter is ready, the Tribunal shall issue the resolution within the following fifteen working days. By reasoned resolution, the time limit may be extended for a single additional term of fifteen working days.\n\nThe resolution shall exhaust the administrative channel.\n\nThe interested party may request clarification and addition within three working days following notification, a request that must be resolved within fifteen working days.\"\n\nFrom the transcribed rules, it is derived with reasonable clarity that the Customs Tribunal constitutes an administrative body, charged with deciding in the \"final administrative instance,\" exhausting the administrative channel in customs matters. Consequently, its resolutions constitute administrative acts that can be the subject of contentious-administrative proceedings.\n\nThe Tax Administrative Tribunal is in the same condition, according to the provisions of the Tax Code of Rules and Procedures:\n\n\"Article 158.- Jurisdiction and competence. Administrative tax controversies must be decided by the Tax Administrative Tribunal, which henceforth shall be governed by the provisions of this chapter.\n\nSaid Tribunal shall be a body of full jurisdiction and independent in its organization, operation, and competence from the Executive Branch, and its rulings exhaust the administrative channel. Its seat shall be in the city of San José, without prejudice to establishing offices in other places in the national territory, and it shall have competence throughout the Republic to hear the following:\n\n1. The appeals mentioned in article 156 of this Code.\n\n2. The appeals de facto provided for by article 157 of this Code.\n\n3. Other functions entrusted to it by special laws.\n\nThe Executive Branch is empowered to increase the number of chambers, as justified by economic development and the real needs of the country.\n\nARTICLE 163.- Performance of the Tax Administrative Tribunal.\n\nThe Tax Administrative Tribunal must adjust its performance to the procedure and operating rules established in this Code, as well as in the General Public Administration Act, the Regulatory Act for the Contentious-Administrative Jurisdiction, and the Organic Act of the Judicial Branch, in what is supplementarily applicable.\n\nTo process the matters under its charge, the Tribunal shall establish common and non-extendable time limits for the parties to present their allegations and exculpatory evidence, within the spirit of the search for the real truth of the facts and the necessary speed of the procedure. To refute the statements and charges made by the Tax Administration, the administered parties may resort to any means of proof accepted by the applicable positive legal system. The reports and certifications of authorized public accountants, of other professionals who have public faith, or of competent public authorities, independently designated by the Tax Administrative Tribunal, constitute full proof and, in such a case, the burden of proof to refute them shall be borne by the Tax Administration.\n\n(Thus amended by article 11 of the Tax Justice Act No. 7535 of August 1, 1995. Article 10 corrected its numbering, transferring it from the former 154 to the current one)\n\nActs resolving appeals filed against tax determination resolutions must be issued within six months following the expiration of the time limit to file them, when the allegations and evidence are presented within the time limit indicated by article 156 of this Code. In cases where the taxable persons present exculpatory evidence outside of said time limit, the determination resolution shall be issued within six months after the receipt thereof.\"\n\nIn opinion No. C-005-2003 of January 16, 2003, we stated about this tribunal:\n\nRegarding that competence, the legal nature of the Tribunal Fiscal Administrativo must be taken into account. It is a maximum-degree deconcentrated body (órgano desconcentrado en grado máximo) of the Ministry of Finance. In that sense, it is a body of the Executive Branch with a specific competence in tax matters, which allows it to exhaust the administrative channel (vía administrativa) with respect to a series of tax acts. The creation of this body is intended to satisfy the requirement of an administrative justice characterized by impartiality and objectivity, which is ensured by the functional independence attributed to the Tribunal. It also seeks to ensure that the fiscal demands that the Treasury may have at any given moment do not determine the content of tax rulings, and that, on the contrary, these fully conform to the legal system and correspond to the taxpayer's ability to pay. Hence, the final decision on a set of administrative rulings of tax content is abstracted from the competence of the Minister of Finance, as the hierarchical superior of the central Tax Administration bodies. Among them, as stated, is the one provided for in Article 119 of the Tax Code (Código Tributario).\n\nNotwithstanding that the Law states that the Tribunal is a \"body of full jurisdiction,\" it is an administrative body of maximum deconcentration (órgano administrativo de desconcentración máxima), whose acts (rulings) exhaust the administrative channel. The legislator itself has classified its acts as such, as is evident from the last transcribed paragraph. In the absence of a provision by the legislator contrary to the principles of enforceability (ejecutividad) and self-executing force (ejecutoriedad), it follows that its rulings are also enforceable and self-executing.\n\nNow then, the rulings of the Tribunal Aduanero Nacional and the Tribunal Fiscal Administrativo may be challenged in the judicial channel (vía judicial) by the administered parties or by the Administration itself. Article 165 of the Tax Code (Código Tributario) stipulates:\n\n\"ARTICLE 165.- Procedure.\n\nAgainst the verdicts of the Tribunal Fiscal Administrativo, the interested party may, within thirty days following their notification, initiate a contentious-administrative proceeding (juicio contencioso-administrativo) in accordance with the provisions of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo).\n\nWhen the dependency or institution in charge of applying the tax considers that the verdict has not exhausted the analysis of the disputed aspects or does not conform to Law, within the same term it may challenge it via the contentious-administrative channel, initiating the respective procedure for that purpose, provided that the writ of appeal is presented accompanied by written authorization from the Ministry of Finance, if it is a tax in favor of the Central Government, or from the maximum authority of the respective Tax Administration, as the case may be. For this purpose, the dependency or institution in charge of applying the tax must present to the referred ministry or authority a substantiated report indicating the reasons why it considers it advisable to challenge the verdict on the merits. The Ministry or authority, after a prior opinion from the respective legal office or department, must decide on the admissibility of the challenge.\n\nIn contentious-administrative proceedings in which costs are awarded in favor of the State, the respective fees must be distributed in accordance with the provisions of Article 100 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, in which case the State's attorney is understood to be the lawyer directing the proceeding on behalf of the Tax Administration.\n\nThe Ordinary Courts (Tribunales Comunes) must send the corresponding Tax Administration a copy of the judgments they issue, in matters within its competence.\"\n\nThe principle of enforceability (ejecutividad) finds its maximum expression in the special tax procedure. In accordance with the provisions of numeral 83.9, the suspension of the execution of the challenged act or provision is not applicable. The point is whether this enforceability must be predicated when faced with a lesivity proceeding (proceso de lesividad).\n\nThe Public Administration must respect the acts declaring rights (actos declaratorios de derecho) that it issues. Traditionally, the Administration has been prohibited from annulling such acts via the administrative channel, a situation that is now possible based on Article 173 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In the absence of that power of annulment, it has been considered that the normal channel for annulling a right-declaring act is the judicial channel. Thus arises the lesivity proceeding, whose particularity lies in the fact that through it, the Administration that authored the act seeks its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, for which it declares the act lesivo. That declaration of lesivity (declaratoria de lesividad) constitutes an exception to the principle that \"no one can lawfully go against their own acts.\"\n\nThe declaration of lesivity is an administrative act (acto administrativo) issued by an administrative body in the exercise of the administrative function but with purely procedural effects. It is an act that serves as a preliminary step prior to filing the judicial proceeding. Its purpose is to allow the admission and processing of the proceeding. It does not produce effects outside the proceeding (J. GONZALEZ PEREZ: Commentaries on the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction / Law 29/1998, of July 13), II, Editorial Civitas, 1998, p. 886). An act whose effectiveness occurs in the judicial channel and is exhausted with the authorization to file the lawsuit:\n\n\"The declaration of lesivity, if it meets the indicated requirements, produces its normal effects, which are quite limited, a consequence of its legal nature: being a procedural prerequisite, it has no more value than that of authorizing its admission and processing; but it is the competent jurisdictional body that must declare whether, effectively, a lesion exists and, consequently, annul the act subject to it…\" (ibid. p. 900).\n\nSince the declaration of lesivity is a procedural prerequisite (presupuesto procesal), it follows as a logical consequence that it has no effect on the effectiveness of the act that is declared lesivo. In that sense, the declaration of lesivity does not annul the declaratory act nor does it have its suspension as an effect. Consequently, the act declared lesivo continues to produce effects, and therefore must be respected by the plaintiff Administration.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the criterion of the Procuraduría General de la República, that:\n\n1-. The judgment of the Tribunal Aduanero or the Tribunal Fiscal Administrativo constitutes an administrative act (acto administrativo).\n\n2-. As an administrative act, said act presents the characteristics of enforceability (ejecutividad) and self-executing force (ejecutoriedad).\n\n3-. The filing of a contentious-administrative proceeding does not, in principle, suspend the effectiveness of the administrative act. However, said suspension can occur in the cases provided for in Article 91 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo).\n\n4-. The declaration of lesivity (declaratoria de lesividad) by the Administration that authored the act is a procedural prerequisite (presupuesto procesal) for challenging it in the judicial channel. Once the proceeding is filed, it becomes subject to ordinary rules. Consequently, said declaration and the filing of the contentious-administrative proceeding do not suspend the effectiveness of the ruling issued by the administrative tribunal.\n\n5-. It follows from the foregoing that the declaration of lesivity of a ruling issued by the Tribunal Fiscal Administrativo or the Tribunal Aduanero Naciona does not affect the effectiveness of what was decided. Consequently, said declaration of lesivity does not authorize the Tax Administration to disregard what was decided in the administrative channel.\n\nRespectfully to the Minister,\n\nDr. Magda Inés Rojas Chaves\nPROCURADORA ASESORA\n\nMIRCH/mvc" }