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  "id": "pgr-13291",
  "citation": "C-249-2005",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Anulabilidad del oficio PU-C-D-211-2004 sobre uso comercial en zona industrial",
  "title_en": "Nullity of ruling PU-C-D-211-2004 on commercial use in industrial zone",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza si el oficio PU-C-D-211-2004 de la Dirección de Urbanismo del INVU —que indicó que sí era posible autorizar un restaurante en la periferia de la Zona Industrial Coris— constituye un acto declaratorio de derechos sujeto al procedimiento de nulidad del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Concluye que dicho oficio es un mero acto de trámite y no un acto declaratorio de derechos, pues no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas; el permiso de construcción y el visto bueno de uso del suelo fueron otorgados por la Municipalidad de Cartago en actos anteriores e independientes. En consecuencia, no procede aplicar el artículo 173 y, por tanto, no emite el dictamen favorable solicitado. Adicionalmente, señala que aunque el acto fuera declaratorio de derechos, el procedimiento administrativo instaurado por el INVU violó el debido proceso al no haber tenido como parte a la empresa beneficiaria Oleajes Sabrosos S. A., lo que vicia de nulidad absoluta cualquier intento de anulación.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office examines whether ruling PU-C-D-211-2004 issued by INVU's Urban Planning Directorate —stating that a restaurant could be authorized on the periphery of the Coris Industrial Zone— constitutes a rights-declaring act subject to the nullity procedure under Article 173 of the General Public Administration Act. It concludes that the ruling is merely a preparatory procedural act, not a rights-declaring act, since it does not create, modify or extinguish legal situations; the construction permit and land-use approval were granted by the Municipality of Cartago in prior and independent acts. Therefore, Article 173 does not apply, and no favorable opinion is issued. The PGR further notes that even if the ruling were rights-declaring, the administrative procedure initiated by INVU violated due process by failing to include the beneficiary company Oleajes Sabrosos S. A. as a party, rendering any annulment attempt absolutely null.",
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  "date": "07/07/2005",
  "year": "2005",
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  "primary_topic_id": "_off-topic",
  "es_concept_hints": [
    "acto declaratorio de derechos",
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "dictamen favorable",
    "debido proceso",
    "acto de trámite",
    "permiso de construcción",
    "uso de suelo",
    "Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales"
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  "concept_anchors": [
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      "article": "Art. 173",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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      "article": "Art. 128",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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      "article": "Art. 166",
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    {
      "article": "Art. 167",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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    {
      "article": "Art. 39 y 41",
      "law": "Constitución Política"
    }
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  "keywords_es": [
    "nulidad absoluta",
    "acto declaratorio de derechos",
    "dictamen favorable",
    "artículo 173 LGAP",
    "debido proceso",
    "INVU",
    "Dirección de Urbanismo",
    "Zona Industrial Coris",
    "permiso de construcción",
    "uso de suelo",
    "acto de trámite",
    "Eddie Mae",
    "Oleajes Sabrosos S. A.",
    "Tribunal Ambiental Administrativo",
    "Procuraduría General"
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  "keywords_en": [
    "absolute nullity",
    "rights-declaring act",
    "favorable opinion",
    "Article 173 LGAP",
    "due process",
    "INVU",
    "Urban Planning Directorate",
    "Coris Industrial Zone",
    "construction permit",
    "land use",
    "procedural act",
    "Eddie Mae",
    "Oleajes Sabrosos S. A.",
    "Environmental Administrative Tribunal",
    "Attorney General"
  ],
  "excerpt_es": "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 comprendido en el oficio cuya nulidad se solicita, para permitir un uso comercial dentro de la zona industrial, se requiere contar con un estudio de la Dirección de Urbanismo, dirigido a determinar si el uso que se pretende es compatible con el propio de la zona industrial. En ese sentido, se requiere un estudio técnico dirigido a contemplar los posibles efectos de la instalación en la zona de mérito, los peligros posibles en orden a la salud y bienestar de las personas y en relación con el ambiente; las consecuencias que tendrá en relación con la actividad industrial que se desarrolla en el área, etc. Dentro del análisis que debe realizarse, es preciso examinar el tipo de comercio que se pretende establecer, los productos que ocupara, las condiciones de las personas que allí trabajarán o que estarán en contacto de algún modo con la actividad desplegada, así como la proximidad con el área en cuestión. Un análisis que requiere conocimientos técnicos y un reconocimiento de terreno. Caso contrario, no es posible cumplir con lo preceptuado.\n\nEs claro que el oficio que nos ocupa no cumple con los requisitos que se imponen a la Dirección de Urbanismo. Precisamente porque no se trata de un estudio del terreno y de los efectos de la instalación del restaurante, puede afirmarse que la Dirección de Urbanismo no emite el estudio dispuesto normativamente.\n\nAhora bien, ¿qué objeto tiene ese estudio? Pues bien, dicho estudio tiene como objeto que la autoridad encargada de autorizar la instalación de una actividad no industrial conozca los posibles efectos de una autorización, las consecuencias de una posible decisión afirmativa, tenga elementos de juicio de carácter técnico que le permitan valorar la decisión que debe adoptar, en su caso, rechazar la solicitud. En esa medida, el estudio se constituye en un elemento del procedimiento de adopción del acto, un trámite ciertamente necesario pero que en modo alguno puede considerarse que concluye con un acto declarativo de derechos. Sencillamente, el estudio no puede constituir un acto decisorio, sino que es un elemento para la toma de la decisión. En ese sentido, puede concluir que el uso no es compatible, que la distancia en que se instalaría el comercio permite aminorar los efectos negativos producidos por el uso industrial, etc. No obstante, aún en el supuesto en que determine la compatibilidad de usos, dicho estudio no generará un derecho para el administrado. La Administración tendrá que valorar otros extremos sobre la citada instalación, valoración que permitirá denegar lo solicitado.",
  "excerpt_en": "According to the provisions of Article 5 contained in the ruling whose annulment is sought, in order to allow a commercial use within the industrial zone, a study by the Urban Planning Directorate is required to determine whether the intended use is compatible with that of the industrial zone. In this sense, a technical study is required to contemplate the possible effects of the installation in the zone in question, the possible dangers to the health and well-being of people and in relation to the environment; the consequences it will have in relation to the industrial activity taking place in the area, etc. Within the analysis to be carried out, it is necessary to examine the type of commerce intended to be established, the products it will handle, the conditions of the people who will work there or will be in contact in some way with the activity deployed, as well as the proximity to the area in question. An analysis that requires technical knowledge and a site survey. Otherwise, it is not possible to comply with the requirement.\n\nIt is clear that the ruling at hand does not meet the requirements imposed on the Urban Planning Directorate. Precisely because it is not a study of the terrain and the effects of the restaurant's installation, it can be affirmed that the Urban Planning Directorate did not issue the study mandated by the regulation.\n\nNow, what is the purpose of that study? Well, the purpose of said study is for the authority in charge of authorizing the installation of a non-industrial activity to know the possible effects of an authorization, the consequences of a possible affirmative decision, to have technical elements of judgment that allow it to assess the decision it must adopt and, if applicable, reject the request. To that extent, the study constitutes an element of the decision-making procedure, a certainly necessary step but one that can in no way be considered to conclude with a rights-declaring act. Simply put, the study cannot constitute a decision-making act; rather, it is an element for making the decision. In that sense, it may conclude that the use is not compatible, that the distance at which the business would be installed allows the negative effects produced by the industrial use to be mitigated, etc. However, even in the event that it determines the compatibility of uses, said study will not generate a right for the individual. The Administration will have to assess other aspects regarding the installation, an assessment that may allow the request to be denied.",
  "outcome": {
    "label_en": "Unfavorable opinion",
    "label_es": "Dictamen desfavorable",
    "summary_en": "The PGR concludes that ruling PU-C-D-211-2004 is not a rights-declaring act, so no favorable opinion under Article 173 LGAP is issued; moreover, the procedure initiated violated due process.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que el oficio PU-C-D-211-2004 no es un acto declaratorio de derechos, por lo que no procede el dictamen favorable del artículo 173 LGAP; además, el procedimiento instaurado vulneró el debido proceso."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando I",
      "quote_en": "That is why the concept of 'rights-declaring act' takes on particular importance.",
      "quote_es": "Es por ello que cobra particular importancia el concepto 'acto declaratorio de derechos'."
    },
    {
      "context": "Considerando I.2",
      "quote_en": "A rights-declaring act is, therefore, a definitive administrative act. A preparatory, procedural, or consultative act lacks this condition, since such acts do not have the capacity to create, modify, or extinguish legal situations or rights. Ergo, they are not decision-making or imperative acts.",
      "quote_es": "Un acto declaratorio de derechos es, pues, un acto administrativo definitivo. Carece de dicha condición, el acto preparatorio, de trámite, el acto consultivo. Ello por cuanto estos actos no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas o derechos. Ergo, no son actos decisorios o imperativos."
    },
    {
      "context": "Considerando II.2",
      "quote_en": "The absence of an administrative procedure that guarantees due process for anyone who could derive a benefit from ruling PU-C-D-211-2004 prevents issuing the opinion required by Article 173 of the General Public Administration Act and, consequently, the declaration of absolute nullity of the act in question.",
      "quote_es": "La ausencia de un procedimiento administrativo que garantice el debido proceso para quien pudiera derivar un beneficio del oficio PU-C-D-211-2004 impide emitir el dictamen requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración y consecuentemente, la declaratoria de nulidad absoluta del acto en cuestión."
    }
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=13291&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 249 del 07/07/2005   \n\n\n\nC-249-2005\n\n\n\n\n7 de julio de 2005\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nBernardo López González\n\n\n\n\nPresidente Ejecutivo\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\n\n\n\nS. O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento oficio sin número de 12 de\nnoviembre de 2004, mediante el cual el señor Angelo Altamira Carriero, entonces Presidente Ejecutivo\ndel INVU, solicita el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto de la\nDirección de Urbanismo de ese Ente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Relata Ud. que ante una consulta de la Municipalidad de Cartago sobre la posibilidad de autorizar\nla construcción de un local comercial para destinarlo a restaurante en determinada propiedad, la\nDirección de Urbanismo en oficio PU-C-D-211-2004 de 23 de febrero de 2004, manifestó que el inmueble\nse encuentra en la periferia de la Zona Industrial Coris, por lo que “sí es posible autorizar un\nestablecimiento como el que nos ocupa en la periferia de la zona industrial”.  Contra dicho acto se\npresentó un Recurso de Apelación e Incidente de nulidad absoluta, interpuesto por la Cámara de\nInsumos Agropecuarios, la Asociación de Industriales de Cartago y Agrotico S. A. El Recurso fue\ndeclarado extemporáneo pero se admitió el Incidente de nulidad absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Considera el INVU que el Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área\nMetropolitana  condiciona el permiso para uso comercial a un estudio de la Dirección de Urbanismo\nsegún su compatibilidad con la zona industrial, siempre que se ubique en la periferia de ésta y no\nexista conflicto manifiesto con el uso predominante industrial. Conflictos que existirían en la\nmedida en que la industria Agrotico S. A. es una empresa dedicada a procesar, reempacar y reenvasar\nproductos químicos de alta toxicidad, por lo que requiere una localización especial a efecto de no\ndañar ni al ambiente ni a las personas relacionadas con el manejo de alimentos frescos y el asiduo\ntráfico de clientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es criterio del INVU que su Dirección de Urbanismo “no cumplió a cabalidad con el requisito sine\nqua nom establecido por el artículo 5, penúltimo párrafo del Reglamento de Zonificación Parcial de\nÁreas Industriales de la CAM, al establecer que de previo a la autorización o permiso de un uso\ncomercial, quedará el mismo sujeto o supeditado a estudio por parte de la Dirección de Urbanismo,\ndependencia del Instituto que no se percató de la ausencia del respectivo permiso sanitario”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo que el  INVU solicita de la Procuraduría General el dictamen favorable previsto en el\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Un dictamen que es parte de un\nprocedimiento administrativo dirigido a determinar la existencia de un vicio de nulidad absoluta en\nun acto declaratorio de derechos. El presupuesto objetivo es, entonces, la presencia de un acto que\nreconozca, declare la existencia de un derecho en cabeza de una persona o varias personas, físicas o\njurídicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.-       LA PROCURADURIA EMITE DICTAMEN SOBRE LA NULIDAD DE UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n El INVU solicita el dictamen favorable prescrito por el artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública en relación con la nota PU-C-D-211-2004 de 23 de febrero de 2004, por medio\nde la cual la Dirección de Urbanismo de ese Instituto responde a consulta presentada por la\nMunicipalidad de Cartago, Dirección de Urbanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes\nnormas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Su actuación debe, pues, ajustarse al\nordenamiento según la escala jerárquica correspondiente. La sujeción al bloque de legalidad\ndetermina la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar\npor la regularidad de su propia actuación. Un deber que, empero, encuentra límites en relación con\nlos actos declarativos de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.-        El artículo 173 se aplica a actos declaratorios de derechos\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, un acto es válido cuando se conforma\nsubstancialmente con el ordenamiento jurídico vigente (doctrina del artículo 128 de la Ley General\nde la Administración Pública). Habrá, por el contrario, nulidad absoluta cuando falta totalmente uno\no varios elementos esenciales del acto administrativo; es decir, aquéllos constitutivos, real o\njurídicamente (doctrina del artículo 166 de la Ley de referencia), en tanto que habrá nulidad\nrelativa cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida\nla realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta (artículo 167 del mismo cuerpo\nnormativo). Por otra parte, tratándose de actos discrecionales, la invalidez puede ser provocada por\nel desconocimiento de las reglas elementales de la lógica, justicia y conveniencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por elementos constitutivos del acto administrativo debemos entender tanto los elementos materiales\ndel acto: fin, contenido y motivo, como los formales: la competencia para actuar (\"verdadero\npresupuesto de la actuación administrativa\"), el procedimiento administrativo y la forma cuando ésta\nhaya sido prescrita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está\nobligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de\nun acto es excepcional, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos\nde los administrados, el ordenamiento prohíbe que la Administración pueda retirar libremente los\nactos declaratorios de derechos. Ese retiro resulta excepcional y debe fundarse en la existencia de\nuna nulidad absoluta. Se considera que la nulidad absoluta afecta gravemente el orden público,\nespecialmente cuando se trata de las competencias, lo que origina el deber jurídico de retirar y de\nno ejecutar el acto absolutamente nulo. No obstante, en tratándose de actos declaratorios de\nderechos, la nulidad es excepcional. Dispone la Ley General de Administración Publica, en su\nartículo 173 en lo que aquí interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1.-      Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y\nmanifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de\nrecurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable\nde la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso\npresupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá\nrendir el dictamen favorable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.-        Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido\npor un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las\ngarantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.-        En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter\nabsoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5.-        La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.-        La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por\nomisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será\nabsolutamente nula.\n\n\n\n Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de\nlas responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las disposiciones del artículo 173 transcrito tienen como objeto regular la nulidad de un acto\ndeclaratorio de derecho, por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza. Es por\nello que cobra particular importancia el concepto “acto declaratorio de derechos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El acto administrativo es una declaración de voluntad realizada por la Administración Pública en\nejercicio de una potestad administrativa. En los términos del artículo 130 de la Ley General de la\nAdministración Pública, una declaración de voluntad libre y consciente, dirigida a producir un\nefecto jurídico determinado por el ordenamiento. Cuando ese efecto jurídico es el crear, reconocer o\ndeclarar la existencia de un derecho subjetivo o de una situación jurídica consolidada, estamos en\npresencia de un acto declaratorio de derechos para los efectos del artículo 173 de mérito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabría, entonces, afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto favorable en el tanto su\ndestinatario se ve reconocer u otorgar, un derecho, una facultad o se le libera de una limitación,\ndeber o gravamen. Es este el caso del permiso de construcción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un acto declaratorio de derechos es, pues, un acto administrativo definitivo. Carece de dicha\ncondición, el acto preparatorio, de trámite, el acto consultivo. Ello por cuanto estos actos no\ntienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas o derechos. Ergo, no son\nactos decisorios o imperativos. Es este el caso, por ejemplo, de los informes o dictámenes. A los\nactos preparatorios o de trámite no se les aplica el procedimiento del artículo 173 de mérito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.-        PU-C-D-211-2004: un acto de trámite\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mediante oficio PU-C-D-211-2004 de 23 de febrero de 2004, la Dirección de Urbanismo del Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo da respuesta a una solicitud de la Municipalidad de Cartago,\ntendiente a que se le aclare sobre la posibilidad de autorizar un local comercial destinado a\nrestaurante en una propiedad de dicho Cantón. Se señala al efecto que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Me permito informarle que el inmueble en mención se encuentra en el borde o colindante de la Zona\nIndustrial Coris y precisamente el artículo 5 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas\nIndustriales del GAM a la letra indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 5: Dentro de las áreas industriales no se permitirán urbanizaciones y asentamientos con\nfines de vivienda…\n\n\n\n Otros usos tales como comerciales, institucionales o cualquier otro que no sea industrial, quedará\nsujeto a estudio por la Dirección de Urbanismo, según su compatibilidad de zona industrial, siempre\nque se ubiquen en la periferia de ésta y no exista conflicto manifiesto con el uso predominantemente\nindustrial…” (El subrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En vista de lo anterior podemos afirmar que sí es posible autorizar un establecimiento como el que\nnos ocupa en la periferia de la zona industrial”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 comprendido en el oficio cuya nulidad se solicita,\npara permitir un uso comercial dentro de la zona industrial, se requiere contar con un estudio de la\nDirección de Urbanismo, dirigido a determinar si el uso que se pretende es compatible con el propio\nde la zona industrial. En ese sentido, se requiere un estudio técnico dirigido a contemplar los\nposibles efectos de la instalación en la zona de mérito, los peligros posibles en orden a la salud y\nbienestar de las personas y en relación con el ambiente; las consecuencias que tendrá en relación\ncon la actividad industrial que se desarrolla en el área, etc. Dentro del análisis que debe\nrealizarse, es preciso examinar el tipo de comercio que se pretende establecer, los productos que\nocupara, las condiciones de las personas que allí trabajarán o que estarán en contacto de algún modo\ncon la actividad desplegada, así como la proximidad con el área en cuestión. Un análisis que\nrequiere conocimientos técnicos y un reconocimiento de terreno. Caso contrario, no es posible\ncumplir con lo preceptuado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es claro que el oficio que nos ocupa no cumple con los requisitos que se imponen a la Dirección de\nUrbanismo. Precisamente porque no se trata de un estudio del terreno y de los efectos de la\ninstalación del restaurante, puede afirmarse que la Dirección de Urbanismo no emite el estudio\ndispuesto normativamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, ¿qué objeto tiene ese estudio? Pues bien, dicho estudio tiene como objeto que la\nautoridad encargada de autorizar la instalación de una actividad no industrial conozca los posibles\nefectos de una autorización, las consecuencias de una posible decisión afirmativa, tenga elementos\nde juicio de carácter técnico que le permitan valorar la decisión que debe adoptar, en su caso,\nrechazar la solicitud. En esa medida, el estudio se constituye en un elemento del procedimiento de\nadopción del acto, un trámite ciertamente necesario pero que en modo alguno puede considerarse que\nconcluye con un acto declarativo de derechos. Sencillamente, el estudio no puede constituir un acto\ndecisorio, sino que es un elemento para la toma de la decisión. En ese sentido, puede concluir que\nel uso no es compatible, que la distancia en que se instalaría el comercio permite aminorar los\nefectos negativos producidos por el uso industrial, etc. No obstante, aún en el supuesto en que\ndetermine la compatibilidad de usos, dicho estudio no generará un derecho para el administrado. La\nAdministración tendrá que valorar otros extremos sobre la citada instalación, valoración que\npermitirá denegar lo solicitado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De allí que un oficio de la Dirección de Urbanismo no puede ser considerado un acto declaratorio de\nderechos. El ordenamiento no ha previsto que dicho acto tenga el efecto de autorizar el uso no\nindustrial en el área industrial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso del oficio PU-C-D-211-2004, en ausencia de todo estudio técnico que lo fundamente, la\nDirección de Urbanismo afirma que sí es posible autorizar un establecimiento no industrial en la\nperiferia de la zona industrial. Pero aún cuando se afirma la procedencia de esa instalación, el\noficio no puede ser considerado un acto declaratorio de derecho. El oficio se emite en el sentido de\nque no hay restricción para “autorizar” el uso. Autorización que tendría que ser emitida por el\norganismo competente (sea la Municipalidad); la autorización sí puede ser considerada un acto\ndeclaratorio de derecho, en tanto en que puede crear ese derecho o bien, remover obstáculos para el\nejercicio del derecho.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ergo, el acto de la Dirección de Urbanismo debe ser considerado como un elemento del procedimiento\nde decisión a cargo de otra autoridad administrativa. En los términos del artículo 5 del Reglamento\nde Zonificación Parcial de Áreas Industriales del Gran Área Metropolitana, un elemento preparatorio\ndel acto final.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del análisis del expediente remitido, se concluye que el INVU ha tenido elementos suficientes para\ndeterminar que dicho oficio no ha creado ni ha pretendido crear un derecho en cabeza de un\nadministrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para instalar un restaurante en la zona de referencia, el propietario del terreno requería un\npermiso. Permiso que tenía que ser otorgado por la Municipalidad de Cartago. Se ha considerado que\nla ausencia de oposición al uso comercial, condujo a una autorización implícita de dicho uso. Hecho\nque habría ocurrido el 27 de febrero de 2003, sea un año antes de que se emitiera el oficio cuya\nnulidad se pide dictaminar. Incluso, en el oficio de 12 de noviembre de 2004 que nos ocupa, el INVU\nseñala en su página 10: “Véase que en este particular caso, precisamente el citado acto\nadministrativo de la Dirección de Urbanismo del INVU, independientemente de que fuera o no una\nconsulta, y no propiamente la autorización de un uso de suelo -ya que quien otorgó el uso de suelo y\npermiso de construcción fue la Municipalidad de Cartago-, al final podría redundar en lo mismo….”.\nCon lo que se reconoce que la Municipalidad ha emitido un acto generador de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En esta línea tenemos, que la resolución N° 883-04-TAA de 14:43 hrs. de 13 de septiembre de 2004\ndel Tribunal Ambiental tiene como hecho probado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “4.       Que el 27 de febrero del 2003, mediante oficio DU-202-2003, el Subdirector de Urbanismo\nde la Municipalidad de Cartago, Arq. Oscar López Valverde, otorga un visto bueno de uso del suelo\npara la construcción de un restaurante denominado “Princesa Marina”, en el inmueble propiedad de\nOleajes Sabrosos S. A., bajo el Plano Catastrado C-836947-2003, ubicado en la Zona Industrial Tipo 3\ndel Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana y en la\nZona Industrial del Plan Regulador de la Municipalidad de Cartago”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsí como:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “8)       Que el 20 de noviembre del 2003, la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de\nCartago, en la persona del Director de Urbanismo Arq. Juan Carlos Guzmán Viquez, otorgó el permiso\nde construcción N° 03310-A a la empresa Oleajes Sabrosos S. A., para edificar en el inmueble bajo el\nPlano Catastrado N° C-836947-2003, dentro de la Zona Industrial Tipo 3”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior viene a confirmar que el derecho a construir en la Zona Industrial deriva de actos\nemanados de la Municipalidad de Cartago, actos creadores de derechos que son anteriores al oficio\nPU-C-D-211-2004. En el dictamen N° C-128-1999 de 24 de junio de 1999, la Procuraduría General se\nrefirió al permiso de construcción como acto declaratorio de derechos en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “No está de más recordar que el otorgamiento de un permiso de construcción es un acto declaratorio\nde derecho (81), regido por el principio de inmodificabilidad unilateral de la Administración, con\nlas excepciones que admite la Ley General de la Administración Pública, cumpliendo los trámites,\nplazos y debido proceso (…).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se manifestó líneas arriba, la licencia de edificación determina el ejercicio del\nderecho a edificar después de la comprobación municipal de que el proyecto es conforme a la\nlegislación y planeamiento urbanístico aplicables. Tiene por objeto orientar la actividad autorizada\ndentro de límites concretos y es pacífica la doctrina respecto a su naturaleza reglada (87).  (87)\nCARCELLER FERNÁNDEZ, Ob. cit., pg. 103. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación\nlocal, Revista de Vida Local N° 107 (1959), pg. 647, y GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Las licencias\nurbanísticas, Revista de Vida Local, N° 154 (1967), pg. 499; referenciados por el primero. MARTÍN\nMATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Trivium Edit. Madrid. 1997. Vol. I, pgs. 33,360-365.\nVol. II, pg. 731. Sobre la delimitación de derechos, cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,\nOb. cit., II, pgs. 110, 149, 157 y 158. Como límites normales por motivos de urbanismo, GARRIDO\nFALLA, Tratado..., pg. 187. SALA ARQUER, J. M., En torno al concepto de límites de la propiedad en\nDerecho Público. Edit. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1976, pgs.. 27-28, entre\notros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El carácter reglado de la licencia urbanística en terrenos de dominio particular que le\nreconoce la doctrina hace que la potestad de intervención del Municipio se circunscriba a un control\nprevio de mera legalidad, a través del cual comprueba el acto proyectado se concilia con las\ndisposiciones urbanísticas, incluidos los planes de ordenación implementados, para concederla; o, en\ncaso contrario, para denegarla (88).   (88) \"Al solicitar el titular la licencia, la Administración\ndebe limitarse a otorgar o denegar la pedida, de acuerdo con la normativa aplicable\" GARCÍA DE\nENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO, ob. cit., pg. 661. Igual, TOMÁS RAMÓN FERMÁNDEZ: \"Hay que decir que la\nlicencia es una autorización simple, por operación, de carácter real y de naturaleza reglada...”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ciertamente, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento antes citado, el estudio de la\nDirección de Urbanismo debería anteceder el otorgamiento de cualquier derecho de uso de la Zona\nIndustrial en tanto se trate de un uso no industrial. En esa medida, el estudio debe ser un acto\nprevio, cuya existencia condiciona el otorgamiento del derecho de uso y debe determinar el contenido\ndel acto correspondiente. Sin embargo, en el presente caso en la medida en que los actos de la\nMunicipalidad de Cartago (e incluso del Ministerio de Salud) son anteriores al oficio que nos ocupa,\nno puede considerarse que el oficio PU-C-D-211-2004 haya determinado el permiso de construcción de\nun restaurante en la zona industrial. Por consiguiente, no puede estimarse que haya redundado en la\ncreación del derecho de construcción en la citada zona. Por lo que no le resulta aplicable el\nartículo 173 de repetida cita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con la información que consta en el expediente, la Junta Administrativa del Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo procedió a acoger el incidente de nulidad absoluta interpuesto por\nlos señores Rodrigo Mora, de la Cámara de Insumos Agropecuarios, Marco Pérez, de la Asociación de\nIndustriales de Cartago y Alvaro Sáenz de AGROTICO en contra del oficio PU-C-D-211-2004 (artículo\nII, inciso 5) del  acta de la sesión ordinaria N° 5368 de 21 de abril de 2004). Si el incidente se\nacogió, lo anterior significa que el acto fue declarado nulo, posibilidad que existe en tanto no se\ntrate de un acto declaratorio de derechos o bien, tratándose de éste, mientras no se encuentre\nfirme. Si el acto no declaratorio de derechos ha sido anulado por medio del incidente, la\nAdministración no debe iniciar un procedimiento ordinario para declarar esa nulidad, porque ya la\ndeclaró y porque al no estarse en los presupuestos del artículo 173 no se requiere la sujeción a\ndichas disposiciones. Es por ello que estima la Procuraduría que el acto adoptado en la sesión 5368\nno es coherente, por cuanto se acuerda acoger el incidente de nulidad absoluta, pero simultáneamente\nse acuerda “iniciar el procedimiento conforme el artículo 173, de la Ley General de la\nAdministración Pública, a fin de declarar la nulidad del acto impugnado, para lo cual se integra el\nórgano director….”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Confusión que continúa en la tramitación del procedimiento administrativo que lleva a cabo el\nÓrgano Director.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.-       LA VIOLACION AL DEBIDO PROCESO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si un acto es declaratorio de derechos es porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera\njurídica de un administrativo. Es en función de ese administrado que se establece el carácter\ngarantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública. La violación a esas garantías imposibilita la emisión de un dictamen favorable a la\ndeclaratoria de nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.-        El carácter tutelar del procedimiento\n\n\n\n\n \n\n\n\n La declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera\njurídica del administrado. En aras de asegurar el derecho de defensa, se ha previsto que la\nAdministración debe actuar dentro de un procedimiento que garantice ampliamente un debido proceso\npara el administrado y que conduzca efectivamente a la verdad real.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio del debido\nproceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado en el trámite\nprocedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela efectiva y, por ende, el derecho a la\njusticia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tanto judicial como administrativamente se ha considerado que el procedimiento administrativo\nordinario regulado por la Ley General de la Administración Pública satisface plenamente el debido\nproceso (Sala Constitucional, resolución N° 8193-2000 de 10:05 hrs. de 13 de septiembre de 2000) y,\npor ende, es un instrumento que permite el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales, así\ncomo satisface el valor justicia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ese modo, dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los\nderechos e intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que la actuación\nadministrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete al\nordenamiento jurídico.  Por otro lado: la eficacia en la actuación administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Forma parte de los principios sustanciales del procedimiento administrativo el de defensa. El\ncontenido mínimo del derecho de defensa o de participación del administrado en el procedimiento\ncomprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión\nfundada  y el derecho a impugnar la decisión administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La declaratoria de nulidad absoluta requiere de un procedimiento ordinario según los términos de la\nLey General de la Administración Pública. El artículo 173, inciso 3 dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por\nun procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las\ngarantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Sala Constitucional en, resolución N° 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003 ha indicado\nal respecto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La necesidad de incoar un procedimiento administrativo ordinario para la revisión o anulación de\noficio de los actos administrativos favorables para el administrado. La administración pública\nrespectiva -autora del acto que se pretende anular o revisar-, de previo a la declaratoria de\nnulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los\nprincipios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley\nGeneral de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el\nacto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsí como ha remarcado las garantías mínimas que se deben ofrecer al administrado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en\nel ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede\nlograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental\n(...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de\ndefensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en\ncuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera\nque en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad\ndemandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la\nConstitución Política, (...).\" (Sentencia N° 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El procedimiento ordinario es un procedimiento contradictorio, lo que implica que debe darse plena\nparticipación a la parte contra quién se instaura el procedimiento o que debe ser llamada a él. En\nlos términos del artículo 275 de la Ley General:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 275.- Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración,\ntodo el que tenga interés legítimo o un derecho subjetivo que pueda resultar directamente afectado,\nlesionado o satisfecho, en virtud del acto final. El interés de la parte ha de ser actual, propio y\nlegítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra índole”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Administración está obligada a dar participación y permitir ejercer plenamente sus\nderechos a quien derive un derecho subjetivo que pueda resultar afectado en virtud del acto final.\nErgo, en tratándose de la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, lo anterior\nsignifica que la Administración debe entablar el procedimiento contra la persona, física o jurídica,\nque derive un derecho respecto del acto cuya anulación se pretende.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.-        El administrado no ha sido parte en el procedimiento administrativo\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo antes indicado, la Junta Directiva del INVU acordó iniciar un procedimiento ordinario a\nfin de declarar la nulidad del acto presente en el oficio N. PU-C-D-211-2004. Para lo cual procedió\na integrar el Órgano Director del procedimiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El procedimiento tiene como objeto, según lo indicado, declarar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta de un determinado acto administrativo, que se considera es declaratorio de derechos. Ese\nderecho consistiría en permitir en la periferia de la Zona Industrial, a 7 metros de la Industria\nAGROTICO, se instalara un restaurante, “La Princesa Marina”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si partimos como parte la administración de que el oficio PU-C-D-211-2004 es acto creador de\nderechos, tendríamos que dicho acto favorece al propietario del Restaurante “La Princesa Marina” o\ndesarrollador del proyecto, sea la firma Oleajes Sabrosos Sociedad Anónima. Puesto que esta firma\nderivaría un derecho del oficio antes indicado, se sigue como lógica consecuencia que el\nprocedimiento administrativo necesaria e ineludiblemente debía tener como parte a la firma Oleajes\nSabrosos S. A.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, el acuerdo de la Junta Directiva del INVU no individualiza la parte contra quien debe\nentablarse el procedimiento administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A esta irregularidad se suma el Auto de Avocamiento y citación a comparencia oral y privada que\ntiene por establecido el procedimiento administrativo y acuerda señalar para audiencia oral y\nprivada. En ese sentido se indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Se cita en condición de parte al Director a.i. de la Dirección de Urbanismo del Instituto, señor \nArq. Francisco Mora Protti, quien deberá comparecer en forma personal” (cfr. Folio 83 del expediente\nremitido a la Procuraduría).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ergo, se entabla un procedimiento ordinario contra el órgano que emitió el acto que se pretende\nanular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, se convoca en condición de testigos a las personas que habían planteado recurso de apelación\ne incidente de nulidad absoluta contra el oficio de mérito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se sigue de lo expuesto, que en ningún momento el órgano director del procedimiento tiene como\nparte a Oleajes Sabrosos S. A. y que, consecuentemente, no convoca a dicha firma a la audiencia\ncorrespondiente. En ausencia de una convocatoria al efecto, Oleajes Sabrosos no participa en la\naudiencia oral y privada celebrada a las 9:30 hrs. del 6 de octubre de 2004. Ergo, a la firma no se\nle ha dado oportunidad de defender su posición dentro del procedimiento. Quien supuestamente ha\nderivado un beneficio del oficio en cuestión, desconoce que la administración estima que dicho\noficio genera un derecho, no conoce los motivos por los cuales se pretende declarar su nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta, ni cuales son las consecuencias que esa nulidad tendría en su\nesfera jurídica. Ergo, tampoco ha tenido oportunidad de exponer argumentos a favor de su derecho y\ndel acto que supuestamente los crea o bien refutar las alegaciones en su contra: simplemente, se han\nviolentado los principios de intimación, imputación y, en general, el derecho a ser oído y\ndefenderse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del análisis del expediente es posible concluir sin lugar a dudas que el INVU no ha cumplido con\nlos principios elementales del debido proceso que deben informar un procedimiento administrativo, al\npunto de que puede establecerse que no ha habido procedimiento administrativo para declarar la\nnulidad absoluta de un acto que se presume declaratorio de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y esta violación a las normas elementales del debido proceso se origina en una confusión visible en\nel expediente entre el procedimiento para declarar la nulidad absoluta y el procedimiento\nsancionatorio. Se ha actuado como si la Junta Directiva del INVU hubiese acordado la instauración de\nun procedimiento para declarar la responsabilidad del autor del oficio PU-C-D-211-2004 y no para\ndeclarar la nulidad absoluta del acto. En ese sentido, llamamos la atención respecto de que el\n“Informe del Órgano Director del Procedimiento Administrativo Ordinario, Recomendación Final” no\nhace referencia al carácter declaratorio de derechos del acto, no se cuestiona si alguna persona\nresulta beneficiada por dicho acto y, obviamente, a la circunstancia de que no se ha permitido a\ndicha persona ejercer su defensa dentro del procedimiento. Empero, en el Hecho revelante 10 señala\nque el Tribunal Ambiental Administrativo liberó al INVU y al Arq. Francisco Mora Protti de\nresponsabilidad en relación con ese asunto, en virtud de que se había ordenado iniciar un\nprocedimiento para la declaratoria de nulidad absoluta del visto bueno para el uso de suelo otorgado\ny el respectivo procedimiento disciplinario al servidor Mora Protti. Luego, en el Por Tanto de la\nrecomendación, el Órgano Director hace referencia a la no asistencia de dicho funcionario a la\naudiencia oral y privada, procediendo a calificar de negligente  su actitud y de entorpecedora de la\nlabor del Órgano Director. No obstante lo cual, en forma que no puede sino considerarse como \nincoherente en el acápite de  Recomendación, el Órgano Director manifiesta que la administración\ndebe proceder a revisar y sentar las responsabilidades disciplinarias que procedieren, conforme lo\ndispuesto en los artículos 308 y 320 de la Ley General de la Administración Pública, “ya que el\nobjeto  de investigación de la presente investigación (sic) no fue precisamente  este,\ninvestigándose la supuesta responsabilidad de dicho servidor, ante la no observancia y, o no\naplicación de requisitos a cumplir previo al otorgar como en la especie así sucedió, al afirmar en\nel oficio de la Dirección de Urbanismo PU-C-D-211-2004 del 23-02-2004- que sí era posible autorizar\nun establecimiento de tipo restaurante en la periferia de la Zona Industrial de Coris de Cartago…”.\nLo que reafirma las dudas respecto a incoar el procedimiento en contra del Director de Urbanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es de advertir que la ausencia de un procedimiento administrativo que garantice el debido proceso\npara quien pudiera derivar un beneficio del oficio PU-C-D-211-2004 impide emitir el dictamen\nrequerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración y consecuentemente, la\ndeclaratoria de nulidad absoluta del acto en cuestión. Recuérdese que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los\nconsiderandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad\nabsoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el\ndictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace\nresponsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la  administración pública como al\nfuncionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem)”. Sala Constitucional, resolución N° 1004-2004 de\n14:41 hrs. del 4 de febrero de 2004.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El ordenamiento jurídico nacional establece una amplia gama de garantías y principios procesales\nde carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en\ntodo procedimiento administrativo, de forma que su inobservancia ocasiona la nulidad absoluta, por\ninconstitucionalidad de todo lo actuado, especialmente en casos como el presente, en que la\nAdministración está facultada por ley para eliminar un acto creador de derechos subjetivos -para el\ncaso una concesión- dictado en favor del administrado.- Dichos principios y garantías derivan, en\ngeneral, de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y más específicamente de la Ley\nGeneral de la Administración Pública cuyos principios del procedimiento, por la especial naturaleza\nde la materia que regulan, resultan de acatamiento obligatorio”, Sala Constitucional, resolución N°\n2130-94 de 14:57 hrs. de 3 de mayo de 1994.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ergo, si se estuviera ante un acto generador de derechos, la pretensión de anularlo sin un\nprocedimiento en que sea parte quien resulte favorecido por el acto, no solo implica una actuación\nabsolutamente nula sino que resulta dudosamente inconstitucional, en tanto se vulnera flagrantemente\nel debido proceso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.-        El oficio N° PU-C-D-211-2004 de 23 de febrero de 2004 de la Dirección de Urbanismo del\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no constituye un acto declaratorio de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.-        En particular, no es con dicho oficio que se otorga a Oleajes Sabrosos S. A. el derecho\nde construir un local para restaurante en la Zona Industrial de Coris de Cartago.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.-        En el supuesto de que dicho acto fuere declaratorio de derechos, el INVU debía instaurar\nun procedimiento administrativo que garantizara el debido proceso para la firma Oleajes Sabrosos S.\nA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.-        No obstante, el INVU procedió a instaurar un procedimiento administrativo sin tener como\nparte a la citada firma, lo que ha impedido a esta participar en el procedimiento y ejercer el\nderecho de defensa constitucionalmente garantizado. Puede considerarse que el procedimiento contra\ndicha firma ha sido inexistente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.-        En ausencia de dicho procedimiento y en vista de que el acto no es declaratorio de\nderecho, no procede emitir el dictamen favorable prescrito por el artículo 173 de la Ley General de\nla Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Ud. muy atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nPROCURADORA ASESORA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMIRCH/mvc",
  "body_en_text": "Opinion: 249 of 07/07/2005\n\nC-249-2005\n\nJuly 7, 2005\n\nLicenciado\nBernardo López González\nExecutive President\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General, I refer to the attentive official letter, unnumbered, of November 12, 2004, through which Mr. Angelo Altamira Carriero, then Executive President of the INVU, requests an opinion on the evident and manifest absolute nullity of an act of the Dirección de Urbanismo of that Entity.\n\nYou relate that, in response to an inquiry from the Municipalidad de Cartago regarding the possibility of authorizing the construction of a commercial premises to be used as a restaurant on a specific property, the Dirección de Urbanismo, in official letter PU-C-D-211-2004 of February 23, 2004, stated that the property is located on the periphery of the Coris Industrial Zone, and therefore \"it is indeed possible to authorize an establishment such as the one at hand on the periphery of the industrial zone.\" An Appeal and an Incidental Motion of Absolute Nullity were filed against said act by the Cámara de Insumos Agropecuarios, the Asociación de Industriales de Cartago, and Agrotico S. A. The Appeal was declared untimely, but the Incidental Motion of Absolute Nullity was admitted.\n\nThe INVU considers that the Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana conditions the permit for commercial use upon a study by the Dirección de Urbanismo based on its compatibility with the industrial zone, provided it is located on its periphery and there is no manifest conflict with the predominant industrial use. Conflicts that would exist to the extent that the industry Agrotico S. A. is a company dedicated to processing, repackaging, and refilling highly toxic chemical products, therefore requiring a special location so as not to harm the environment or the people related to the handling of fresh food and the frequent customer traffic.\n\nIt is the INVU's criterion that its Dirección de Urbanismo \"did not fully comply with the sine qua non requirement established by Article 5, penultimate paragraph of the Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la GAM, by establishing that prior to the authorization or permit for a commercial use, it shall be subject to a study by the Dirección de Urbanismo, a dependency of the Institute that did not notice the absence of the respective sanitary permit.\"\n\nTherefore, the INVU requests from the Procuraduría General the favorable opinion provided for in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. An opinion that is part of an administrative procedure aimed at determining the existence of a defect of absolute nullity in an act declaratory of rights. The objective prerequisite is, then, the presence of an act that recognizes or declares the existence of a right vested in one or more persons, whether natural or legal.\n\nA.- THE PROCURADURÍA ISSUES AN OPINION ON THE NULLITY OF AN ACT DECLARATORY OF RIGHTS\n\nThe INVU requests the favorable opinion prescribed by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública in relation to note PU-C-D-211-2004 of February 23, 2004, through which the Dirección de Urbanismo of that Institute responds to an inquiry submitted by the Municipalidad de Cartago, Dirección de Urbanismo.\n\nAdministrative action is subject to the block of legality, encompassing the various norms and principles that make up the legal system. Its action must, therefore, conform to the legal system according to the corresponding hierarchical scale. Subjection to the block of legality determines the validity of the administrative act, but also the Administration's duty to ensure the regularity of its own action. A duty that, however, finds limits in relation to acts declaratory of rights.\n\n1.- Article 173 applies to acts declaratory of rights\n\nIn accordance with the current legal system, an act is valid when it substantially conforms to the current legal system (doctrine of Article 128 of the Ley General de la Administración Pública). There will be, conversely, absolute nullity when one or several essential elements of the administrative act are totally missing; that is, those constitutive elements, in fact or in law (doctrine of Article 166 of the referenced Law), while there will be relative nullity when one of its constitutive elements is imperfect, unless the imperfection prevents the achievement of the purpose, in which case the nullity will be absolute (Article 167 of the same regulatory body). Moreover, in the case of discretionary acts, invalidity can be caused by the disregard of the elementary rules of logic, justice, and convenience.\n\nBy constitutive elements of the administrative act, we must understand both the material elements of the act: purpose, content, and motive; and the formal ones: the competence to act (\"true prerequisite of administrative action\"), the administrative procedure, and the form when it has been prescribed.\n\nAlthough it is considered that an absolutely null act does not create rights and that the Administration is obliged not to apply said act, and must annul it, the truth is that the declaration of nullity of an act is exceptional, particularly when that act generates rights in favor of a citizen.\n\nFor the sake of the principle of inviolability of subjective legal situations and the rights of citizens, the legal system prohibits the Administration from freely withdrawing acts declaratory of rights. Such withdrawal is exceptional and must be based on the existence of an absolute nullity. Absolute nullity is considered to seriously affect public order, especially when it concerns competencies, which gives rise to the legal duty to withdraw and not to execute the absolutely null act. However, in the case of acts declaratory of rights, nullity is exceptional. The Ley General de Administración Publica provides, in its Article 173, as relevant here:\n\n\"1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative channels, without the need to resort to the lesivity appeal indicated in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, of March 12, 1966, subject to a favorable opinion from the Procuraduría General de la República.\nWhen the nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, the Contraloría General de la República must render the favorable opinion.\n\n(…).\n\n3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and all involved parties have been granted a hearing.\n\n4.- In the above cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.\n\n5.- The power of ex officio review enshrined in this article expires in four years.\n\n6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.\nAdditionally, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without diminishing the personal responsibilities of the acting public servant, pursuant to the second paragraph of Article 199.\n\n(…)\".\n\nThe provisions of Article 173 transcribed above are intended to regulate the nullity of an act declaratory of rights, so they are not applicable to acts of a different nature. This is why the concept of \"act declaratory of rights\" becomes particularly important.\n\nThe administrative act is a declaration of will made by the Public Administration in the exercise of an administrative power. In the terms of Article 130 of the Ley General de la Administración Pública, a free and conscious declaration of will, aimed at producing a legal effect determined by the legal system. When that legal effect is to create, recognize, or declare the existence of a subjective right or a consolidated legal situation, we are in the presence of an act declaratory of rights for the purposes of Article 173 of merit.\n\nOne could, then, affirm that the act declaratory of rights is a favorable act insofar as its recipient sees a right, a faculty recognized or granted, or is released from a limitation, duty, or burden. This is the case of the construction permit.\n\nAn act declaratory of rights is, therefore, a final administrative act. The preparatory act, the procedural step, or the advisory act lacks this condition. This is because these acts do not have the capacity to create, modify, or extinguish legal situations or rights. Ergo, they are not decisive or imperative acts. This is the case, for example, of reports or opinions. The procedure of Article 173 of merit does not apply to preparatory or procedural acts.\n\n2.- PU-C-D-211-2004: a procedural act\n\nThrough official letter PU-C-D-211-2004 of February 23, 2004, the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo responds to a request from the Municipalidad de Cartago, aimed at clarifying the possibility of authorizing a commercial premises intended for a restaurant on a property in said Canton. It states, to this effect, that:\n\n\"I am pleased to inform you that the property in question is located on the edge of or adjacent to the Coris Industrial Zone, and precisely Article 5 of the Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales del GAM verbatim indicates:\n\nArticle 5: Within the industrial areas, residential developments and settlements shall not be permitted…\nOther uses such as commercial, institutional, or any other non-industrial use shall be subject to a study by the Dirección de Urbanismo, according to its compatibility with the industrial zone, provided they are located on its periphery and there is no manifest conflict with the predominant industrial use...\" (Underlining is ours).\n\nIn view of the above, we can affirm that it is indeed possible to authorize an establishment such as the one at hand on the periphery of the industrial zone.\"\n\nIn accordance with the provisions of Article 5 included in the official letter whose nullity is requested, to permit a commercial use within the industrial zone, a study by the Dirección de Urbanismo is required, aimed at determining whether the intended use is compatible with that of the industrial zone. In that sense, a technical study is required aimed at contemplating the possible effects of the installation in the zone of merit, the possible dangers regarding the health and well-being of people and the environment; the consequences it will have in relation to the industrial activity carried out in the area, etc. Within the analysis that must be performed, it is necessary to examine the type of commerce intended to be established, the products it will use, the conditions of the people who will work there or who will be in contact in some way with the activity deployed, as well as the proximity to the area in question. An analysis that requires technical knowledge and a site reconnaissance. Otherwise, it is not possible to comply with the prescribed rule.\n\nIt is clear that the official letter in question does not meet the requirements imposed on the Dirección de Urbanismo. Precisely because it is not a study of the terrain and the effects of the installation of the restaurant, it can be affirmed that the Dirección de Urbanismo is not issuing the normatively mandated study.\n\nNow then, what is the purpose of that study? Well, the purpose of said study is for the authority responsible for authorizing the installation of a non-industrial activity to understand the possible effects of an authorization, the consequences of a possible affirmative decision, and to have technical judgment elements that allow it to assess the decision it must adopt, or, as the case may be, to reject the request. To that extent, the study constitutes an element of the procedure for adopting the act, a certainly necessary step, but which can in no way be considered to conclude with an act declaratory of rights. Simply put, the study cannot constitute a decisive act; rather, it is an element for the decision-making. In that sense, it can conclude that the use is not compatible, that the distance at which the commerce would be installed allows the negative effects produced by industrial use to be lessened, etc. However, even in the event that it determines the compatibility of uses, said study will not generate a right for the citizen. The Administration will have to assess other aspects of the cited installation, an assessment that may justify denying the request.\n\nHence, an official letter from the Dirección de Urbanismo cannot be considered an act declaratory of rights. The legal system has not provided that said act has the effect of authorizing non-industrial use in the industrial area.\n\nIn the case of official letter PU-C-D-211-2004, in the absence of any technical study to support it, the Dirección de Urbanismo affirms that it is indeed possible to authorize a non-industrial establishment on the periphery of the industrial zone. But even when the feasibility of that installation is affirmed, the official letter cannot be considered an act declaratory of rights. The official letter is issued in the sense that there is no restriction on \"authorizing\" the use. An authorization that would have to be issued by the competent body (whether it be the Municipality); the authorization itself can be considered an act declaratory of rights, insofar as it can create that right or remove obstacles to the exercise of the right.\n\nErgo, the act of the Dirección de Urbanismo must be considered as an element of the decision-making procedure under the charge of another administrative authority. In the terms of Article 5 of the Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales del Gran Área Metropolitana, a preparatory element of the final act.\n\nFrom the analysis of the referred file, it is concluded that the INVU has had sufficient elements to determine that said official letter has not created nor attempted to create a right vested in a citizen.\n\nTo install a restaurant in the reference zone, the property owner required a permit. A permit that had to be granted by the Municipalidad de Cartago. It has been considered that the absence of opposition to the commercial use led to an implicit authorization of said use. An event that would have occurred on February 27, 2003, that is, one year before the official letter whose nullity is requested for opinion was issued. Even in the official letter of November 12, 2004 with which we are dealing, the INVU states on page 10: \"See that in this particular case, precisely the cited administrative act of the Dirección de Urbanismo of the INVU, regardless of whether it was an inquiry or not, and not properly the authorization of a land use—since it was the Municipalidad de Cartago that granted the land use and construction permit—could ultimately amount to the same thing….\" Thus acknowledging that the Municipality has issued an act creator of rights.\n\nAlong this line, we have that resolution No. 883-04-TAA of 2:43 p.m. on September 13, 2004, from the Tribunal Ambiental establishes as a proven fact:\n\n\"4. That on February 27, 2003, through official letter DU-202-2003, the Deputy Director of Urbanism of the Municipalidad de Cartago, Architect Oscar López Valverde, granted a land-use approval for the construction of a restaurant called \"Princesa Marina,\" on the property owned by Oleajes Sabrosos S. A., under Cadastral Map C-836947-2003, located in the Type 3 Industrial Zone of the Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana and in the Industrial Zone of the Plan Regulador of the Municipalidad de Cartago\"\n\nAs well as:\n\n\"8) That on November 20, 2003, the Dirección de Urbanismo of the Municipalidad de Cartago, in the person of the Director of Urbanism, Architect Juan Carlos Guzmán Viquez, granted construction permit No. 03310-A to the company Oleajes Sabrosos S. A., to build on the property under Cadastral Map No. C-836947-2003, within the Type 3 Industrial Zone\".\n\nThe foregoing confirms that the right to build in the Industrial Zone derives from acts issued by the Municipalidad de Cartago, acts creating rights that predate official letter PU-C-D-211-2004. In Opinion No. C-128-1999 of June 24, 1999, the Procuraduría General referred to the construction permit as an act declaratory of rights in the following terms:\n\n\"It is worth remembering that the granting of a construction permit is an act declaratory of rights (81), governed by the principle of unilateral immodifiability of the Administration, with the exceptions admitted by the Ley General de la Administración Pública, complying with the procedures, deadlines, and due process (…).\n\nAs stated above, the building permit determines the exercise of the right to build after municipal verification that the project conforms to the applicable urban planning legislation and planning. Its purpose is to guide the authorized activity within specific limits, and the doctrine is unanimous regarding its regulated nature (87). (87) CARCELLER FERNÁNDEZ, Ob. cit., pg. 103. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación local, Revista de Vida Local No. 107 (1959), pg. 647, and GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Las licencias urbanísticas, Revista de Vida Local, No. 154 (1967), pg. 499; referenced by the former. MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Trivium Edit. Madrid. 1997. Vol. I, pgs. 33,360-365. Vol. II, pg. 731. On the delimitation of rights, cf. GARCÍA DE ENTERRÍA and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ob. cit., II, pgs. 110, 149, 157 and 158. As normal limits for urban planning reasons, GARRIDO FALLA, Tratado..., pg. 187. SALA ARQUER, J. M., En torno al concepto de límites de la propiedad en Derecho Público. Edit. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1976, pgs.. 27-28, among others.\n\nThe regulated nature of the urban planning permit on privately owned land, as recognized by the doctrine, means that the Municipality's power of intervention is limited to a prior control of mere legality, through which it verifies that the planned act is consistent with urban planning provisions, including the implemented urban development plans, in order to grant it; or, otherwise, to deny it (88). (88) \"When the titleholder requests the permit, the Administration must limit itself to granting or denying the requested permit, in accordance with the applicable regulations\" GARCÍA DE ENTERRÍA AND PAREJO ALFONSO, ob. cit., pg. 661. Similarly, TOMÁS RAMÓN FERMÁNDEZ: \"It must be said that the permit is a simple authorization, by operation, of a real nature and of a regulated nature...”.\n\nCertainly, in accordance with Article 5 of the aforementioned Reglamento, the study by the Dirección de Urbanismo should precede the granting of any right of use in the Industrial Zone when it involves a non-industrial use. To that extent, the study must be a prior act, the existence of which conditions the granting of the right of use and must determine the content of the corresponding act. However, in the present case, insofar as the acts of the Municipalidad de Cartago (and even of the Ministerio de Salud) predate the official letter in question, it cannot be considered that official letter PU-C-D-211-2004 determined the construction permit for a restaurant in the industrial zone. Consequently, it cannot be considered to have resulted in the creation of the right to build in said zone. Therefore, Article 173, so often cited, is not applicable.\n\nAccording to the information contained in the file, the Junta Administrativa of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo proceeded to accept the incidental motion of absolute nullity filed by Messrs. Rodrigo Mora, of the Cámara de Insumos Agropecuarios, Marco Pérez, of the Asociación de Industriales de Cartago, and Alvaro Sáenz of AGROTICO against official letter PU-C-D-211-2004 (Article II, item 5) of the minutes of ordinary session No. 5368 of April 21, 2004). If the incidental motion was accepted, this means that the act was declared null, a possibility that exists insofar as it is not an act declaratory of rights or, in the case of such an act, while it is not yet final. If the non-declaratory-of-rights act has been annulled through the incidental motion, the Administration must not initiate an ordinary procedure to declare that nullity, because it has already declared it and because, since the prerequisites of Article 173 are not met, subjection to said provisions is not required. It is for this reason that the Procuraduría considers that the act adopted in session 5368 is not coherent, in that it agrees to accept the incidental motion of absolute nullity, but simultaneously agrees to \"initiate the procedure under Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, in order to declare the nullity of the challenged act, for which purpose the Directing Body is formed….\"\n\nConfusion that continues in the processing of the administrative procedure carried out by the Directing Body.\n\nB.- VIOLATION OF DUE PROCESS\n\nIf an act is declaratory of rights, it is because it produces a positive legal effect in the legal sphere of a citizen. It is based on that citizen that the protective nature of the procedure established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública is established. Violation of those guarantees makes it impossible to issue a favorable opinion for the declaration of absolute nullity of an act declaratory of rights.\n\n1.- The protective nature of the procedure\n\nThe declaration of absolute nullity of an act creator of rights strongly impacts the legal sphere of the citizen. For the sake of ensuring the right of defense, it has been provided that the Administration must act within a procedure that broadly guarantees due process for the citizen and that effectively leads to the real truth.\n\nThe procedure is governed by certain principles and, in particular, by the principle of due process. The principles ensure and guarantee the citizen's participation in the procedural steps and safeguard legality. Effective protection, and therefore the right to justice, is materialized.\n\nBoth judicially and administratively, it has been considered that the ordinary administrative procedure regulated by the Ley General de la Administración Pública fully satisfies due process (Sala Constitucional, resolution No. 8193-2000 of 10:05 a.m. on September 13, 2000) and, therefore, is an instrument that allows the effective exercise of constitutional rights, as well as satisfying the value of justice.\n\nThus, said procedure has a dual purpose. On the one hand: the guarantee of the rights and interests of the citizens. The procedure must guarantee that administrative action responds to objective criteria, respects the rights of citizens, and submits to the legal system. On the other hand: effectiveness in administrative action.\n\nThe principle of defense forms part of the substantial principles of administrative procedure. The minimum content of the right of defense or participation of the citizen in the procedure includes the right to be heard, the right to offer and produce evidence, to obtain a reasoned decision, and the right to challenge the administrative decision.\n\nThe declaration of absolute nullity requires an ordinary procedure under the terms of the Ley General de la Administración Pública. Article 173, item 3, provides:\n\n\"3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and all involved parties have been granted a hearing.\"\n\nThe Sala Constitucional, in resolution No. 4639-2003 of 8:30 a.m. on May 23, 2003, has indicated in this regard:\n\n\"The need to initiate an ordinary administrative procedure for the ex officio review or annulment of administrative acts favorable to the citizen. The respective public administration - author of the act intended to be annulled or reviewed -, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3°, of the Ley General de la Administración Pública), the justification for observing that procedure lies in that the final act can suppress a subjective right of the citizen (Article 308 ibidem)\".\n\nAs well as having emphasized the minimum guarantees that must be offered to the citizen:\n\n\"(...) in the case of acts that declare rights, the possibility of declaring them null encounters certain temporal and formal limits in the legal system, without the attention to which the Administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...) It is necessary to guarantee the possible affected party or parties the right to a hearing, to defense, to offer evidence, to access to the file, and, finally, to appeal the decision on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process, so that in the specific case, these circumstances being found lacking in the actions of the defendant entity, the action becomes appropriate in light of the provisions of Articles 39 and 41 of the Political Constitution, (...).\" (Judgment No. 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991).\n\nThe ordinary procedure is an adversarial procedure, which implies that full participation must be given to the party against whom the procedure is brought or who must be called to it. In the terms of Article 275 of the Ley General:\n\n\"Article 275.- Any person with a legitimate interest or a subjective right that may be directly affected, injured, or satisfied, by virtue of the final act, may be a party in the administrative procedure, in addition to the Administration. The party's interest must be current, personal, and legitimate and may be moral, scientific, religious, economic, or of any other nature.\"\n\nThe Administration is obliged to give participation and allow full exercise of their rights to whoever derives a subjective right that may be affected by virtue of the final act. Ergo, in the case of the absolute nullity of an act declaratory of rights, the foregoing means that the Administration must initiate the procedure against the natural or legal person who derives a right from the act whose annulment is sought.\n\n2.- The citizen has not been a party in the administrative procedure\n\nAs previously indicated, the Junta Directiva of the INVU agreed to initiate an ordinary procedure in order to declare the nullity of the act contained in official letter No. PU-C-D-211-2004. For which purpose it proceeded to form the Directing Body of the procedure.\n\nThe purpose of the procedure, as indicated, is to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a specific administrative act, which is considered to be declaratory of rights. That right would consist of allowing a restaurant, \"La Princesa Marina,\" to be installed on the periphery of the Industrial Zone, 7 meters from the AGROTICO Industry.\n\nIf we start, as the administration does, from the premise that official letter PU-C-D-211-2004 is an act creator of rights, we would have that said act favors the owner of the Restaurant \"La Princesa Marina\" or the project developer, that is, the firm Oleajes Sabrosos Sociedad Anónima. Since this firm would derive a right from the aforementioned official letter, the logical consequence follows that the administrative procedure necessarily and unavoidably had to include the firm Oleajes Sabrosos S. A. as a party.\n\nHowever, the agreement of the Junta Directiva of the INVU does not individualize the party against whom the administrative procedure must be initiated.\n\nAdded to this irregularity is the Avocamiento Order and Summons to an oral and private hearing, which establishes the administrative procedure and agrees to schedule an oral and private hearing. In this sense, it is indicated:\n\n\"The Acting Director of the Dirección de Urbanismo of the Institute, Architect Francisco Mora Protti, is summoned as a party, who must appear in person\" (cf. Folio 83 of the file sent to the Procuraduría).\n\nErgo, an ordinary procedure is initiated against the body that issued the act sought to be annulled.\n\nSubsequently, the persons who had raised an appeal and an incidental motion of absolute nullity against the official letter of merit are summoned as witnesses.\n\nIt follows from the above that at no time does the directing body of the proceeding treat Oleajes Sabrosos S. A. as a party and that, consequently, it does not summon that firm to the corresponding hearing. In the absence of a summons to that effect, Oleajes Sabrosos does not participate in the oral and private hearing held at 9:30 a.m. on October 6, 2004. Ergo, the firm has not been given the opportunity to defend its position within the proceeding. The party that has supposedly derived a benefit from the official letter in question is unaware that the administration considers that said official letter generates a right, does not know the grounds on which its absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared, nor what the consequences of that nullity would be in its legal sphere. Ergo, it has also not had the opportunity to present arguments in favor of its right and of the act that supposedly creates them, or to refute the allegations against it: simply, the principles of notice, imputation, and, in general, the right to be heard and to defend oneself have been violated.\n\nFrom the analysis of the case file, it is possible to conclude without a doubt that INVU has not complied with the elementary principles of due process that must inform an administrative proceeding, to the point that it can be established that there has been no administrative proceeding to declare the absolute nullity of an act that is presumed to be declaratory of rights.\n\nAnd this violation of the elementary rules of due process originates in a confusion visible in the case file between the proceeding to declare absolute nullity and the sanctioning proceeding. They have acted as if the Board of Directors of INVU had agreed to initiate a proceeding to declare the liability of the author of official letter PU-C-D-211-2004 and not to declare the absolute nullity of the act. In that sense, we draw attention to the fact that the “Report of the Directing Body of the Ordinary Administrative Proceeding, Final Recommendation” does not refer to the declaratory-of-rights character of the act, does not question whether any person benefits from said act, and, obviously, does not address the circumstance that said person has not been allowed to exercise their defense within the proceeding. However, in Relevant Fact 10, it indicates that the Administrative Environmental Tribunal released INVU and Arch. Francisco Mora Protti from liability in relation to that matter, by virtue of the fact that a proceeding had been ordered to be initiated for the declaration of absolute nullity of the approval for land use (visto bueno para el uso de suelo) granted and the respective disciplinary proceeding against the servant Mora Protti. Later, in the Por Tanto of the recommendation, the Directing Body refers to the non-attendance of said official at the oral and private hearing, proceeding to qualify his attitude as negligent and obstructive of the work of the Directing Body. Notwithstanding which, in a manner that cannot but be considered incoherent, in the Recommendation section, the Directing Body states that the administration must proceed to review and establish the disciplinary responsibilities that may be appropriate, in accordance with the provisions of Articles 308 and 320 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública), “since the object of investigation of the present investigation (sic) was not precisely this, the supposed responsibility of said servant being investigated, given the non-observance and, or non-application of requirements to be fulfilled prior to granting, as in the present case happened, by affirming in official letter from the Urban Planning Directorate PU-C-D-211-2004 of 02-23-2004 that it was indeed possible to authorize a restaurant-type establishment on the periphery of the Coris Industrial Zone of Cartago…”. Which reaffirms the doubts about initiating the proceeding against the Director of Urban Planning.\n\nIt should be noted that the absence of an administrative proceeding that guarantees due process for whoever might derive a benefit from official letter PU-C-D-211-2004 prevents the issuance of the opinion required by Article 173 of the General Public Administration Act and, consequently, the declaration of absolute nullity of the act in question. Remember that:\n\n“The ex officio review or annulment with breach of the legal requirements referred to in the preceding recitals ‘whether by omission of the formalities provided for or because the absolute nullity is not evident and manifest’ (e.g., that the opinion is unfavorable, that the opinion was not gathered, or that an ordinary administrative proceeding was not opened) is absolutely null and makes the person liable for the damages and losses caused to both the public administration and the official (Article 173, paragraph 6, ibid.)”. Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolution No. 1004-2004 of 2:41 p.m. on February 4, 2004.\n\n“The national legal system establishes a wide range of guarantees and procedural principles of a fundamental nature, fully applicable not only in the jurisdictional sphere but also in every administrative proceeding, so that their non-observance causes the absolute nullity, due to unconstitutionality, of everything carried out, especially in cases such as the present one, in which the Administration is empowered by law to eliminate an act creating subjective rights —in this case a concession— issued in favor of the administered party. Said principles and guarantees derive, in general, from Articles 39 and 41 of the Political Constitution, and more specifically from the General Public Administration Act, whose procedural principles, due to the special nature of the matter they regulate, are of mandatory compliance.” Constitutional Chamber, resolution No. 2130-94 of 2:57 p.m. on May 3, 1994.\n\nErgo, if we were dealing with an act that generates rights, the attempt to annul it without a proceeding in which the party favored by the act is a party not only implies an absolutely null action but is also questionably unconstitutional, as it flagrantly violates due process.\n\nConclusion\n\nBased on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:\n\n1.- Official Letter No. PU-C-D-211-2004 of February 23, 2004, from the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism does not constitute an act declaratory of rights.\n\n2.- In particular, it is not with said official letter that the right to build a restaurant premises in the Coris Industrial Zone of Cartago is granted to Oleajes Sabrosos S. A.\n\n3.- Under the assumption that said act were declaratory of rights, INVU should have initiated an administrative proceeding that guaranteed due process for the firm Oleajes Sabrosos S. A.\n\n4.- Nevertheless, INVU proceeded to initiate an administrative proceeding without having the cited firm as a party, which has prevented it from participating in the proceeding and exercising the constitutionally guaranteed right of defense. It may be considered that the proceeding against said firm has been non-existent.\n\n5.- In the absence of said proceeding and in view of the fact that the act is not declaratory of rights, it is not appropriate to issue the favorable opinion prescribed by Article 173 of the General Public Administration Act.\n\nSincerely yours,\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nADVISORY ATTORNEY (PROCURADORA ASESORA)\n\nMIRCH/mvc"
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