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  "id": "pgr-13461",
  "citation": "OJ-165-2005",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Proyecto de “Ley de Salario Escolar” — consulta no vinculante sobre redacción y régimen público vs. privado",
  "title_en": "“School Salary Bill” — Non-binding Consultation on Wording and Public vs. Private Regime",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la consulta de una diputada sobre el proyecto de “Ley de Salario Escolar” (expediente Nº 15171). Advierte que el pronunciamiento no es vinculante porque la consulta no versa sobre función administrativa de la Asamblea Legislativa. La PGR recuerda la naturaleza salarial del rubro — un aumento diferido que forma parte del salario total — tal como se ha consolidado desde 1994 en el sector público mediante decretos ejecutivos y jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Superior de Trabajo. Señala dos problemas concretos del proyecto: el artículo 2 menciona el 1º de julio de 1994 como fecha de origen, lo cual podría inducir a confusión al sugerir un reconocimiento retroactivo para el sector privado, donde el salario escolar nace de pacto bilateral, no de imposición legal; y el artículo 6 permite convenios que superen los “mínimos” legales, lo que resulta jurídicamente inapropiado para el empleo público, de régimen estatutario y no contractual, donde las remuneraciones se fijan por normas objetivas y no pueden mejorarse por negociación bilateral. La PGR concluye que, de no corregirse, la ley podría tener roces de constitucionalidad.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General (Procuraduría General) responds to a legislator’s inquiry about the “School Salary Bill” (Legislative File No. 15171). It clarifies that the opinion is non-binding since the consultation does not involve the Assembly’s administrative function. It reaffirms the juridical nature of the “school salary” as a deferred salary increase—part of the worker’s total wage—developed since 1994 in the public sector through executive decrees and case law. The PGR identifies two concrete problems in the bill: Article 2’s reference to “July 1, 1994” could mislead private-sector workers into believing the benefit is due retroactively, whereas in the private sector it arises only from bilateral agreement; and Article 6 would allow agreements exceeding statutory “minimums,” which is legally improper for public employment governed by objective norms rather than contractual negotiation. The PGR warns that without correction the law could face constitutional challenges.",
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  "date": "19/10/2005",
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    "salario escolar",
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    "Attorney General's Office",
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  "excerpt_es": "Nos inquieta particularmente, en primer lugar, la redacción del artículo 2 propuesto, que literalmente dispone: “Artículo 2.- El salario escolar se establece como un ajuste salarial al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1º de julio de 1994, que se acumula en forma anual, consistente en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador”. Nuestra preocupación se centra especialmente en la enunciación de la fecha aludida (1 de julio de 1994); pues si bien coincide en parte con el primer reconocimiento de este complemento salarial en el caso de los servidores y empleados públicos, esto a través del decreto ejecutivo Nº 23907-H de 19 de julio de 1994, no puede obviarse que para el sector privado su reconocimiento no es obligatorio desde esa fecha, sino a partir de la existencia de acuerdo bilateral concertado entre la entidad patronal y sus trabajadores y/o empleados. El aludir de esa forma aquella fecha puede prestarse a confusión, especialmente en el caso de los trabajadores de la empresa privada, quienes podrían erróneamente llegar a entender que pueden exigir retroactivamente el reconocimiento de ese componente salarial.",
  "excerpt_en": "We are particularly concerned, firstly, by the wording of proposed Article 2, which literally reads: “Article 2.- The school salary is established as a salary adjustment to the cost-of-living salary increase granted as of July 1, 1994, accumulated annually, consisting of a percentage calculated on the nominal salary of each worker.” Our concern focuses especially on the mention of the referred date (July 1, 1994); although it partly coincides with the first recognition of this salary supplement for public servants and employees through Executive Decree No. 23907-H of July 19, 1994, it cannot be ignored that for the private sector its recognition is not mandatory since that date, but rather upon the existence of a bilateral agreement between the employer and its workers and/or employees. Referring to that date in that manner may lead to confusion, especially for private-sector workers, who could mistakenly understand that they can retroactively demand recognition of that salary component.",
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    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Dictamen no vinculante",
    "summary_en": "In a non-binding opinion, the PGR identifies two constitutional issues in the bill: the date in Article 2 could mislead about retroactivity in the private sector, and Article 6 would allow bilateral negotiation in public employment contrary to its statutory regime.",
    "summary_es": "La Procuraduría, en una consulta no vinculante, identifica dos problemas de constitucionalidad en el proyecto: la fecha en el artículo 2 podría inducir a error sobre retroactividad en el sector privado, y el artículo 6 permitiría negociación bilateral en el empleo público contraria a su régimen estatutario."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Acápite II",
      "quote_en": "In summary, the so-called 'School Salary' is part of the salary received by every public official or employee, and in that sense, it is considered for all legal purposes.",
      "quote_es": "En síntesis, el llamado 'Salario Escolar' forma parte del sueldo que percibe todo funcionario o empleado público, y en ese sentido, se reputa para todos los efectos legales."
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      "context": "Acápite III",
      "quote_en": "Referring to that date in that manner may lead to confusion, especially for private-sector workers, who could mistakenly understand that they can retroactively demand recognition of that salary component.",
      "quote_es": "El aludir de esa forma aquella fecha puede prestarse a confusión, especialmente en el caso de los trabajadores de la empresa privada, quienes podrían erróneamente llegar a entender que pueden exigir retroactivamente el reconocimiento de ese componente salarial."
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    {
      "context": "Acápite III",
      "quote_en": "Lastly, based on the undeniable dichotomy or separation between the legal regimes of public officials and private employees… we find the rule contained in Article 6 of the bill more than inadequate, legally inappropriate…",
      "quote_es": "Por último, partiendo de la innegable dicotomía o separación entre los regímenes jurídicos de los funcionarios públicos y de los empleados privados… nos parece más que inadecuada, inapropiada jurídicamente, la norma contenida en el artículo 6 del proyecto…"
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=13461&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 165 - J   del 19/10/2005   \n\n\n\nOJ-165-2005\n\n\n\n19 de octubre de 2005\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nSonia Mata Valle\n\n\n\n\nDiputada\n\n\n\n\nJefe Área Comisión Asuntos Sociales\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número\nCPAS-01-15171, de fecha 08 de agosto de 2005, recibido el 5 de octubre de este año por medio del\ncual se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto al proyecto de \"Ley de Salario\nEscolar”, que se tramita bajo el expediente legislativo Nº 15171, y del cual se nos adjunta copia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.- Consideraciones previas sobre la delimitación de la naturaleza y alcances  jurídicos de nuestro\npronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y,\nconsecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la\nAdministración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº\n6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles\nadministrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada\ncaso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva.\" (El subrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está\nfacultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración\nPública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la\nsupracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia\nadministrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la\nfunción administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para\nrequerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional,\npor su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá\nlos efectos comentados.\n\n\n\n\n     \n\n\n\n En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre\nun tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no\npodría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de\ncolaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando\nalgunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal\npronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva,\nsimilar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al\nDepartamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta\nsolicitud dentro del término de ocho días hábiles desde su recibo,  pues en caso contrario se tendrá\npor entendido que no se tienen objeciones, es de rigor recordarle que lo dispuesto por el numeral\n157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de\nconformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas\nobligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley\n(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución\nautónoma), no así a las consultas voluntarias como la presente, que no están expresamente reguladas\npor la normativa de comentario (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 de\n18 de junio de 1998 y OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de\nLey consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.- Consideraciones generales sobre la génesis e innegable naturaleza salarial del denominado\n“salario escolar”.\n\n\n\n             Sobre el tema en cuestión, interesa traer a colación las consideraciones jurídicas\nvertidas en el dictamen C-002-2001 de 4 de enero de 2001, por medio del cual no sólo se explica la\ngénesis jurídica del “salario escolar” en el sector público costarricense, sino además la\ndeterminación de su innegable naturaleza salarial, como componente del salario mensual que devenga\nel trabajador; naturaleza jurídica que resulta igual ya sea en el ámbito del empleo público, como en\nel reducto del sector privado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En lo que interesa, dicho dictamen enuncia lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“II.- CONCEPTO DEL SALARIO ESCOLAR:\n\n\n\n Este rubro económico fue autorizado, fundamentalmente, mediante el Decreto número 23495-MTSS de 19\nde julio de 1994 y modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H de 21 de diciembre del mismo\naño, definiéndose como\"... un ajuste adicional, para los servidores activos, el aumento de salarios\npor costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal\nde dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año.(Ver\nartículo 2 del citado Decreto No. 23907-H )\n\n\n\n En la reglamentación de cita, se incluye la Resolución DG-062-94, de las diez horas del cinco de\nagosto de mil novecientos noventa y cuatro, en donde se autoriza a la Dirección General del Servicio\nCivil crear el plus salarial para los servidores que se encuentran en ese Régimen, así como la\nResolución AP-34-94, mediante la que, se autoriza a la Autoridad Presupuestaria extenderlo a las\ninstituciones y empresas públicas cubiertas bajo ese ámbito, según lo dispone claramente el numeral\n3 del citado Decreto No.23907-H.\n\n\n\n Como se ha logrado extraer de toda esa normativa, así como lo expuesto en el acápite que antecede,\nel \"Salario Escolar\" responde a un componente económico fijo anual, que percibe el trabajador o\nservidor, como ajuste adicional al aumento de salarios por costo de vida. En esa medida, resulta ser\nuna parte que integra el salario total del empleado. De ahí que, con toda razón, la Sala\nConstitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto Número 0722 -98 de las 12:09 horas\ndel seis de febrero de 1998, ha subrayado, en lo que aquí interesa, que:\n\n\n\n \"...es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando \"salario escolar\",\nsalario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta\nnúmero 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el\nDecreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del\nmismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del\ntotal del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó\nen un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del\npatrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así,\nverbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento,\nmensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una\nbase mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis\npor ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado \"salario escolar\"\nes un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes\nde enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en\nforma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su\npatrimonio. \"Si lo anterior se ajusta a lo dispuesto en el señalado Decreto, el recurrente parte de\nuna premisa falsa, toda vez que lo que el trabajador activo percibe en el mes de enero siguiente al\naumento decretado el año anterior, es un dinero que el Estado no paga en forma extraordinaria o como\nun decimocuarto mes, sino que corresponde a una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del\ntrabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir,\nsólo que se le paga en forma diferida...\"\n\n\n\n La jurisprudencia recién citada es puntual con las disposiciones mencionadas, al explicarse allí,\nla retribución de análisis, como un pago acumulado que se hace anualmente al funcionario, ya que,\npara ello, es necesario retenerle en el período correspondiente, un cierto porcentaje del reajuste\nal sueldo, que por concepto de costo de vida dicta el Poder Ejecutivo; lo que, con tal\n\n\n\n exposición, no hay duda de que ese plus, constituye un aumento salarial diferido, corriente y común\ncomo cualquier otro de ese carácter.\n\n\n\n Aunado a lo anterior, válido es mencionar la tesis sostenida por el Tribunal Superior de Trabajo,\ncuando en vía administrativa se ha dejado de incluir el salario escolar en el cálculo de un\ndeterminado régimen de pensiones. Así, ese Órgano Judicial, ha señalado, que:\n\n\n\n 1.- \" ...Sobre el particular, este Tribunal considera que este rubro, debe tomarse en cuenta como\nparte del salario, por cuanto constituye, como bien se apunta en la apelación que sustenta la Junta\nde Pensiones y Jubilaciones, parte del salario total que recibe el servidor a cambio de la\ncontraprestación por su labor. Lo anterior de acuerdo con la definición que realiza el Código de\nTrabajo, en el artículo 162 y en el artículo 57 de la Constitución Política.\" (ver, 1211-II, 10:35\nhoras del 30 de setiembre de 1998)\n\n\n\n 2.- \"La diferencia de criterio en cuanto al salario escolar como parte integrante de los salarios a\ntomar en cuenta para el cálculo de la pensión es lo que motiva este recurso. En criterio de Tribunal\nno existe ninguna base legal para desconocer que el salario escolar forma parte del salario total de\nlos trabajadores a quienes éste se paga. El hecho de que se pague en una sola suma en un mes\ndeterminado del año no implica que no forme parte de éste, se trata de un pago diferido y afecto a\ncargas sociales, mismas que se pagan al momento de hacerse la liquidación. Es indiscutible entonces,\nque es un componente del salario y como tal debe considerarse como integrante de los salarios\ncomputables para el salario promedio que servirá de base para pagar las pensiones o jubilaciones del\nMagisterio Nacional.\" (Ver, 1122-I, 11:45 horas del 04 de setiembre de 1998. Ambos criterios\njudiciales se encuentran plasmados en la Revista de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del\nMagisterio Nacional, denominada \"CRITERIOS 1998\", Edición 1998, p.p. 66 y 67).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En síntesis, el llamado \"Salario Escolar\" forma parte del sueldo que percibe todo funcionario o\nempleado público, y en ese sentido, se reputa para todos los efectos legales.” (En ese mismo sentido\npuede consultarse los dictámenes C-006-2000 de 24 de enero de 2000, C-321-2002 de 28 de noviembre de\n2002 y C-023-2005 de 20 de enero del 2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Consideraciones específicas sobre el proyecto consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según indicamos en el Acápite I de este pronunciamiento, interesa comentar brevemente sólo algunos\naspectos del proyecto consultado que consideramos relevantes y necesarios de precisar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nos inquieta particularmente, en primer lugar, la redacción del artículo 2 propuesto, que\nliteralmente dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2.- El salario escolar se establece como un ajuste salarial al aumento de salarios por\ncosto de vida otorgado a partir del 1º de julio de 1994, que se acumula en forma anual, consistente\nen un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nuestra preocupación se centra especialmente en la enunciación de la fecha aludida (1\nde julio de 1994); pues si bien coincide en parte con el primer reconocimiento de este complemento\nsalarial en el caso de los servidores y empleados públicos, esto a través del decreto ejecutivo Nº\n23907-H de 19 de julio de 1994, no puede obviarse que para el sector privado su reconocimiento no es\nobligatorio desde esa fecha, sino a partir de la existencia de acuerdo bilateral concertado entre la\nentidad patronal y sus trabajadores y/o empleados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El aludir de esa forma aquella fecha puede prestarse a confusión, especialmente en el\ncaso de los trabajadores de la empresa privada, quienes podrían erróneamente llegar a entender que\npueden exigir retroactivamente el reconocimiento de ese componente salarial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, si esa fuera la clara intención del legislador -de autorizar ese\nreconocimiento retroactivo-, debiera de hacerlo de forma más directa y expresa, y excepcionar así el\nprincipio constitucional que se deriva del artículo 129 constitucional, según el cual, las leyes\nrigen a futuro. Pues insistimos en que la actual redacción podría prestarse para varias y\ncontradictorias interpretaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, partiendo de la innegable dicotomía o separación entre los regímenes\njurídicos de los funcionarios públicos y de los empleados privados, por demás vigente y arraigada en\nnuestro medio, nos parece más que inadecuada, inapropiada jurídicamente, la norma contenida en el\nartículo 6 del proyecto, que pareciera posibilitar indiscriminadamente la celebración de convenios\nbilaterales entre patronos -sean públicos o privados- y trabajadores, en los que se pacten sumas\nmayores a las establecidas “como mínimos” en la ley por concepto del salario escolar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La heterocomposición o negociación de las condiciones remunerativas en el sector público es\nsumamente restringida en comparación a la empresa privada. Recuérdese que la función pública, o bien\nel empleo público (arts. 191 y 192 de la Constitución Política) se caracteriza porque las\ncondiciones de empleo, incluidas las remuneraciones, no se establecen bilateralmente en un contrato\no por convenio colectivo, sino que se determinan por normas objetivas, esto es: por leyes, decretos,\nacuerdos, resoluciones etc., que los poderes públicos solo pueden modificar unilateralmente dentro\nde ciertos límites constitucionales; no pudiéndose dispensar o excepcionar leyes, reglamentos o\ndirectrices gubernamentales vigentes, especialmente sustentadas en opciones políticas apriorísticas\ne inexorablemente sujetas al principio de legalidad presupuestaria. De ahí que se afirme con\npropiedad que el régimen de empleo público implica consecuencias y principios generales propios, ya\nno solo distintos a los del derecho laboral común, sino muchas veces contrapuestos a éstos, pues\nobviamente el funcionario no tiene con la Administración una relación contractual, sino\n“estatutaria”. (Véanse al respecto los pronunciamientos C-197-2004 de 14 de julio de 2004 y\nC-061-2005 de 14 de febrero de 2005).\n\n\n\n Por consiguiente, estimamos que no cabe aplicar en el sector público el principio laboral de la\nnorma más beneficiosa adquirida, pues las normas objetivas que rigen el empleo público no son un\n“mínimo” del que se pueda partir indiscriminadamente para mejorar por negociación los derechos\nretributivos de los funcionarios.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta únicamente los dos problemas señalados,\nque de no corregirse con una adecuada técnica legislativa, podrían incidir en que la eventual ley\nllegue a tener serios roces de constitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete\nen forma exclusiva a ese Poder de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSin otro particular,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nPROCURADOR\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/gvv",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 165 - J of 19/10/2005\n\n\n\nOJ-165-2005\n\n\n\nOctober 19, 2005\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nSonia Mata Valle\n\n\n\n\nDiputada\n\n\n\n\nHead of the Social Affairs Committee\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I refer to your official\ncommunication number CPAS-01-15171, dated August 8, 2005, received on October 5 of this year,\nthrough which the opinion of the Procuraduría General is requested regarding the draft \"Ley de Salario\nEscolar\", which is being processed under legislative file No. 15171, and of which a copy is\nattached.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.- Preliminary considerations regarding the delimitation of the legal nature and scope of our\npronouncement.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is advisable, from this point forward, to define the legal nature of our pronouncement and,\nconsequently, the effects of the opinion issued in this regard.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In the first place, we must indicate that this Office performs its consultative function with\nrespect to the Administración Pública. In that sense, Article 4, first paragraph of our Ley\nOrgánica (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The organs of the Administración Pública, through the heads of the different administrative\nlevels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each\ncase, attach the opinion of the respective Legal Advisory Office.\" (The underlining is ours).\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the transcribed provision, it is easily inferred that the Procuraduría General de la República\nis only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Administración\nPública, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the\nabovementioned law attributes binding effects to such opinions:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The opinions and pronouncements of the Procuraduría General constitute administrative\njurisprudence, and compliance therewith is mandatory for the Administración Pública.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, even though the essential activity of the Asamblea Legislativa is not part of the\nadministrative function of the State, this Office has considered that it is legitimized to\nrequest our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise,\non its part, of the administrative function and that, in such case, the respective pronouncement will have\nthe effects discussed.\n\n\n\n\n     \n\n\n\n As far as the present matter is concerned, we consider that the Diputado is not inquiring about\na topic related to the administrative function of the Asamblea, and therefore this Office\ncannot issue a binding pronouncement on the point.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Notwithstanding the foregoing, in consideration of the rank of the consultant and as a form of\ncollaboration with him, we will issue our opinion on the referenced draft law, setting forth\nsome general reflections regarding the regulations in question, with the warning that such\npronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere advisory opinion,\nsimilar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case falls to the\nDepartment of Technical Services of the Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Prior to addressing your consultation, given the indication that we were to respond to this\nrequest within a term of eight business days from its receipt, as otherwise it will be\nunderstood that there are no objections, it is imperative to remind you that the provision of Article\n157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa refers to consultations that, in\naccordance with Constitutional Law (arts. 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily\nformulated to the State institutions interested in a specific draft law\n(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial, or an autonomous\ninstitution), not to voluntary consultations like the present one, which are not expressly regulated\nby the regulations under discussion (See in this regard, among others, pronouncements OJ-053-98 of\nJune 18, 1998, and OJ-049-2004 of April 27, 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n This being the case, we will now proceed to issue our non-binding opinion on the consulted Draft\nLaw, on points that we consider relevant and necessary to comment upon.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.- General considerations on the genesis and undeniable salary nature of the so-called\n\"salario escolar\".\n\n\n\nRegarding the topic in question, it is pertinent to bring up the legal considerations\nset forth in opinion C-002-2001 of January 4, 2001, through which not only is the\nlegal genesis of the \"salario escolar\" in the Costa Rican public sector explained, but also the\ndetermination of its undeniable salary nature, as a component of the monthly salary earned by\nthe worker; a legal nature that is the same whether in the sphere of public employment or in\nthe realm of the private sector.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            To the point, said opinion states the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"II.- CONCEPT OF THE SALARIO ESCOLAR:\n\n\n\n This economic item was authorized, fundamentally, by Decree number 23495-MTSS of July\n19, 1994, and modified by Decreto Ejecutivo number 23907-H of December 21 of the same\nyear, defining itself as \"... an additional adjustment, for active public servants, to the cost-of-living salary\nincrease granted as of July 1, 1994, and shall be a percentage of the nominal salary\nof said public servants, to be paid in an accumulated form, in the month of January of each year.\" (See\nArticle 2 of the cited Decree No. 23907-H).\n\n\n\n The cited regulations include Resolución DG-062-94, of ten o'clock on August fifth,\nnineteen ninety-four, wherein the Dirección General del Servicio Civil\nis authorized to create the salary supplement for public servants covered under that Regime, as well as\nResolución AP-34-94, through which, the Autoridad Presupuestaria is authorized to extend it to\npublic institutions and companies covered under that scope, as clearly provided by Article\n3 of the cited Decree No. 23907-H.\n\n\n\n As can be extracted from all those regulations, as well as what was set forth in the preceding\nsection, the \"Salario Escolar\" corresponds to a fixed annual economic component, which the worker or\npublic servant receives, as an additional adjustment to cost-of-living salary increases. To that extent, it turns out to be\na part that makes up the employee's total salary. Hence, with good reason, the Sala\nConstitucional of the Corte Suprema de Justicia, through Voto Number 0722-98 of 12:09 hours\non February 6, 1998, has emphasized, for what is relevant here, that:\n\n\n\n \"...it is necessary to conduct an analysis of what has commonly been termed 'salario escolar',\na salary that originates through Decree number 23495-MTSS published in Alcance number 23 to Gaceta\nnumber 138 of July twentieth, nineteen ninety-four, which was modified by\nDecreto Ejecutivo number 23907-H published in Gaceta number 246 of December twenty-seventh of the\nsame year. Said decree established a system of withholding and deferred payment of a percentage of the\ntotal increase decreed for the cost of living for the corresponding year. That percentage was set\nat two percent of the total payable for said item, which was to be paid by the\nemployer in an accumulated and deferred form with the last payment of the following month of January. Thus,\nfor example, if the increase decreed by the State for the sector is equivalent to eight percent,\nthe employer will withhold monthly—from the active worker—two percent of that increase on a\nmonthly basis and will pay the difference along with the monthly salary, that is, in the example case, six\npercent. This makes it clear that the amount paid by way of the so-called 'salario escolar'\nis an amount that the State does not pay additionally as if it were an extraordinary amount in the month\nof January each year, but rather it is an amount that the worker has a right to receive in\na deferred form in the month of January, an amount that they have already earned and is within their\npatrimony. \"If the foregoing conforms to the provisions of the indicated Decree, the appellant starts from\na false premise, since what the active worker receives in the month of January following the\nincrease decreed the previous year is money that the State does not pay extraordinarily or as\na fourteenth month, but rather corresponds to a sum that was already within the patrimony of the\nworker because they had already earned it and it was included within the salary to be received,\nonly that it is paid in a deferred form...\"\n\n\n\n The recently cited jurisprudence is consistent with the mentioned provisions, as the\nremuneration under analysis is explained there as an accumulated payment made annually to the public servant, since,\nfor this, it is necessary to withhold from them in the corresponding period a certain percentage of the salary readjustment\ndictated by the Poder Ejecutivo for the cost of living; which, with such\n\n\n\n explanation, leaves no doubt that this supplement constitutes a deferred salary increase, as current and common\nas any other of that nature.\n\n\n\n In addition to the above, it is valid to mention the thesis upheld by the Tribunal Superior de Trabajo,\nwhen, in administrative proceedings, the salario escolar has been excluded from the calculation of a\ndetermined pension regime. Thus, that Judicial Organ has stated that:\n\n\n\n 1.- \"...On this particular, this Tribunal considers that this item must be taken into account as\npart of the salary, since it constitutes, as is correctly pointed out in the appeal supporting the\nJunta de Pensiones y Jubilaciones, part of the total salary that the public servant receives in exchange for the\nconsideration for their work. The above in accordance with the definition provided by the Código de\nTrabajo, in Article 162 and in Article 57 of the Constitución Política.\" (see, 1211-II, 10:35\nhours on September 30, 1998)\n\n\n\n 2.- \"The difference in opinion regarding the salario escolar as a component part of the salaries to\nbe taken into account for calculating the pension is what motivates this appeal. In the opinion of this Tribunal,\nthere is no legal basis for ignoring that the salario escolar forms part of the total salary of\nthe workers to whom it is paid. The fact that it is paid in a single sum in a specific\nmonth of the year does not imply that it does not form part of it; it is a deferred payment subject to\nsocial charges, which are paid at the time of settlement. It is indisputable then,\nthat it is a component of the salary and as such must be considered as an integral part of the\ncomputable salaries for the average salary that will serve as the basis for paying the pensions or retirements of the\nMagisterio Nacional.\" (See, 1122-I, 11:45 hours on September 4, 1998. Both judicial\nopinions are set forth in the Magazine of the Junta de Pensiones y Jubilaciones del\nMagisterio Nacional, called \"CRITERIOS 1998\", 1998 Edition, pp. 66 and 67).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In summary, the so-called \"Salario Escolar\" forms part of the salary received by every public servant or\npublic employee, and in that sense, it is considered for all legal effects.\" (In that same sense,\nopinions C-006-2000 of January 24, 2000, C-321-2002 of November 28, 2002,\nand C-023-2005 of January 20, 2005, may be consulted).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Specific considerations regarding the consulted draft.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As we indicated in Section I of this pronouncement, we are interested in briefly commenting on only some\naspects of the consulted draft that we consider relevant and necessary to clarify.\n\n\n\n\n \n\n\n\n We are particularly concerned, in the first place, by the wording of the proposed Article 2, which\nliterally provides:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 2.- The salario escolar is established as a salary adjustment to the cost-of-living salary increase\ngranted as of July 1, 1994, which is accumulated annually, consisting\nof a percentage calculated on the nominal salary of each worker.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\nOur concern focuses especially on the enunciation of the mentioned date (July\n1, 1994); because although it partially coincides with the first recognition of this salary\nsupplement in the case of public servants and public employees, through Decreto Ejecutivo No.\n23907-H of July 19, 1994, it cannot be overlooked that for the private sector, its recognition is not\nmandatory since that date, but rather from the existence of a bilateral agreement agreed upon between\nthe employer entity and its workers and/or employees.\n\n\n\n\n \n\n\n\n            Alluding to that date in this way could lead to confusion, especially in the\ncase of private company workers, who could mistakenly come to understand that\nthey can demand retroactively the recognition of that salary component.\n\n\n\n\n \n\n\n\n            In any case, if that were the clear intention of the legislator—to authorize that\nretroactive recognition—they should do so in a more direct and express manner, and thus make an exception to the\nconstitutional principle derived from Article 129 of the Constitution, according to which, laws\ngovern for the future. For we insist that the current wording could lend itself to several and\ncontradictory interpretations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n            Finally, based on the undeniable dichotomy or separation between the legal\nregimes of public servants and private employees, which is otherwise in force and deeply rooted in\nour environment, we find the provision contained in\nArticle 6 of the draft more than inadequate; legally inappropriate, as it seems to indiscriminately enable the execution of bilateral\nagreements between employers—whether public or private—and workers, in which sums\ngreater than those established \"as minimums\" in the law for the concept of salario escolar are agreed upon.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The hetero-composition or negotiation of remunerative conditions in the public sector is\nextremely restricted compared to private enterprise. It should be remembered that the public function, or rather\npublic employment (arts. 191 and 192 of the Constitución Política), is characterized because the\nemployment conditions, including remuneration, are not established bilaterally in a contract\nor by collective bargaining agreement, but are determined by objective norms, that is: by laws, decrees,\nagreements, resolutions etc., which the public powers can only modify unilaterally within\ncertain constitutional limits; it not being possible to dispense with or make exceptions to laws, regulations, or\ngovernmental guidelines in force, especially those supported by a priori political options\nand inexorably subject to the principle of budget legality. Hence, it is\nproperly affirmed that the public employment regime implies its own general consequences and principles,\nwhich are not only distinct from those of common labor law, but are often opposed to them, since\nobviously the public servant does not have a contractual relationship with the Administration, but rather\na \"statutory\" one. (See in this regard pronouncements C-197-2004 of July 14, 2004, and\nC-061-2005 of February 14, 2005).\n\n\n\n Consequently, we consider that the labor principle of the more beneficial acquired\nnorm is not applicable in the public sector, as the objective norms governing public employment are not a\n\"minimum\" from which one can indiscriminately depart to improve the remuneration\nrights of public servants through negotiation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusion:\n\n\n\n\n \n\n\n\n The draft law submitted for our knowledge presents only the two problems indicated,\nwhich, if not corrected with proper legislative technique, could result in the eventual law\nhaving serious conflicts with constitutionality.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otherwise, it is obvious that its approval or rejection is a matter of legislative policy that falls\nexclusively to that Branch of the Republic.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nWithout further particular,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nPROCURADOR\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/gvv"
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