{ "id": "pgr-14151", "citation": "C-376-2006", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Exención de la CCSS del impuesto de construcción", "title_en": "CCSS Exemption from Construction Tax", "summary_es": "La Procuraduría General analiza si la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) está obligada a pagar el impuesto sobre construcciones establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana (N° 4240). Concluye que la CCSS está exenta de dicho impuesto por dos razones: primero, porque el principio constitucional de exención general a favor de la CCSS, derivado de la interpretación armónico-finalista de los artículos 73 y 177 de la Constitución Política, la exime de toda carga tributaria. Segundo, porque el propio artículo 70 exceptúa del pago a las instituciones autónomas, categoría a la que pertenece la CCSS por mandato constitucional. No obstante, la exención solo opera cuando las obras de construcción persigan fines de interés social propios de la institución. En cuanto a la licencia municipal, la CCSS sí está obligada a tramitarla, ya que no encaja en los supuestos de exención del artículo 75 de la Ley de Construcciones (N° 833), que solo exime al Gobierno de la República y a ciertas dependencias del Estado, no a la administración descentralizada.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Costa Rican Social Security Fund (CCSS) must pay the construction tax established in Article 70 of the Urban Planning Law (No. 4240). It concludes that the CCSS is exempt from this tax for two reasons: first, because the constitutional principle of general exemption in favor of the CCSS, derived from the harmonious-purposive interpretation of Articles 73 and 177 of the Constitution, exempts it from all tax burdens. Second, because Article 70 itself exempts autonomous institutions from payment, a category to which the CCSS belongs by constitutional mandate. However, the exemption only applies when the construction works pursue the social interest purposes inherent to the institution. Regarding the municipal license, the CCSS is required to obtain it, as it does not fall within the exemption scenarios of Article 75 of the Construction Law (No. 833), which only exempts the Government of the Republic and certain state dependencies, not the decentralized administration.", "court_or_agency": "", "date": "21/09/2006", "year": "2006", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "impuesto de construcción", "Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)", "exención tributaria", "Ley de Planificación Urbana", "institución autónoma", "interpretación armónico-finalista", "licencia municipal", "obras de interés social" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 73 y 177", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 70", "law": "Ley de Planificación Urbana N° 4240" }, { "article": "Art. 75", "law": "Ley de Construcciones N° 833" }, { "article": "Art. 58", "law": "Ley Constitutiva de la CCSS N° 17" }, { "article": "Art. 2 inciso l)", "law": "Ley N° 7293" } ], "keywords_es": [ "Impuesto de construcción", "Caja Costarricense del Seguro Social", "Exención tributaria", "Ley de Planificación Urbana", "Principio constitucional", "Institución autónoma", "Licencia municipal", "Obras de interés social" ], "keywords_en": [ "Construction tax", "Costa Rican Social Security Fund", "Tax exemption", "Urban Planning Law", "Constitutional principle", "Autonomous institution", "Municipal license", "Social interest works" ], "excerpt_es": "Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República es del criterio que, la Caja Costarricense del Seguro Social se encuentra exenta del pago del impuesto sobre construcciones previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 de 15 de noviembre de 1968. Sin embargo, por no estar comprendida dentro de los supuestos previstos en el artículo 75 de la Ley de Construcciones N° 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, si está obligada a gestionar la correspondiente licencia municipal ante la entidad municipal para realizar las obras de construcción necesarias para el cumplimiento de sus fines.", "excerpt_en": "Based on the foregoing, the Attorney General's Office is of the opinion that the Costa Rican Social Security Fund is exempt from paying the construction tax provided for in Article 70 of the Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968. However, because it is not included within the scenarios provided for in Article 75 of the Construction Law No. 833 of November 2, 1949 and its amendments, it is obliged to obtain the corresponding municipal license from the municipal entity to carry out the construction works necessary for the fulfillment of its purposes.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that the CCSS is exempt from the construction tax, but must obtain the municipal license.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que la CCSS está exenta del impuesto de construcción, pero debe tramitar la licencia municipal." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando I-B", "quote_en": "...the constitutional principle of general exemption that assists the Costa Rican Social Security Fund and derives from the harmonious-purposive interpretation of Articles 73 and 177 of the Constitution, does not conflict with the principles of legality and the prohibition of the use of analogy in tax matters.", "quote_es": "...el principio constitucional de exención general que asiste a la Caja Costarricense del Seguro Social y que deviene de la interpretación armónica-finalista de los artículos 73 y 177 constitucionales, no riñe con los principios de legalidad y el de prohibición del uso de analogía en materia tributaria." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "...since the constitutional principle of general exemption in favor of the Costa Rican Social Security Fund prevails, it would not be obliged to pay the tax provided for in Article 70 of the Urban Planning Law.", "quote_es": "...al prevalecer el principio constitucional de exención general a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social, esta no estaría obligada a pagar el impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "...the Costa Rican Social Security Fund would also be exempt from the tax provided for in Article 70 of the Urban Planning Law because that norm exempts autonomous institutions from paying said tax, a condition that the “Caja” satisfies...", "quote_es": "...la Caja Costarricense del Seguro Social también resultaría exenta del impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana por cuanto en dicha norma se exceptúa del pago de dicho impuesto a las instituciones autónomas, condición que reúne la “Caja”..." }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "...because it is not included within the scenarios provided for in Article 75 of Construction Law No. 833...it is obliged to obtain the corresponding municipal license...", "quote_es": "...por no estar comprendida dentro de los supuestos previstos en el artículo 75 de la Ley de Construcciones N° 833...si está obligada a gestionar la correspondiente licencia municipal..." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-35669", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley de Planificación Urbana N° 4240 Art. 70" }, { "target_id": "norm-36307", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley de Construcciones N° 833 Art. 75" }, { "target_id": "norm-32135", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley N° 7293 Art. 2 inciso l)" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14151&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 376 del 21/09/2006   \n\n\n\nC-376-2006\n\n\n\n\n21 de setiembre de 2006\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\nAlfredo Córdoba Soro\n\nAlcalde\n\n\n\n\nMunicipalidad de San Carlos\n\n\n\n\nS.                  O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nA.M.-0646-2006 de fecha 26 de julio de 2006 ( recibido por la Oficina de Recepción de Documentos el\n4 de agosto de 2006 ) mediante el cual solicita a la Procuraduría General de la República, emitir\ncriterio con respecto a la parte final del artículo 68 del Código Municipal, que contiene una clara\nlimitación para el otorgamiento de exoneraciones en general. Lo anterior, por cuanto la Procuraduría\nGeneral mediante el dictamen C-044-2000 del 3 de marzo del 2000, consideró que de los artículos 73 y\n177 de la Constitución Política se desprende un principio constitucional de exoneración a favor de\nla Caja Costarricense del Seguro Social, que ampara y cubre su actividad asistencial en materia de\nseguridad social, frente al poder tributario del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se adjunta para su análisis el criterio jurídico emitido por el Coordinador de\nJurídicos de la Municipalidad de San Carlos, mediante el cual se recomienda elevar el asunto a\nconocimiento de la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De previo a conocer el asunto consultado, valga decir que la consulta presentada por el\nseñor Alcalde resulta ambigua por cuanto simplemente solicita se emita criterio acerca de la parte\nfinal del artículo 68 del Código Municipal, que de por sí resulta una norma clara y precisa, en el\nsentido de que solo la entidad municipal puede otorgar exoneraciones sobre los tributos que ella\nmisma ha propuesto a la Asamblea Legislativa en ejercicio del Poder Tributario derivado que le\nasiste.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo de la lectura de la opinión jurídica que se adjunta se colige que lo que pretende\nconsultar la entidad municipal, es si la Caja Costarricense del Seguro Social se encuentra exenta\ndel pago del impuesto de construcción con fundamento en el principio constitucional de exoneración\ngeneral a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social, que deriva de la interpretación\narmónico-finalista de los artículos 73 y 177 de la Constitución Política, a que refiere el dictamen\nC-044-2000.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Realizada la aclaración anterior, centraremos nuestro análisis en determinar si la Caja\nCostarricense del Seguro Social está obligada a pagar el impuesto sobre las construcciones por las\nobras de construcción que realice.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-        CONSIDERACIONES GENERALES:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA-        El impuesto sobre las construcciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las\nmunicipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón , atribución \nque se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades\nmunicipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios por\nlos servicios municipales ( artículos 68, 74, 77 y 79 ), sino también en otras leyes especiales; tal\nes el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana  que le otorga a  las \nentidades municipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las\ndiferentes poblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se\ndesprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación\nUrbana-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la Ley de\nConstrucciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los particulares de\nsolicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción\ndentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las\npoblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con\nlicencia de la Municipalidad correspondiente.\" (Lo resaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado\nreiteradamente que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser\nrealizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de\nconstrucción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho\ncorrespondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el\ncumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado\nplaneamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad.\" (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo\nresaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa doctrina por su parte ha dicho:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “La naturaleza real, y por tanto jurídica, de la autorización para edificar es la de un acto\nadministrativo reglado que levanta una condición impuesta al ejercicio de un derecho preexistente,\npara una operación determinada y requerida en virtud de la necesidad de armonizar el derecho privado\ncon el interés público o bien común.\n\n\n\n (…) El acto por el cual se concede la autorización – mediante la aprobación de los planos -, es un\nacto administrativo de peculiar factura, que tiene su especialidad propia dentro del género de\nautorizaciones de policía.\n\n\n\n (…) la autorización para construir es un acto “reglado” o “vinculado”, es decir, un acto en el cual\npor concurrir los requisitos de hecho o de derecho exigidos por la norma para su emisión, el mismo\ndebe ser emitido”. ( Cassagne Juan Carlos. “Derecho y Planeamiento Urbano”. Editorial Universidad,\nBuenos Aires, Pags. 114, 117 )\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conviene destacar que las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la\nlicencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto de hasta el 1% sobre el valor de\nlas “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva\nlicencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación\nUrbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-. Dice en lo que interesa el artículo 70:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley,\nhasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro (...)\nNo pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que\nse trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas\".\n(La negrilla, así como el subrayado, no son del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, el ordinal 75 de la Ley de Construcciones -Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus\nreformas-, dispone en lo que interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de\nla República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras\ndependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras\nPúblicas\". (El destacado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese orden de ideas, se tiene entonces,  que el cobro de la licencia de construcción y del\nimpuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos\npara sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de\nejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción\nterritorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte debe quedar claro que el impuesto sobre las construcciones tiene como fuente una ley\nnacional (ley común); es decir no se trata de la autorización legislativa de un tributo de\nnaturaleza municipal, sino de la creación de un tributo diverso, cuyos beneficiarios serán las\nmunicipalidades donde se realicen obras de construcción. Es decir, estamos en presencia de un\ntributo municipal por su destino, pero su origen es una ley común, en cuyo caso la recaudación,\ndisposición, administración y liquidación, corresponde a cada entidad municipal. Siendo así, el\nlegislador en ejercicio del poder tributario que le asiste puede establecer exoneraciones sin estar\nsujeto a que sean las entidades municipales las que las propongan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB-                Dictamen C-044-2000:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Procuraduría General de la República ante consulta presentada por el Licenciado\nCarlos Muñoz Vega en su condición de Vice-Ministro de Hacienda, referente a si en el caso de\nexoneraciones otorgadas a la Caja Costarricense del Seguro Social resultaba jurídicamente válido no\naplicar una disposición legal vigente, especial y particular en materia de exenciones tributarias,\npara aplicar en su lugar la interpretación dada a una disposición contenida en la Constitución\nPolítica, concretamente la interpretación armónico finalista de los artículos 73 y 177\nconstitucionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el particular, la Procuraduría General concluyó lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“III- Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.    Es criterio de la Procuraduría General, que el principio constitucional de exención general\nque asiste a la Caja Costarricense del Seguro Social y que deviene de la interpretación armónica-\nfinalista de los artículos 73 y 177 constitucionales, no riñe con los principios de legalidad y el\nde prohibición del uso de analogía en materia tributaria.\n\n\n\n 2.    Que tratándose de un principio constitucional de exención general a favor de la Caja\nCostarricense del Seguro Social, las disposiciones contenidas en el párrafo 4 del artículo 4 y en el\nartículo 8 de la Ley N° 7293 que otorga exenciones a dicha institución se encuentran subsumidas en\ndicho principio, por lo que las mismas resultan innecesarias y repetitivas.\n\n\n\n 3.    Que la derogatoria introducida por el artículo 16 de la Ley N° 7088 del 30 de noviembre de\n1987 de los regímenes de exenciones para la importación de vehículos, no alcanza al principio\nconstitucional de exención general que le asiste a la Caja Costarricense del Seguro Social.\n\n\n\n 4.    Que los bienes y servicios ( incluidos los vehículos ) que pueda adquirir la Caja\nCostarricense del Seguro Social amparada en el principio constitucional de exención general, serán\naquellos necesarios para cumplir los fines asignados por el constituyente a dicha institución.\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII-        ANALISIS DE FONDO:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del análisis de los artículos 70 de la Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968 ( Ley de\nPlanificación Urbana ) y 75 de la Ley N° 833 de 2 de noviembre de 1949 ( Ley de Construcciones ) se\ndesprenden los siguientes aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana además de\nestablecer el llamado impuesto sobre construcciones, establece una exención subjetiva a favor del\nGobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia\nmédico-social respecto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) Que el\nlegislador establece como condición para el otorgamiento de la exención, que las obras a construir\nsean de interés social, o que se trate de instituciones de asistencia medico-social o educativas; c)\nque la Ley de Construcciones exime al Gobierno de la República de cumplir con el trámite de licencia\nmunicipal para la construcción de edificios públicos, así como a otras dependencias del Estado,\ncuando las obras de construcción sean autorizadas y vigiladas por la Dirección de Obras Públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, la Ley N° 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas erige a la Caja Costarricense\ndel Seguro Social como la institución autónoma a quien corresponde el gobierno y la administración\nde los seguros sociales, estableciendo el legislador en dicha normativa sus principios rectores y\nlimitaciones, entre ellas que los fondos y reservas de los seguros  no podrán ser transferidos ni\nempleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación. Para el cumplimiento de sus\nfines, el legislador en el artículo 58 crea un régimen de favor que beneficia a la Caja\nCostarricense del Seguro Social, y entre los beneficios otorgados destaca la exoneración genérica\nsubjetiva de toda clase de impuestos directos e indirectos, inclusive de las contribuciones\nmunicipales presentes y futuros, a fin de que los fondos no sean destinados al pago de tributos. Al\notorgársele asiento constitucional a la Caja Costarricense del Seguro Social, en la Constitución\nPolítica de 1949 el constituyente lo hizo teniendo en cuenta no solo los principios contenidos en su\nley constitutiva, sino los medios necesarios para garantizar el desarrollo y permanencia del régimen\nde seguridad social sin que se afectaran los fondos previstos para ello. Así en el artículo 73 (\nCapítulo de Derechos y Garantías Sociales ) se consagra la existencia de un régimen de seguridad\nsocial a favor de los trabajadores manuales en intelectuales, cuya administración y Gobierno se le\nentrega a la Caja Costarricense del Seguro Social, bajo la tipología de institución autónoma por\nexcelencia, prevaleciendo la limitación de que sus recursos económicos no fueran desviados de su\nfin.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior nos lleva a una primera conclusión, en el sentido de que el régimen exonerativo\ncontenido en el artículo 58 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no\nsolo se mantiene vigente por disposición del artículo 2 inciso l) de la Ley N° 7293 del 31 de marzo\nde 1992 que exceptúo de la derogatoria genérica de todos los regímenes exonerativos contenido en el\nartículo 1° de dicha ley entre otros a las instituciones descentralizadas, sino que el mismo fue\nsubsumido en el artículo 73 constitucional, de cuya interpretación armónico finalista conjuntamente\ncon el artículo 177 – también de la Constitución Política – deriva el principio constitucional de\nexención general a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social. Lo anterior nos lleva a afirmar\nentonces que al prevalecer el principio constitucional de exención general a favor de la Caja\nCostarricense del Seguro Social, esta  no estaría obligada a pagar el impuesto previsto en el\nartículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin perjuicio de lo expuesto, también podemos arribar a una segunda conclusión y\nafirmar que la Caja Costarricense del Seguro Social también resultaría exenta del impuesto previsto\nen el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana por cuando en dicha norma se exceptúa del pago\nde dicho impuesto a las instituciones autónomas, condición que reúne la “Caja” no solo por\ndisposición expresa del artículo 1° de su Ley constitutiva, sino también por disponerlo el artículo\n73 constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, independientemente de que se considere que la Caja Costarricense del Seguro\nSocial resulte exenta del pago del impuesto sobre construcciones previsto en el articulo 70 de la\nLey de Planificación Urbana, corresponde a la entidad municipal respectiva determinar si las obras\nque pretende construir la Caja Costarricense del Seguro Social persiguen la satisfacción de los\nfines que le son propios de acuerdo a su Ley constitutiva y  al artículo 73 de la Constitución\nPolítica, lo que implica por sí el cumplimiento de un cometido estatal, tendiente a lograr y\nsatisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario. Solo en el tanto\nlas obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto de\nconstrucción. Sobre el particular, la Sala de Casación en sentencia N° 63 de las 14:50 horas del 18\nde junio de 1974, al analizar los alcances del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana,\nmanifestó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese\namparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana;\nregla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones\nautónomas sean de \" interés social \" , no hace otra cosa que distinguir entre éstas y otras de \"\ninterés privado \" (...); construcciones, las de \" interés privado \", que al igual que las de los\nparticulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por\nel Estado o las Instituciones Autónomas, la contribución, impuesto o tasa (...),  pero tributo que,\nsegún la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea\nuna \" obra pública \", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público,\npersiga la satisfacción de los fines propios del ente, y finalidad ésta que, por implicar el\ncumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una\nutilidad social, (...) \"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que respecta a la licencia de construcción - entendida ésta como el acto\nadministrativo mediante el cual se autoriza la realización de obras de construcción y cuyo objetivo\nes el control previo del cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción - de\nconformidad con el artículo 75 de la Ley N° 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, la Caja\nCostarricense del Seguro Social estaría obligada a tramitarla ante la entidad municipal, ello por\ncuanto de conformidad con la norma de comentario sólo los edificios públicos, sean los construidos\npor el Gobierno de la República no necesitan  licencia municipal, así como tampoco la requieren los\nedificios construidos por otras dependencias del Estado cuando sean autorizados y vigilados por la\nDirección de Obras Públicas. Y es lo cierto que la Caja Costarricense del Seguro Social no forma\nparte del Gobierno Central, ni tampoco es una dependencia del Estado, aunque si forma parte de la\nadministración descentralizada del Estado de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la\nAdministración Pública, supuesto  no previsto en el artículo 75 de la Ley N° 833, ( sobre el\nparticular puede consultarse el dictamen C-192-95 del 5 de setiembre de 1995 ).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII-      CONCLUSION:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República es del criterio\nque, la Caja Costarricense del Seguro Social se encuentra exenta del pago del impuesto sobre\nconstrucciones previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 de 15 de\nnoviembre de 1968. Sin embargo, por no estar comprendida dentro de los supuestos previstos en el\nartículo 75 de la Ley de Construcciones N° 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, si está\nobligada a gestionar la correspondiente licencia municipal ante la entidad municipal para realizar\nlas obras de construcción necesarias para el cumplimiento de sus fines.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n    Con toda consideración suscribe atentamente;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n    Lic. Juan Luis Montoya Segura\n\n\n\n\n    Procurador Tributario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLDFZ/gcga\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc.c  Señor Eduardo Doryan, Presidente Ejecutivo C.C.S.S", "body_en_text": "Opinion: 376 of 21/09/2006\n\nC-376-2006\n\n21 September 2006\n\nLicenciado\nAlfredo Córdoba Soro\nMayor (Alcalde)\nMunicipalidad de San Carlos\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic (Procuradora General de la República), I refer to your official letter A.M.-0646-2006 dated 26 July 2006 (received by the Document Reception Office on 4 August 2006) by which you request the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) to issue an opinion regarding the final part of Article 68 of the Municipal Code (Código Municipal), which contains a clear limitation on the granting of exemptions (exoneraciones) in general. The foregoing, inasmuch as the Attorney General's Office, through Opinion C-044-2000 of 3 March 2000, considered that a constitutional principle of exemption in favor of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) derives from Articles 73 and 177 of the Political Constitution (Constitución Política), which protects and covers its healthcare activity in social security matters, against the taxing power of the State.\n\nAttached for your analysis is the legal opinion issued by the Legal Coordinator (Coordinador de Jurídicos) of the Municipalidad de San Carlos, through which it is recommended to raise the matter to the attention of the Attorney General's Office of the Republic.\n\nBefore addressing the matter consulted, it is worth noting that the consultation submitted by the Mayor (Alcalde) is ambiguous, as it simply requests that an opinion be issued regarding the final part of Article 68 of the Municipal Code, which in itself is a clear and precise rule, in the sense that only the municipal entity can grant exemptions (exoneraciones) on the taxes that it has itself proposed to the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) in exercise of the derived Taxing Power (Poder Tributario) that assists it.\n\nHowever, from reading the attached legal opinion, it can be gathered that what the municipal entity intends to consult is whether the Costa Rican Social Security Fund is exempt from paying the construction tax (impuesto de construcción) based on the constitutional principle of general exemption in favor of the Costa Rican Social Security Fund, which derives from the harmonious-purposive interpretation of Articles 73 and 177 of the Political Constitution, referred to in Opinion C-044-2000.\n\nHaving made the above clarification, we will focus our analysis on determining whether the Costa Rican Social Security Fund is obligated to pay the tax on constructions (impuesto sobre las construcciones) for the construction works it carries out.\n\nI.- GENERAL CONSIDERATIONS:\n\nA- The tax on constructions (impuesto sobre las construcciones):\n\nArticle 169 of the Political Constitution establishes that the municipalidades will be responsible for the administration of the local interests and services of each canton (cantón), an attribution which is developed not only in the Municipal Code by granting municipal entities the power to propose their own taxes to the Legislative Assembly and set the rates and prices for municipal services (Articles 68, 74, 77, and 79), but also in other special laws; such is the case of the Construction Law (Ley de Construcciones) and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which grant municipal entities the power of control over constructions carried out in the different towns of the Republic, as well as over regional planning, as can be inferred from Articles 1 and 87 of the Construction Law (Ley de Construcciones) and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).\n\nBy virtue of this power of control held by local entities, Article 74 of the Construction Law, No. 833 (of 2 November 1949) establishes the obligation of individuals to request a license (licencia) from the respective municipalidad to be able to carry out construction works within a specific locality. This rule stipulates:\n\n\"Article 74.- Licenses (Licencias). Any work related to construction, executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license (licencia) from the corresponding Municipalidad.\" (Highlighting not in the original).\n\nRegarding the nature of the municipal license, this Attorney General's Office has repeatedly stated that:\n\n\"the license to build (licencia para construir) is a municipal administrative act, which must necessarily be carried out upon request of a party. Such an act authorizes the execution of construction works in a specific locality, once the corresponding fee amount has been paid. This license's main objective is to control, in advance, compliance with legal requirements in construction matters, thereby ensuring adequate urban planning and the orderly development of the community.\" (Legal Opinion No. OJ-106-2002. Highlighting not in the original).\n\nThe legal doctrine, for its part, has stated:\n\n“The real, and therefore legal, nature of the authorization to build is that of a regulated administrative act that lifts a condition imposed on the exercise of a pre-existing right, for a specific operation and required by virtue of the need to harmonize private law with the public interest or common good.\n\n(…) The act by which the authorization is granted – through the approval of the plans – is an administrative act of peculiar manufacture, which has its own specialty within the genre of police authorizations.\n\n(…) the authorization to build is a “regulated” or “linked” act, that is, an act in which, because the factual or legal requirements demanded by the rule for its issuance are met, it must be issued.” (Cassagne Juan Carlos. “Derecho y Planeamiento Urbano”. Editorial Universidad, Buenos Aires, Pages 114, 117)\n\nIt is worth noting that the municipalidades, in addition to being empowered to grant the construction license (licencia de construcción), have the power to collect a tax (impuesto) of up to 1% on the value of the “constructions and urbanizations (urbanizaciones)” that they have previously authorized through the respective municipal license, in accordance with the provisions of Article 70 of the Urban Planning Law - No. 4240 of 15 November 1968 and its amendments-. Article 70 states, in the relevant part:\n\n\"Municipalidades are authorized to establish taxes (impuestos), for the purposes of this law, up to 1% on the value of constructions and urbanizations (urbanizaciones) carried out in the future (...) Said fee (tasa) shall not be paid by constructions of the Central Government (Gobierno Central) and autonomous institutions (instituciones autónomas), provided they are works of social interest (interés social), nor by medical-social assistance or educational institutions (instituciones de asistencia médico-social o educativas)\". (The bold, as well as the underlining, are not in the original).\n\nFor its part, Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) - No. 833 of 2 November 1949 and its amendments -, stipulates in the relevant part:\n\n\"Public Buildings (Edificios Públicos). Public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic (Gobierno de la República), do not need a municipal license. Nor do buildings constructed by other State dependencies need one, provided they are authorized and supervised by the Public Works Directorate (Dirección de Obras Públicas)\". (The emphasis is ours).\n\nIn that order of ideas, it follows, then, that the charging of the construction license (licencia de construcción) and the respective tax responds not only to the need of the municipalidades to have funds to cover the expenses of the locality it administers, but also to the need to exercise orderly control of urban planning within a specific territorial circumscription.\n\nFurthermore, it must be clear that the tax on constructions (impuesto sobre las construcciones) has its source in a national law (common law); that is, it is not a matter of legislative authorization for a tax of a municipal nature, but rather the creation of a different tax, whose beneficiaries will be the municipalidades where construction works are carried out. That is, we are in the presence of a municipal tax by its destination, but its origin is a common law, in which case the collection, disposition, administration, and liquidation correspond to each municipal entity. This being so, the legislator, in exercise of the taxing power that assists them, can establish exemptions (exoneraciones) without being subject to the requirement that the municipal entities propose them.\n\nB- Opinion C-044-2000:\n\nThe Attorney General's Office of the Republic, before a consultation submitted by Licenciado Carlos Muñoz Vega in his capacity as Vice-Minister of Finance (Vice-Ministro de Hacienda), concerning whether, in the case of exemptions (exoneraciones) granted to the Costa Rican Social Security Fund, it was legally valid not to apply a current, special, and particular legal provision on tax exemptions (exenciones tributarias), and instead apply the interpretation given to a provision contained in the Political Constitution, specifically the harmonious-purposive interpretation of constitutional Articles 73 and 177.\n\nOn the matter, the Attorney General's Office concluded the following:\n\n“III- Conclusion:\n\n1. It is the opinion of the Attorney General's Office that the constitutional principle of general exemption (exención) that assists the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) and that arises from the harmonious-purposive interpretation of constitutional Articles 73 and 177, does not conflict with the principles of legality (legalidad) and the prohibition of the use of analogy in tax matters.\n\n2. That, as it is a constitutional principle of general exemption in favor of the Costa Rican Social Security Fund, the provisions contained in paragraph 4 of Article 4 and in Article 8 of Law No. 7293 granting exemptions to said institution are subsumed within said principle, therefore they are unnecessary and repetitive.\n\n3. That the derogation introduced by Article 16 of Law No. 7088 of 30 November 1987, of the exemption regimes for vehicle imports, does not reach the constitutional principle of general exemption that assists the Costa Rican Social Security Fund.\n\n4. That the goods and services (including vehicles) that the Costa Rican Social Security Fund may acquire, protected by the constitutional principle of general exemption, shall be those necessary to fulfill the purposes assigned by the constituent power to said institution.\n\n(…)”\n\nII.- IN-DEPTH ANALYSIS:\n\nFrom the analysis of Article 70 of Law No. 4240 of 15 November 1968 (Urban Planning Law) and 75 of Law No. 833 of 2 November 1949 (Construction Law), the following important aspects emerge: a) that the Urban Planning Law, in addition to establishing the so-called tax on constructions (impuesto sobre construcciones), establishes a subjective exemption (exención) in favor of the Central Government (Gobierno Central), autonomous institutions (instituciones autónomas), and educational and medical-social assistance institutions (instituciones educativas y de asistencia médico-social) regarding the payment of the 1% tax on the value of constructions, and b) That the legislator establishes as a condition for granting the exemption, that the works to be built are of social interest (interés social), or that they involve medical-social assistance or educational institutions; c) that the Construction Law exempts the Government of the Republic (Gobierno de la República) from completing the municipal license procedure for the construction of public buildings (edificios públicos), as well as other State dependencies, when the construction works are authorized and supervised by the Public Works Directorate (Dirección de Obras Públicas).\n\nFor its part, Law No. 17 of 22 October 1943 and its amendments establishes the Costa Rican Social Security Fund as the autonomous institution (institución autónoma) responsible for the governance and administration of social security (seguros sociales), with the legislator establishing in said regulation its guiding principles and limitations, among them that the funds and reserves of the insurance (seguros) shall not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation. For the fulfillment of its purposes, the legislator, in Article 58, creates a preferential regime that benefits the Costa Rican Social Security Fund, and among the benefits granted, the generic subjective exemption (exoneración) from all kinds of direct and indirect taxes (impuestos), including present and future municipal contributions (contribuciones municipales), stands out, so that the funds are not destined for the payment of taxes (tributos). By granting constitutional status to the Costa Rican Social Security Fund in the 1949 Political Constitution, the constituent power did so taking into account not only the principles contained in its constitutive law but also the necessary means to guarantee the development and permanence of the social security regime without affecting the funds provided for it. Thus, in Article 73 (Chapter on Social Rights and Guarantees), the existence of a social security regime in favor of manual and intellectual workers is enshrined, the administration and Government of which is entrusted to the Costa Rican Social Security Fund, under the typology of autonomous institution par excellence, with the limitation prevailing that its economic resources not be diverted from their purpose.\n\nThe foregoing leads us to a first conclusion, in the sense that the exemption regime (régimen exonerativo) contained in Article 58 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social) not only remains in force by provision of Article 2, subsection l) of Law No. 7293 of 31 March 1992, which excepted decentralized institutions (instituciones descentralizadas), among others, from the generic derogation of all exemption regimes contained in Article 1 of said law, but that it was also subsumed within constitutional Article 73, from whose harmonious-purposive interpretation jointly with Article 177 – also of the Political Constitution – derives the constitutional principle of general exemption (exención) in favor of the Costa Rican Social Security Fund. The foregoing leads us to affirm, then, that since the constitutional principle of general exemption in favor of the Costa Rican Social Security Fund prevails, it would not be obligated to pay the tax (impuesto) provided for in Article 70 of the Urban Planning Law.\n\nWithout prejudice to the above, we can also reach a second conclusion and affirm that the Costa Rican Social Security Fund would also be exempt from the tax (impuesto) provided for in Article 70 of the Urban Planning Law, since said norm exempts autonomous institutions (instituciones autónomas) from paying said tax, a condition that the “Fund (Caja)” meets not only by express provision of Article 1 of its Constitutive Law but also as provided by constitutional Article 73.\n\nNow, regardless of whether the Costa Rican Social Security Fund is considered exempt from paying the tax on constructions (impuesto sobre construcciones) provided for in Article 70 of the Urban Planning Law, it is up to the respective municipal entity to determine whether the works that the Costa Rican Social Security Fund intends to build pursue the satisfaction of its own purposes according to its Constitutive Law and Article 73 of the Political Constitution, which inherently implies the fulfillment of a state task, aimed at achieving and satisfying the social interest (interés social) purposes enunciated in the rules under discussion. Only insofar as the construction works fulfill that purpose of social interest will they be exempt from the construction tax (impuesto de construcción). On this matter, the Court of Cassation (Sala de Casación), in judgment No. 63 at 14:50 hours on 18 June 1974, when analyzing the scope of Article 70 of the Urban Planning Law, stated:\n\n“(…) That, consequently, the claim can only be admissible if the plaintiff Bank were protected by the exception rule contained in Article 70 of the Urban Planning Law; a rule that, by requiring as a condition for exemption (exoneración) that the works of the State and Autonomous Institutions be of \"social interest (interés social)\", does nothing other than distinguish between these and those of \"private interest (interés privado)\" (...); constructions, those of \"private interest\", which, like those of individuals and for the same reason that the latter are taxed, should give rise to the payment of the contribution, tax (impuesto) or fee (tasa) (...) by the State or the Autonomous Institutions, a tax which, however, according to the law and due to the nature of the interests at stake, should not be paid when the construction is a \"public work (obra pública)\", a quality inherent to any work that, in addition to belonging to a public entity, pursues the satisfaction of the entity's own purposes, and a purpose that, by implying the fulfillment of a public service or a state task, gives the work a social destiny, a social utility, (...) \"\n\nRegarding the construction license (licencia de construcción) - understood as the administrative act by which the execution of construction works is authorized and whose objective is the prior control of compliance with legal requirements in construction matters - in accordance with Article 75 of Law No. 833 of 2 November 1949 and its amendments, the Costa Rican Social Security Fund would be obligated to process it before the municipal entity, this because, in accordance with the rule under discussion, only public buildings (edificios públicos), i.e., those built by the Government of the Republic (Gobierno de la República), do not need a municipal license, nor do buildings constructed by other State dependencies require it when they are authorized and supervised by the Public Works Directorate (Dirección de Obras Públicas). And the fact is that the Costa Rican Social Security Fund is not part of the Central Government (Gobierno Central), nor is it a State dependency, although it does form part of the decentralized administration of the State (administración descentralizada del Estado) in accordance with Article 1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), a scenario not provided for in Article 75 of Law No. 833 (on this matter, one may consult Opinion C-192-95 of 5 September 1995).\n\nIII.- CONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, the Attorney General's Office of the Republic is of the opinion that the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) is exempt from paying the tax on constructions (impuesto sobre construcciones) provided for in Article 70 of the Urban Planning Law No. 4240 of 15 November 1968. However, as it is not included within the scenarios provided for in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of 2 November 1949 and its amendments, it is obligated to process the corresponding municipal license (licencia municipal) before the municipal entity to carry out the construction works necessary for the fulfillment of its purposes.\n\nWith all consideration, I remain sincerely,\n\nLic. Juan Luis Montoya Segura\nTax Attorney (Procurador Tributario)\n\nLDFZ/gcga\n\nc.c. Mr. Eduardo Doryan, Executive President (Presidente Ejecutivo) C.C.S.S." }