{ "id": "pgr-14240", "citation": "C-436-2006", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Nulidad de adjudicación de lote en JAPDEVA", "title_en": "Annulment of lot allocation in JAPDEVA", "summary_es": "La Procuraduría General de la República se declaró imposibilitada para emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, solicitado por JAPDEVA para anular la adjudicación del lote 277 en la Urbanización Los Cocos. Se detectaron vicios esenciales en el procedimiento administrativo que vulneraron el debido proceso y el derecho de defensa del adjudicatario. En primer lugar, el Consejo de Administración delegó la instrucción del procedimiento en una abogada del Departamento Legal sin un acto motivado que justificara la excepción a la regla del artículo 90 inciso e) de la LGAP, que reserva tal delegación al Secretario. En segundo lugar, no se levantó el acta de la comparecencia oral y privada, ni se atendió la solicitud del interesado de reprogramar la audiencia. Además, se advirtió que el plazo de caducidad de cuatro años para ejercer la potestad anulatoria vencía el 16 de enero de 2007, lo que limitaba temporalmente cualquier futura actuación.", "summary_en": "The Office of the Attorney General declared itself unable to issue the favorable opinion required by Article 173 of the General Public Administration Law, requested by JAPDEVA to annul the allocation of lot 277 in Los Cocos Subdivision. Essential procedural flaws were found that violated due process and the right to defense of the allottee. First, the Board of Directors delegated the procedure's instruction to a Legal Department lawyer without a reasoned act justifying the exception to the rule in Article 90(e) LGAP, which reserves such delegation to the Secretary. Second, no record was made of the oral and private hearing, nor was the interested party's request to reschedule the hearing addressed. Additionally, it was noted that the four-year statute of limitations for exercising the annulment power expired on January 16, 2007, temporally constraining any future action.", "court_or_agency": "", "date": "30/10/2006", "year": "2006", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "nulidad absoluta, evidente y manifiesta", "potestad anulatoria", "órgano director", "órgano decisor", "comparecencia oral y privada", "caducidad", "artículo 173 LGAP", "debido proceso" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 173", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 90 inciso e", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 218", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "nulidad absoluta, evidente y manifiesta", "potestad anulatoria", "debido proceso", "órgano director", "comparecencia oral y privada", "caducidad", "artículo 173 LGAP", "JAPDEVA", "vivienda", "adjudicación irregular" ], "keywords_en": [ "absolute, evident, and manifest nullity", "annulment power", "due process", "directing body", "oral and private hearing", "statute of limitations", "Article 173 LGAP", "JAPDEVA", "housing", "irregular allocation" ], "excerpt_es": "Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios en la tramitación del expediente administrativo. [...] En el presente caso, el Consejo de Administración delegó la fase de instrucción en la Licda. Rocío Espinoza Jiménez, Abogada del Departamento Legal de JAPDEVA, sin que medie, dentro del expediente administrativo, acto motivado alguno que justifique la excepcionalidad del caso que lleva a flexibilizar la regla contenida en el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública. [...] En el caso de estudio, se echa de menos dentro del expediente administrativo, el acta que consigne la realización o no de la comparecencia oral y privada.", "excerpt_en": "This Office of the Attorney General is unable to issue the opinion prescribed by Article 173 of the General Public Administration Law, due to the finding of flaws in the processing of the administrative file. [...] In the present case, the Board of Directors delegated the instructional phase to Licda. Rocío Espinoza Jiménez, a lawyer from JAPDEVA's Legal Department, without there being in the administrative file any reasoned act that justifies the exceptional nature of the case leading to a relaxation of the rule contained in Article 90(e) of the General Public Administration Law. [...] In the case under study, the administrative file lacks the record that would attest to whether or not the oral and private hearing was held.", "outcome": { "label_en": "Unable to issue opinion", "label_es": "Imposibilidad de dictaminar", "summary_en": "The PGR declared itself unable to issue the Article 173 LGAP opinion due to procedural flaws (irregular appointment of the directing body and lack of hearing record), and warned about the upcoming expiration of the statute of limitations.", "summary_es": "La PGR se declaró imposibilitada para emitir el dictamen del artículo 173 LGAP por vicios en el procedimiento (nombramiento irregular del órgano director y falta de acta de comparecencia), y advirtió sobre el próximo vencimiento del plazo de caducidad." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "This Office of the Attorney General is unable to issue the opinion prescribed by Article 173 of the General Public Administration Law, due to the finding of flaws in the processing of the administrative file.", "quote_es": "Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios en la tramitación del expediente administrativo." }, { "context": "Nombramiento del Órgano Director", "quote_en": "the Board of Directors delegated the instructional phase to Licda. 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Procuradora General de la República, me refiero al oficio\nP.E. 236-2006, del pasado 26 de setiembre del año en curso, recibido en esta Procuraduría el día 29\nde setiembre siguiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   Objeto de la gestión\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mediante acuerdo del Consejo de Administración de JAPDEVA, número 659-06, artículo VII-d, tomado en\nla sesión ordinaria número 31-2006 del 17 de agosto del presente año, la entidad consultante acordó\nlo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1° Revocar el acuerdo No 394-06, artículo VIII-M) de la Sesión Ordinaria No 19-2006 celebrada el\n18 de mayo del 2006.\n\n\n\n 2° Se tiene por recibida la recomendación final del Órgano Director de las nueve horas del\nveinticinco de abril del dos mil seis en el Procedimiento Administrativo seguido para determinar la\nnulidad de la adjudicación irregular del lote N° 277 en la Urbanización Los Cocos a favor del señor\nXXX.\n\n\n\n 3° Remítase el presente caso ante la Procuraduría General de la República para obtener el dictamen\nfavorable correspondiente, de previo a dictar la resolución final en el presente asunto”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se adjunta el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento indicado, a efecto\nde declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del caso referido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                Antecedentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con vista en el expediente administrativo que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que\nse manifestará más adelante, resulta de importancia reseñar los siguientes hechos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  Mediante solicitud visible a folio 1 del expediente administrativo, el XXX,\ncédula de identidad número XXX, gestionó ante la Comisión de Vivienda de JAPDEVA la adjudicación de\nun lote en la Segunda Etapa de de la Urbanización Los Cocos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  Que en la solicitud indicada supra, el señor XXX consigna que su núcleo\nfamiliar se encuentra compuesto por sus dos hijos menores y estudiantes de nombres XXX y XXX.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  La Comisión de Vivienda de JAPDEVA, en sesión ordinaria No. 01-2003 del 16 de\nenero de 2003, acordó adjudicar al señor XXX el lote número 277, ubicado en la segunda etapa de la\nUrbanización Los Cocos. (folios 15 y 16 del expediente administrativo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                  Mediante acuerdo No. 39-03, artículo III-b de la sesión ordinaria No. 04-2003\ncelebrada el 30 de enero de 2003, el Consejo de Administración de JAPDEVA ratificó lo acordado por\nla Comisión de Vivienda (folio 18 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                  Mediante oficio UBS-052-03 del 19 de mayo de 2003 la Unidad de Binestar Social\nde JAPDEVA, da respuesta al oficio CV-130-2003 de la Comisión de Vivienda, indicando que la familia\ndel trabajador XXX está compuesta por su esposa XXX y sus dos hijos (folio 19 del expediente\nadministrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                  Mediante oficio CV-211-2003 del 11 de agosto de 2003, la Comisión de Vivienda\nle previene al señor XXX aportar los documentos concernientes a su esposa para constatar si cumplía\ncon el artículo 2 de la Ley 6609, así como demostrar que tenía al menos dos años de trabajar\nininterrumpidamente con JAPDEVA para cumplir con el artículo 6° inciso b) del Reglamento de la\nComisión (folio 22 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                  En sesión ordinaria No. 02-2006, artículo IV a) del 9 de marzo de 2005, la\nComisión de Vivienda acuerda trasladar al Departamento Legal de JAPDEVA el caso del señor XXX para\nsu análisis y recomendación (folios 30 y 31 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                  El Departamento Legal  mediante oficio AL-086-2005-SJ de 3 de mayo de 2005,\nsugiere, a efecto de aclarar la situación dada y lograr el asentamiento de eventuales\nresponsabilidades de los funcionarios involucrados, se solicite a la Auditoria Interna de JAPDEVA\nque se haga un estudio al respecto y emita las recomendaciones pertinentes a fin de poner a derecho\nlas actuaciones de la Comisión de Vivienda (folios 34 y 35 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                  Mediante oficio de la Comisión de Vivienda número CV-181-2005 de 24 de mayo de\n2005, se traslada a la Auditoria Interna de JAPDEVA solicitud para la realización del estudio\nrespectivo (folio 36 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.              La Auditoria rinde el informe número  AU-0263-05 de 25 de noviembre de 2005,\nindicando, en lo que interesa lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) Conclusiones: 1- La Comisión de Vivienda actuó en forma negligente en la exigencia de los\nrequisitos que establece el Reglamento de Vivienda y la misma Ley 6609 vigente desde 1981.\n\n\n\n\n2- Que el señor XXX convive en UNIÓN LIBRE con la señora XXX desde el año 1992.\n\n\n\n 3- Que el señor XXX no contaba con los dos años de ser empleado fijo de la institución en el\nmomento de ser adjudicatario del lote en Los Cocos.\n\n\n\n 4- Que la Familia XXX ya tiene solucionado su problema habitacional, desde el año 1994, cuando a\ntravés del Fondo de capital y Ahorro se le financió a la señora XXX la construcción de su casa en\nSiglo XXI.\n\n\n\n\nRecomendación:\n\n\n\n 1-Instar a la Comisión de Vivienda iniciar el proceso de anulación de la adjudicación del lote 277\nal señor XXX, ya que el mismo no le correspondía, por tener solucionado su problema habitacional\ndesde el año 1994, e incluir con el Reglamento de Vivienda y la Ley N° 6609.\n\n\n\n 2- Encomendar a la Comisión de Vivienda para que en un término de tres meses analice cuales otras\nadjudicaciones pudiesen estar en condiciones similares a la del señor XXX y tomar las decisiones\npertinentes.\n\n\n\n 3- Sentar las responsabilidades pertinentes en aquellos funcionarios que con su actuación\nfacilitaron la adjudicación de lotes en contra de la normativa aplicable para estos casos.”   \n(Folios 39 a 41 del expediente administrativo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11.             Mediante acuerdo número 40-06 artículo VII, inciso a, aprobado en la Sesión\nOrdinario No.03-2006, celebrada el 19 de enero de 2006, el Consejo de Administración de JAPDEA\ndispuso el nombramiento de un “órgano director de procedimiento para que anule la adjudicación\nirregular del lote No. 277 en la Urbanización Los Cocos, con base en el artículo 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública”. Dispuso para dicho efecto el nombramiento de la Licda. Rocío\nEspinoza Jiménez. (Folio 53 del expediente administrativo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12.              Mediante resolución dictada a las ocho horas del veintisiete de febrero de 2006,\nel órgano director del procedimiento emite el acto inicial del procedimiento, realizando al efecto\nla relación de hechos que se examinan en el procedimiento administrativo y emplazando a la parte\npara que señalen lugar para atender notificaciones y fijando la realización de la audiencia oral y\nprivada a las nueve horas del día veintidós de marzo del dos mil seis. El referido oficio fue\nnotificado al señor XXX en fecha primero de marzo del dos mil tres (folios 68 a 79 del expediente\nadministrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 13.              Mediante resolución de las ocho horas del tres de marzo del dos mil seis, el\nórgano director del procedimiento reprogramó la fecha de la audiencia oral y privada para las nueve\nhoras del día cinco  de abril del dos mil seis. Dicha resolución fue comunicada a la parte (folios\n80 y 81 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 14.              Mediante escrito de fecha veinte de marzo del dos mil seis, el señor XXX se\nrefiere al traslado de cargos realizado por el Órgano Director y menciona que no podrá asistir a la\naudiencia dicha, alegando razones laborales y económicas. (folios 82 a 90 del expediente\nadministrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 15.              Mediante resolución de las nueve horas del veinticinco de abril del dos mil seis,\nel órgano director rinde “Resolución Final” (folios 92 a 103 del expediente administrativo), el cual\nes acogido por el por el Consejo de Administración mediante resolución 394-06, aprobada en la Sesión\nOrdinaria número 19-2006 de 18 de mayo de 2006, artículo VIII- m. Esta resolución fue notificada al\nseñor XXX (folios 104 a 124 del expediente administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 16.              El expediente administrativo fue remitido a esta Procuraduría solicitando el\ndictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,\nmediante oficio PEL-268-06 de 21 de junio pasado. En esa oportunidad, el expediente fue devuelto sin\nel dictamen solicitado, toda vez que se advirtió que la resolución final del procedimiento fue\ndictada previamente a la solicitud del dictamen de referencia, lo que constituye un vicio que impide\nemitir el dictamen solicitado, según señala el dictamen C-313-2006 de 4 de agosto de 2006, que en lo\nque interesa indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Esta Procuraduría General está imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo\n173 de la Ley General de la Administración Pública en virtud de acreditarse que el acto final se\nemitió previamente a la solicitud del citado criterio jurídico.   Atendiendo a que se trata de una\nviolación sustancial al procedimiento, se califica de absolutamente nula la resolución del Consejo\nde Administración de JAPDEVA, contenida en el acto final de las once horas del once de mayo del dos\nmil seis, y se indica que, declarada tal nulidad por parte del citado Consejo, el procedimiento debe\nretrotraerse al momento inmediatamente anterior a la emisión de la resolución de referencia para que\nse corrija el vicio detectado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 17.              Mediante acuerdo 659-06, artículo VII-d, tomado en la sesión ordinaria número\n31-2006 de 17 de agosto del presente año, el Consejo de Administración de JAPDEVA, conoció el\ndictamen señalado supra y  acordó revocar el acuerdo No 394-06, artículo VIII-M) de la Sesión\nOrdinaria No 19-2006 celebrada el 18 de mayo del 2006, tener por recibido la recomendación del\nÓrgano Director y enviar nuevamente el expediente a este Órgano Consultivo para la emisión del\ndictamen correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 18.              Mediante oficio P.E. 236-2006, del pasado 26 de setiembre del año en curso, se\nremite nuevamente el expediente administrativo a este Órgano Asesor, solicitando el dictamen\nfavorable que estipula el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n III.             Imposibilidad de emitir el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la\nLey General de Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No está de más insistir en que, a efecto de que la Administración pueda  ejercer la potestad\nanulatoria que le confiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ésta debe\nseguir un procedimiento administrativo que cumpla con todas las garantías del debido proceso.  Esto\npor cuanto la eventual declaratoria de invalidez implicaría la supresión de los derechos otorgados.\nDe suerte tal que la revisión de las formalidades de ese procedimiento administrativo, y la\nverificación del cumplimiento del debido proceso, se conviertan en aspectos fundamentales de\nanálisis por parte de este Órgano Asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, debe recordarse que potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo, esto\nes, la que la Ley prevé en su artículo 173 inciso 5), sea un plazo cuatrienal dentro del cual puede\nser ejercida validamente la potestad anulatoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Previo a exponer los vicios detectados en la realización del procedimiento administrativo que\nimpiden emitir el dictamen solicitado, resulta necesario mencionar que en el análisis efectuado en\nel dictamen número C-313-2006, en el cual se conoció por primera vez la gestión que nos ocupa, este\nÓrgano Asesor no   entró a valorar el procedimiento administrativo tal y como si se hace en esta\noportunidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En aquella ocasión, el vicio detectado resultaba ser de tal magnitud –emisión del acto final de\nanulación sin contar con el dictamen que establece el artículo 173 de reiterada cita- que impedía\nentrar a conocer el caso en particular, y concretamente impedía la revisión del procedimiento\nadministrativo realizado al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, subsanado el vicio apuntado en esa oportunidad, en esta ocasión pasamos a la revisión\ndel expediente administrativo que se aporta, siendo que este Órgano Asesor detecta vicios que impide\nemitir el dictamen que se solicita por parte de esa entidad puesto que se quebrantan elementos\nesenciales del debido proceso y, además, se produce una afectación al derecho de defensa de la parte\ndentro del procedimiento.  Específicamente, haremos referencia a los siguientes temas: nombramiento\ndel órgano director y ausencia de acta que consigne la realización de la audiencia oral y privada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\na)         Nombramiento del Órgano Director del Procedimiento\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, se ha referido sobre el tema del órgano\ndecisor y el órgano director del procedimiento, indicando que el órgano director de un procedimiento\nadministrativo debe ser nombrado por el órgano competente para dictar el acto final, esto es para “…\nordenar la apertura de cualquiera de los procedimientos administrativos o declarar algún tipo de\nnulidad, corresponderá al órgano administrativo al cual se le haya asignado normativamente la\ncompetencia para pronunciarse en definitiva” (C-122-2003  de 2 de mayo del 2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo lo anterior, se ha desarrollado el análisis respecto a las figuras de “órgano decisor” y\n“órgano director” del procedimiento, siendo que el primero es aquel competente para dictar el acto\nfinal, pudiendo instruir por sí mismo el procedimiento, o bien, puede delegar dicha función –la\ninstrucción- en un órgano director que designe al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el particular, esta Procuraduría ha mencionado lo siguiente:  \n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) El objeto de la presente consulta versa esencialmente sobre aspectos de integración y\nnombramiento del órgano director del procedimiento administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto este Órgano Asesor se ha referido en anteriores pronunciamientos a la indicada figura,\nrealizando una diferenciación entre órgano decisor y órgano director del procedimiento, y\nanalizando, entre otros aspectos, la conformación y nombramiento del órgano director, aspectos que,\npor su importancia, resultan conveniente mencionar a continuación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que el órgano decisor, es aquel que\ndentro de la estructura organizativa de la entidad, posee la competencia para emitir el acto final,\nes decir, es  quien decide, por ende, resulta ser el competente para iniciar el procedimiento\nadministrativo . \n\n\n\n\n \n\n\n\n Como órgano decisor puede instruir el procedimiento administrativo, no obstante, puede delegar la\nfase de instrucción en un órgano director nombrado por él,  de ahí resulta la distinción entre\nórgano director y órgano decisor. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este\nÓrgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por\ndelegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede\nresolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de\nimportancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al\nrespecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de\ndiciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de  27 de setiembre del 2001.\n) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe\niniciar el procedimiento administrativo, Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la\ncompetencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien\ndebe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y\nen principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la\ninstrucción del mismo en un órgano director del procedimiento.” (La facultad primordial que tendrá\nese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y\ndeberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de\n12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de\njunio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su\ncompetencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre\notras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala\nConstitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la\nSala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del\n2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ,\nFederico, en Revista \"Seminario sobre Procedimientos Administrativos\"; Órgano Director: integración,\nfacultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116).  (Dictamen C-323-2003 de 9\nde octubre del 2003)\n\n\n\n\n \n\n\n\n La tesis anterior también ha sido sostenida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en\nresolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002, en la que se indicó:\n\n\n\n “- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer\ntérmino, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación\npara un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el\njerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se\nidentifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus\nfunciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están\nsubordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia.\nEl jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…)  Es\nasí como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución,\nen materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente\nprocedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o\npor aquél a quien se le haya delegado \"en las condiciones y límites indicados por esa ley\"\n(artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente\nobligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un\nmismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por\nuna Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo\nel artículo 90 inciso e) ibídem. (…)\"   (Los resaltados no son del original)\n\n\n\n        Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra\ntranscrita, en el sentido de que el “órgano decisor” y “el instructor” son el mismo; pero que en\naplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.\n\n\n\n        De otra parte, y sin pretender que exista una línea clara al respecto, la Sala\nConstitucional, en resolución número 6379-2002 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó:\n\n\n\n “Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos;\nen primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador –en este caso\nadministrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del\nproceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que\nese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en\nrelación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en\nrelación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el\ndictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo\ncontrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos\nprobatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal –que es el sirve de inspiración al\nproceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado\nde la sentencia en un acto procesal –el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación\nde prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el\norden constitucional\"  (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del\noriginal)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Propiamente, sobre el nombramiento del órgano director, la jurisprudencia administrativa ha\nreiterado que dicha  potestad corresponde al órgano decisor, es decir, aquel con la potestad para\ndecidir el asunto mediante el dictado del acto final del procedimiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ (…) En cuanto al nombramiento del órgano director, este Órgano Asesor ha sido claro, en su\njurisprudencia, en el sentido de que el nombramiento del órgano director de un procedimiento\nadministrativo le corresponde al órgano decisor del procedimiento.\n\n\n\n Esto es, el órgano competente para dictar la decisión final en un asunto determinado es el que debe\ndecidir iniciar un procedimiento administrativo, pudiendo delegar la instrucción de éste en un\nórgano director del procedimiento. En este sentido se ha indicado:\n\n\n\n \"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para\ninstruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; Pero, este Organo Asesor, ha\nadmitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos\ndecisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director.\" (Dictamen C-261-2001 de\n27 de setiembre del 2001) (Nota: La obligación de que el órgano competente para emitir el acto final\nes el que debe nombrar el órgano director del procedimiento y las atribuciones de éste pueden\nconsultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96\nde 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7\nde junio de 1996)  (C-343-2001  11 de diciembre del 2001)\n\n\n\n En el caso de los órganos colegiados, como lo son los Concejos Municipales, la instrucción del\nprocedimiento puede ejercerla el Concejo mismo, o bien, delegarla en la figura del Secretario\nMunicipal, de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública\nen relación con el numeral 53 del Código Municipal(…)”  (C-294-2004 de 15 de octubre del 2004.\nReiterado en los dictámenes números  C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004 y  C-055-2005 de 9 de\nfebrero del 2005)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo expuesto se desprende, con claridad, que el órgano competente para ordenar la apertura de un\nprocedimiento administrativo es aquel que cuenta con la competencia para decidir el asunto, esto es,\npara dictar el acto final.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tratándose de órganos colegiados, se ha concluido que la instrucción de un procedimiento puede ser\nrealizada por el colegio mismo, o bien, puede delegarla en la figura de su secretario de conformidad\ncon lo dispuesto en el numeral 90 inciso e) de la Ley General de Administración Pública. Sin\nembargo, esta regla ha venido siendo flexibilizada, atendiendo a situaciones que puedan calificarse\ncomo excepcionales, siendo que podría nombrarse a un  Secretario Ad-hoc para que realice la\ninstrucción de un procedimiento administrativo, mediante el dictado de un acto debidamente motivado,\nque haga patente la necesidad de nombrar a un tercero para tal fin. (En ese sentido puede\nconsultarse los dictámenes números C-294-04, C-353-04 y C-055-2005)”.  Dictamen número C-167-2005 de\n6 de mayo de 2005\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de la línea jurisprudencia citada supra, se desprende que tratándose de\nórganos colegiados –como es el caso del Consejo de Administración de JAPDEVA-, el procedimiento\nadministrativo puede ser instruido por el colegio mismo, o bien, delegar dicha fase en un órgano\ndirector del procedimiento, que en aplicación de artículo 90 inciso e)  de la Ley General de la\nAdministración Pública, recae sobre la figura del Secretario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, la línea establecida en los dictámenes citados refiere a que la regla\nestablecida en el artículo 90 inciso e) indicado puede flexibilizarse atendiendo a situaciones\nexcepciones, de suerte que pueda nombrarse un Secretario Ad-hoc para que realice la instrucción del\nprocedimiento, pero deberá mediar un acto debidamente motivado que consigne tal situación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el presente caso, el Consejo de Administración delegó la fase de instrucción en la\nLicda. Rocío Espinoza Jiménez, Abogada del Departamento Legal de JAPDEVA, sin que medie, dentro del\nexpediente administrativo, acto motivado alguno que justifique la excepcionalidad del caso que lleva\na flexibilizar la regla contenida en el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración\nPública.  De suerte tal que existe un vicio en el nombramiento del órgano director del\nprocedimiento. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb)        Ausencia del acta de la comparecencia oral y privada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Parte fundamental del procedimiento, y garantía del debido proceso, es la realización\nde la comparecencia oral y privada prevista en el numeral 218 de la Ley General de la Administración\nPública, audiencia en la cual, la parte afectada podrá realizar sus alegatos de descargo y aportar\nla prueba que estime pertinente, lo que garantiza su derecho de defensa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de su trascendencia, resulta esencial consignar dentro del expediente,\nmediante el acta respectiva la realización de dicha comparecencia. De igual modo, de no efectuarse\ndicha diligencia debe consignarse su no realización y la razón de tal evento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, este Órgano Asesor ha puntualizado la necesidad de consignar mediante\nel acta respectiva la realización o no de la comparecencia, señalando lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) A pesar de que por su naturaleza la parte puede renunciar a la comparecencia, si lo estima\nnecesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el\nartículo 39 de la Carta Magna, que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo\n(véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96\nde las 15:57 horas del 9 de enero de 1996), tal situación debe ser registrada en un acta, donde\nconste que en el día y la hora indicados para tal efecto, en el lugar designado, se hizo presente el\nórgano director, no así el interesado, esto como garantía del correcto desarrollo del proceso.\n\n\n\n En el expediente de marras no consta que se haya realizado la audiencia a la cual tenía derecho el\nfuncionario, solamente se menciona en el informe final suscrito por la licenciada Karla Martos\nRamírez que el señor XXX no asistió a la misma, fijada para el día 28 de junio del año en curso (ver\nfolio 34). Este dicho no puede equipararse al acta de la comparecencia, la cual al no existir hace\nque la audiencia se tenga por no hecha. En este sentido, nos encontramos ante otro vicio esencial en\nel procedimiento que obligaría a retrotraerlo hasta este punto”. (Lo resaltado no es del original.\nDictamen número C-220-2001 de 7 de agosto del 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En igual sentido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) Ha quedado de manifiesto en líneas anteriores, la relevancia de una debida intimación para\nejercer un adecuado derecho de defensa; y si esto no ocurre, consecuentemente la audiencia legal,\ncomo el medio idóneo que contempla la Ley General de la Administración Pública para el ejercicio de\nla más amplia defensa de las partes, no logra su cometido, en vista de que la parte no tiene todos\nlos elementos fácticos y jurídicos que propician el procedimiento, a pesar de que por su naturaleza\nla parte puede renunciar a la comparecencia, si lo estima necesario para proteger sus derechos e\nintereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna, que\nestipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de\nla Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero\nde 1996).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, el jurista español Jesús González Pérez, en su obra “EL DERECHO A LA TUTELA\nJURISDICCIONAL”, afirma que la “citada audiencia da al interesado la posibilidad de aportar al\nexpediente su versión de los hechos (en la doble versión fáctica y jurídica) que, como elemento de\njuicio más, resulta en todo caso indispensable para que la autoridad decidente resuelva conociendo\nlos datos o argumentos que legalmente pueda aportar el administrado con la finalidad de\ncontrarrestar una prueba o posición que prima facie o presuntivamente se manifiesta para el de forma\nadversa.” (Madrid, Editorial Civitas S.A, 1989, pp. 176-177).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a lo anterior, también téngase presente que si bien en la resolución N° ODP-002-2003, de las\n14:00 horas del 16 de octubre del 2003, en el resultando XX el órgano director establece que “en el\ndía y hora indicado para la comparecencia, el señor Mata Víctor no se presentó a la misma, ni\njustificó las razones de su ausencia.” ; no obstante en el expediente remitido no consta el acta\nrespectiva la cual debía levantarse a tenor de los numerales 270 y 313 de la Ley General de la\nAdministración Pública; esto como garantía del correcto desarrollo del proceso.”  (Lo resaltado no\nes del original. Dictamen número C-013-2005 de 14 de enero del 2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso de estudio, se echa de menos dentro del expediente administrativo, el acta\nque consigne la realización o no de la comparecencia oral y privada. Si bien, se consigna en el\npunto cuarto del “Resultando” del Informe emitido por el órgano Director,  que el señor XXX no\nasistió a la misma, lo cierto es que no consta el acta respectiva que consigne tal situación.  \nAdemás, es digno de hacer mención que el órgano director debió haberse pronunciado sobre los\nsupuestos motivos que impedían al señor XXX acudir a la audiencia, sea para rechazar, fundadamente,\nsus indicaciones; o bien acogiéndolas, para proceder a un nuevo señalamiento.   La falta de\nrespuesta sobre este extremo, en nuestro criterio, vulnera el derecho de defensa de la parte\ninvestigada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.      Sobre el plazo de caducidad\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se mencionó en líneas que preceden, la potestad anulatoria con que cuenta la\nAdministración, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de\nese artículo 173.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha indicado que el plazo de cuatro años es un plazo rígido,\nque no admite interrupciones ni suspensiones, sino que únicamente con el dictado del acto final se\nevita la supresión de la competencia en virtud de configurarse la caducidad.  Así las cosas, si la\nAdministración no actúa dentro del plazo indicado, el acto administrativo –aún y cuando contenga\nvicios- no podrá ser anulado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el punto de comentario, este Órgano Consultivo ha indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“(…) VI.- El plazo de caducidad que pesa sobre la potestad anulatoria de la Administración.\n\n\n\n Es necesario mencionar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a\ncabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración\nPública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia su inciso 5). Valga\nacotar que, según lo ha determinado en forma contundente y reiterada la jurisprudencia\nadministrativa y judicial, dicho plazo es un plazo rígido de caducidad –aceleratorio y perentorio-\nque no admite interrupciones o suspensiones; se produce automáticamente por el paso del tiempo;\núnicamente con la emisión del acto final es que se evita el acaecimiento de ese plazo de caducidad,\nde tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese\nplazo, ya no es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (Véanse, entre otros\nmuchos, los dictámenes C-044-95, C-141-95 y C-147-96); todo en aras de la seguridad jurídica de los\nadministrados a favor de los cuales se han declarado derechos subjetivos.\n\n\n\n Y como la Administración está obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las\nlimitaciones de la Ley General (Artículo 174.1 de ese mismo cuerpo legal), ello significa que, a\npesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente\ny manifiesta –como ocurre en este caso-, si ya transcurrieron cuatro años desde su adopción, la\nAdministración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria (Dictámenes C-046-86 de 3 de marzo de\n1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992, C-070-92 de 6 de abril de\n1992 y C-111-93 de 24 de agosto de 1993). (…)”. (Dictamen número C-239-2002 de17 de setiembre del\n2002. El subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn fecha más reciente, manifestamos, en la misma línea a la indicada supra,  lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “II- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA\nSOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.\n\n\n\n “ (…) La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento\nque se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace\nreferencia el inciso 5) de dicho artículo. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de\nprescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:\n\n\n\n “Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la \"…caducidad determina la extinción de acciones\no de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido\nsu finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre\njurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS\n30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).\n\n\n\n Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado\ntradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas\npor doctrina y jurisprudencia son:\n\n\n\n  a.  Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso\ndel tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por\nfinalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en\nla caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado,\nhasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un\nplazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’\n(STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).\n\n\n\n b.  Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio\npor el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).\n\n\n\n             A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter\nirrenunciable.\"  ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.\n\n\n\n             Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las\nreglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos\nratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una\ncaducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos\nM.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992,\npáginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22\nde febrero de 2001).\n\n\n\n             En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta\nProcuraduría precisó:\n\n\n\n “5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía\ncontemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede\nadministrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de\nlesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad\ndel acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la\nAdministración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La\ninterposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de\ncaducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores\nconsecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es\nbrindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos\nde algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término\npara hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería\ndesnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin\nde que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante\nlos trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo\nordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la\ncualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión\".(Véase al respecto, en\nsentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992;\nC-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995;\nC-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos\ndel 16 de marzo del 2000).\n\n\n\n Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento\nadministrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto\ndeclaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la\nexistencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el\nacaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por\ntratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la\nAdministración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo\nprevisto en el inciso 5) del artículo 173.\n\n\n\n De esta manera, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa\nde la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque\npresenten vicios, se tornan intangibles.  (…). (El subrayado no es del original). (Dictámenes\nC-004-2006 y C-005-2006 ambos del  11 de enero de 2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe tenerse claro que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo\ntendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos,\nes un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad.\nÚnicamente con la emisión de ese acto final –en este caso, el que debe emanar del Consejo de\nAdministración de JAPDEVA- es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años,\nplazo que como se indicó es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar\nel procedimiento administrativo no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el\ninciso 5) del artículo 173 ( Al respecto, dictamen número C-263-2004 de 09 de setiembre del 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de lo indicado, debe el consultante tener en consideración lo señalado en torno al plazo\nde caducidad, toda vez que en el presente caso, el acto que se pretende anular es de fecha 16 de\nenero de 2003, por lo que el término de la caducidad para un hipotético ejercicio de la potestad de\nanulación por la Administración se cumpliría el 16 de enero de 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.        Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios\nen la tramitación del expediente administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSin otro particular, nos suscribimos,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Iván Vincenti Rojas                                     Sandra Sánchez Hernández\n\n\n\n\n            Procurador Administrativo                          Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIVR/SSH/mvc", "body_en_text": "Opinion : 436 of 10/30/2006\n\nC-436-2006\n\nOctober 30, 2006\n\nEngineer\nWalter Robinson Davis\nExecutive President\nJunta de Administración Portuaria\ny de Desarrollo de la Vertiente Atlántica\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Procuraduría General de la República, I refer to official letter P.E. 236-2006, of last September 26 of this year, received in this Procuraduría on the 29th of September following.\n\nI. Object of the proceeding\n\nBy agreement of the Board of Administration of JAPDEVA, number 659-06, article VII-d, taken in ordinary session number 31-2006 of August 17 of this year, the consulting entity agreed to the following:\n\n“1° Revoke agreement No. 394-06, article VIII-M) of Ordinary Session No. 19-2006 held on May 18, 2006.\n2° The final recommendation of the Directing Body (Órgano Director) of nine o'clock on April twenty-fifth, two thousand six, in the Administrative Procedure conducted to determine the nullity of the irregular award of lot No. 277 in the Los Cocos Urbanization in favor of Mr. XXX, is hereby received.\n3° Refer this case to the Procuraduría General de la República to obtain the corresponding favorable opinion (dictamen), prior to issuing the final resolution (resolución final) in this matter.”\n\nThe administrative file (expediente administrativo) prepared for the indicated procedure is attached, for the purpose of declaring the eventual absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the referenced case.\n\nII. Background.\n\nIn view of the administrative file that has been provided to this Advisory Body (Órgano Asesor), and for what will be stated later, it is important to outline the following facts:\n\n1. By application visible on folio 1 of the administrative file, the XXX, identity card number XXX, applied before the JAPDEVA Housing Commission (Comisión de Vivienda de JAPDEVA) for the award of a lot in the Second Stage of the Los Cocos Urbanization.\n\n2. That in the application indicated above, Mr. XXX states that his family unit (núcleo familiar) is composed of his two minor and student children named XXX and XXX.\n\n3. The JAPDEVA Housing Commission, in ordinary session No. 01-2003 of January 16, 2003, agreed to award to Mr. XXX lot number 277, located in the second stage of the Los Cocos Urbanization. (folios 15 and 16 of the administrative file)\n\n4. By agreement No. 39-03, article III-b of ordinary session No. 04-2003 held on January 30, 2003, the JAPDEVA Board of Administration ratified what was agreed by the Housing Commission (folio 18 of the administrative file).\n\n5. By official letter UBS-052-03 of May 19, 2003, the JAPDEVA Social Welfare Unit (Unidad de Binestar Social de JAPDEVA) responds to official letter CV-130-2003 of the Housing Commission, indicating that the family of worker XXX is composed of his wife XXX and his two children (folio 19 of the administrative file).\n\n6. By official letter CV-211-2003 of August 11, 2003, the Housing Commission warns Mr. XXX to provide the documents concerning his wife to verify if she complied with article 2 of Law 6609 (Ley 6609), as well as to demonstrate that he had at least two years of working uninterruptedly with JAPDEVA to comply with article 6, subsection b) of the Commission's Regulations (Reglamento de la Comisión) (folio 22 of the administrative file).\n\n7. In ordinary session No. 02-2006, article IV a) of March 9, 2005, the Housing Commission agrees to transfer the case of Mr. XXX to the JAPDEVA Legal Department for its analysis and recommendation (folios 30 and 31 of the administrative file).\n\n8. The Legal Department, by official letter AL-086-2005-SJ of May 3, 2005, suggests, in order to clarify the given situation and achieve the establishment of eventual responsibilities of the officials involved, that the JAPDEVA Internal Audit (Auditoria Interna de JAPDEVA) be requested to carry out a study in this regard and issue the pertinent recommendations in order to bring the actions of the Housing Commission into compliance with the law (poner a derecho) (folios 34 and 35 of the administrative file).\n\n9. By Housing Commission official letter number CV-181-2005 of May 24, 2005, the request for the respective study is transferred to the JAPDEVA Internal Audit (folio 36 of the administrative file).\n\n10. The Internal Audit issues report number AU-0263-05 of November 25, 2005, indicating, in what is relevant, the following:\n\n“(…) Conclusions: 1- The Housing Commission acted negligently in demanding the requirements established by the Housing Regulations (Reglamento de Vivienda) and Law 6609 itself, in force since 1981.\n2- That Mr. XXX has lived in COMMON-LAW MARRIAGE (UNIÓN LIBRE) with Mrs. XXX since 1992.\n3- That Mr. XXX did not have the two years of being a permanent employee of the institution at the time of being the awardee of the lot in Los Cocos.\n4- That the XXX Family already has its housing problem solved, since 1994, when through the Capital and Savings Fund (Fondo de capital y Ahorro) the construction of her house in Siglo XXI was financed to Mrs. XXX.\n\nRecommendation:\n1- Urge the Housing Commission to initiate the process of annulment (anulación) of the award of lot 277 to Mr. XXX, since the same did not correspond to him, for having his housing problem solved since 1994, and to include with the Housing Regulations and Law No. 6609.\n2- Entrust the Housing Commission to analyze within a term of three months what other awards could be in conditions similar to that of Mr. XXX and take the pertinent decisions.\n3- Establish the pertinent responsibilities on those officials who with their actions facilitated the award of lots against the applicable regulations for these cases.” (Folios 39 to 41 of the administrative file)\n\n11. By agreement number 40-06 article VII, subsection a, approved in Ordinary Session No. 03-2006, held on January 19, 2006, the JAPDEA Board of Administration ordered the appointment of a “proceeding-directing body (órgano director de procedimiento) to annul the irregular award of lot No. 277 in the Los Cocos Urbanization, based on article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)”. It ordered for this purpose the appointment of Licda. Rocío Espinoza Jiménez. (Folio 53 of the administrative file)\n\n12. By resolution (resolución) issued at eight o'clock on February twenty-seventh, two thousand six, the proceeding's directing body issues the initial act (acto inicial) of the proceeding, making in this regard the relation of facts examined in the administrative procedure and summoning the party to indicate a place for receiving notifications and setting the holding of the oral and private hearing (audiencia oral y privada) at nine o'clock on the day of March twenty-second, two thousand six. The referenced official letter was notified to Mr. XXX on March first, two thousand three (folios 68 to 79 of the administrative file).\n\n13. By resolution of eight o'clock on March third, two thousand six, the proceeding's directing body rescheduled the date of the oral and private hearing to nine o'clock on the day of April fifth, two thousand six. Said resolution was communicated to the party (folios 80 and 81 of the administrative file).\n\n14. By writing dated March twentieth, two thousand six, Mr. XXX refers to the statement of objections (traslado de cargos) made by the Directing Body and mentions that he will not be able to attend said hearing, alleging work and economic reasons. (folios 82 to 90 of the administrative file).\n\n15. By resolution of nine o'clock on April twenty-fifth, two thousand six, the directing body issues a “Final Resolution” (folios 92 to 103 of the administrative file), which is accepted by the Board of Administration through resolution 394-06, approved in Ordinary Session number 19-2006 of May 18, 2006, article VIII-m. This resolution was notified to Mr. XXX (folios 104 to 124 of the administrative file).\n\n16. The administrative file was sent to this Procuraduría requesting the favorable opinion established by article 173 of the General Law of Public Administration, through official letter PEL-268-06 of last June 21. On that occasion, the file was returned without the requested opinion, since it was noticed that the final resolution of the procedure was issued prior to the request for the referenced opinion, which constitutes a defect (vicio) that prevents issuing the requested opinion, as indicated in opinion C-313-2006 of August 4, 2006, which in what is relevant stated:\n\n“This Procuraduría General is prevented from issuing the opinion prescribed by article 173 of the General Law of Public Administration by virtue of it being proven that the final act was issued prior to the request for the cited legal criterion. Given that it constitutes a substantial violation of the procedure, the resolution of the JAPDEVA Board of Administration, contained in the final act of eleven o'clock on May eleventh, two thousand six, is qualified as absolutely null (absolutamente nula), and it is indicated that, once such nullity is declared by the cited Board, the procedure must be rolled back to the moment immediately prior to the issuance of the referenced resolution so that the detected defect is corrected.”\n\n17. By agreement 659-06, article VII-d, taken in ordinary session number 31-2006 of August 17 of this year, the JAPDEVA Board of Administration, having considered the opinion indicated above, agreed to revoke agreement No. 394-06, article VIII-M) of Ordinary Session No. 19-2006 held on May 18, 2006, to accept as received the recommendation of the Directing Body and to send the file again to this Consultative Body (Órgano Consultivo) for the issuance of the corresponding opinion.\n\n18. By official letter P.E. 236-2006, of last September 26 of this year, the administrative file is sent again to this Advisory Body, requesting the favorable opinion stipulated by article 173 of the General Law of Public Administration.\n\nIII. Impossibility of issuing the favorable opinion established by article 173 of the General Law of Public Administration.\n\nIt is not superfluous to insist that, in order for the Administration to be able to exercise the annulment power (potestad anulatoria) conferred by article 173 of the General Law of Public Administration, it must follow an administrative procedure that complies with all the guarantees of due process (debido proceso). This is because the eventual declaration of invalidity would imply the suppression of the granted rights. So much so that the review of the formalities of that administrative procedure, and the verification of compliance with due process, become fundamental aspects of analysis by this Advisory Body.\n\nOn the other hand, it must be remembered that the annulment power is limited in time, that is, what the Law provides in its article 173, subsection 5), namely a four-year term (plazo cuatrienal) within which the annulment power can be validly exercised.\n\nBefore exposing the defects detected in the conduct of the administrative procedure that prevent issuing the requested opinion, it is necessary to mention that in the analysis carried out in opinion number C-313-2006, in which the proceeding that concerns us was first considered, this Advisory Body did not proceed to evaluate the administrative procedure as it does on this occasion.\n\nOn that occasion, the detected defect proved to be of such magnitude – issuance of the final act of annulment without having the opinion established by article 173 of repeated citation – that it prevented proceeding to consider the case in particular, and specifically prevented the review of the administrative procedure carried out for this purpose.\n\nNow then, the defect noted on that occasion having been remedied, on this occasion we proceed to review the administrative file provided, it being the case that this Advisory Body detects defects that prevent issuing the opinion requested by that entity since essential elements of due process are breached and, additionally, an affectation to the right of defense (derecho de defensa) of the party within the procedure occurs. Specifically, we will refer to the following issues: appointment of the directing body and absence of a record (acta) documenting the holding of the oral and private hearing.\n\na) Appointment of the Proceeding’s Directing Body (Órgano Director del Procedimiento)\n\nThis Procuraduría, in exercise of its consultative function, has referred to the subject of the deciding body (órgano decisor) and the proceeding’s directing body, indicating that the directing body of an administrative procedure must be appointed by the body competent to issue the final act, that is, to “… order the opening of any administrative procedure or declare some type of nullity, shall correspond to the administrative body to which the competence to pronounce definitively has been normatively assigned” (C-122-2003 of May 2, 2003).\n\nFollowing the above, the analysis regarding the figures of “deciding body” and “directing body” of the procedure has been developed, with the first being that which is competent to issue the final act, being able to conduct the proceeding (instruir) by itself, or it can delegate said function –the conducting (instrucción)– in a directing body designated for this purpose.\n\nOn this point, this Procuraduría has mentioned the following:\n\n“(…) The object of this consultation essentially concerns aspects of integration and appointment of the proceeding's directing body.\nIn this regard, this Advisory Body has referred in previous pronouncements to the indicated figure, making a differentiation between the deciding body and the directing body of the procedure, and analyzing, among other aspects, the conformation and appointment of the directing body, aspects which, due to their importance, are convenient to mention below.\nIn that sense, jurisprudence has been consistent in pointing out that the deciding body is that which within the organizational structure of the entity, possesses the competence to issue the final act, that is, it is the one who decides, therefore, it proves to be the competent one to initiate the administrative procedure.\nAs the deciding body, it can conduct the administrative procedure; however, it can delegate the conducting phase to a directing body appointed by it, hence the distinction between the directing body and the deciding body. In this regard, this Procuraduría has pointed out:\n“(…) First of all, it should be noted that the administrative jurisprudence issued by this Advisory Body has been insistent in indicating that the proceeding's directing body acts by delegation of the deciding body. Recently, it was also specified that the deciding body can resolve to conduct the respective procedure itself. In this regard it was pointed out:\n“In this regard, it is of interest to indicate that within the administrative procedure there are two important bodies: the deciding body and the directing body, both with different functions.\nThe deciding body, according to the administrative jurisprudence of this Advisory Body (See in this regard, among others, pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-343-2001 of December 11, 2001, C-353-2001 of December 20, 2001 and C-261-2001 of September 27, 2001.), shall be the competent body to issue the final decision on a determined matter; it is the one that must initiate the administrative procedure. According to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has held, the competence for the formation of the administrative procedure corresponds to the chief executive (jerarca), who is the one that must take the final decision (Vote number 7190-94 at 15:24 hrs. of December 6, 1994). and in principle, has the competence to conduct it; notwithstanding the foregoing, it can delegate the conducting of the same to a directing body of the procedure.” (The primary faculty that this directing body will have shall be to conduct the procedure, since although it has other attributions and duties (consult in this regard pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-88-96 of June 7, 1996, O.J.-047-2000 of May 10, 2000, C-353-2001 of December 20, 2001), its competence is limited to the conducting of the administrative file (See in this regard, among others, resolution No. 0910-93 of 10:24 hours on February 20, 1993, of the Constitutional Chamber, as well as resolution No. 595 of 11:50 hours on August 18, 2000, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice and No. 176-00 of 11:00 hours on June 23, 2000, Contentious-Administrative Tribunal, Second Section). See also in this regard SOSTO LOPEZ, Federico, in Revista \"Seminario sobre Procedimientos Administrativos\"; Directing Body: integration, faculties and responsibilities, Imprenta Nacional, year 2000, p. 116). (Opinion C-323-2003 of October 9, 2003)\nThe above thesis has also been held by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in resolution No. 000398-F-02 of 15:10 hours on May 16, 2002, in which it was indicated:\n“- To determine the competence of an administrative body, one must resort, first, to the law, and in its absence, to the regulation, to what has been agreed upon regarding delegation for a type of act or for a specific act, and finally to the guidelines imposed by the chief executive in light of the organizational structure of the entity. The highest-ranking body is identified, by express or implicit provision of the law, attending to the nature of its functions, among them, the power to delineate the tasks of the other bodies that are subordinate to it according to the matter that corresponds to each one and justifies or defines its own existence. The supreme chief executive usually acts as the decider and, generally, exhausts the administrative route. (…) Thus, it is unquestionable, under the cited General Law, the Institution's obligation, in matters of contracting, to ascertain the real truth of the facts through the corresponding administrative procedure within which every act must be issued by the competent body or by one to whom it has been delegated \"under the conditions and limits indicated by that law\" (articles 59, 70, 89 and 129). This administrative procedure is, in some cases, a mandatory precedent for the validity of the act ultimately adopted, but instruction and decision need not always concur in the same subject. However, when the final act must be adopted by a Board of Directors, the proceeding can only be delegated to its Secretary, as provided in article 90, subsection e) ibid. (…)\" (The highlighting is not from the original)\nThe thesis held by the First Chamber of the Court in the resolution transcribed above is clear, in the sense that the “deciding body” and “the instructor” are the same; but that in application of the figure of delegation there can be a separation between both.\nOn the other hand, and without claiming that there is a clear line in this regard, the Constitutional Chamber, in resolution number 6379-2002 of 15:22 hours on June 26, 2002, indicated:\n“For the plaintiff, article 55 of the Regulation transgresses due process from two aspects; firstly in relation to the principle of impartiality of the adjudicator –in this administrative case– by entrusting the Head of the Relations Department with the instruction of the process and the imposition of the sanction. Secondly, the principle of legality, by considering that this article departs from article 102 of the General Law of Public Administration, which in relation to hierarchical power develops constitutional contents. The Chamber considers, in relation to the first reproach, that the fact of concentrating the instruction and the issuance of the final resolution in the same body does not violate the principle of impartiality of the adjudicator; quite the contrary, this system is not illegitimate, insofar as it allows the immediacy of the evidentiary elements. Precisely for this reason in the criminal process –which serves as inspiration for the administrative sanctioning process– the oral trial concentrates the reception of evidence and the issuance of the sentence in a single procedural act –the debate–, leaving the incorporation of evidence produced outside the process for exceptional cases. On this point, the Chamber also does not find a confrontation with the constitutional order\" (Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. The highlighting is not from the original)\nProperly, on the appointment of the directing body, administrative jurisprudence has reiterated that said power corresponds to the deciding body, that is, the one with the power to decide the matter through the issuance of the final act of the proceeding.\n“(…) Regarding the appointment of the directing body, this Advisory Body has been clear, in its jurisprudence, in the sense that the appointment of the directing body of an administrative procedure corresponds to the deciding body of the procedure.\nThat is, the competent body to issue the final decision in a determined matter is the one that must decide to initiate an administrative procedure, being able to delegate the instruction thereof in a directing body of the procedure. In this sense, it has been indicated:\n“…it must be specified that the deciding bodies are those that, in principle, have the competence to conduct the administrative procedures that they decide to initiate; But, this Advisory Body, has admitted the thesis that through the use of the figure of delegation, the deciding bodies delegate the instruction of the procedure to a directing body.\" (Opinion C-261-2001 of September 27, 2001) (Note: The obligation that the competent body to issue the final act is the one that must appoint the proceeding's directing body and the attributions thereof can be consulted, among others, in the following pronouncements: C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996 and C-088-96 of June 7, 1996) (C-343-2001 December 11, 2001)\nIn the case of collegiate bodies, such as Municipal Councils, the instruction of the proceeding can be exercised by the Council itself, or, it can be delegated to the figure of the Municipal Secretary, in accordance with article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration in relation to article 53 of the Municipal Code (Código Municipal)(…)” (C-294-2004 of October 15, 2004. Reiterated in opinions numbers C-353-2004 of November 25, 2004 and C-055-2005 of February 9, 2005)\nFrom the foregoing it is clearly evident that the competent body to order the opening of an administrative procedure is that which has the competence to decide the matter, that is, to issue the final act.\nIn the case of collegiate bodies, it has been concluded that the instruction of a proceeding can be carried out by the college itself, or it can be delegated to the figure of its secretary in accordance with the provisions of article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration. However, this rule has been made more flexible, attending to situations that may be qualified as exceptional, it being possible to appoint an Ad-hoc Secretary to carry out the instruction of an administrative procedure, through the issuance of a duly reasoned act, which makes evident the need to appoint a third party for such purpose. (In that sense, opinions numbers C-294-04, C-353-04 and C-055-2005 can be consulted)”. Opinion number C-167-2005 of May 6, 2005\nBased on the jurisprudential line cited above, it follows that in the case of collegiate bodies –as is the case of the JAPDEVA Board of Administration–, the administrative procedure can be conducted by the college itself, or it can delegate said phase to a proceeding’s directing body, which, in application of article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration, falls on the figure of the Secretary.\nNow then, the line established in the cited opinions refers to the fact that the rule established in the indicated article 90, subsection e) can be made more flexible attending to exceptional situations, such that an Ad-hoc Secretary may be appointed to carry out the instruction of the procedure, but a duly reasoned act documenting such a situation must mediate.\nIn the present case, the Board of Administration delegated the instruction phase to Licda. Rocío Espinoza Jiménez, Attorney of the JAPDEVA Legal Department, without there being, within the administrative file, any reasoned act that justifies the exceptionality of the case that leads to making the rule contained in article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration more flexible. So much so that there is a defect in the appointment of the proceeding's directing body.\n\nb) Absence of the record of the oral and private hearing (comparecencia oral y privada).\n\nA fundamental part of the procedure, and a guarantee of due process, is the holding of the oral and private hearing provided for in article 218 of the General Law of Public Administration, a hearing in which the affected party may present its defense arguments (alegatos de descargo) and provide the evidence it deems pertinent, which guarantees its right of defense.\nBy virtue of its importance, it is essential to document within the file, by means of the respective record, the holding of said hearing. Likewise, if said diligence is not carried out, its non-performance and the reason for such an event must be recorded.\nIn that sense, this Advisory Body has pointed out the need to document, by means of the respective record, the holding or non-holding of the hearing, stating the following:\n“(…) Despite the fact that by its nature the party may waive the hearing (comparecencia), if it deems it necessary to protect its rights and interests, as a derivation of the guarantee contained in article 39 of the Magna Carta (Carta Magna), which stipulates that no one can be compelled to testify against himself (see in this regard the judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice No. 126-96 of 15:57 hours on January 9, 1996), such a situation must be registered in a record (acta), where it is stated that on the day and time indicated for such purpose, at the designated place, the directing body appeared, but not the interested party, this as a guarantee of the correct development of the process.\nIn the file at hand, it is not recorded that the hearing to which the official was entitled was held; it is only mentioned in the final report signed by Licenciada Karla Martos Ramírez that Mr. XXX did not attend it, scheduled for June 28 of this year (see folio 34). This statement cannot be equated to the record of the hearing, which, by not existing, means the hearing is considered not held. In this sense, we are faced with another essential defect in the procedure that would obligate rolling it back to this point”. (The highlighting is not from the original. Opinion number C-220-2001 of August 7, 2001).\n\nIn the same sense:\n“(…) It has been made clear in previous lines, the relevance of a proper summons (intimación) to exercise an adequate right of defense; and if this does not occur, consequently the legal hearing (audiencia legal), as the suitable means contemplated by the General Law of Public Administration for the exercise of the broadest defense of the parties, does not achieve its purpose, given that the party does not have all the factual and legal elements that prompt the procedure, despite the fact that by its nature the party may waive the hearing, if it deems it necessary to protect its rights and interests, as a derivation of the guarantee contained in article 39 of the Magna Carta, which stipulates that no one can be compelled to testify against himself (see in this regard the judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice No. 126-96 of 15:57 hours on January 9, 1996).\nOn this point, the Spanish jurist Jesús González Pérez, in his work “EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL”, affirms that the “cited hearing gives the interested party the possibility of contributing to the file his version of the facts (in the double factual and legal version) which, as an additional element of judgment, is in any case indispensable for the deciding authority to resolve knowing the data or arguments that the administered party may legally contribute with the purpose of counteracting evidence or a position that prima facie or presumptively manifests itself to him in an adverse manner.” (Madrid, Editorial Civitas S.A, 1989, pp. 176-177).\n\nIn addition to the foregoing, it should also be borne in mind that although in resolution No. ODP-002-2003, of\n2:00 p.m. on October 16, 2003, in recital XX the directing body states that “on the\nday and time indicated for the appearance, Mr. Mata Víctor did not appear at the same, nor\ndid he justify the reasons for his absence,” nevertheless the respective record, which should have been drawn up in accordance with numerals 270 and 313 of the Ley General de la\nAdministración Pública, does not appear in the file submitted; this being a guarantee of the proper conduct of the proceeding.” (The highlighting is not\nfrom the original. Opinion number C-013-2005 of January 14, 2005).\n\n\nIn the case under study, the record evidencing whether or not the oral and private appearance took place is conspicuously absent from the administrative file. While the fourth point of the “Recital” of the Report issued by the Directing body states that Mr. XXX did not attend the same, the truth is that the respective record documenting such a situation is not included. Furthermore, it is worth mentioning that the directing body should have ruled on the alleged reasons that prevented Mr. XXX from attending the hearing, either to dismiss, with grounds, his indications; or, by accepting them, to proceed with a new scheduling. The lack of response on this point, in our opinion, violates the right of defense of the investigated party.\n\n\nIV. On the limitation period\n\n\nAs mentioned in the preceding lines, the annulment power held by the Administration must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of that article 173.\n\n\nIn this regard, this Advisory Body has indicated that the four-year period is a rigid period, which does not admit interruptions or suspensions, but rather only the issuance of the final act prevents the suppression of jurisdiction due to the materialization of the limitation period. Thus, if the Administration does not act within the indicated period, the administrative act—even if it contains defects—cannot be annulled.\n\n\nOn the point under discussion, this Advisory Body has indicated:\n\n\n“(…) VI.- The limitation period (plazo de caducidad) that weighs upon the Administration’s annulment power.\n\nIt is necessary to mention that the annulment power held by the Administration to carry out the procedure established in numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública must be exercised within the four-year period referred to in its subsection 5). It is worth noting that, as administrative and judicial case law has forcefully and repeatedly determined, said period is a rigid limitation period (plazo de caducidad)—acceleratory and peremptory—that does not admit interruptions or suspensions; it occurs automatically through the passage of time; only the issuance of the final act prevents the elapsing of that limitation period (plazo de caducidad), such that if the Administration does not proceed to annul the act before that period has elapsed, it is no longer legally possible to make use of such extraordinary power (See, among many others, opinions C-044-95, C-141-95 and C-147-96); all in the interest of legal certainty for the persons subject to the Administration in whose favor subjective rights have been declared.\n\nAnd since the Administration is obligated to annul ex officio an absolutely null act, within the limitations of the General Law (Article 174.1 of that same legal body), this means that, despite the possible existence of an act that apparently contains a defect of evident and manifest absolute nullity—as occurs in this case—if four years have already elapsed since its adoption, the Administration is prevented from making such a declaration (Opinions C-046-86 of March 3, 1986, C-182-89 of October 4, 1989, C-032-92 of February 17, 1992, C-070-92 of April 6, 1992 and C-111-93 of August 24, 1993). (…)”. (Opinion number C-239-2002 of September 17, 2002. The underlining is not from the original).\n\n\nOn a more recent date, we stated, along the same lines as indicated supra, the following:\n\n\n“II- THE NULLITY OF ADMINISTRATIVE ACTS THAT DECLARE RIGHTS AND THE LIMITATION PERIOD (PLAZO DE CADUCIDAD) WEIGHING UPON THE EXERCISE OF THE ANNULMENT POWER.\n\n“(…) The annulment power held by the Administration to carry out the procedure established in numeral 173 must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of said article. It is worth noting that it is a limitation period (plazo de caducidad) and not a statute of limitations, for which reason it is uninterruptible. Hence:\n\n“Although briefly, it is worth recalling that the ‘…limitation period (caducidad) determines the extinction of actions or rights by the lapse of the period in which they must be exercised or asserted. In this sense, its purpose coincides with extinctive prescription: it is about putting an end to legal uncertainty, establishing for this purpose a temporal limit for asserting one’s own rights (Supreme Court rulings 30-4-40, 25-9-50 and 30-5-84); its extinctive effect is also identical (Supreme Court ruling 26-6-74).\n\nSetting aside these common points, the legal regime of the limitation period (caducidad) has traditionally been characterized by its own distinctive notes that distinguish it from prescription. The two most remembered by doctrine and case law are:\n\n a. That it is not subject to interruption or suspension, occurring automatically through the passage of time. Elaborating on this, the Supreme Court (TS) has emphasized that ‘just as the latter [prescription] aims at the extinction of a right before the subjective reason of its non-exercise by its holder… in the limitation period (caducidad), attention is paid only to the objective fact of the lack of exercise within the pre-established period, to the point that it can in reality be sustained that it is of a preclusive nature, as it deals with a period within which, and only within it, an act can be performed with legal efficacy…’ (Supreme Court ruling 25-5-1979, very similar to that of 11-5-66).\n\n b. That it does not need to be pleaded by the one whom it benefits, since it can be assessed ex officio by the judge (Supreme Court ruling 25-5-79, citing others).\n\n To these notes of the limitation period (caducidad) as opposed to prescription must be added its non-waivable character.\" ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., page 857.\n\n For his part, GIULIANI FONROUGE reminds us that the limitation period (caducidad) is not subject to the rules of interruption and suspension of prescription nor those referring to impediments ratione initii (lack of notice, fraud, duress), because in each provision that establishes a limitation period (caducidad), the moment in which it begins to run is determined with precision. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) et al. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5th edition, 1992, pages 353 and 354.” (Procuraduría General de la República. Legal Opinion No. O.J.- 016-2001 of February 22, 2001).\n\n In relation to the foregoing, in opinion No. C-044-95 of March 8, 1995, this Procuraduría specified:\n\n “5.- From what has been set forth so far, we can take the following as established: a) that the avenue contemplated by the commented regulations so that the Administration can annul, in administrative proceedings, its own acts that declare rights without resorting to a contentious-administrative trial for lesividad, has an exceptional nature. b) that the term to effect the declaration of nullity of the act is a limitation period (caducidad), and therefore, it operates until it is made effective by the Administration; in this case, the very declaration of nullity of the appointment. c) The filing of an amparo appeal does not have the virtue of interrupting or suspending the limitation period (plazo de caducidad) that begins to run from the issuance of the presumably null act. 6.- The preceding consequences are consistent with the purpose that inspires the regulations governing this power, which is to provide legal certainty to the persons subject to the Administration in whose favor subjective rights of some type have been declared through an administrative act. This unfailingly requires that the term to do so be absolutely rigid, because otherwise, there would be total uncertainty and the limit established precisely through the four-year period would be denatured, so that it is not subjected to circumstances of any nature that could arise during the proceedings prior to the declaration of nullity—be it the development of the ordinary administrative process and the request for a criterion from this Office—proceedings that in no way have the quality of interrupting or suspending the course of the period in question\". (See in this regard, in a similar vein, opinions C-182-89 of October 4, 1989; C-032-92 of February 17, 1992; C-111-93 of August 24, 1993; C-117-95 of May 31, 1995; C-141-95 of June 21, 1995; C-030-96 of February 19, 1996, C-037-99 of February 11, 1999; C-052-2000 and C-050-2000 both of March 16, 2000).\n\n In addition, it should be kept in mind that the act by which it is agreed to initiate an administrative proceeding aimed at declaring the evident and manifest absolute nullity of an act that declares rights is a preparatory act to the final one, which will be the one in which a decision on the existence of the nullity is made. Only the issuance of that final act prevents the elapsing of the four-year limitation period (plazo de caducidad) established in the aforementioned subsection 5) of article 173 of the Ley General de la Administración Pública. In that sense, it is reiterated that because it is a limitation period (plazo de caducidad), it is uninterruptible, so the Administration’s decision to initiate the administrative proceeding aimed at declaring the evident and manifest absolute nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period provided in subsection 5) of article 173.\n\n Thus, once the indicated period has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration expires (caduca), so that the acts that have conferred rights on the persons subject to the Administration, even if they present defects, become intangible. (…). (The underlining is not from the original). (Opinions C-004-2006 and C-005-2006 both of January 11, 2006).\n\n\nIt must be clear that the act by which it is agreed to initiate an administrative proceeding aimed at declaring the evident and manifest absolute nullity of an act that declares rights is a preparatory act to the final one, which will be the one in which a decision on the existence of the nullity is made. Only the issuance of that final act—in this case, the one that must emanate from the Board of Administration of JAPDEVA—prevents the elapsing of the four-year limitation period (plazo de caducidad), a period that, as indicated, is uninterruptible, so the Administration’s decision to initiate the administrative proceeding cannot have the effect of interrupting the period provided in subsection 5) of article 173 (In this regard, opinion number C-263-2004 of September 9, 2004).\n\n\nBy reason of the foregoing, the petitioner must take into consideration what has been pointed out regarding the limitation period (plazo de caducidad), given that in the present case, the act sought to be annulled is dated January 16, 2003, for which reason the limitation period (caducidad) for a hypothetical exercise of the annulment power by the Administration would be completed on January 16, 2007.\n\n\n\n\nV. Conclusion.\n\n\nThis Procuraduría General is unable to issue the opinion prescribed by article 173 of the Ley General de la Administración Pública, by virtue of the verification of defects in the processing of the administrative file.\n\n\nWithout further particular, we subscribe,\n\n\n\n\n Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández\n Administrative Prosecutor Lawyer of the Procuraduría" }