{ "id": "pgr-14254", "citation": "C-457-2006", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Competencia del Alcalde y procedimiento de nulidad de nombramiento", "title_en": "Mayor's jurisdiction and annulment procedure for appointments", "summary_es": "La Procuraduría General reconsidera su criterio anterior y establece que el Alcalde Municipal, como jerarca administrativo en materia de personal, está legitimado para ordenar el inicio del procedimiento, designar al órgano director y declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos emitido en ese ámbito, con exclusión del Concejo Municipal. No obstante, en el caso concreto, se rechaza el dictamen favorable solicitado por la Municipalidad de Garabito para anular el nombramiento de una funcionaria, al constatarse violaciones sustanciales al debido proceso: el objeto, carácter y fines del procedimiento no fueron enunciados correctamente, la intimación fue imprecisa, y no se respetó el plazo de quince días de anticipación para la audiencia oral, lo que vicia de nulidad absoluta todo lo actuado.", "summary_en": "The Attorney General's Office reconsiders its previous position and establishes that the Municipal Mayor, as the administrative head in personnel matters, has standing to order the initiation of the procedure, appoint the directing body, and declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act granting rights issued in that area, to the exclusion of the Municipal Council. However, in the specific case, the favorable opinion requested by the Municipality of Garabito to annul an appointment is denied, as substantial violations of due process were found: the purpose, nature, and objectives of the procedure were not correctly stated, the charges were imprecise, and the mandatory 15-day advance notice for the oral hearing was not given, rendering all proceedings absolutely null and void.", "court_or_agency": "", "date": "10/11/2006", "year": "2006", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "Alcalde Municipal", "jerarca administrativo", "competencia material", "nulidad absoluta", "debido proceso", "intimación", "traslado de cargos", "autotutela administrativa" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 173", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 17", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 311", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 249", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 254", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "Alcalde Municipal", "jerarca administrativo", "competencia material", "nulidad absoluta", "debido proceso", "intimación", "procedimiento administrativo" ], "keywords_en": [ "Municipal Mayor", "administrative head", "subject-matter jurisdiction", "absolute nullity", "due process", "charges", "administrative procedure" ], "excerpt_es": "Con vista de los documentos que conforman el expediente del concurso interno 5-2004, observa este Despacho que en el ad-litem no se cumplió adecuadamente con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de la señora XXX, es claro a nuestro juicio que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente; esto tanto al momento de hacer la designación del órgano director, como cuando se dio traslado de los cargos a la interesada.\n\nY cabe indicar que esa imprecisión, a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa, no sólo produce una seria violación al principio de seguridad jurídica anteriormente comentado, sino también una clara y contundente limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, que por demás vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada; el cual, por lo dicho, se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto mediante el cual se le nombró en aquella plaza. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.\n\nTodo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales...", "excerpt_en": "Upon reviewing the documents that make up the file of internal competition 5-2004, this Office notes that the ad-litem did not properly meet the requirements set out in the previous paragraph, because according to the account of the facts giving rise to the decision to open proceedings against Ms. XXX, it is clear in our view that the purpose, nature and objectives of this procedure were not correctly stated; this both at the time of appointing the directing body and when the charges were communicated to the interested party.\n\nAnd it should be noted that this lack of precision, in the opinion of this administrative legality oversight body, not only creates a serious violation of the principle of legal certainty discussed above, but also a clear and forceful limitation on the effective exercise of the interested party’s defense, which furthermore blatantly vitiates the content of the order taking cognizance by which the charges were conveyed to the citizen; which, as stated, was done without due compliance with subparagraphs c) and f) of Article 249 and Article 245 of the General Law of Public Administration, since the interested party was not duly notified of the certain nature and specific purposes of the proceeding, nor of the effective legal consequences it could entail for her, should the act by which she was appointed to that position be annulled. And in that sense, Section 254 of the cited General Law clearly mandates that defective summons due to the omission of any of the requirements demanded by Section 249 shall be null and void, and thus it must be so declared in this case.\n\nAll of the foregoing thus entails a basic problem in the statement of charges and imputation; a basic principle of the administrative procedure that obliges the body in charge of the procedure to inform the affected party of a timely, express, precise, clear and detailed account of the facts giving rise to the investigation and their probable legal consequences...", "outcome": { "label_en": "Unfavorable opinion", "label_es": "Dictamen desfavorable", "summary_en": "The Attorney General's Office denies the favorable opinion to annul the appointment, holding that the administrative procedure incurred in substantial due process violations rendering it absolutely null and void.", "summary_es": "La Procuraduría deniega el dictamen favorable para anular el nombramiento, al considerar que el procedimiento administrativo incurrió en violaciones sustanciales del debido proceso que lo vician de nulidad absoluta." }, "pull_quotes": [ { "context": "II. Competencia y legitimación del Alcalde Municipal", "quote_en": "Thus, we consider that in the specific case of acts granting rights issued by the Municipal Mayor in the area of subject-matter jurisdiction concerning personnel or employment ... the body with jurisdiction to declare absolute, evident, and manifest nullity ... is the Mayor and not the Municipal Council.", "quote_es": "Así las cosas, consideramos que en el caso específico de los actos declarativos de derechos emitidos por el Alcalde municipal en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o de empleo ... el órgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta ... es el Alcalde y no el Concejo Municipal." }, { "context": "III. Violación al debido proceso", "quote_en": "Our administrative precedents have been clear and forceful in pointing out that Article 173 of the General Law of Public Administration establishes an exception to the principle of irrevocability of one's own acts, by allowing the Administration to go back on its own acts in clear cases of absolute, evident, and manifest nullity, provided such nullity is declared through an ordinary administrative procedure.", "quote_es": "Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido clara y contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario." }, { "context": "IV. La citación de las partes a la comparecencia oral", "quote_en": "This time limit constitutes a legal guarantee which has been qualified ... as a substantial formality of the ordinary administrative procedure, the omission of which causes the absolute nullity of the actions taken contrary to that rule.", "quote_es": "Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada ... como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14254&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 457 del 10/11/2006   \n( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE )  \n\n\n\nC-457-2006\n\n\n\n\n10 de noviembre de 2006\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nLuis Fernando Villalobos Vásquez\n\n\n\n\nAlcalde Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de Garabito, Puntarenas\n\n\n\n\nS. O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio\nMediante oficio A.M. 906-2005, de 10 de agosto de 2005 –recibido el 18 de agosto del mismo año-, por\nel que nos remite copia certificada de los expedientes de los concursos internos Nºs. 02-2004,\n03-2004, 05-2004, con la finalidad de obtener dictamen favorable por parte de la Procuraduría\nGeneral de la República, de conformidad con el artículo 173, inciso 1 de la Ley General de la\nAdministración Pública.\n\n\n\n En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder\na su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto,\nen el caso del concurso interno 05-2004 se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento\nadministrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado;\npor lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del\ncriterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo de la Institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- Antecedentes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del expediente administrativo que se nos anexa, relacionado con el nombramiento de la señora XXX\n(concurso interno 05-2004), se logran extraer los siguientes hechos de interés para la debida\nresolución de este asunto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                 Por circular de fecha 29 de marzo de 2004, la Alcaldía municipal informa al\npersonal que está iniciando el proceso para ocupar las siguientes plazas: Concurso interno Nº 05-04\nTécnico municipal 2 Nivel A, Tesorero municipal; se invita a los funcionarios interesados a\nparticipar y a hacer entrega de las ofertas de servicios en la Alcaldía del 29 de marzo al 2 de\nabril de 2004 (folio 2).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                 Adjunto a la circular aludida, se dieron a conocer los requisitos de los puestos\nen concurso: Diplomado o tercer año aprobado en una carrera universitaria de acuerdo con el cargo o\npreparación equivalente. Dominio en programas de cómputo como Word, Excell. Disponibilidad para\ncapacitaciones y pasantías atinentes con el cargo. (Folio 1).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                 El 2 de abril de 2004, la funcionaria XXX entrega su oferta de servicios y\nofrece sus atestados para el concurso interno 05-04 Técnico municipal 2  Nivel A Tesorero municipal;\naporta entre otras cosas, certificado de Bachillerato en Enseñanza Media a Distancia (Folios del 3\nal 29).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                 Mediante oficio C.M. 352-04 de 23 de abril de 2004, el Alcalde municipal le\ncomunica a la señora XXX que ha sido seleccionada para desempeñar el puesto aludido y que ejercerá\nsus nuevas funciones posterior al ascenso o concurso de la plaza vacante de Secretaria. No consta\nfecha en que fue recibido por la interesada dicho comunicado (Folio 39).\n\n\n\n 5.                 Como consecuencia de una denuncia formulada ante la Contraloría General de la\nRepública, por la servidora XXX, se procede a la revisión del expediente del concurso interno 2-2004\ny se determina que la persona seleccionada (señora XXX\n\n\n\n 6.                 ) carece de los requisitos establecidos en el Manual descriptivo de puestos\n(Folios 34 al 41).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                    Hubo otros oferentes al puesto a los que se les agradeció su participación en\nel concurso (Folios 40 al 42).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                 Por resolución de las 08:30 horas del 14 de diciembre de 2004 –notificada a la\ninteresada el 15 de diciembre de 2004-, el alcalde municipal ordena la apertura de un procedimiento\nadministrativo en cumplimiento de lo establecido en los artículos 173 y siguientes de la Ley General\nde la Administración Pública, para anular el proceso de selección y nombramiento en la plaza de\nTécnico municipal 2  Nivel A Tesorero municipal, mediante concurso interno número 05-2004 y confiere\naudiencia a la señora XXX en los siguientes términos:\n\n\n\n “Encontrándose serias anomalías en el proceso de selección y nombramiento en la plaza de Técnico\nMunicipal 2 Nivel A Tesorero Municipal, mediante concurso interno número 05-2004 al incumplirse con\nel procedimiento señalado en el artículo 128 del Código Municipal, y habiéndose nombrado a XXX, por\nrecomendación de la Encargada de Recursos Humanos, sin contar con todos los requisitos exigidos para\nocupar dicho puesto, en este caso concreto, documentación idónea que demuestre el Diplomado o tercer\naño aprobado en una carrera universitaria de acuerdo con el cargo o preparación equivalente,\nalegándose la inopia y siendo que esta se aplica una vez que se ha realizado concurso externo, mismo\nque no se dio; esta Alcaldía Municipal en cumplimiento de lo establecido en los artículos 173 y\nsiguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, procede a la apertura del\npresente procedimiento administrativo dicho, para la cual se le brinda audiencia a la señora XXX,\npara que en el plazo de ocho días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación de\nla presente resolución, manifieste lo que a bien tenga en relación con las nulidades absolutas\ndetectadas en su selección y nombramiento, lo haga saber a esta Alcaldía, debiendo señalar lugar\npara atender notificaciones a futuro. Se le advierte que de no presentar ningún alegato o probanza\nque desvirtúe lo indicado, en esta sede se resolverá lo que corresponda, con fundamento en las\nprobanzas existentes en autos”. (Folio 16).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                 El 3 de enero de 2005, la señora XXX formula incidente de nulidad en contra de\nla resolución de las 08:30 horas del 14 de diciembre de 2004, suscrita por el Alcalde municipal y\npor la que se ordena la apertura de un procedimiento administrativo en su contra (Folios 44 al 48).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.        Por resolución de las 14:25 horas del 19 de enero de 2005 –notificada el 25 de enero de\n2005-, el Alcalde municipal acoge parcialmente el incidente interpuesto en cuanto a que la\nresolución impugnada no cumple con las formalidades que expresamente indica la ley para este tipo de\nproceso y en su lugar resuelve adicionar la resolución inicial en el sentido de que se trata de un\nprocedimiento ordinario de nulidad absoluta que tiende a determinar si en el nombramiento de la\nfuncionaria XXX en la plaza de Técnico municipal 2  Nivel A Tesorero municipal, mediante concurso\ninterno 05-2004, se cumplió con el procedimiento señalado en el artículo 128 del Código Municipal y\nde acreditarse el incumplimiento del mismo se establecerá la nulidad absoluta del nombramiento\nrealizado de conformidad con lo contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública. Agrega que el procedimiento se fundamenta en el artículo 173, 308,\nsiguientes y concordantes de la citada Ley General y que la celebración de la audiencia oral y\nprivada será el 18 de febrero de 2005, a las 11:00 horas en ese Despacho. Se le hacen las demás\nprevenciones de ley (Folios 49 y 50).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11.             Por resolución de las 08:20 horas del 15 de julio de 2005 –notificada el 15 de\njulio de 2005-, el Alcalde municipal anula las resoluciones dictadas por ese órgano a las 08:30\nhoras del 14 de diciembre de 2004 y de las 14:25 del 19 de enero de 2005 , y en su lugar designa a\nlas funcionarias Ana Grace Delgado Quirós y Rosa Rivera Bejarano como órgano director del\nprocedimiento administrativo, tendente a determinar la verdad real de los hechos en cuanto a si\nexiste o no irregularidad alguna en el nombramiento de la funcionaria XXX en la plaza de Técnico\nmunicipal 2  Nivel A Tesorero municipal (Folio 54).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12.             Por resolución de las 14:00 horas del 15 de julio de 2005 –notificada el 15 de\njulio de 2005-, el órgano director efectúa el traslado de cargos a la señora XXX, sobre el\nprocedimiento administrativo de nulidad absoluta, en los mismos términos de la resolución de las\n14:25 horas del 19 de enero de 2005, y se le convoca a la audiencia oral y privada el día 27 de\njulio de 2005, a las 10:00 horas en la Oficina de Recursos Humanos (Folios 52 y 53).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 13.             El 18 de julio de 2005, la interesada formula recurso de revocatoria con apelación\nen subsidio y nulidad concomitante en contra la de resolución de las 14:00 horas del 15 de julio de\n2005. Alega entre otras cosas caducidad del proceso y recusa al Alcalde  (Folios 56 al 58).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 14.             Conforme al acta levantada, se celebró la audiencia a las 10:00 horas del 27 de\njulio de 2005, en el lugar señalado y con la presencia de la XXX. Se declara sin lugar los recursos\nordinarios formulados por la interesada, al igual que la caducidad y la recusación alegadas. La\ninteresada hace sus alegatos (Folio 59).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 15.             Por memorando O. D. 003-05 de las 10:30 horas del 28 de julio de 2005, el órgano\ndirector rinde su informe y hace la siguiente recomendación: “(…) realizar un procedimiento de\nlesividad, a efecto de declarar la nulidad absoluta del acto administrativo de nombramiento, de\nconformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por tanto solicítese\nel dictamen favorable a este efecto ante la Procuraduría General de la República” (Folio 66 a 69).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 16.             Mediante resolución de las 13:20 horas del 10 de agosto de 2005 –notificada el 12\nde agosto de 2005 -, el Alcalde municipal acoge en todos sus extremos la recomendación externada por\nel Órgano Director del Procedimiento Administrativo, señoras Rosa Rivera Bejarano y Ana Grace\nDelgado Quirós, en su Memorando Nº O.D. 003-05 de fecha 28 de julio de 2005, relacionado con el\nconcurso interno 05-2004, y se resuelve remitir copia del expediente certificado a efecto de obtener\ndictamen favorable de la Procuraduría General de la República (Folio 71).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 17.             Por oficio A.M. 906-2005, de 10 de agosto de 2005 –recibido el 18 de agosto del\nmismo año-, el señor Luis Fernando Villalobos Vásquez, Alcalde Municipal de Garabito, nos remite\ncopia certificada de los expedientes de los concursos internos Nºs. 02-2004, 03-2004, 05-2004, con\nla finalidad de obtener dictamen favorable por parte de la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.- Competencia y legitimación del Alcalde Municipal, tanto para ordenar el inicio del\nprocedimiento administrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para\ndeclarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de\nderechos emitido en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o empleo municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En al menos dos precedentes (dictámenes C-065-2004 y C-233-2005) hemos advertido que aún cuando se\nesté frente a materia propia del personal municipal subordinado al Alcalde –nulidad de nombramientos\npor presuntos vicios-, el órgano competente tanto para ordenar el inicio del procedimiento\nadministrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para declarar la\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de\nderechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública, es el Concejo Municipal y no el Alcalde.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de\nnuestros dictámenes, por importante que sea, consideramos que ésta jamás puede producir el efecto de\ninvariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del\ndesarrollo normativo en materia municipal, que incide de manera relevante en la interpretación de\nlos preceptos que regulan la legitimación en materia de la potestad de autotutela administrativa que\nse manifiesta en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que ha tenido\nreflejo en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha producido una evolución notoria en cuanto al\ndeslinde de competencias administrativas entre el Concejo municipal y el Alcalde 1; contexto en el\nque se le atribuye este último la innegable condición de “administrador general y jefe de las\ndependencias municipales” (art. 17 del Código Municipal); lo que implica que en el ámbito esencial,\nexclusivo y excluyente de sus competencias, el Alcalde se erige indiscutiblemente como “jerarca\nunipersonal” de las corporaciones territoriales, especialmente en materia de personal (art. 17\nincisos a) y k) del Código Municipal) 2, salvo los casos del auditor, contador y secretaria del\nConcejo municipal, cuyo nombramiento, remoción y cualquier otra vicisitud que pudiera acontecer\ndurante la vigencia de aquella relación jurídico administrativa, le compete decidirla a aquel órgano\ncolegiado y no al Alcalde (art. 13 inciso f) Ibídem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, en el dictamen C-100-2005 de 7 de marzo de 2005, en lo que nos interesa, indicamos lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(...) según explicamos, el Alcalde tiene claramente delimitada su esfera de competencia en materia\nde personal (art. 17 incisos a) y k) del Código Municipal), pues como administrador general y jefe\nde las dependencias municipales, debe nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad,3\nasí como concederle licencias e imponerle sanciones, todo de acuerdo con el Código Municipal y los\nreglamentos respectivos. En ese sentido pueden verse los artículos 124, 130, 144, 146, 149, incisos\nc) y d), así como el numeral 150 del Código de cita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entre las demás atribuciones y obligaciones que en materia de administración de personal posee el\nAlcalde, tenemos: el autorizar permutas o traslados horizontales (artículo 132 Ibídem), dirimir los\nconflictos que en materia de evaluación de desempeño se presenten entre un jefe inmediato y el\nsubalterno de éste (artículo 140 Ibídem), así como conocer de los recursos de revocatoria y\napelación que se interpongan contra las decisiones de los funcionarios que no dependen directamente\ndel Concejo (artículo 162 Ibid).\n\n\n\n\n   \n\n\n\n Resulta claro entonces que Alcalde como administrador general y jefe de las dependencias\nmunicipales, debe dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que\ndispone, a efectos de maximizar el rendimiento o efectividad de los funcionarios bajo su\nresponsabilidad, en torno a los cuales le fue conferida la necesaria competencia material 4 para\nello.  Tan es así, que las determinaciones adoptadas por el Alcalde en materia disciplinaria\n(suspensiones y despidos) solo admiten recurso de apelación ante el correspondiente Tribunal de\nTrabajo (incisos d) y g) del artículo 150 Código Municipal), y las decisiones de los funcionarios\nque no dependen directamente del Concejo solo pueden ser apeladas ante el Alcalde, en el evento de\nque éstas se mantengan tras el correspondiente recurso de revocatoria (artículo 162 Ibid).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo que concierne a los regidores municipales, individualmente considerados, tenemos que las\natribuciones o facultades legalmente conferidas a éstos se encuentran establecidas en el artículo 27\ndel citado Código Municipal. Y en lo que interesa a la presente consulta, al igual que ocurre\nrespecto del Concejo Municipal, su esfera competencial no comprende la materia de administración del\npersonal, la cual reiteramos se encuentra inmersa en las competencias del Alcalde; de forma tal que\néstos no podrían intervenir válidamente en la competencia de aquél y los funcionarios municipales\ndependientes jerárquicamente del Alcalde no estarían obligados a obedecerlos - artículo 107 inciso\n2) de la Ley General de la Administración Pública -.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe indicar que la única salvedad que hace el numeral 31, inciso c)  de aquel cuerpo normativo,\nrespecto de la prohibición que tienen los regidores municipales de intervenir en asuntos y funciones\nque le competen específicamente al Alcalde, es el caso de que el Concejo municipal conforme una\ncomisión especial (art 13, inciso m) Ibídem) integrada por regidores, con la intención de analizar\nalgún aspecto relacionado con la forma en que el Alcalde dirige, coordina, dispone o en general\nadministra el recurso humano que se encuentra bajo su responsabilidad.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese mismo sentido, en el dictamen C-317-2005 de 5 de setiembre de 2005, concluimos lo siguiente\nde interés:\n\n\n\n “De conformidad con los artículos 173 de la Constitución Política, y 162 y 163 del Código\nMunicipal, así como de la interpretación jurisdiccional que se ha elaborado de los mismos, es dable\nafirmar que las resoluciones y actos administrativos que emita el Alcalde (salvo en lo relativo a\nmateria laboral) tendrán los recursos de revocatoria y apelación ante el Concejo Municipal.  Ello en\natención a la necesidad de contar con un mecanismo para que el asunto sea, en definitiva, resuelto\npor el propio Concejo (ante la interposición de los consiguientes recursos de revocatoria y\napelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo) y de esa forma lograr el agotamiento de la\nvía administrativa, de suerte tal que el asunto pueda ser discutido en sede jurisdiccional.  Esta\ninterpretación no conlleva que deba estimarse al Alcalde Municipal como un órgano subordinado del\nConcejo Municipal.” (Lo destacado es nuestro).\n\n\n\n Como es obvio, las competencias del Concejo Municipal no abarcan en su totalidad las competencias\ndel Alcalde, quien también, como órgano jerárquico unipersonal, tiene competencias específicas,\npropias y exclusivas, que no comparte con el Concejo, como lo son aquellas referidas a la materia\nlaboral o de personal, salvo las excepciones comentadas (auditor, contador y secretaria del Concejo\nmunicipal), en la que incluso podríamos afirmar que dicta el acto final como Administración activa.\nY es casualmente, este último aspecto el que nos inclina en definitiva a sostener que el Alcalde, en\nmateria de personal o de empleo, se erige como indiscutible jerarca administrativo unipersonal, y\ncomo tal, estaría legitimado, con clara exclusión del Concejo Municipal, para ordenar el inicio del\nprocedimiento administrativo, como para designar al órgano director de ese procedimiento y para\ndeclarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio\nde derechos emitido en aquél ámbito de competencia material que le es propio y exclusivo, esto en\naplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n Véase que para aclarar los alcances de la reforma operada al artículo 173 citado, por medio de la\nley N° 7871, esta Procuraduría emitió el oficio PGR-1207-2000, del 16 de agosto del 2000, dirigido a\nlos jefes de departamentos legales de la Administración Pública central y descentralizada.  En lo\nreferente al órgano legitimado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto\nadministrativo emitido por “otros entes públicos o Poderes del Estado” (categoría la primera en la\ncual podríamos ubicar a las Municipalidades) el citado oficio PGR-1207-2000 indicó lo siguiente:\n\n\n\n “… en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el\nórgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el\nmáximo jerarca de la institución.  No otra cosa puede interpretarse de la frase ‘contra lo resuelto\npor ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición’.  No obstante lo anterior, es\nnecesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento\njurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quién el\nlegislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo.  Lo anterior, por cuanto si en una\nley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo,\nque obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería\na ese órgano y no al superior”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, consideramos que en el caso específico de los actos declarativos de derechos\nemitidos por el Alcalde municipal en el ámbito de competencias materiales referidas al personal o de\nempleo –salvo los casos del personal aludido por el art. 13 inciso f) del Código Municipal-, el\nórgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por tanto,\nlegitimado para iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y nombrar órgano\ndirector para ellos, es el Alcalde y no el Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Obviamente, las consideraciones jurídicas apuntadas nos impiden sin más la traslación mimética aquí\ny ahora de lo entonces resuelto en los dictámenes C-065-2004 y C-233-2005; criterio que de aquí en\nadelante debemos entonces reconsiderar oficiosamente en el sentido indicado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien el Alcalde municipal está legitimado a actuar en casos como el presente, lo cierto es que\nse incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de\nlas garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada\npor la Administración ha sido ilegítima.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido clara y contundente en señalar que el artículo 173 de\nla Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de\nintangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios\nactos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea\ndeclarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley\nGeneral de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del\ndebido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de\nprevio a emitir el dictamen de rigor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y\nlos fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la\nresolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la\nanulación en sede gubernativa de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe\ntomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento\nadministrativo, es decir, con el traslado de cargos, el eventual afectado tenga pleno conocimiento\nno sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de\nautotutela administrativa manifestada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración\nPública, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que\nademás conste fehacientemente en el respectivo expediente, que se pretende anular, y que por ende,\nse advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros, los\ndictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001\nde 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos\nde 10 de diciembre del 2001); estas exigencias son lógicas, pues sólo así se logra hacer efectivo el\nprincipio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonablemente fundada del\nciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (SSTC 176/1999, de 30 de\nseptiembre, FJ 4; y 74/2000, de 16 de marzo, FJ 3, ambas del Tribunal Constitucional español).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del\nexpediente administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una\nserie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el\ndictamen favorable solicitado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con vista de los documentos que conforman el expediente del concurso interno 5-2004, observa este\nDespacho que en el ad-litem no se cumplió adecuadamente con las exigencias expuestas en el párrafo\ntransanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de\napertura del procedimiento seguido en contra de la señora XXX, es claro a nuestro juicio que el\nobjeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente; esto\ntanto al momento de hacer la designación del órgano director, como cuando se dio traslado de los\ncargos a la interesada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Véase que al momento de efectuar los tres traslados de los cargos a la interesada (Antecedentes 7,\n9 y 11 del acápite anterior), en todos y cada uno de ellos se indica que el procedimiento se entabló\na fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas de su nombramiento en la plaza de\nde Técnico municipal 2  Nivel A Tesorero municipal, mediante concurso interno número 05-2004; todo\ndentro de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Mientras\nque en la resolución de las 08:20 horas del 15 de julio de 2005, por la que el Alcalde municipal\ndesigna el órgano director, se establece que dicho proceso se efectuará para determinar la verdad\nreal de los hechos en cuanto a si existe o no irregularidad en el nombramiento de la funcionaria\nXXX, en el puesto de Técnico municipal 2  Nivel A Tesorero municipal (Antecedente 10); lo cual, a\nconsideración de este Despacho, causa un grado importante de confusión y de incerteza sobre el\nordenamiento jurídico aplicable al caso concreto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y cabe indicar que esa imprecisión, a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa,\nno sólo produce una seria violación al principio de seguridad jurídica anteriormente comentado, sino\ntambién una clara y contundente limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, que\npor demás vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de\ncargos a la administrada; el cual, por lo dicho, se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto\nen los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues\nno se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del\nprocedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de\nanularse el acto mediante el cual se le nombró en aquella plaza. Y en ese sentido, el numeral 254 de\nla citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de\nlos requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n          Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación;\nprincipio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el\nprocedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y\ncircunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables\nconsecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el\ncarácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994,\nN° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N°\n216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero\nde 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº\n21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).\n\n\n\n\n \n\n\n\n           En este punto, consideramos conveniente recordarle que la competencia no es sólo un\nprincipio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que\nimplique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de\nforma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia\ninstructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor; no\npudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras\npalabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta\nde un  acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá\nlimitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias\nmaterialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n IV.- La citación de las partes a la comparecencia oral y privada debe hacerse con quince días de\nanticipación (art. 311 de la Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la\ncitación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación\narmónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente\nla oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación (Véanse al\nrespecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de\n1 de octubre de 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional,\ny por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo\nordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto\nconforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a\nlas resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31\nhoras del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de\n24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002,\nC-159-2002 de 18 de junio de 2002  y C-340-2003, entre otros muchos).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y según consta en autos, ninguna de las resoluciones iniciales emitidas en este caso, fueron\nnotificadas con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la\nLey General, pues en un primer momento se le convocó a audiencia oral y privada con un plazo de tan\nsolo ocho (8) días de antelación (Antecedente 7); luego se le comunicó el inicio del procedimiento\nel 25 de enero de 2005 y se le convocó a  la audiencia de rigor el 18 de febrero del mismo año\n(Antecedente 19) y finalmente, se le volvió a hacer el traslado de cargos el 15 de julio de 2005 y\nse le convocó a la audiencia oral y privada el 27 de julio del mismo año (Antecedente 11); es decir,\nen ninguna de ellas se confirió el plazo de quince días hábiles de anticipación. Sumado esto a la\nimprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este\nprocedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que\nprobablemente no pudo ejercer en forma efectiva y adecuada su defensa.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 247 y 254 de la Ley General,\ntenemos que las señaladas omisiones son de carácter substancial, pues inciden negativamente en el\nprincipio constitucional del debido proceso y sus corolarios de derecho de audiencia y de defensa,\nlos cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa que pretenda\nanular actos propios creadores de derechos subjetivos (Ver Votos Nº 1224-91 de las 16:30 horas del\n27 de junio de 1991, N° 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994 y N° 5469-95 de las 18:03\nhoras del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, como\ntampoco la expresa indicación del acto que ahora se pretende anular, ni se respetó el plazo previsto\nen la ley para que la administrada pudiera prepararse a ejercer su derecho de defensa, en cabal\ncumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor\nde legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir\ncontra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo\nactuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver el expediente sin el dictamen\nfavorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otro lado, debemos insistir, como lo afirma DROMI, en que: \"La forma escrita es el modo regular\ny ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el\nprocedimiento administrativo\" (DROMI, Roberto. \" El Procedimiento Administrativo\". Ediciones Ciudad\nArgentina, Buenos Aires, 1996, p. 129).; y la oralidad es un significativo complemento. Por ello,\ndurante el curso del procedimiento, es deber de la Administración conformar un expediente\nadministrativo de todas las actuaciones sucesivas que se presenten; como tal, el expediente es una\npieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 Ibid),\ndebe plasmar con la debida precisión, los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del\nmismo, incluidas las actas de notificación respectivas, debidamente diligenciadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso\nlo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye\nnecesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la\ncuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de\nenero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la\nnumeración de los folios del expediente administrativo\"(…) conforma parte de la garantía\nconstitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento.\" (Véase al\nrespecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes\nnúmeros C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000),\nrecomendamos la correspondiente foliatura cronológica y corrida del respectivo expediente\nadministrativo, ya que en el presente caso el expediente adjunto no se encuentra ordenado en orden\ncronológico, lo cual dificulta su estudio y se presta para darle inseguridad tanto al administrado,\ncomo a la propia Administración. Además, se encuentran insertas hojas sin foliar y que no están\ndebidamente certificadas, lo que resulta por demás inconveniente, pues atenta contra la integridad\ndel expediente administrativo como documento público (dictamen C-198-2005).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Por último, recomendamos tener muy presentes las consideraciones jurídicas aquí vertidas, a fin de\nadecuar en un futuro las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y evitar posibles\ncondenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías\nestablecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado\npara rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo\nresulta absolutamente nulo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera\nsuministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el\nordenamiento jurídico, se enderecen los procedimientos correspondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nPROCURADOR\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/gvv\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[1]           Dictámenes C-048-2004 de 2 de febrero de 2004, C-100-2005 de 7 de marzo de 2005.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2           Dictámenes C-048-2004 op. cit., C-042-2005 de 28 de enero de 2005, así como las\nsentencias 1691-94, 1355-96, 2004-08016 y 2004-11879 de la Sala Constitucional y 2003-00185 de la\nSala Segunda, referidas a las competencias del Alcalde (antes Ejecutivo municipal) en materia\ndisciplinaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3           Dictámenes C-048-2004 op. cit., C-042-2005 de 28 de enero de 2005, C-332-2006 de 23 de\nagosto de 2006, así como las sentencias 1691-94, 1355-96, 2004-08016 y 2004-11879 de la Sala\nConstitucional y 2003-00185 de la Sala Segunda, referidas a las competencias del Alcalde (antes\nEjecutivo municipal) en materia disciplinaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4           La competencia material es la que refiere “ .... a las actividades o tareas que\nlegítimamente puede desempeñar el órgano”. Dromi, José Roberto. “Manual de Derecho Administrativo”\nTomo I. Editorial Astrea. 1987. Pp: 116.", "body_en_text": "Legal Opinion: 457 of 2006-11-10\n(RECONSIDERS ON ITS OWN MOTION PARTIALLY)\n\nC-457-2006\n\nNovember 10, 2006\n\nMr.\nLuis Fernando Villalobos Vásquez\nMunicipal Mayor\nMunicipality of Garabito, Puntarenas\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Señora Procuradora General de la República, I respond to your communication\nVia communication A.M. 906-2005, dated August 10, 2005—received on August 18 of the same year—by\nwhich you remit to us a certified copy of the files for internal competitions Nos. 02-2004,\n03-2004, 05-2004, for the purpose of obtaining a favorable opinion from the Procuraduría\nGeneral de la República, in accordance with Article 173, subsection 1 of the Ley General de la\nAdministración Pública.\n\nIn this regard, we state categorically from the outset that we unfortunately cannot grant\nyour request, because, as can be verified from a review of the file remitted for this purpose,\nin the case of internal competition 05-2004, substantial procedural formalities of the administrative\nprocedure were breached, to the detriment of the guarantees of the individual rights of the\nadministered person; therefore, the activity carried out by the Administration has been illegitimate.\n\nBefore addressing this matter, we offer our apologies for the delay in issuing the\nrequested opinion, fully justified by the high volume of work at this Institution.\n\nI.- Background:\n\nFrom the administrative file annexed to us, related to the appointment of Mrs. XXX\n(internal competition 05-2004), the following facts of interest for the proper\nresolution of this matter can be extracted.\n\n1. By circular dated March 29, 2004, the Office of the Municipal Mayor informs the\nstaff that the process to fill the following positions has begun: Internal competition No. 05-04\nMunicipal technician 2 Level A, Municipal treasurer; interested officials are invited to\nparticipate and to submit their offers of services at the Office of the Municipal Mayor from March 29 to April 2,\n2004 (folio 2).\n\n2. Attached to the aforementioned circular, the requirements for the positions under\ncompetition were disclosed: Diploma or third year completed in a university program according to the position or\nequivalent preparation. Proficiency in computer programs such as Word, Excel. Availability for\ntraining and internships relevant to the position. (Folio 1).\n\n3. On April 2, 2004, the official XXX submits her offer of services and\nprovides her credentials for internal competition 05-04 Municipal technician 2 Level A Municipal treasurer;\nshe provides, among other things, a certificate of Bachillerato in Secondary Distance Education (Folios 3\nto 29).\n\n4. Through communication C.M. 352-04 dated April 23, 2004, the Municipal Mayor\ninforms Mrs. XXX that she has been selected to perform the aforementioned position and that she will exercise\nher new functions following the promotion or competition for the vacant position of Secretary. The\ndate on which the interested party received said communication does not appear (Folio 39).\n\n5. As a result of a complaint filed before the Contraloría General de la\nRepública, by the public servant XXX, the file for internal competition 2-2004 is reviewed\nand it is determined that the selected person (Mrs. XXX\n\n6.) lacks the requirements established in the Descriptive Position Manual\n(Folios 34 to 41).\n\n7. There were other offerors for the position who were thanked for their participation in\nthe competition (Folios 40 to 42).\n\n8. By resolution at 08:30 on December 14, 2004—notified to the interested party on December 15, 2004—, the municipal mayor orders the opening of an administrative\nprocedure in compliance with the provisions of Articles 173 and following of the Ley General de la\nAdministración Pública, to annul the selection and appointment process for the position of\nMunicipal technician 2 Level A Municipal treasurer, through internal competition number 05-2004, and grants\na hearing to Mrs. XXX in the following terms:\n\n\"Finding serious anomalies in the selection and appointment process for the position of Municipal\nTechnician 2 Level A Municipal Treasurer, through internal competition number 05-2004, by failing to comply with\nthe procedure indicated in Article 128 of the Código Municipal, and having appointed XXX, upon\nrecommendation of the Human Resources Manager, without having all the requirements demanded to\nhold said position, in this specific case, suitable documentation demonstrating the Diploma or third\nyear completed in a university program according to the position or equivalent preparation,\nalleging unavailability (inopia) and given that this applies once an external competition has been held, which\ndid not occur; this Office of the Municipal Mayor, in compliance with the provisions of Articles 173 and\nfollowing and concordant of the Ley General de la Administración Pública, proceeds to open this\nadministrative procedure, for which a hearing is granted to Mrs. XXX,\nso that within a period of eight business days counted from the day following the notification of\nthis resolution, she may express what she deems appropriate in relation to the absolute nullities\ndetected in her selection and appointment, making it known to this Office of the Municipal Mayor, and must indicate a place\nfor future notifications. She is warned that if she does not present any arguments or evidence\nthat refutes what has been stated, this office will resolve accordingly, based on the\nevidence existing in the file\". (Folio 16).\n\n9. On January 3, 2005, Mrs. XXX files an incidental motion for nullity against\nthe resolution at 08:30 on December 14, 2004, signed by the Municipal Mayor and\nordering the opening of an administrative procedure against her (Folios 44 to 48).\n\n10. By resolution at 14:25 on January 19, 2005—notified on January 25,\n2005—, the Municipal Mayor partially upholds the incidental motion filed, in that the\nchallenged resolution does not comply with the formalities expressly indicated by law for this type of\nprocess, and instead resolves to supplement the initial resolution, stating that it is an\nordinary procedure of absolute nullity aimed at determining whether in the appointment of the\nofficial XXX to the position of Municipal technician 2 Level A Municipal treasurer, through internal\ncompetition 05-2004, the procedure indicated in Article 128 of the Código Municipal was complied with, and\nif non-compliance is proven, the absolute nullity of the appointment\nmade will be established in accordance with the provisions of Article 173 of the Ley General de la\nAdministración Pública. It adds that the procedure is based on Articles 173, 308,\nfollowing and concordant of the cited Ley General and that the oral and private hearing\nwill be held on February 18, 2005, at 11:00 a.m. in this Office. Other\nlegal warnings are given (Folios 49 and 50).\n\n11. By resolution at 08:20 on July 15, 2005—notified on July\n15, 2005—, the Municipal Mayor annuls the resolutions issued by that body at 08:30\non December 14, 2004, and at 14:25 on January 19, 2005, and instead designates\nthe officials Ana Grace Delgado Quirós and Rosa Rivera Bejarano as the directing body\nof the administrative procedure, aimed at determining the real truth of the facts regarding whether or\nnot there is any irregularity in the appointment of the official XXX to the position of Municipal\ntechnician 2 Level A Municipal treasurer (Folio 54).\n\n12. By resolution at 14:00 on July 15, 2005—notified on July\n15, 2005—, the directing body serves the statement of charges on Mrs. XXX, regarding the\nadministrative procedure for absolute nullity, in the same terms as the resolution at\n14:25 on January 19, 2005, and she is summoned to the oral and private hearing on July\n27, 2005, at 10:00 a.m. at the Human Resources Office (Folios 52 and 53).\n\n13. On July 18, 2005, the interested party files a motion to revoke with a subsidiary appeal\nand concomitant nullity against the resolution at 14:00 on July 15,\n2005. She alleges, among other things, expiration of the process and challenges the Mayor (Folios 56 to 58).\n\n14. According to the minutes recorded, the hearing was held at 10:00 a.m. on July\n27, 2005, at the indicated place and with the presence of XXX. The ordinary motions\nfiled by the interested party were declared without merit, as were the alleged expiration and challenge.\nThe interested party makes her arguments (Folio 59).\n\n15. By memorandum O. D. 003-05 at 10:30 on July 28, 2005, the directing\nbody issues its report and makes the following recommendation: \"(…) conduct a lesivity procedure\n(procedimiento de lesividad), in order to declare the absolute nullity of the administrative act of appointment, in\naccordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, therefore request\na favorable opinion for this purpose from the Procuraduría General de la República\" (Folio 66 to 69).\n\n16. Through resolution at 13:20 on August 10, 2005—notified on August\n12, 2005—, the Municipal Mayor fully accepts the recommendation issued by\nthe Directing Body of the Administrative Procedure, Ms. Rosa Rivera Bejarano and Ms. Ana Grace\nDelgado Quirós, in their Memorandum No. O.D. 003-05 dated July 28, 2005, related to\ninternal competition 05-2004, and it is resolved to remit a certified copy of the file in order to obtain\na favorable opinion from the Procuraduría General de la República (Folio 71).\n\n17. By communication A.M. 906-2005, dated August 10, 2005—received on August 18 of the\nsame year—, Mr. Luis Fernando Villalobos Vásquez, Municipal Mayor of Garabito, remits to us a\ncertified copy of the files for internal competitions Nos. 02-2004, 03-2004, 05-2004, for\nthe purpose of obtaining a favorable opinion from the Procuraduría General de la República.\n\nII.- Competence and standing of the Municipal Mayor, both to order the commencement of the\nadministrative procedure, and to designate the directing body of that procedure and to\ndeclare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaratory of\nrights issued within the scope of material competencies related to municipal personnel or employment.\n\nIn at least two precedents (opinions C-065-2004 and C-233-2005), we have warned that even when\ndealing with matters pertaining to municipal personnel subordinate to the Mayor—nullity of appointments\nfor alleged defects—, the competent body to order the commencement of the administrative\nprocedure, to designate the directing body of that procedure, and to declare\nthe absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaratory of\nrights, in application of the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración\nPública, is the Concejo Municipal and not the Mayor.\n\nHowever, aside from the persuasive effect that the administrative doctrine derived from\nour opinions may produce, however important it may be, we consider that it can never produce the effect of\njurisprudential invariability or immutability, especially when in recent years, as a result of\nnormative development in municipal matters, which has a significant impact on the interpretation of\nthe precepts regulating standing regarding the power of administrative self-review (autotutela administrativa) manifested\nin Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, and which has been reflected\nin our administrative jurisprudence, a notable evolution has occurred regarding the\ndelimitation of administrative competencies between the Concejo municipal and the Mayor [1]; a context in\nwhich the latter is attributed the undeniable condition of \"general administrator and head of\nthe municipal dependencies\" (Art. 17 of the Código Municipal); which implies that in the essential,\nexclusive, and excluding sphere of his competencies, the Mayor undisputedly stands as the \"unipersonal\nhierarch\" of the territorial corporations, especially in personnel matters (Art. 17\nsubsections a) and k) of the Código Municipal) [2], except for the cases of the auditor, accountant, and secretary of the\nConcejo municipal, whose appointment, removal, and any other vicissitude that may occur\nduring the validity of that administrative legal relationship, is the responsibility of that\ncollegiate body and not the Mayor (Art. 13 subsection f) Ibid.).\n\nIndeed, in opinion C-100-2005 of March 7, 2005, regarding what concerns us, we stated\nthe following:\n\n\"(...) as we explained, the Mayor has a clearly defined sphere of competence in matters\nof personnel (Art. 17 subsections a) and k) of the Código Municipal), since as general administrator and head\nof the municipal dependencies, he must appoint, promote, and remove the personnel of the municipality,[3]\nas well as grant them leaves and impose sanctions on them, all in accordance with the Código Municipal and the\nrespective regulations. In this sense, see Articles 124, 130, 144, 146, 149, subsections\nc) and d), as well as numeral 150 of the cited Code.\n\nAmong the other powers and obligations that the Mayor has regarding personnel\nadministration, we have: authorizing exchanges or horizontal transfers (Article 132 Ibid.), resolving the\nconflicts that arise in performance evaluations between an immediate supervisor and their\nsubordinate (Article 140 Ibid.), as well as hearing the motions to revoke and\nappeals filed against the decisions of officials who do not depend directly\non the Concejo (Article 162 Ibid).\n\nIt is therefore clear that the Mayor, as general administrator and head of the municipal\ndependencies, must direct, organize, and grade the use of the human and material resources at\nhis disposal, in order to maximize the performance or effectiveness of the officials under his\nresponsibility, for which the necessary material competence [4] was conferred upon him. So much so, that the decisions adopted by the Mayor in disciplinary matters\n(suspensions and dismissals) only admit an appeal before the corresponding Tribunal de\nTrabajo (subsections d) and g) of Article 150 Código Municipal), and the decisions of officials\nwho do not depend directly on the Concejo can only be appealed before the Mayor, in the event\nthat they are upheld after the corresponding motion to revoke (Article 162 Ibid).\n\nRegarding the municipal council members, individually considered, the\npowers or faculties legally conferred upon them are established in Article 27\nof the cited Código Municipal. And regarding what concerns this consultation, as occurs\nwith respect to the Concejo Municipal, their sphere of competence does not include the matter of personnel\nadministration, which we reiterate lies within the competencies of the Mayor; such that\nthey could not validly intervene in the competence of the former, and the municipal officials\nhierarchically dependent on the Mayor would not be obliged to obey them - Article 107 subsection\n2) of the Ley General de la Administración Pública -.\n\nIt should be noted that the only exception made by numeral 31, subsection c) of that regulatory body,\nregarding the prohibition that municipal council members have from intervening in matters and functions\nthat specifically fall under the Mayor's purview, is the case where the Concejo municipal forms a\nspecial commission (Art. 13, subsection m) Ibid.) composed of council members, with the intention of analyzing\nsome aspect related to how the Mayor directs, coordinates, manages, or generally\nadministers the human resources under his responsibility.\"\n\nIn the same sense, in opinion C-317-2005 of September 5, 2005, we concluded the following\nof interest:\n\n\"In accordance with Articles 173 of the Constitución Política, and 162 and 163 of the Código\nMunicipal, as well as the jurisdictional interpretation that has been elaborated thereof, it is possible\nto affirm that the resolutions and administrative acts issued by the Mayor (except regarding\nlabor matters) will have the remedies of revocation and appeal before the Concejo Municipal. This is in\nconsideration of the need to have a mechanism so that the matter is, definitively, resolved\nby the Concejo itself (upon the filing of the subsequent revocation and appeal\nmotions before the Tribunal Contencioso Administrativo) and thus achieve the exhaustion of the\nadministrative channel, so that the matter can be discussed in the jurisdictional venue. This\ninterpretation does not entail that the Municipal Mayor should be considered a subordinate body of the\nConcejo Municipal.\" (Emphasis is ours).\n\nAs is obvious, the competencies of the Concejo Municipal do not encompass in their entirety the competencies\nof the Mayor, who also, as a unipersonal hierarchical body, has specific, own, and exclusive competencies,\nwhich he does not share with the Concejo, such as those referring to labor or personnel\nmatters, except for the aforementioned exceptions (auditor, accountant, and secretary of the Concejo\nmunicipal), in which we could even affirm that he issues the final act as the active Administration.\nAnd it is precisely this latter aspect that definitively inclines us to maintain that the Mayor, in\npersonnel or employment matters, stands as the undisputed unipersonal administrative hierarch,\nand as such, would have standing, with clear exclusion of the Concejo Municipal, to order the commencement of the\nadministrative procedure, to designate the directing body of that procedure, and to\ndeclare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaratory of\nrights issued in that sphere of material competence that is his own and exclusive, this in\napplication of the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.\n\nNote that to clarify the scope of the reform made to the aforementioned Article 173, by means of\nLaw No. 7871, this Procuraduría issued communication PGR-1207-2000, of August 16, 2000, addressed to\nthe heads of legal departments of the central and decentralized Public Administration. Regarding the body with standing to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an\nadministrative act issued by \"other public entities or Branches of Government\" (the first category\nin which we could place the Municipalities), the cited communication PGR-1207-2000 stated the following:\n\n\"… in relation to the administrative hierarch of the other public entities or Branches of Government, the\nadvisory body interprets that the body competent to declare the nullity, in principle, is the\nhighest hierarch of the institution. Nothing else can be interpreted from the phrase 'against what is resolved\nby them, only a motion for reconsideration or reinstatement will be admissible'. Notwithstanding the foregoing, it is\nnecessary, given the quantity and diversity of special norms that exist in our legal\nsystem, to investigate in each special law in order to specify, in each case, to whom the\nlegislator has assigned the position of administrative hierarch. The foregoing, because if a\nspecial law denied the possibility of appeal against the acts of an administrative hierarch,\nwho obviously is not the highest hierarch of the entity, in that scenario the declaration would correspond\nto that body and not to the superior.\"\n\nThus, we consider that in the specific case of acts declaratory of rights\nissued by the Municipal Mayor within the scope of material competencies related to personnel or\nemployment—except for the cases of personnel referred to in Art. 13 subsection f) of the Código Municipal—, the\nbody with competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity, and therefore,\nentitled to initiate the corresponding administrative procedures and appoint a directing body for them, is the Mayor and not the Concejo Municipal.\n\nObviously, the legal considerations noted above prevent us from simply making a mimetic transposition here\nand now of what was then resolved in opinions C-065-2004 and C-233-2005; a criterion which from here on\nwe must therefore reconsider on our own motion (oficio) in the sense indicated.\n\nIII.- Violation of due process and its corollaries, especially the principle of service of charges (principio de intimación).\n\nAlthough the Municipal Mayor has standing to act in cases such as the present one, the truth is that\nsubstantial procedural formalities were breached, to the detriment\nof the guarantees of the individual rights of the administered person; therefore, the activity\ncarried out by the Administration has been illegitimate.\n\nOur administrative jurisprudence has been clear and emphatic in pointing out that Article 173 of\nthe Ley General de la Administración Pública (LGAP) establishes an exception to the principle\nof intangibility of one's own acts, by allowing the Administration to revisit its own\nacts, in clear cases of absolute, evident, and manifest nullity, and insofar as said nullity is\ndeclared through an ordinary administrative procedure (Articles 308 and following of the Ley\nGeneral de la Administración Pública), in which the principles and guarantees of\ndue process are observed, all of which must be verified by the Procuraduría General de la República\nprior to issuing the mandatory opinion.\n\nAs we have warned on repeated occasions, the object, character, and\npurposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the\nadministrative resolution by which the directing body is appointed. Therefore, when the annulment\nin the administrative sphere of acts that grant subjective rights is sought, the directing body must\ntake into consideration that it becomes indispensable that from the very beginning of the administrative\nprocedure, that is, with the service of the statement of charges, the potential affected party has full knowledge\nnot only that it is a special procedure based exclusively on the power of\nadministrative self-review (autotutela administrativa) manifested in numeral 173 of the Ley General de la Administración\nPública, but also of which is the act declaratory of rights, duly identified and that\nalso appears reliably in the respective file, that is intended to be annulled, and that therefore,\nwarns of the possible legal consequences of such procedure (See, among others,\nopinions C-242-2001 of September 7, 2001, C-243-2001 of September 10, 2001, C-255-2001\nof September 25, 2001, C-326-2001 of November 28, 2001, C-340-2001 and C-341-2001, both\nof December 10, 2001); these requirements are logical, since only in this way is the\nprinciple of legal certainty made effective, understood as the certainty or reasonably founded expectation of the\ncitizen about the legal system applicable to the specific case (SSTC 176/1999, of September\n30, FJ 4; and 74/2000, of March 16, FJ 3, both from the Spanish Constitutional Court).\n\nNow, taking the foregoing as a parameter, and once the exhaustive analysis of\nthe administrative file in which the proceeding before us was conducted has concluded, a\nseries of essential violations of the principle of due process become evident, which prevent this body from issuing the\nrequested favorable opinion.\n\nUpon reviewing the documents that make up the file for internal competition 5-2004, this Office\nobserves that the ad-litem proceeding did not adequately comply with the requirements set forth in the\nprevious paragraph, since in accordance with the statement of facts giving rise to the decision to\nopen the proceeding brought against Mrs. XXX, it is clear in our judgment that the\nobject, character, and purposes of this proceeding were not correctly stated; this\nboth at the time the directing body was designated, and when the statement of\ncharges was served on the interested party.\n\nNote that at the time of making the three services of charges on the interested party (Background 7,\n9, and 11 of the preceding section), in each and every one of them, it is indicated that the procedure was brought\nin order to determine the existence of possible absolute nullities in her appointment to the position\nof Municipal technician 2 Level A Municipal treasurer, through internal competition number 05-2004; all\nwithin the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. Meanwhile,\nin the resolution at 08:20 on July 15, 2005, by which the Municipal Mayor\ndesignates the directing body, it is established that said process will be carried out to determine the real\ntruth of the facts as to whether or not there is any irregularity in the appointment of official\nXXX, to the post of Municipal technician 2 Level A Municipal treasurer (Background 10); which,\nin the opinion of this Office, causes a significant degree of confusion and uncertainty about the\nlegal system applicable to the specific case.\n\nAnd it must be stated that this imprecision, in the judgment of this body controlling administrative legality,\nnot only produces a serious violation of the principle of legal certainty previously discussed, but\nalso a clear and emphatic limitation on the exercise of the effective defense of the interested party, which\nfurthermore flagrantly vitiates the content of the order assuming jurisdiction by which the\ncharges were served on the administered person; which, by virtue of the foregoing, was done without due compliance with the provisions\nof subsections c) and f) of Article 249 and Article 245 of the Ley General de la Administración Pública, since\nthe interested party was not duly notified of the specific character and the concrete purposes of the\nprocedure, nor of the effective legal consequences that this could entail for her, in the event\nof the annulment of the act by which she was appointed to that post. And in this sense, numeral 254 of\nthe cited Ley General is clear in imposing that defective summons due to the omission of any of\nthe requirements demanded by numeral 249 shall be null, and that is how it must be declared in this case.\n\nAll the foregoing entails, therefore, a basic problem in the service of charges and imputation (intimación e imputación);\na basic principle of the administrative procedure that obliges the body in charge of conducting the\nprocedure, to bring to the attention of the affected party a timely, express, precise, clear, and\ncircumstantiated account of the facts for which the investigation is initiated and its probable\nlegal consequences, which must be joined to the unavoidable duty of the Administration to notify the\ncharacter and purposes of the procedure (See Rulings No. 2945-94 of 08:12 on June 17, 1994,\nNo. 2253-98 of 13:03 on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both of 1998; No.\n216-I-98 of 16:45 on April 14, 1998 and No. 632-99 of 10:48 on January 29,\nof 1999, all from the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia. And in the same sense, No.\n21 of 14:15 on April 9, 1997, from the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia).\n\nAt this point, we consider it appropriate to remind you that competence is not only a\nprinciple of organization, but of administrative legality, since any administrative conduct that\nimplies the exercise of a competence must, in principle, be previously and expressly authorized.\nThus, the directing body must confine the exercise of its investigative competence\nto the express object of the administrative procedure indicated by the decision-making body; it cannot,\ntherefore, bring charges or issue any recommendation beyond that object. In other\nwords, if the procedure is to declare the potential absolute, evident, and manifest nullity\nof a specific act declaratory of rights, then the work of the directing body must\nbe limited solely to that, so the investigative body may not exercise other\ncompetencies materially distinct from those expressly attributed by the decision-making body.\n\nIV.- The summons of the parties to the oral and private hearing must be made with fifteen days'\nnotice (Art. 311 of the Ley General de la Administración Pública).\n\nAs the Ley General de la Administración Pública expressly and specially prescribes, the\nsummons to the oral hearing must be made with fifteen business days' notice (harmonious\nrelationship of Articles 311 and 256.2 Ibid.), otherwise, the\nopportunity for the administered persons to adequately prepare their defense and arguments would be illegitimately limited (See\nin this regard, among many others, pronouncements C-193-2001 of July 11, 2001 and C-263-2001 of\nOctober 1, 2001).\n\nThat time limit constitutes a legal guarantee that has been characterized by the Constitutional Chamber itself, and by the Office of the Attorney General, as a substantial formality of the ordinary administrative procedure, the omission of which causes the absolute nullity of anything done in contravention of that rule; this in accordance with the provisions of sections 223 and 254 of the cited General Law (I refer, among others, to resolutions No. 5653-93 of 8:27 a.m. on November 5, 1993 and 2002-02175 of 10:31 a.m. on March 1, 2002, of the Constitutional Chamber, as well as rulings C-223-97 of November 24, 1997, C-193-2001 of July 11, 2001, C-205-2002 of August 14, 2002, C-159-2002 of June 18, 2002, and C-340-2003, among many others).\n\n\nAnd as the case file shows, none of the initial resolutions issued in this case were served with the fifteen business days' advance notice required by section 311 of the General Law, since initially she was summoned to an oral and private hearing with only eight (8) days' advance notice (Background 7); subsequently, she was notified of the commencement of the proceeding on January 25, 2005, and summoned to the formal hearing on February 18 of the same year (Background 19); and finally, the statement of charges was again served upon her on July 15, 2005, and she was summoned to the oral and private hearing on July 27 of the same year (Background 11); that is to say, in none of them was the fifteen business days' advance notice period granted. Added to the imprecision and ambiguity of the manner in which the purpose, nature, and objectives of this proceeding were imputed, it is obvious that the individual subject to the procedure was placed in an unjust position in which she probably could not effectively and adequately exercise her defense.\n\n\nTherefore, in accordance with the provisions of sections 223, 239, 247, and 254 of the General Law, the noted omissions are of a substantial nature, as they negatively affect the constitutional principle of due process and its corollaries of the right to be heard and the right to a defense, which constitute formal guarantees enforceable against any administrative authority that seeks to annul its own acts creating subjective rights (See Opinions No. 1224-91 of 4:30 p.m. on June 27, 1991, No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994, and No. 5469-95 of 6:03 p.m. on October 4, 1995, all from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice).\n\n\nConsequently, if there was no proper notice of the nature and purposes of the proceeding, nor an express indication of the act now sought to be annulled, nor was the time limit provided by law respected so that the individual subject to the procedure could prepare to exercise her right to a defense, in full compliance with the guarantee purpose of due process that gives rise to our intervention as controller of legality in these matters, in which the Administration—exceptionally—seeks to go against its own acts in an administrative venue, we must declare the absolute nullity of everything done, with the pertinent effects, having no option but to return the case file without the favorable opinion that was requested in application of the aforementioned Article 173.\n\n\nFurthermore, we must insist, as DROMI states, that: \"Written form is the regular and ordinary mode by which administrative will and that of the interested party in the administrative procedure is formalized and made known\" (DROMI, Roberto. \"El Procedimiento Administrativo\". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129); and orality is a significant complement. For this reason, during the course of the proceeding, it is the Administration's duty to compile an administrative file (expediente administrativo) of all successive actions that occur; as such, the file (expediente) is an indispensable piece which, in addition to maintaining a rigorous order of presentation (Article 296 Ibid), must accurately reflect the procedural acts adopted during its course, including the respective service records, duly executed.\n\n\nIf we consider that one of the prerequisites or components of so-called due process is the opportunity for the individual subject to the procedure to prepare her arguments, which necessarily includes access to information and to the administrative record, linked to the matter in question (see, among others, opinion of the Constitutional Chamber No. 211-95 of January 11, 1995), and that the Office of the Attorney General of the Republic has consistently affirmed that the numbering of the pages of the administrative file (expediente administrativo) \"(…) forms part of the aforementioned constitutional guarantee [due process] regarding order in the processing of the proceeding.\" (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J. 060-98 of July 15, 1998, and rulings C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both from the year 2000), we recommend the corresponding chronological and consecutive pagination of the respective administrative file (expediente administrativo), because in the present case the attached file is not arranged in chronological order, which makes its study difficult and lends itself to creating insecurity for both the individual subject to the procedure and the Administration itself. Additionally, unnumbered pages are inserted that are not duly certified, which is extremely inconvenient, as it violates the integrity of the administrative file (expediente administrativo) as a public document (ruling C-198-2005).\n\n\nFinally, we recommend that the legal considerations set forth herein be kept well in mind, in order to adapt future administrative actions to the legal system and to avoid possible judgments on account of having annulled acts in contravention of the procedures that operate as guarantees established in Article 173 of the cited General Law.\n\n\nConclusion:\n\n\nIn accordance with the foregoing, this Office is legally unable to render the favorable opinion referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, since what was done in the corresponding administrative procedure is absolutely null.\n\n\nFor the reasons stated above, we return the administrative case file that was provided to us for this study, so that within the expiration period (plazo de caducidad) provided for in the legal system, the corresponding procedures may be corrected.\n\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\nATTORNEY GENERAL\n\n\nLGBH/gvv\n\n\n[1] Rulings C-048-2004 of February 2, 2004, C-100-2005 of March 7, 2005.\n\n\n 2 Rulings C-048-2004 op. cit., C-042-2005 of January 28, 2005, as well as judgments 1691-94, 1355-96, 2004-08016, and 2004-11879 of the Constitutional Chamber and 2003-00185 of the Second Chamber, referring to the powers of the Mayor (Alcalde) (formerly the Municipal Executive) in disciplinary matters.\n\n\n 3 Rulings C-048-2004 op. cit., C-042-2005 of January 28, 2005, C-332-2006 of August 23, 2006, as well as judgments 1691-94, 1355-96, 2004-08016, and 2004-11879 of the Constitutional Chamber and 2003-00185 of the Second Chamber, referring to the powers of the Mayor (Alcalde) (formerly the Municipal Executive) in disciplinary matters.\n\n\n 4 Material competence (competencia material) is that which refers \" … to the activities or tasks that the body can legitimately perform.\" Dromi, José Roberto. \"Manual de Derecho Administrativo\" Volume I. Editorial Astrea. 1987. Pp: 116." }