{ "id": "pgr-14556", "citation": "C-147-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Improcedencia de consulta sobre aprobación de vacaciones del alcalde", "title_en": "Consultation on Mayor's Leave Approval Ruled Inadmissible", "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara improcedente la consulta de la Auditoría Interna de la Municipalidad de Goicoechea sobre cuál dependencia —el Concejo Municipal o la Auditoría— es competente para gestionar y aprobar las vacaciones del alcalde. La PGR fundamenta su rechazo en dos razones: primero, se le pide valorar acuerdos concretos de la Administración activa e informes de auditoría, lo que excede su función consultiva, pues no le corresponde determinar si una decisión administrativa es conforme a derecho. Segundo, emitir un criterio vinculante suplantaría la toma de decisiones del ente municipal, vulnerando su autonomía. Se recuerda que la Ley General de Control Interno ofrece un procedimiento especial para dirimir conflictos de criterio con auditorías internas ante la Contraloría General. Finalmente, se insta al estudio de dictámenes previos de la PGR relacionados con la materia.", "summary_en": "The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) rules inadmissible the consultation from the Internal Audit Office of the Municipality of Goicoechea regarding which body—the Municipal Council or the Audit Office—is competent to manage and approve the mayor's vacation leave. The PGR bases its rejection on two grounds: first, it is being asked to evaluate specific agreements of the active Administration and audit reports, which exceeds its advisory function, as it is not empowered to decide whether an administrative decision conforms to the law. Second, issuing a binding opinion would supplant the decision-making power of the municipal entity, violating its autonomy. It notes that the General Law of Internal Control provides a special procedure to resolve conflicts with internal audits before the Office of the Comptroller General. Finally, it urges study of prior PGR opinions related to the matter.", "court_or_agency": "", "date": "10/05/2007", "year": "2007", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "dictamen", "improcedencia", "auditoría interna", "municipalidad", "autonomía municipal", "Contraloría General" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 36-38", "law": "Ley General de Control Interno Nº 8292" } ], "keywords_es": [ "PGR", "dictamen", "improcedencia", "auditoría interna", "municipalidad", "competencias", "función consultiva", "autonomía municipal", "Control Interno", "vacaciones alcalde" ], "keywords_en": [ "Attorney General's Office", "legal opinion", "inadmissibility", "internal audit", "municipality", "competences", "advisory function", "municipal autonomy", "Internal Control", "mayor's leave" ], "excerpt_es": "Un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva: Por un lado, se nos está pidiendo una valoración sobre un acuerdo concreto adoptado por la Administración activa. Y en segundo término, se nos está pidiendo también una valoración sobre informes de Auditoria y recomendaciones de órganos técnicos asesores.\n\nCabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico.\n\nAsí las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, de emitir un criterio formal al respecto, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares. En efecto, el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.", "excerpt_en": "Two sets of circumstances converge in this case to prevent us from carrying out our advisory function: On the one hand, we are being asked to evaluate a specific agreement adopted by the active Administration. And secondly, we are also being asked to evaluate audit reports and recommendations from technical advisory bodies.\n\nIt should be noted that this particular manner of requesting our technical legal opinion has been considered improper, and we have so stated on repeated occasions, for it is not for the Office of the Attorney General, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a given administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisors or units, conforms to the legal system or not.\n\nIn light of the above, given our nature as an advisory-consultative body, in the present case it is not possible to attend to the request filed, and therefore, to exercise the advisory function requested, since due to the binding effect of our opinions, by issuing a formal criterion in this regard, we would be improperly substituting the active Administration in making very specific decisions. Indeed, the consulting territorial corporate entity would be bound by our pronouncement and, consequently, the final decision on the matter under consultation would not reside exclusively in it, but, in large part, in this superior advisory body; which, more than distorting the distribution of powers in our administrative system, would entail both an illegitimate divestment and a violation of the constitutionally recognized 'municipal autonomy'.", "outcome": { "label_en": "Inadmissible", "label_es": "Improcedente", "summary_en": "The Attorney General's Office denies processing the consultation as inadmissible because it seeks an evaluation of specific agreements and reports, exceeding its advisory function and violating municipal autonomy.", "summary_es": "La Procuraduría deniega el trámite de la consulta por improcedente al solicitarse valoración de acuerdos e informes concretos, lo que excede su función consultiva y vulneraría la autonomía municipal." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando II", "quote_en": "it is not for the Office of the Attorney General, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a given administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisors or units, conforms to the legal system or not.", "quote_es": "no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "due to the binding effect of our opinions, by issuing a formal criterion in this regard, we would be improperly substituting the active Administration in making very specific decisions.", "quote_es": "por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, de emitir un criterio formal al respecto, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "the consulting territorial corporate entity would be bound by our pronouncement and, consequently, the final decision on the matter under consultation would not reside exclusively in it, but, in large part, in this superior advisory body; which... would entail both an illegitimate divestment and a violation of the constitutionally recognized 'municipal autonomy'.", "quote_es": "el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual... implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-49185", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley General de Control Interno Nº 8292 Arts. 36-38" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14556&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 147 del 10/05/2007   \n\n\n\nC-147-2007\n\n\n\n\n10 de mayo de 2007\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nGrace Montero Salas\n\n\n\n\nAuditora Interna\n\n\n\n\nMunicipalidad de Goicoechea\n\n\n\n\nS.  O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:   \n\n\n\n\n           \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio M.G.A.I.\n073-2007, de fecha 14 de marzo último.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde ya advertimos que lastimosamente no podremos atender la presente gestión, ya que existen\namplias y fundamentadas razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su\nconsulta; lo cual, de seguido explicaremos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- Objeto de la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según se infiere del oficio aludido, y especialmente de la documentación que se acompaña existen\ncriterios abiertamente contradictorios tanto de la Auditoria Interna (Oficio MG-AI-137-2006 de 26 de\nmayo de 2006ECR-AU-093-06) como del Concejo municipal (oficio SM-848-06 de 25 de julio de 2006 y\ndictamen 20-096) con respecto a la competencia de aquél Concejo de gestionar y aprobar las\nvacaciones del Alcalde municipal. Y por ello, implícitamente se solicita que analicemos cuál de las\ndos dependencias administrativas citadas tiene la razón en la citada controversia; máxime cuando se\nestima, por parte de la consultante, que la administración activa está actuando a contrapelo de lo\nestablecido en el dictamen C-042-2005 de 28 de enero de 2005, de esta Procuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.-Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría\nGeneral de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra\nfunción consultiva: Por un lado, se nos está pidiendo una valoración sobre un acuerdo concreto\nadoptado por la Administración activa. Y en segundo término, se nos está pidiendo también una\nvaloración sobre informes de Auditoria y recomendaciones de órganos técnicos asesores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico\nha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no\ncorresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública,\nvalorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o\ndependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser\nejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la\ninterpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios\nconcretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16\nde octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y\nC-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de\nsetiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre\notros muchos).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No está de más señalar que respecto a los informes de Auditoría, la Ley General de\nControl Interno –Nº 8292 de 31 de julio de 2002-, en sus artículos del 36 al 38, establece un\nprocedimiento especial para proponer alternativas o soluciones distintas a las recomendadas por las\nAuditorías; incluso prevé un conflicto de competencias ante la Contraloría General. Por lo que\npodría valorarse en este caso la aplicación de ese procedimiento, a fin de determinar con precisión\nel punto de interés ante aquella otra instancia competente.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Así las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso\nno es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se\nsolicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, de emitir un criterio formal al\nrespecto, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones\nmuy particulares. En efecto, el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por\nnuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no\nestaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo;\nlo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo,\nimplicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación  de la “autonomía municipal”\nconstitucionalmente reconocida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante lo expuesto, con el ánimo de colaborar a esclarecer el problema planteado,\ninstamos el estudio de los dictámenes C-038-2005 y C-042-2005, ambos de 28 de enero de 2005, así\ncomo el dictamen C-466-2006 de 21 de noviembre de 2006, a los cuales se puede acceder por medio de\nnuestra página en Internet (http://www.pgr.go.cr/scij/); labor que en todo caso le corresponde en\nforma exclusiva a esa Corporación Municipal, bajo su entera responsabilidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a\nconocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSin otro particular,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc . Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nPROCURADOR\n\n\n\n\nAREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH", "body_en_text": "Opinion: 147 of 10/05/2007\n\nC-147-2007\n\nMay 10, 2007\n\nSeñora\nGrace Montero Salas\nAuditora Interna\nMunicipalidad de Goicoechea\nS. O.\n\nEstimada señora:\n\nWith the approval of the Señora Procuradora General de la República, I refer to your official communication M.G.A.I. 073-2007, dated March 14 last.\n\nWe must advise from the outset that, unfortunately, we will not be able to address this request, since there are broad and well-founded reasons that prevent us from issuing a pronouncement on the merits of your consultation; which we will explain forthwith.\n\nI.- Object of the consultation.\n\nAs inferred from the aforementioned official communication, and especially from the accompanying documentation, there are openly contradictory criteria from both the Internal Audit (Auditoria Interna) (Official communication MG-AI-137-2006 of May 26, 2006, ECR-AU-093-06) and the Municipal Council (Concejo municipal) (official communication SM-848-06 of July 25, 2006, and opinion 20-096) regarding the competence of that Council to manage and approve the vacations of the Municipal Mayor (Alcalde municipal). And for this reason, it is implicitly requested that we analyze which of the two cited administrative units is correct in the aforementioned controversy; especially when it is considered, by the consulting party, that the active administration is acting contrary to what was established in opinion C-042-2005 of January 28, 2005, from this Procuraduría General.\n\nII.- Failure to comply with admissibility requirements for processing consultations before the Procuraduría General de la República.\n\nA twofold set of situations converge in the present case to prevent us from carrying out our advisory function: On one hand, we are being asked for an assessment of a specific agreement adopted by the active Administration. And secondly, we are also being asked for an assessment of Audit reports and recommendations from technical advisory bodies.\n\nIt should be noted that this particular manner of requesting our technical legal opinion has been considered improper, and we have so stated on repeated occasions, since it is not the role of the Procuraduría General, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by advisory bodies or internal units, conforms to the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not regarding specific actions or criteria issued by the Administration, its units, or advisory bodies (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003, and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005, and C-392-2006 of October 6, 2006, among many others).\n\nIt is worth mentioning that regarding Audit reports, the Ley General de Control Interno –No. 8292 of July 31, 2002-, in its articles 36 to 38, establishes a special procedure to propose alternatives or solutions different from those recommended by the Audits; it even provides for a conflict of competencies before the Contraloría General. Therefore, the application of that procedure could be evaluated in this case, in order to precisely determine the point of interest before that other competent instance.\n\nThus, given our nature as an advisory-consultative body, in the present case it is not possible to address the formulated request, and therefore, to exercise the advisory function that is requested, since due to the binding effect of our opinions, by issuing a formal criterion in this regard, we would be improperly substituting the active Administration in the making of very particular decisions. In effect, the consulting territorial corporate entity would be bound by our pronouncement and, consequently, the final decision on the matter under consultation would not reside exclusively with it, but rather, to a large extent, with this superior advisory body; which, more than distorting the distribution of competencies in our administrative regime, would imply both an illegitimate deprivation of power and a violation of the constitutionally recognized “municipal autonomy” (autonomía municipal).\n\nNotwithstanding the foregoing, in the spirit of helping to clarify the problem raised, we urge the study of opinions C-038-2005 and C-042-2005, both of January 28, 2005, as well as opinion C-466-2006 of November 21, 2006, which can be accessed through our Internet page (http://www.pgr.go.cr/scij/); a task that in any case corresponds exclusively to that Municipal Corporation, under its entire responsibility.\n\nConclusion:\n\nDue to the failure to comply with admissibility requirements, it becomes improper to proceed to hear the merits of your request. And therefore, its processing is denied.\n\nSin otro particular,\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\nPROCURADOR\nAREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA\n\nLGBH" }