{ "id": "pgr-14776", "citation": "C-324-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Imposibilidad de emitir criterio sobre borrador de decreto del Refugio Gandoca-Manzanillo", "title_en": "Inability to issue opinion on draft decree for Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge", "summary_es": "La Procuraduría General de la República se abstiene de emitir criterio de fondo sobre la consulta presentada por el Presidente del Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe (CORAC) acerca de un borrador de decreto ejecutivo para ampliar la zona marina y reducir la zona terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). La consulta es declarada inadmisible por tres razones: (1) quien la formula no es el jerarca del SINAC, sino el presidente de un consejo regional, incumpliendo el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría; (2) no se adjuntó el criterio del departamento legal de la institución, como también exige dicho artículo; y (3) la Procuraduría no puede pronunciarse sobre un borrador de decreto ejecutivo, pues este no forma parte aún del ordenamiento jurídico que le corresponde interpretar. En consecuencia, no se analizan los méritos de la propuesta de modificación de límites del área protegida.", "summary_en": "The Attorney General's Office declines to issue a substantive opinion on the query submitted by the President of the La Amistad-Caribe Regional Conservation Council (CORAC) regarding a draft executive decree to expand the marine zone and reduce the terrestrial zone of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (REGAMA). The query is declared inadmissible for three reasons: (1) it was not submitted by the head of SINAC, but by a regional council president, breaching Article 4 of the Organic Law of the Attorney General’s Office; (2) the opinion of the institution's legal department was not attached, also required by that article; and (3) the Attorney General's Office cannot rule on a draft executive decree, as it is not yet part of the legal framework it is called to interpret. Therefore, the merits of the proposed boundary modification for the protected area are not examined.", "court_or_agency": "", "date": "14/09/2007", "year": "2007", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "Área Silvestre Protegida", "desafectación", "borrador de decreto ejecutivo", "jerarca administrativo", "SINAC", "Consejo Regional de Áreas de Conservación", "Procuraduría General de la República", "criterio legal" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 4", "law": "Ley 6815" }, { "article": "Art. 23", "law": "Ley 7788" } ], "keywords_es": [ "Gandoca-Manzanillo", "REGAMA", "Área Silvestre Protegida", "ampliación", "desafectación", "decreto ejecutivo", "inadmisibilidad", "jerarca", "SINAC", "CORAC", "Procuraduría General", "consulta", "borrador" ], "keywords_en": [ "Gandoca-Manzanillo", "REGAMA", "Protected Wildlife Area", "expansion", "disaffectation", "executive decree", "inadmissibility", "head of entity", "SINAC", "CORAC", "Attorney General", "consultation", "draft" ], "excerpt_es": "Por último, existe otro motivo que impide a este Órgano Asesor emitir su criterio respecto al caso planteado, y es que no está dentro del ámbito de nuestra competencia consultiva pronunciarnos sobre un borrador de Decreto Ejecutivo. Esto por cuanto tal normativa no forma parte, aún, del bloque de legalidad que estamos llamados a interpretar, siendo antes bien el resultado del ejercicio de la potestad normativa que se le confiere al Poder Ejecutivo.", "excerpt_en": "Finally, there is another reason that prevents this Advisory Body from issuing its opinion regarding the case presented, which is that it is not within the scope of our consultative competence to rule on a draft Executive Decree. 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This is because such regulation is not yet part of the body of law that we are called to interpret.", "quote_es": "no está dentro del ámbito de nuestra competencia consultiva pronunciarnos sobre un borrador de Decreto Ejecutivo. 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2007\n\n\n\n\n                                                                               \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nEnrique Joseph Jackson\n\n\n\n\nPresidente\n\n\n\n\nConsejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su consulta de\nfecha 29 de agosto de 2007, recibida en esta institución en fecha 4 de setiembre del año 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.         Objeto de la consulta\n\n\n\n\n \n\n\n\n El consultante explica que, a partir de conflictos suscitados entre la Municipalidad de Talamanca y\nel Área de Conservación Amistad Caribe, sobre el órgano que  tiene la potestad de administración y\ndirección de una parte de la franja marítima del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo\n(REGAMA), se confeccionó un borrador de Decreto Ejecutivo (que se adjunta a la presente consulta),\nrespecto del cual el Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe (en adelante CORAC)\ndeberá tomar un acuerdo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de lo anterior, el CORAC solicita el criterio legal de este Órgano Asesor respecto a los\nalcances que, vía reglamentaría, se pueden generar en materia de áreas de conservación protegidas y\nen particular sobre el REGAMA, propiamente en cuando a la ampliación y desafectación de las mismas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEspecíficamente se nos solicita referirnos a lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·                    Sobre la posibilidad de ampliar vía decreto un Área Silvestre Protegida en\ncuanto a millas marinas se refiere, y dentro del mismo Decreto, reducir la zona terrestre del Área\nSilvestre Protegida, mediante la creación de nuevos límites que así lo determinan.\n\n\n\n ·                    Contiene este borrador de decreto algún vicio legal que haga a este concejo\nincurrir en algún error en caso de darle un visto bueno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·                    Tienen potestad y legalidad para acredita vía Decreto Ejecutivo, tanto el\nSINAC de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, como encargados de la descripción de las\nzonas urbanas del Área Silvestre Protegida (sic).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con vista en la información brindada, de seguido encontrará las razones que nos impiden evacuar su\nconsulta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.        Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y\nsus respectivas reformas, establece ciertos requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra\ncompetencia consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se establece claramente la naturaleza jurídica\ny las funciones de este Órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn ese sentido, transcribimos los artículos citados:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior\nconsultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en\nlas materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño\nde sus funciones”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:\n\n\n\n b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas,\nle soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas\nestatales. (...)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la\nProcuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el\ncaso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la misma forma, la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor, a partir de los\nartículos de nuestra Ley Orgánica, ha desarrollado ciertos requisitos mínimos de admisibilidad de\nlas consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta\nplanteada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn ese sentido, se manifestó en el dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002 que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.\n\n\n\n * Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría\njurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las\nvariables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la\ninquietud que se presenta a nuestra consideración.\n\n\n\n *Las consultas versan sobre \"cuestiones jurídicas\" en genérico, es decir, sin que pueda\nidentificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la\nadministración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano\nsuperior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.\"\n\n\n\n\n(El subrayado no corresponde al original) (El subrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de\nPresidente del Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, mismo que forma parte del\nSistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo establece el artículo 23 de la Ley de la\nBiodiversidad No. 7788, que literalmente dice:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Organización administrativa del Sistema El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:\n\n\n\n\n1.-El Consejo Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n2.-La Secretaría Ejecutiva.\n\n\n\n\n3.-Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n4.-Los consejos regionales de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n5.-Los consejos locales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de lo anterior, detectamos un primer problema de admisibilidad, en  tanto la\nconsulta no fue planteada por el jerarca de la institución consultante, en este caso, el Director\nGeneral del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como bien se había indicado en el dictamen\nC-239-2007 de fecha 18 de julio de 2007, en tanto dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de\nJefe de la Subregión Pital- La Cureña, lo que permite concluir que se incumple el requisito de\nadmisibilidad previsto en el artículo 4 supra citado, relativo a que la consulta debe ser\ninterpuesta por el jerarca del órgano o institución pública, siendo en este caso el Director General\ndel Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otro problema de admisibilidad presente, es que el consultante no adjuntó el criterio\ndel Departamento Legal de la Institución, requisito dispuesto también en el artículo 4 de la Ley\nOrgánica de la Procuraduría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, existe otro motivo que impide a este Órgano Asesor emitir su criterio respecto al caso\nplanteado, y es que no está dentro del ámbito de nuestra competencia consultiva pronunciarnos sobre\nun borrador de Decreto Ejecutivo.  Esto por cuanto tal normativa no forma parte, aún, del bloque de\nlegalidad que estamos llamados a interpretar, siendo antes bien el resultado del ejercicio de la\npotestad normativa que se le confiere al Poder Ejecutivo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.      Conclusión\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los parámetros expuestos, se concluye que la consulta planteada presenta varios\nproblemas de admisibilidad, en tanto a) la consulta no fue planteada por el jerarca de la\nInstitución consultante. b) no se aportó el criterio del Departamento Legal de la Institución\nconsultante, y c) esta Procuraduría no está facultada para emitir su criterio sobre la procedencia o\nno de un borrador de Decreto Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante el incumpliendo de varios de los requisitos previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría\nGeneral de la República, nos vemos imposibilitados para emitir criterio, en el tanto estos\nrequisitos son de obligatoria aplicación para este Órgano Asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSin otro particular, nos suscribimos,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Iván Vincenti Rojas                                   Alejandra Carrillo Salazar\n\n\n\n\n            Procurador Administrativo                      Asistente Profesional Jurídico\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIVR/ACS/mvc\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n.", "body_en_text": "Dictamen : 324 of 14/09/2007\n\n\n\nC-324-2007\n\n\n\n\n14 September 2007\n\n\n\n\nMr.\n\nEnrique Joseph Jackson\n\nPresident\n\nConsejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe\n\nDear Sir,\n\nWith the approval of the Señora Procuradora General de la República, we refer to your consultation dated 29 August 2007, received at this institution on 4 September 2007.\n\nI. Subject of the consultation\n\nThe consultant explains that, due to conflicts between the Municipalidad de Talamanca and the Área de Conservación Amistad Caribe over which body has the authority for administration and management of a part of the maritime strip of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), a draft Decreto Ejecutivo was prepared (attached to this consultation), on which the Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe (hereinafter CORAC) must take a decision.\n\nBy virtue of the above, CORAC requests the legal opinion of this Advisory Body regarding the scope that, through regulations, can be generated in matters of protected conservation areas (áreas de conservación protegidas) and in particular with respect to REGAMA, specifically regarding the expansion and declassification (desafectación) of such areas.\n\nSpecifically, we are asked to address the following:\n\n· Whether it is possible to expand, via decree, a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) as far as nautical miles are concerned, and within the same Decree, to reduce the land zone of the Protected Wilderness Area by creating new boundaries that so determine it.\n\n· Whether this draft decree contains any legal defect (vicio legal) that would cause this council to incur an error if it were to give its approval.\n\n· Whether both SINAC jointly with the Municipalidad de Talamanca, as those responsible for describing the urban zones of the Protected Wilderness Area, have the authority and legality to certify it via Decreto Ejecutivo (sic).\n\nIn light of the information provided, you will find below the reasons that prevent us from addressing your consultation.\n\nII. Failure to meet the admissibility requirements for the consultation.\n\nThe Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 of 27 September 1982 and its respective amendments establishes certain admissibility requirements for the exercise of our advisory competence.\n\nSpecifically, Articles 1, 3 subsection b), and 4 clearly establish the legal nature and functions of this Advisory Body.\n\nIn that sense, we transcribe the cited articles:\n\n“Article 1.- Legal nature: The Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in the matters within its competence. It has functional and criterion independence in the performance of its functions.”\n\n“Article 3.- Powers. The powers of the Procuraduría General de la República are:\nb) To provide reports, legal opinions (dictámenes), pronouncements, and advice that, on legal questions, are requested by the State, decentralized entities, other public bodies, and state enterprises. (...)”\n\n“Article 4.- Consultations: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly.”\n\nSimilarly, the administrative case law issued by this Advisory Body, based on the articles of our Ley Orgánica, has developed certain minimum admissibility requirements for consultations, which must be reviewed before addressing the merits of the consultation posed.\n\nIn that sense, it was stated in legal opinion C-151-2002 of 12 June 2002 that:\n\n“* That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public body or institution.\n* That the legal opinion that the respective legal advisory office of the public body or institution has on the subject under consultation is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration.\n* Consultations deal with ‘legal questions’ in general, that is, without being able to identify a specific case that is under study or to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of superior consultative body conferred on us by law, transforming ourselves into part of the active administration.”\n\n(Underlining does not correspond to the original) (Underlining is ours).\n\nIn the case at hand, it is observed that the consultation is posed by you, in your capacity as President of the Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, which forms part of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as established by Article 23 of the Ley de la Biodiversidad No. 7788, which literally states:\n\n“Administrative organization of the System. The System shall be composed of the following bodies:\n1.- The Consejo Nacional de Áreas de Conservación.\n2.- The Secretaría Ejecutiva.\n3.- The administrative structures of the Áreas de Conservación.\n4.- The consejos regionales de Áreas de Conservación.\n5.- The consejos locales.”\n\nBy virtue of the above, we detect a first admissibility problem, in that the consultation was not posed by the head of the consulting institution, in this case, the Director General of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as was previously indicated in legal opinion C-239-2007 dated 18 July 2007, which stated:\n\n“In the case at hand, it is observed that the consultation is posed by you, in your capacity as Head of the Subregión Pital- La Cureña, which allows us to conclude that the admissibility requirement provided for in Article 4 cited above is not met, regarding the requirement that the consultation must be filed by the head of the public body or institution, being in this case the Director General of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”\n\nAnother admissibility problem present is that the consultant did not attach the opinion of the Legal Department of the Institution, a requirement also set forth in Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.\n\nFinally, there is another reason that prevents this Advisory Body from issuing its opinion on the case presented, which is that it is not within the scope of our advisory competence to rule on a draft Decreto Ejecutivo. This is because such regulation is not yet part of the body of laws (bloque de legalidad) that we are called upon to interpret, being rather the result of the exercise of the regulatory power conferred on the Executive Branch.\n\nIII. Conclusion\n\nIn accordance with the parameters set forth, it is concluded that the consultation posed presents several admissibility problems, in that a) the consultation was not posed by the head of the consulting Institution, b) the opinion of the Legal Department of the consulting Institution was not provided, and c) this Procuraduría is not empowered to issue its opinion on the appropriateness or not of a draft Decreto Ejecutivo.\n\nGiven the failure to meet several of the requirements provided for in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, we are unable to issue an opinion, insofar as these requirements are of mandatory application for this Advisory Body.\n\nWithout further particular, we subscribe,\n\nIván Vincenti Rojas Alejandra Carrillo Salazar\nProcurador Administrativo Asistente Profesional Jurídico\n\nIVR/ACS/mvc" }