{ "id": "pgr-14799", "citation": "C-357-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Incompatibilidad del Presidente Ejecutivo del INS para ser directivo de sociedades del Instituto", "title_en": "Incompatibility of INS Executive President to serve as director of its companies", "summary_es": "La Procuraduría General analiza si el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros (INS) puede participar en juntas directivas de empresas privadas y de sociedades anónimas propiedad del INS constituidas conforme al artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Se determina que, por mandato del artículo 4 de la Ley N° 4646, el cargo es de dedicación exclusiva y prohíbe desempeñar cualquier otro cargo público. No obstante, el artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito permite que ocupe cargos en juntas directivas de empresas privadas, siempre que éstas no presten servicios al Estado, no compitan con empresas públicas o no reciban fondos públicos. Sin embargo, la Procuraduría concluye que el cargo de directivo en las sociedades anónimas del INS es un cargo público y, por tanto, incompatible con la Presidencia Ejecutiva, tanto por la prohibición del artículo 4 como por los principios de razonabilidad, división de funciones y no concentración de poder. Se confirma el dictamen C-251-2007.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Executive President of the National Insurance Institute (INS) may serve on boards of private companies and on boards of companies owned by INS established under Article 55 of the Securities Market Regulatory Law. It finds that Article 4 of Law 4646 mandates exclusive dedication and prohibits holding any other public office. However, Article 18 of the Anti-Corruption Law allows the Executive President to serve on boards of private companies provided they do not provide services to the State, do not compete with public companies, or do not receive public funds. Nevertheless, the Office concludes that a board seat in an INS-owned company is a public office and thus incompatible with the Executive Presidency, based on Article 4 and the principles of reasonableness, separation of functions, and non-concentration of power. 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Por su parte, la junta directiva de las sociedades anónimas constituidas por el INS es el órgano jerárquico máximo de estas entidades. De ocupar una persona los cargos de Presidente Ejecutivo del ente y de directivo en las empresas formadas por el ente, no sólo se produciría una concentración de funciones susceptible de afectar la buena marcha de uno y otro ente, sino que por esta vía no dispuesta expresamente por el ordenamiento se establece una relación estrecha entre la sociedad anónima del ente y el Poder Ejecutivo, que estimamos debe ser consecuencia expresa del ordenamiento.", "excerpt_en": "The Executive President is the highest-ranking governmental official within the National Insurance Institute. In turn, the board of directors of the corporations formed by INS is the highest hierarchical body of those entities. If one person were to hold both the position of Executive President of the institute and a directorship in the companies formed by it, there would not only be a concentration of functions that could impair the proper operation of one or both entities, but, through this legally unsanctioned arrangement, a close relationship would be established between the institute's corporation and the Executive Branch, which we believe must be an express consequence of the legal system.", "outcome": { "label_en": "Opinion confirmed", "label_es": "Dictamen confirmado", "summary_en": "Opinion C-251-2007 is confirmed; the INS Executive President cannot serve as a director of the Institute's stock corporations due to incompatibility with the public office and the required exclusive dedication.", "summary_es": "Se confirma el dictamen C-251-2007; el Presidente Ejecutivo del INS no puede ser directivo de las sociedades anónimas del Instituto por incompatibilidad con el cargo público y la dedicación exclusiva exigida." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando", "quote_en": "The position of Executive President is not compatible with that of a member of the governing bodies of the stock corporations that INS forms or may form.", "quote_es": "El cargo de Presidente Ejecutivo no es compatible con el de miembro de los órganos directivos de las sociedades anónimas que el INS forme o llegue a constituir." }, { "context": "Considerando", "quote_en": "If one person were to hold both the position of Executive President of the institute and a directorship in the companies formed by it, there would not only be a concentration of functions that could impair the proper operation of one or both entities, but, through this legally unsanctioned arrangement, a close relationship would be established between the institute's corporation and the Executive Branch.", "quote_es": "De ocupar una persona los cargos de Presidente Ejecutivo del ente y de directivo en las empresas formadas por el ente, no sólo se produciría una concentración de funciones susceptible de afectar la buena marcha de uno y otro ente, sino que por esta vía no dispuesta expresamente por el ordenamiento se establece una relación estrecha entre la sociedad anónima del ente y el Poder Ejecutivo." }, { "context": "Considerando", "quote_en": "The principle is the prohibition against holding more than one salaried position... a public servant may serve on a board of directors or other collegial body of a public nature, provided there is no time conflict.", "quote_es": "El principio es la prohibición de desempeñar más de un cargo remunerado salarialmente... el funcionario público puede integrar una junta directiva u otro órgano colegiado, de naturaleza pública, a condición de que no haya superposición horaria." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-3239", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 4646 Art. 4" }, { "target_id": "norm-53738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8422 Art. 18" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14799&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 357 del 03/10/2007   \n\n\n\nC-357-2007\n\n\n\n\n3 de octubre de 2007\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nMSc. Luis Angel Ramírez Ramírez\n\n\n\n\nGerente\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Seguros\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N°\nG-2052-2007 de 24 de agosto último, recibido el 27 del mismo mes. En dicho oficio se solicita\nreconsiderar el dictamen N° C-251-2007 de 27 de julio anterior, respecto de la posibilidad de que el\nPresidente Ejecutivo participe en las juntas directivas de sociedades anónimas, tanto privadas como\ndel Instituto Nacional de Seguros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para efectos de la reconsideración, que se solicita con base en el artículo 3, b) de\nnuestra Ley Orgánica, se afirma que los alcances del concepto de dedicación exclusiva en el artículo\n4 de la Ley N° 4646 están definidos en el mismo artículo, según reforma por Ley N° 5507. Por lo que\nsignifica no desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer profesiones liberales. Como es la\npropia norma la que define los alcances del artículo, el operador jurídico no puede hacer\ninterpretaciones. Si hubiera cabida para una interpretación, esta tendría que responder a los\nprincipios hermenéuticos del artículo 10 del Código Civil. Por lo que el concepto de dedicación\nexclusiva no puede ser interpretado con el alcance que fue utilizado luego de 1974, por lo que no\ncomprende la participación en Juntas Directivas de empresas privadas. La Contraloría General no ha\ncuestionado situaciones en que Presidentes Ejecutivos de Instituciones Autónomas son miembros de\njuntas directivas de empresas privadas, siempre que no se caiga en los supuestos previstos en el\nartículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito. Agrega que el concepto de\n“cargo público” que se tenía al aprobarse la Ley de reforma a la 4646 no contemplaba la restricción\nde participar en juntas directivas de las empresas públicas, cuya constitución se autorizó en la Ley\nN° 7732. Al pretender aplicar la norma de 1974 a una realidad temporal muy distinta, debe tomarse el\nconcepto de cargo público de la forma que lo hizo la Procuraduría en el Dictamen N° C-070-2001.\nConsidera que la correcta interpretación del artículo 4 de la Ley 4646 excluye los puestos de junta\ndirectiva de empresas públicas del INS remunerados por dietas, lo que no significa que ese  puesto\nno implique el ejercicio de un cargo público o un cargo remunerado sino que los conceptos previstos\npor el legislador en 1974 y 1951 no tenían la intención de referirse a ese tipo de cargo, de miembro\nde una junta directiva de una empresa pública.  Criterio que considera se ajusta a lo dispuesto en\nel artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, que establece la\nrestricción de desempeño simultáneo de más de un cargo público cuando sea remunerado salarialmente.\nEn cuanto a las empresas creadas al amparo del artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores, estima\nque el Presidente Ejecutivo puede y debe preocuparle participar en la gestión de las creadas por el\nINS. El artículo 4 de la Ley N° 4646, reitera, no contempló el cargo de miembro de junta directiva\nde una empresa pública propiedad del mismo ente y cuya gestión se refleja financieramente en su\npatrimonio. Agrega la consulta que no existe contraposición entre el artículo 4 de la Ley N° 4646 y\nel artículo 18 de la Ley N° 8422.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es interés del Instituto Nacional de Seguros que la Procuraduría General vuelva a\nanalizar la posibilidad de que su Presidente Ejecutivo sea parte de juntas directivas de empresas\nprivadas y en su caso, sea directivo de empresas públicas. Para lo cual es necesario referirse a la\nfigura del Presidente Ejecutivo de los entes autónomos, a efecto de establecer su régimen de\nincompatibilidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.-       EL PRESIDENTE EJECUTIVO\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Mediante el artículo 3º de la Ley N° 5507 de 19 de abril de 1974, se reforma la Ley N°\n4646 de 20 de octubre de 1970 en orden a la integración de las juntas directivas de los entes\nautónomos. La reforma más importante que así se establece es la creación de la figura del Presidente\nEjecutivo. Este funcionario viene a sustituir al Ministro de Gobierno en las citadas juntas\ndirectivas. En efecto, con anterioridad a esta reforma, el artículo 4 de la Ley N° 4646  disponía\nque en los entes autónomos que se enumera, la junta directiva estaría integrada por un ministro de\ngobierno, miembro ex oficio de la Junta, y seis personas de amplios conocimientos o reconocida\nexperiencia en el campo de actividades de la institución o título reconocido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acentuando el proceso de centralización del poder, la Ley 5507 determina la integración\nde la junta directiva por un funcionario de “gobierno”, encargado de mantener la relación entre el\nPoder Ejecutivo y el ente autónomo. Así, dispone el artículo 4 de mérito:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización,\nServicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto\nCostarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje*, Instituto Costarricense de Puertos del\nPacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica,\nInstituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda\nSocial, estarán integradas de la siguiente manera:\n\n\n\n 1)    Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades\nde la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por\nlas siguientes normas:\n\n\n\n a)    Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le\ncorresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así\ncomo coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del\nEstado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la\nJunta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;\n\n\n\n b)    Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá\ndesempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;\n\n\n\n c)    Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la\nindemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.\n\n\n\n Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29\ndel Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina.\n\n\n\n 2)    Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades\nde la correspondiente institución, o con título profesional reconocido por el Estado, de\nnombramiento del Consejo de Gobierno.\n\n\n\n En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del\nPoder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con\niguales requisitos a los señalados en el inciso anterior”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de las funciones que la ley atribuye a los Presidentes Ejecutivos, tradicionalmente se ha\nseñalado que es un medio de enlace entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Es responsable,\nentonces, de que las políticas públicas y las directrices emitidas por el Ejecutivo sean cumplidas\npor el ente de que se trate. De allí que se enfatice en que son funcionarios de carácter político.\nEn ese sentido, les corresponde formular planes, programas de trabajo, en general, la planificación,\nla dirección, la orientación y ordenación de la actividad del Ente que presiden. Competencias que\nnormalmente están cubiertas por el concepto de “gobierno”. Es por ello que  se afirma que el\nPresidente Ejecutivo de un ente autónomo es un funcionario de gobierno. Lo cual no excluye que tenga\ntambién funciones administrativas, como es el caso de la ejecución de los acuerdos que adopta la\nJunta Directiva del ente. En orden a sus funciones, indicamos en el dictamen N° C-023-1993 de 10 de\nfebrero de 1993:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Tal como ha sido señalado por la Procuraduría, dicho funcionario (Presidente Ejecutivo) es el de\nmayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución. Organo ejecutor de los Acuerdos de la\nJunta Directiva, le corresponde coordinar la acción del ente con la de las demás instituciones y\nórganos del Estado.\n\n\n\n\n(….).\n\n\n\n Resultan así afectadas las potestades anteriores del Gerente para la formulación de los planes,\nprogramas de trabajo de la Institución, así como la dirección ejecutiva de dichos planes. Entre\ndichos planes, se encuentra el más importante para la institución, sea el presupuesto. Y ello por\ncuanto el \"gobierno\" de un ente se expresa mediante la planificación, la dirección, la orientación y\nordenación de su actividad. Continúa correspondiendo al Gerente la autorización - conjunta con el\nPresidente Ejecutivo- de los valores mobiliarios que emita el Instituto y la publicación de otros\ndocumentos del ente, diferentes de los acuerdos de la junta Directiva. En efecto, respecto de éstos\ndado que la publicación constituye el primer acto de ejecución de los actos administrativos\ngenerales, debe entenderse comprendida dentro del deber de ejecutar y hacer ejecutar los actos de la\nJunta Directiva, competencia que corresponde a la Presidencia Ejecutiva.\n\n\n\n Asimismo, acordar la creación de plazas es una función ligada a la formulación presupuestaria\n(definición de medios, en este caso, humanos para la consecusión de los cometidos institucionales) y\na la dirección y ordenación del ente: dónde deben crearse las plazas, para qué objeto, etc. Por lo\nque debe entenderse incluida dentro de las competencias del Presidente Ejecutivo y Gerente- no se\nestá ante un problema de autonomía que obligue a diferenciar aquello protegido por la autonomía\nadministrativa a efecto de impedir intervenciones del Poder Ejecutivo, independientemente de que\nesas intervenciones lesionen la esfera de competencias de X órganos. Si bien el Presidente Ejecutivo\nes un órgano de enlace entre la institución autónoma y el Estado - persona, es lo cierto que dicho\nfuncionario es servidor no del Estado sino de la entidad en cuestión, por una parte; de modo que no\nse está ante intervenciones - directas o indirectas- del Poder Ejecutivo, sino ante el ejercicio\ninterno de una función que compete al ente. El acordar plazas será siempre una función\nadministrativa, pero expresará no el aspecto de simple ejecución sino el poder de iniciativa\nimplícito en la función mencionada, por otra parte. Lo anterior no significa una prohibición al\nGerente para participar en los actos reseñados, pero sí que dicha participación está sujeta a lo que\ndisponga la Presidencia Ejecutiva dentro del marco de sus competencias.\n\n\n\n Con dicha distribución se pretende diferenciar entre lo político y lo administrativo, lo que es\nproducto de la posición ideológica que separa en la esfera pública, lo político y lo administrativo\n(en este caso, al interno de la administración), otorgándole a ésta una posición de\ninstrumentalidad. La tarea administrativa es así un instrumento de acción al servicio del poder\npolítico, un poder diferente y superior. Se pretende con ello evitar que la administración participe\nen la toma de decisiones políticas, posibilidad que conduciría a una corrupción de los principios\ndemocráticos (decisiones tomadas por quienes carecen de legitimidad derivada del sufragio) y al\ndeseo de preservar la administración de una politización nefasta o conducente a conflictos\npolíticos. Es decir, se postula el principio de neutralidad de la administración como punto de base\nde su profesionalización. Situación que puede, empero, no expresar la realidad jurídico-social, tal\ncomo se verá más adelante”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las labores de planificación, dirección y coordinación son de carácter permanente e implican la\nresponsabilidad por el funcionamiento del ente de que se trate y, en particular, están relacionadas\ncon el efectivo y satisfactorio cumplimiento de los cometidos del ente autónomo. De allí que no sea\nde extrañar que el legislador haya dispuesto que el cargo de Presidente Ejecutivo es de “tiempo\ncompleto y de dedicación exclusiva”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La determinación de que un puesto en concreto debe ser ejercido a tiempo completo y con dedicación\nexclusiva no es monopolio de esta Ley. Por el contrario, en diversas leyes el legislador ha tenido\ninterés en señalar tanto que un puesto es de dedicación exclusiva como que debe ser ejercido a\ntiempo completo. Para no citar sino normas recientes, cabe hacer referencia a lo dispuesto en el\nartículo 6 de la Ley N° 8239 de 2 de abril de 2002, Ley de Derechos y deberes de las personas\nusuarias de los servicios de salud públicos y privados, en que se dispone que el Auditor General de\nlos Servicios de Salud  será un funcionario a tiempo completo y dedicación exclusiva, por lo que no\npodrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales. En igual forma, el artículo 21\nde la Ley N° 8261 de 2 de mayo de 2002, Ley General de la Persona Joven dispone que el director\nejecutivo ejercerá a tiempo completo y con dedicación exclusiva. A nivel internacional, el Estatuto\nde Roma de la Corte Penal Internacional, aprobado por Ley N° 8083 de 7 de febrero de 2001, dispone\nque los magistrados, los fiscales prestarán su cargo en régimen de dedicación exclusiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ejercer el cargo a tiempo completo y con dedicación exclusiva deviene una norma\nimperativa del legislador que impide al funcionario de que se trate poder ejercer otra actividad,\nindependientemente de la naturaleza de que se trate, concomitantemente con el cargo que se\ndesempeña. Para que otra actividad pueda ser desempeñada se requiere una norma que expresamente la\nhabilite. Si el funcionario ejerce otra actividad, el régimen de exclusividad se resquebraja.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Es de advertir que la exclusividad que nos ocupa no es la propia de la llamada dedicación exclusiva\nen el sector público. La exclusividad impuesta por el legislador no es disponible por el funcionario\ny la Administración. Simplemente la disposición legal existe y debe ser cumplida por sus\ndestinatarios. En caso de que el funcionario la incumpla se produce una situación de irregularidad\njurídica, que llevaría a justificar la remoción del cargo. En es sentido, existe una fundamental\ndiferencia con el llamado régimen de dedicación exclusiva porque este es de carácter consensual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, supone un acuerdo o contrato bilateral entre el servidor público y la Administración a\nla que presta servicios, por medio del cual el primero se obliga a no ejercer liberalmente su\nprofesión ni actividades relacionadas con esta fuera del puesto que desempeña. Como\ncontraprestación, el servidor recibe una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte,\nla Administración   obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública con exclusión\nde cualquier otro trabajo. La Administración valora discrecionalmente si acepta la sujeción del\nservidor al régimen de dedicación exclusiva, por ende, la conformidad de esa dedicación con el\ninterés público. Por demás, la decisión de otorgar dicho régimen supone que el organismo cuenta con\nla partida presupuestaria suficiente y disponible que permita asumir el pago de una retribución por\ntal concepto (así, dictamen N° C-286-2007 de 22 de agosto de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el contrario, resulta claro que en tratándose de un funcionario como el Presidente Ejecutivo de\nun ente autónomo, la entidad autónoma no posee discrecionalidad para decidir si este alto\nfuncionario desempeña su cargo con carácter de exclusividad, así como tampoco esta exclusividad está\ncondicionada al pago de una retribución indemnizatoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es de advertir que la Procuraduría ha tomado en cuenta la diferencia entre uno y otro concepto de\n“dedicación exclusiva”. El dictamen N° 251-2007 de cita expresamente indica que en los términos del\nartículo 4 de la Ley N° 4646, la dedicación exclusiva significa “una dedicación íntegra a las\nlabores del cargo, con exclusión de cualquier otro trabajo o cargo”, por lo que no se está ante el\nrégimen de dedicación exclusiva en el empleo público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior, la dedicación exclusiva ordenada por ley y el régimen de dedicación\nexclusiva de carácter consensual tienen de común que ambos institutos tienen como objeto evitar que\nel funcionario de que se trate desvíe su atención y esfuerzos hacia la realización de otras\nactividades distintas del puesto que se ocupa. En ese sentido, no sólo que realice actividades\nprofesionales de carácter privado sino también que pueda desempeñar otros cargos públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ergo, dedicación exclusiva y desempeño de otros cargos o funciones públicas o privadas son términos\nque se excluyen, salvo que el legislador autorice expresamente el desempeño de otro cargo o\nactividad remunerada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior llevaría a considerar que el tiempo completo y dedicación exclusiva que se exige del\nPresidente Ejecutivo son contradictorios con una prestación de servicios a entidades privadas o\npúblicas. No obstante, se afirma que el Presidente Ejecutivo puede ser director de sociedades\nprivadas y de empresas públicas propiedad del ente autónomo de que se trate.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.-       LA RELACIÓN ENTRE PRESIDENTE EJECUTIVO Y DIRECTIVO DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al solicitar reconsiderar el dictamen C-251-2007, el Instituto Nacional de Seguros afirma que el\nartículo 4 de la Ley 4646 conceptúa la “dedicación exclusiva” como prohibición de desempeñar otro\ncargo público y ejercer profesiones liberales. De manera tal que no puede ser extendida a la\nparticipación como director en una empresa privada ni en una empresa pública. Afirmaciones que la\nProcuraduría considera que no son totalmente correctas y que, por ende, requieren una precisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.-        La participación como directivo de empresas privadas\n\n\n\n\n \n\n\n\n En criterio de la Asesoría Jurídica del INS, los Presidentes Ejecutivos de instituciones autónomas\npueden ser miembros de juntas directivas de empresas privadas, siempre que no se caiga en los\nsupuestos del artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los\nServidores Públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo indicado, la Procuraduría debe establecer si entre el puesto de Presidente Ejecutivo y\nel cargo de directivo de una junta de una empresa privada existe incompatibilidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El régimen de las incompatibilidades, que impide desempeñar al mismo tiempo dos puestos o\nfunciones, encuentra su fundamento sobre todo en la oposición de intereses (público-privado), así\ncomo la necesidad de mantener la independencia y, por ende, la imparcialidad en el ejercicio de la\nfunción pública. Todo con el objeto de garantizar el correcto y eficaz ejercicio de dicha función. \nLa regulación de las incompatibilidades es manifestación de la transparencia de la Administración\nPública que hoy por hoy se constituye en uno de los principios fundamentales  que rigen el accionar\nadministrativo. Por ello no es de extrañar que distintas incompatibilidades pretendan evitar el\ndesconocimiento del deber de probidad y se entre en situaciones propicias para de la corrupción en\nel ejercicio de la función pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es reiterada la jurisprudencia constitucional relativa a la necesidad de evitar que, a través del\ncúmulo de funciones, el servidor público entre en oposición con el interés público y anteponga\nintereses privados al cumplimiento de las funciones y satisfacción de los fines a que debe tender,\nprecisamente, por su condición de funcionario público. Entre las resoluciones sobre el tema, la Sala\nha dicho:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De la sentencia anterior, se desprende la protección especial que reviste la función pública. Al\nfuncionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que pueda inducir al\nmenoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su\nimparcialidad e independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad\nde los funcionarios, del principio-deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad\nque se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte\nde la sociedad en relación a la prestación del servicio público. El régimen de incompatibilidades\npersigue evitar que corra peligro la función pública, con el consecuente perjuicio para la\nadministración y los usuarios, que resultaría inaceptable. El sistema de garantías para el ejercicio\nde la función pública, tiene un soporte ético relacionado con el principio de igualdad de trato para\ntodos los administrados. Todo lo contrario a lo que se afirma en la acción”. Sala Constitucional,\nresolución 2883-96 de las diecisiete horas del trece de junio de mil novecientos noventa y seis.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las incompatibilidades deben ser razonables y proporcionadas. De allí se sigue que en el momento de\nestablecerlas el legislador debe contemplar la especial naturaleza del cargo que regula. Por ello,\nlo normal es que se establezcan en relación con los altos funcionarios de la Administración Pública,\nen cuanto titulares de un poder de decisión susceptible de producir consecuencias jurídicas,\neconómicas y sociales no sólo a nivel interno de la organización, sino externas. Circunstancia que\nse presenta respecto de los Presidentes Ejecutivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Más allá de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Presidentes Ejecutivos que luego\nretomaremos, lo cierto es que este cargo resulta concernido por el régimen de incompatibilidades del\nartículo 18 de la Ley contra la Corrupción Dispone el citado numeral:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Artículo 18.—Incompatibilidades. El Presidente de la República, los vicepresidentes,\ndiputados, magistrados propietarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los\nministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor\nadjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el\nregulador general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los miembros de junta\ndirectiva, los presidentes ejecutivos, los gerentes y subgerentes, los directores y subdirectores\nejecutivos, los jefes de proveeduría, los auditores y subauditores internos de la Administración\nPública y de las empresas públicas, así como los alcaldes municipales, no podrán ocupar\nsimultáneamente cargos en juntas directivas; tampoco podrán figurar registralmente como\nrepresentantes o apoderados de empresas privadas, ni tampoco participar en su capital accionario,\npersonalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a\ninstituciones o a empresas públicas que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con\nella. \n\n\n\n La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer la representación legal\ntambién regirá en relación con cualquier entidad privada, con fines de lucro o sin ellos, que reciba\nrecursos económicos del Estado.\n\n\n\n Los funcionarios indicados contarán con un plazo de treinta días* hábiles para acreditar, ante la\nContraloría General de la República, su renuncia al cargo respectivo y la debida inscripción\nregistral de su separación; dicho plazo podrá ser prorrogado una sola vez por el órgano contralor,\nhasta por otro período igual. (…)”. La cursiva no es del original.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De dicha disposición se deriva en forma clara que los presidentes ejecutivos de los entes autónomos\ntienen incompatibilidad de ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas de empresas privadas o\nparticipar en su capital social, si estas prestan servicios a instituciones o empresas públicas, \nque por la naturaleza de la actividad comercial, compitan con ella o bien, reciban recursos\neconómicos del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La participación de los funcionarios públicos comprendidos en el artículo 18 en sociedades\nprivadas, fue objeto de análisis en el dictamen N° C-368-2004 de 6 de diciembre del 2004, en el que\nse especificó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por su parte, el numeral 18 de la Ley 8422 establece tres supuestos en los cuales un miembro de\nuna junta directiva de un órgano, ente o empresa pública no puede ejercer en una empresa privada\ncargos en su junta directiva, ni figurar registralmente como representante y apoderado, ni\nparticipar en su capital accionario, personalmente o medio de otra persona jurídica, cuando:\n\n\n\n\na.-   Presten servicios a instituciones o a empresas públicas.\n\n\n\n b.-   Que por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con una institución o empresa\npública.\n\n\n\n c.-   Reciben recursos económicos del Estado, en este supuesto, no tiene trascendencia si la\nentidad privada tiene fines de lucro o no, aunque debemos aclarar que la incompatibilidad no\ncomprende el tener participación accionaria, como sí ocurre en el primer caso.\n\n\n\n Dicho de otra forma, si una persona es miembro de una junta directiva, gerente o representante\nlegal, o tiene participación accionaria en una empresa privada que presta servicios a la institución\no empresa pública, o que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con ella, o recibe\nrecursos económicos del Estado, no puede ser miembro de la junta directiva de la institución o\nempresa pública. En este aspecto, la ley posterior es clara y precisa”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La cuestión es si al estar comprendido el “presidente ejecutivo” dentro de los funcionarios a que\nse refiere el artículo 18, ello implica que puede eventualmente formar parte de juntas directivas de\nempresas privadas. O, por el contrario, si al disponer el artículo 4 de la Ley de Presidentes\nEjecutivos que el puesto es de tiempo completo y dedicación exclusiva, existe imposibilidad jurídica\ny material de desempeñar simultáneamente el puesto de Presidente Ejecutivo y el de miembro de junta\ndirectiva de la empresa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, estima la Procuraduría que debe tomarse en cuenta que desde la aprobación\nde la Ley N° 6872 de 17 de junio de 1983, Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores\nPúblicos, el legislador ha tenido interés en regular la participación de los altos funcionarios de\nla Administración Pública en empresas públicas y privadas. Dado que lo que nos interesa aquí es la\nparticipación en estas últimas, cabe recordar que el artículo 22 de la citada Ley reguló la\nparticipación de, entre otros, los presidentes ejecutivos, gerentes y subgerentes y directores de\nentidades descentralizadas en “cargos de administración, dirección o representación de empresas\nprivadas o públicas, salvo cuando esta representación sea otorgada por ley”. De este artículo\nindicamos en el dictamen N° C-61-2001 de 6 de marzo de 2001:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Puestos de gran complejidad, generalmente llamados clase gerencial, que requieren dedicación\nabsoluta y que deben ser ejercidos sin presiones externas, con absoluta transparencia y por encima\nde cualquier interés de índole privada. En cuanto a la proporcionalidad y razonabilidad, se trata de\nuna restricción para los puestos de alta función pública que no sólo puede calificarse como\nnecesaria sino también como idónea y proporcionada al fin público antes señalado. Ello\nparticularmente cuando se trata de los puestos de administración, representación y dirección de\nempresas privadas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Existía una prohibición de principio, entonces, para que esos altos funcionarios pudieran\nparticipar en juntas directivas de empresas privadas. Y entre esos altos funcionarios se contempló\nal Presidente Ejecutivo. Ciertamente, leyes anteriores establecían supuestos de incompatibilidad\npara parte de los funcionarios que el artículo 22 contempló, como es el caso de los directores de\nlos bancos estatales o bien, de los gerentes. Situaciones de incompatibilidad también fueron\nestablecidas en la propia Ley N° 4646 de cita. El legislador consideró que era necesaria una\nregulación general que contemplara los distintos funcionarios que integran la Alta Administración\nPública y que las disposiciones que así se establecía venían a completar los supuestos de\nincompatibilidad previstos en normas especiales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Presidentes Ejecutivos se venía a\nagregar la incompatibilidad establecida en el numeral 22 de comentario. Una incompatibilidad que se\npresentaba, a tenor literal de la norma, como absoluta. De la conjunción de los artículos 4 de la\nLey de Presidentes Ejecutivos y 22 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los servidores públicos\nno podía caber duda de que los presidentes ejecutivos de los entes autónomos estaban imposibilitados\npara participar en la administración, representación y dirección de empresas privadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública contiene diversas\nregulaciones en protección de los deberes fundaméntales de la función pública. Deberes que se\nimponen no sólo a la Alta Administración Pública sino a los servidores públicos en general. Sin\nembargo, precisa deberes particulares en relación con los altos funcionarios, en relación con el\nejercicio de profesiones liberales, artículo 14, ejercicio de otros cargos públicos, artículo 17 e\nincompatibilidades en relación con empresas privadas, supuesto del artículo 18 que nos ocupa. En\ntodos estos artículos se ha comprendido el puesto de Presidente Ejecutivo. En consecuencia, los\nfuncionarios que ocupen ese puesto  están concernidos por cada una de las regulaciones que se\nestablece. En consecuencia, concernidos por el artículo 18 de mérito.\n\n\n\n\n  \n\n\n\n De la interpretación que del artículo 18 ha dado la Procuraduría se desprende, con meridiana\nclaridad, que la regulación así establecida es menos drástica para los funcionarios concernidos que\nla dispuesta por el artículo 22 antes mencionada. En efecto, no existe una prohibición absoluta de\nparticipar en empresas privadas. Por el contrario, la prohibición existe y se impone en el tanto en\nque la empresa privada preste servicios a las instituciones o empresas públicas, si la empresa\nprivada compite con una institución o empresa pública o bien, si recibe recursos económicos del\nEstado. Pero si estos elementos no se dan, la restricción no se impone.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior significa que el Presidente Ejecutivo tendrá prohibición para participar como director\nde una empresa privada si esta presta servicios a entidades públicas, si su actividad es concurrente\ncon la actividad de una entidad pública o bien, si recibe, de cualquier forma, recursos económicos\ndel Estado. Fuera de esos supuestos sí podría participar en la dirección, representación o en el\ncapital social  de empresas privadas. Una posibilidad que se abre en virtud de la expresa\ndisposición del artículo 18 de la Ley N° 8422, disposición que constituye una norma de carácter\nespecial que modifica otra norma especial anterior: el artículo 4 de  la Ley N° 4646.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El punto es si dicha conclusión puede ser sostenida en tratándose de empresas públicas organizadas\ncomo sociedades mercantiles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.-        La dirección de empresas públicas\n\n\n\n\n \n\n\n\n En apoyo de la pretensión de que el Presidente Ejecutivo del INS pueda participar en la dirección\nde empresas públicas organizadas como sociedades anónimas, argumenta la Asesoría Jurídica del INS,\nque el concepto de “cargo público” que se tenía al aprobarse la Ley de reforma a la 4646 no\ncontemplaba la restricción de participar en juntas directivas de las empresas públicas, cuya\nconstitución se autorizó en la Ley N° 7732.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los supuestos de incompatibilidad con cargos públicos están contemplados en el artículo\n17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Artículo 17.—Desempeño simultáneo de cargos públicos.  Ninguna persona podrá desempeñar,\nsimultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo\nremunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de\neducación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que\npertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la\nComisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias\nnacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los\nseis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de\nverificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la\nContraloría General de la República.\n\n\n\n         Para que los funcionarios públicos realicen trabajos extraordinarios que no puedan\ncalificarse como horas extras, se requerirá la aprobación previa de la Contraloría General de la\nRepública. La falta de aprobación impedirá el pago o la remuneración.\n\n\n\n         Igualmente, ningún funcionario público, durante el disfrute de un permiso sin goce de\nsalario, podrá desempeñarse como asesor ni como consultor de órganos, instituciones o entidades,\nnacionales o extranjeras, que se vinculan directamente, por relación jerárquica, por\ndesconcentración o por convenio aprobado al efecto, con el órgano o la entidad para el cual ejerce\nsu cargo.\n\n\n\n     Asimismo, quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública, no podrán devengar dieta\nalguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos,\nentes y empresas de la Administración Pública, salvo si no existe superposición horaria entre la\njornada laboral y las sesiones de tales órganos. (Así reformado el párrafo anterior  por e inciso a)\ndel artículo 1° de la Ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005).\n\n\n\n     Quienes, sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas directivas\nu otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública,\npodrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo, siempre y cuando no exista superposición\nhoraria. Cuando, por razones de interés público, se requiera que la persona integre más de tres\njuntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la\nAdministración Pública, deberá recabarse la autorización de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n     Los regidores y las regidoras municipales, propietarios y suplentes; los síndicos y las\nsíndicas, propietarios y suplentes; las personas miembros de los concejos de distrito; las personas\nmiembros de los concejos municipales de distrito, propietarias y suplentes, no se regirán por las\ndisposiciones anteriores”.(Así adicionados los dos últimos párrafos por el inciso b) del artículo 1°\nde la Ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El principio es la prohibición de desempeñar más de un cargo remunerado salarialmente, salvo lo\ndispuesto expresamente. Pero el salario no es la única forma de retribución de la prestación de\nservicios por parte de los funcionarios públicos. Existen otros mecanismos de retribución para\nservicios que no se prestan en situación de subordinación jurídica, como es la dieta. Esta es, en\nefecto, la contraprestación de la asistencia a sesiones de órganos colegiados. Si bien existe una\nprohibición absoluta de cúmulo de puestos remunerados salarialmente, no existe una prohibición con\nel mismo carácter de absoluta de ocupar un puesto remunerado salarialmente y otro remunerado\nmediante dietas. Esa prohibición se impondrá, sin embargo, si existe superposición horaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, el funcionario público puede integrar una junta directiva u otro órgano colegiado, de\nnaturaleza pública, a condición de que no haya superposición horaria. La necesidad de que el\nfuncionario se ajuste estrictamente a este requisito es puesta en relevancia por la extensa\njurisprudencia administrativa desarrollada sobre este artículo, que la considera una regla de\nprincipio aplicable aún sin norma expresa. La ausencia de superposición horaria constituye una\ngarantía de efectiva observancia de la jornada laboral, del cumplimiento de las funciones y de la\nexclusividad de la actividad durante la jornada respectiva. Así, en el dictamen C-196-2006 del 17 de\nmayo del 2006 manifestó la Procuraduría:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… bajo ninguna circunstancia el funcionario puede incurrir en superposición horaria al desempeñar\ndos puestos distintos, por elementales razones atinentes a las obligaciones que rigen toda relación\nde servicio público.\n\n\n\n Nótese que con ello se garantiza que el funcionario no descuide las tareas y las responsabilidades\nde su puesto, sobre todo tomando en cuenta que la eficiencia es uno de los principios que inspiran\nla prestación de servicios públicos…”.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\nMás recientemente se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Así las cosas, es preciso señalar que la superposición horaria en el desempeño de dos cargos\npúblicos conllevaría además a un enriquecimiento sin causa, pues para uno de los puestos el\nfuncionario estaría laborando un tiempo menor al que se le ha remunerado efectivamente.\n\n\n\n Sobre este tema, valga aclarar que en aquellos casos en que un funcionario por mandato de ley o por\ndesignación o encargo especial de parte del jerarca de la institución está obligado a ocupar\nsimultáneamente un puesto directivo en algún órgano de la Administración Pública, es evidente que\nestá no sólo autorizado sino obligado a asumir esa función”. Dictamen C-191-2007 de 13 de junio de\n2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Considerando que una persona puede ser funcionario público remunerado mediante salario\ny ocupar un puesto de directivo a condición de que no haya superposición horaria, podría derivarse\nque un presidente ejecutivo de un ente autónomo (por ser funcionario público) puede ocupar el puesto\nde directivo de empresas públicas. Sea empresas que son de titularidad de la propia entidad\nautónoma, sea otras empresas públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al analizar esa posibilidad debe considerarse que el puesto de directivo de una empresa pública,\ncualquiera que esta sea y, por ende, con absoluta prescindencia de la titularidad del capital\nsocial, es un puesto público. Y esa naturaleza de cargo público debe ser predicada incluso si la\nempresa pública ha sido organizada legalmente como una sociedad comercial. Ciertamente, las\nrelaciones de empleo dentro de las empresas públicas se rigen, en tesis de principio, por el derecho\nlaboral. Se exceptúan de esa naturaleza los altos puestos de la empresa, lo que comprende\nnecesariamente la junta directiva, el jerarca unipersonal, el auditor y otros altos puestos. Pero\nesa diferencia de régimen jurídico del empleo no significa en forma alguna que los puestos deban ser\nconsiderados para efectos del régimen de incompatibilidades como puestos privados. Y si esto es así\ntratándose de puestos sujetos al derecho privado con mucha mayor razón en tratándose de los puestos\nsujetos a un régimen de Derecho Público. Consecuentemente, el puesto de directivo de una empresa\npúblico debe ser considerado un cargo público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo anterior se sigue que si un funcionario pagado mediante salario ocupa\nsimultáneamente el puesto de directivo de una empresa pública, está ocupando dos cargos públicos,\naunque con distinta forma de remuneración.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Lo expuesto cobra particular relevancia en tratándose del presidente ejecutivo de un ente autónomo,\nen razón de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley N° 4646. Como vimos, dicha Ley establece la\nincompatibilidad del ejercicio de ese cargo con el de cualquier otro cargo público. Por lo que, en\ntesis de principio, debe afirmarse que existe incompatibilidad entre el puesto de Presidente\nEjecutivo y el de directivo de una empresa pública, verbi gratia de una empresa organizada como\nsociedad mercantil.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Se afirma, empero, que existen empresas públicas sociedades mercantiles que son instrumentales de\nla entidad autónoma, porque son el mecanismo que el legislador creó para que el ente participara en\nla prestación o explotación de determinadas actividades, así como por el hecho mismo de que al\naprobarse el artículo 4, el legislador no previó que los entes autónomos pudieran llegar a\nconstituir sociedades anónimas. Bajo esta tesis, el presidente ejecutivo de un ente autónomo podría\nocupar un puesto de directivo en una de las sociedades anónimas de propiedad del ente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, el Instituto Nacional de\nSeguros está autorizado para constituir sociedades anónimas. Establece dicha norma:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 55.-\n\n\n\n Constitución de sociedades El Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos\nquedarán autorizados para constituir sendas sociedades, en los términos indicados en el artículo\nanterior, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa y realizar, exclusivamente, las\nactividades indicadas en el artículo 56. Asimismo, se autorizan para que cada uno constituya una\nsociedad administradora de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos\nestablecidos en esta ley y en la Ley No. 7523 de 7 julio de 1995, según corresponda.\n\n\n\n En tales casos, los puestos, las sociedades administradoras de fondos de inversión y las operadoras\nde pensiones, deberán mantener sus operaciones y su contabilidad totalmente independientes de la\ninstitución a la que pertenezcan. Esta disposición se aplicará igualmente a los puestos de bolsa\nprivados, en relación con sus socios y con otras sociedades pertenecientes al mismo grupo de interés\neconómico.\n\n\n\n El Estado y las instituciones y empresas públicas podrán adquirir títulos, efectuar sus inversiones\no colocar sus emisiones, por medio de cualquier puesto de bolsa, sin perjuicio de las disposiciones\naplicables en materia de contratación administrativa”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El alcance de esta autorización ha sido analizado por la Procuraduría en diversos pronunciamientos.\nAsí, en el dictamen N° C-366-2003 de 20 de noviembre de 2003:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El carácter instrumental de las diversas empresas públicas mercantiles es general, pero se hace\nmás evidente cuando estas empresas son constituidas con derogación de las disposiciones comunes de\nDerecho Comercial, que es el supuesto de las sociedades que nos ocupan. Esta instrumentalidad se\nmuestra en la Ley Reguladora del Mercado de Valores en dos hechos fundamentales: para que los bancos\ny el INS puedan participar en el sistema de pensiones complementarias deben constituir una sociedad\nanónima. En el fondo, la norma está autorizando para que participe el ente público en una\ndeterminada actividad, pero se le impide hacerlo directamente; debe recurrir, por el contrario, a\ncrear una sociedad. Luego, se autoriza la constitución de una sociedad con un socio único. Lo que se\nexplica por el hecho de que esa creación tiene un único objeto, cual es la participación en el\nmercado en un plano de igualdad con otras operadoras de pensiones. De esta forma, el patrimonio y\ncontabilidad del ente propietario y de la operadora de pensiones no deben ser confundidos. Mecanismo\nque se logra con la creación de una persona jurídica formalmente independiente, con patrimonio\npropio pero regida estrictamente por el principio de especialidad: la operadora se constituye\nexclusivamente para administrar fondos de pensiones, los planes de pensión y los fondos de\ncapitalización laboral (artículo 30 de la Ley N° 7983). Es decir, el carácter instrumental de las\noperadoras justifica la derogación al principio asociativo insito en las formas societarias.\nPermítasenos, al efecto, la siguiente transcripción: (…).\n\n\n\n Por consiguiente, la existencia de una personalidad jurídica no autoriza realizar un deslinde entre\nla entidad propietaria y la operadora de pensiones que se crea. Como dijimos en la Opinión Jurídica\nN° OJ-126-99 de 5 de noviembre de 1999, en la realidad quien interviene en el mercado realizando las\noperaciones correspondientes es el propio ente público, que lo hace a través de la sociedad anónima.\nLo que remarca el carácter instrumental de estas sociedades, respecto de las cuales se ha afirmado\nque constituyen \"bienes\" del ente público, uno más de sus activos.\n\n\n\n Dado el carácter instrumental de estas sociedades, se sigue que existe una identidad de intereses\nentre el ente público que es autorizado a constituir la operadora de pensiones y ésta misma. Es con\nbase en esa identidad de intereses, que la Procuraduría ha considerado que los puestos de directivo\nde un Banco estatal y de directivo de la sociedad anónima de su propiedad no son incompatibles entre\nsí (dictamen N° C-070-2001 de 13 de marzo de 2001)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El punto es si en razón de esa instrumentalidad puede concluirse que cualquier\nfuncionario del ente autorizado para constituir sociedades anónimas puede fungir como directivo de\nla sociedad que se constituya.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En tratándose de los bancos públicos, la Procuraduría ha considerado que no existe incompatibilidad\nentre el desempeño de un alto cargo administrativo en el banco y el de miembro de la junta directiva\nde una de las sociedades anónimas autorizadas por el artículo 55 de mérito. De esa forma, incluso un\ndirectivo del banco podría ser directivo de la sociedad anónima de que se trate. El carácter\ninstrumental de la sociedad anónima permitiría considerar que no existe un conflicto de intereses\nentre el cargo en el banco y el puesto de directivo de la sociedad anónima propiedad del banco.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es claro que a pesar de que los directivos de los entes descentralizados, como los  bancos\nestatales o del INS, son servidores públicos, no se presentan los elementos de esa relación de\nempleo público a que se refiere nuestra jurisprudencia. En efecto, por principio no está presente el\nelemento de la subordinación jurídica, así como el pago mediante salario. En tanto integran el\nórgano superior de la entidad autónoma, los referidos directivos no están sujetos a una relación de\ndependencia respecto de ningún otro órgano. Antes bien, el órgano colegiado es el jerarca superior\ndel Ente. La relación de tutela administrativa que corre respecto del Estado no permite hablar de\nuna relación de dependencia entre el ente y su junta directiva y el Poder Ejecutivo. La relación de\ndirección política es, por principio, incompatible con la jerarquía. Por consiguiente, la relación\nde dependencia entre el directivo y el ente o en su caso, entre el directivo y el Poder Ejecutivo\nque lo nombra, no se produce. Por demás, la forma de remuneración de los miembros de la junta\ndirectiva es la de dietas, lo que se comprende porque éste y no el salario o sueldo es el sistema\nremunerativo de las relaciones donde no media una relación de subordinación. La dieta se cancela\nnormalmente por la asistencia efectiva a las sesiones, de modo que no remunera una prestación\npermanente y continúa de servicios.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Cabría, entonces, afirmar que en el caso de los directivos bancarios no se presenta un\nproblema respecto del artículo 49 de mérito, por el hecho de que reciban dietas como directivos de\nlas sociedades anónimas”.\n\n\n\n\nConcluyéndose en lo pertinente que:\n\n\n\n c) Los directores de la Junta Directiva General del Banco Nacional designados para formar parte de\nlas juntas directivas de las sociedades creadas con autorización del artículo 55 de la Ley\nReguladora del Mercado de Valores, pueden devengar dietas, ya que no se está ante los supuestos\nprohibidos por el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República.\n\n\n\n d) Los funcionarios del Banco Nacional designados por la Junta Directiva General para formar parte\nde las juntas directivas de esas sociedades, pueden recibir dietas a condición de que en el\ndesempeño de ambos cargos no se produzca superposición horaria ni se afecte la correcta prestación\nde los servicios bancarios. Aspecto que debe valorar la Junta Directiva General a efecto de realizar\nlos nombramientos” dictamen N° C-070-2001 de San José, 13 de marzo de 2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien no se está en presencia de un ente autónomo, cabe señalar que la Procuraduría llegó a las\nmismas conclusiones respecto del cúmulo entre el puesto de miembro de Junta Directiva del Banco\nPopular y de Desarrollo Comunal y el cargo de miembro de la Junta Directiva de dos de sus sociedades\nanónimas. El dictamen  C-396-2005 de 15 de noviembre de 2005 concluyó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1.- De conformidad con el Principio de Legalidad que rige la actuación de la Administración\nPública, para acordar el pago de dietas debe existir una norma habilitante con rango de ley que\nconceda tal remuneración.\n\n\n\n 2.-   Las sociedades anónimas constituidas al amparo del artículo 55 de la Ley Reguladora del\nMercado de Valores configuran un caso de excepción, habida cuenta de que se trata de sociedades que\ndesempeñan un papel instrumental, con el fin de que los bancos públicos y el INS puedan incursionar\nen el mercado bajo las mismas reglas que las otras sociedades anónimas propiedad de particulares.\nPor tratarse de una excepción, su régimen no puede aplicarse a otro tipo de empresas públicas,\naunque hayan sido creadas como sociedades anónimas.\n\n\n\n 3.-   En razón de que la citada normativa dispone que estas sociedades serán constituidas de\nconformidad con las regulaciones del Código de Comercio, su escritura constitutiva puede entenderse\ncomo la vía autorizada por ley para contemplar los aspectos relativos a la conformación,\natribuciones y remuneración de la Junta Directiva, de ahí que si la escritura establece el pago de\ndietas podemos entender, en este especial supuesto, un fundamento legal para su pago, siempre y\ncuando estén satisfechos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, entre ellos la debida\ninscripción en el Registro Público.\n\n\n\n 4.-   De conformidad con la reforma introducida al numeral 17 de la Ley N° 8422, en la actualidad\nes legalmente posible que una misma persona se desempeñe simultáneamente como directivo del Banco\nPopular y de Desarrollo Comunal, de las otras sociedades anónimas creadas por dicho banco y también\nde los comités o comisiones que llegaren a crearse,  y reciba las dietas correspondientes, tanto por\nla asistencia a sesiones ordinarias como extraordinarias, siempre que ello esté limitado a tres de\nesos cargos y que no exista superposición horaria entre las sesiones de los distintos órganos\ncolegiados.\n\n\n\n 5.-   Este supuesto no se ve afectado por el régimen de incompatibilidad establecido en la citada\nLey, el cual está referido al desempeño simultáneo de cargos directivos en empresas privadas. (…)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Puesto que el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores acuerda una autorización para\nlos bancos estatales, el Banco Popular y el Instituto Nacional de Seguros y en el tanto en que no\nexista una disposición expresa que lo prohíba, cabe concluir que  un miembro de la Junta Directiva\ndel Instituto Nacional de Seguros puede ocupar el puesto de directivo en una de las sociedades\nanónimas que dicho Ente constituya con base en lo dispuesto en el artículo de cita. Conclusión a la\nque se llegó en el dictamen N° C-251-2007 de 27 de julio último:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “2.- No se configura ninguna incompatibilidad al desempeñar simultáneamente un cargo en la junta\ndirectiva del INS y a la vez en los órganos directivos de las sociedades anónimas de su propiedad”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En igual forma, que a condición de que el funcionario no incurra en superposición horaria, un\nfuncionario remunerado con salario podría ocupar ese cargo de directivo. La excepción está referida,\nsin embargo, a quien ocupe el cargo de Presidente Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Considera la Procuraduría que el cargo de Presidente Ejecutivo no es compatible con el de miembro\nde los órganos directivos de las sociedades anónimas que el INS forme o llegue a constituir. Esa\nexcepción encuentra fundamento en una norma que prohíbe el cúmulo de cargos públicos, artículo 4 de\nrepetida cita y en los principios de razonabilidad y de división de funciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, como se ha indicado el artículo 4 establece una prohibición de ocupar dos cargos\npúblicos. Como norma jurídica, el artículo 4 tiene la pretensión de ser aplicado indefinidamente a\ntodos los supuestos de hecho que se encuentren dentro de lo regulado. Y el objeto de esa regulación\nes una incompatibilidad, de acuerdo con la cual no se puede ocupar otro cargo público. De manera que\na efecto de determinar si la prohibición se aplica o no, lo procedente es preguntarse si estamos en\npresencia de cargos públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pregunta que debe formularse frente al ordenamiento en vigor al momento del cuestionamiento.\nPrecisamente porque el derecho no puede ser petrificado, el concepto de cargo público no puede ser\ncomprendido como comprensivo exclusivamente de los cargos públicos existentes en un momento dado, de\nmanera de interpretar que cargos públicos que se crearen con posterioridad a la norma están\nexcluidos de sus supuestos. Por consiguiente, no es conforme con los criterios de la hermenéutica\nconcluir que el cargo de directivo de una sociedad anónima constituida conforme el artículo 55 de\nmérito no es un cargo público, porque al aprobarse el artículo 4 no se había autorizado la\nconstitución de sociedades anónimas instrumentales ni nadie había pensado que el ente autónomo podía\nparticipar en el mercado financiero a través de la constitución de sociedades anónimas. Lo\nimportante para efectos de la prohibición es si en el momento en que la norma debe ser aplicada el\ncargo de que se trate puede ser considerado jurídicamente como un cargo público. Y es evidente que\nen tratándose de los directivos de las empresas públicas instrumentales la respuesta es positiva. Lo\nque llevaría a considerar que se encuentra en la hipótesis establecida por el artículo 4 de mérito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, a diferencia de lo que sucede en los altos puestos administrativos de los bancos públicos,\nverbi gratia gerente general, el presidente ejecutivo de un ente autónomo es un funcionario\npolítico-administrativo. Baste recordar que es el medio de enlace entre el Poder Ejecutivo y el ente\nautónomo. Enlace que implica que el presidente ejecutivo debe llevar a conocimiento de la Junta\nDirectiva las iniciativas del Ejecutivo relativas a  las políticas gubernamentales que inciden en el\nente (artículo 5 del Decreto Ejecutivo N° 11846-P de 9 de septiembre de 1980, Reglamento a la Ley de\nPresidentes Ejecutivos de las Juntas directivas del Banco Central de Costa Rica y demás\ninstituciones autónomas y semiautónomas no bancarias). Es en esa condición, y sobre todo como más\nalto funcionario de gobierno del ente, que le corresponde la iniciativa en orden a las más\nimportantes decisiones que tendrá luego que adoptar la junta directiva del ente, como lo es la\ndefinición de las políticas, la aprobación de planes y entre estos, la del presupuesto, así como el\nejercicio de la potestad organizativa. Su función es de planificación y coordinación. Funciones que,\nademás, implican relaciones no sólo con el Poder Ejecutivo sino con los altos funcionarios de la\nAdministración Pública en general.\n\n\n\n\n     \n\n\n\n             Naturaleza política que, reiteramos, determina que el legislador haya decidido que el\npuesto sea incompatible con el ejercicio de cualquier otro cargo público y que se pretenda que\ndentro de la función pública se dedique exclusivamente a dicho cargo. Debe recordarse, por demás,\nque las funciones del Presidente Ejecutivo son de tal naturaleza que resultan indelegables, a tenor\nde lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la naturaleza del puesto que nos ocupa dijimos en la Opinión Jurídica N° OJ-145-2002 de 16 de\noctubre de 2002:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “No obstante, puede decirse que la función de dirección no es ajena a los Presidentes Ejecutivos,\nya que les corresponde formular planes, programas de trabajo, en general, la planificación, la\ndirección, la orientación y ordenación de la actividad del Ente. Empero, es claro que estas\npotestades políticas tienen un contenido y alcance diferente de la potestad de dirección que\ncorresponde al Poder Ejecutivo. Simplemente, esa potestad de dirección está circunscrita al ente que\npreside, sin posibilidad alguna de que tenga efectos directos e inmediatos sobre otros entes\npúblicos. Carácter que, por definición, presenta la potestad de dirección del Ejecutivo.\n\n\n\n La Ley del PANI dispone, además, que al Presidente Ejecutivo le corresponde la representación\njudicial y extrajudicial del Patronato y una función administrativa consistente en el nombramiento y\nremoción de funcionario y el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos.\n\n\n\n En razón de las funciones que la ley atribuye a las Presidencias Ejecutivas, tradicionalmente se ha\nseñalado que es un medio de enlace entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Es responsable,\nentonces, de que las políticas públicas y las directrices emitidas por el Ejecutivo sean cumplidas\npor el ente de que se trate. De allí que se enfatice en que es un funcionario de carácter político,\ncorrespondiéndole \"la materia de gobierno\", lo cual no excluye que tenga también funciones\nadministrativas. Carácter que tiene, por definición, la ejecución de los acuerdos que adopta la\nJunta Directiva. Debe recordarse, al efecto, que es difícil, sino imposible, diferenciar\ntajantemente entre \"funciones políticas\" y \"funciones administrativas\", tal como señalamos en\nnuestro dictamen N° C-23 de 10 de febrero de 1993 y retuvo la Sala Constitucional en su resolución\nN° 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el mismo sentido,  en el dictamen N° C-126-99 de 22 de junio de 1999 indicó la Procuraduría:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la\nnaturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la\nactividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas\ntareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, la actividades que\nse encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales\na las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al\nPresidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de la actividades administrativas como una tarea\nfundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de\ngobierno. Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar\nactividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe\nejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe\nabocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de\ntipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno.\n\n\n\n Con base en lo anterior, consideramos que el Presidente Ejecutivo no puede ejercer el cargo de\nGerente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el citado dictamen también la Procuraduría se refirió a la necesidad de tomar  en\ncuenta la necesaria sujeción a los principios y valores que informan el sistema democrático, a\nefecto de determinar si el presidente ejecutivo puede ocupar otro cargo público. Uno de esos\nprincipios es la no concentración del poder.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De este principio se deriva una idea esencial, que constituye un derrotero en toda sociedad\ndemocrática, y es el hecho de que, en la organización del poder, la distribución de éste es la\nregla. Si bien esta idea está residenciada en el ámbito del Derecho Constitucional, no podemos\ndesconocer que, por un efecto de irradiación, la misma afecta a todo el sistema costarricense, y\ndentro de éste a la organización y el funcionamiento de la Administración Pública.\n\n\n\n Con base en lo anterior, la distribución del poder debe ser la regla dentro de la organización\nadministrativa, es decir, debe existir una conveniente y lógica relación entre las funciones de la\nentidad y los puestos que se crean, de tal forma que no se concentre en uno de ellos, o en unos\npocos, más funciones de aquellas que son razonables para la buena marcha de la institución. El\nasignar a un puesto o a un funcionario más atribuciones de las que aconseja la lógica, la\nconveniencia, la justicia y la técnica administrativa, tiene los efectos perniciosos de afectar el\ncorrecto desempeño de la función pública y de crear centro de poder dentro de la institución, que,\npor lo general, actúan en contra del interés público y dejan en mal predicado los principios éticos\nque informan el ejercicio de la función pública. Una organización administrativa que responde a los\nprincipios democráticos debe evitar la creación de compartimentos de poder, que hagan del ejercicio\nde la función administrativa una actividad peligrosa no sólo para los intereses de los\nadministrados, sino también para el interés público. Desde esta perspectiva, no es acorde con el\nprincipio que informa al sistema, que un funcionario de una institución asuma otros cargos, dándose\nuna acumulación de funciones en una sola persona, lo que conlleva una peligrosa concentración del\npoder, sobre todo cuando se trata de los dos cargos de mayor importancia de la institución. No hay\nque perder de vista, que la existencia de ambos puestos, desde una perspectiva más de naturaleza\npolítica que administrativa, permiten una sana, conveniente y razonable distribución del poder\ndentro del ente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Presidente Ejecutivo es el funcionario de gobierno de mayor jerarquía dentro del Instituto\nNacional de Seguro. Por su parte, la junta directiva de las sociedades anónimas constituidas por el\nINS es el órgano jerárquico máximo de estas entidades. De ocupar una persona los cargos de\nPresidente Ejecutivo del ente y de directivo en las empresas formadas por el ente, no sólo se\nproduciría una concentración de funciones susceptible de afectar la buena marcha de uno y otro ente,\nsino que por esta vía no dispuesta expresamente por el ordenamiento se establece una relación\nestrecha entre la sociedad anónima del ente y el Poder Ejecutivo, que estimamos debe ser\nconsecuencia expresa del ordenamiento.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Ahora bien, señala el INS que no parece procedente que se prohíba al Presidente Ejecutivo\nparticipar en las juntas directivas de las empresas del INS si la Ley permite que pueda ser\ndirectivo de una empresa privada. Al respecto, es preciso recordar que el artículo 4 de la Ley 4646\nexpresamente establece que dicho funcionario no puede ocupar “ningún otro cargo público”. Por otra\nparte, el artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de la Función\nPública expresamente indica que los Presidentes Ejecutivos pueden ocupar el puesto de directivo en\nempresas privadas a condición de que no se esté dentro de las situaciones que indica. Se trata de\nuna autorización expresa para el puesto de Presidente Ejecutivo derivada de una norma legal, que\npermite considerar que la condición de directivo de empresa privada no resulta incompatible con el\nde concepto de “dedicación exclusiva” presente en ese mismo artículo. Al existir una expresa\ndisposición autorizando el desempeño de tal puesto privado, no puede concluirse que el dictamen de\nla Procuraduría resulte incongruente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  El artículo 4 de la Ley N° 4646 de 20 de octubre de 1970, Ley de Modificación\nde la integración de Juntas Directivas de Instituciones Autónomas, modificada por la Ley N° 5507 de\n19 de abril de 1974, Ley que Reforma Juntas Directivas de Autónomas Creando Presidencias Ejecutivas,\nobliga al Presidente Ejecutivo de las entidades autónomas a ejercer su cargo con dedicación\nexclusiva, lo que le impide ejercer cualquier actividad que no sea expresamente autorizada por el\nordenamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  Por lo que en principio, el cargo de Presidente Ejecutivo es incompatible con\nla prestación de servicios o el ocupar cargos en entidades públicas o privadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  No obstante lo anterior, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento\nIlícito en la Función Pública, N° 8422 de 6 de octubre de 2004, artículo 18, permite que los\npresidentes ejecutivos puedan ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas de empresas\nprivadas, a condición de que estas no presten servicios  a instituciones o empresas públicas,  que\nla empresa privada no compita con la empresa pública o bien, que no reciba recursos económicos del\nEstado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                  En ese sentido, el artículo 18 de la Ley N° 8422 constituye una norma de\ncarácter especial que modifica otra norma especial anterior: el artículo 4 de  la Ley N° 4646.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                  El  puesto de directivo de una empresa pública, organizada de conformidad con\nlas normas de Derecho Comercial es un puesto público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                  En consecuencia, el puesto de directivo de una sociedad anónima creada con base\nen lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores constituye un cargo\npúblico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                  Por consiguiente, conforme el artículo 4 de la Ley N° 4646 de cita, existe\nincompatibilidad entre el puesto de Presidente Ejecutivo de un ente autónomo y el de directivo de\nuna empresa pública, organizada como sociedad mercantil y cuyo capital social pertenece al ente de\nque se trate.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                  El ejercicio simultáneo de los puestos de Presidente Ejecutivo de un ente\nautónomo y de directivo de la sociedad anónima constituida por ese ente, lleva a la concentración de\nfunciones que puede afectar la buena marcha de uno y otro ente y que además, afecta el principio\ndemocrático y el de eficacia de la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                  Consecuentemente, se confirma en lo procedente el dictamen N° C-251-2007 de 27\nde julio de 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Ud. muy atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nProcuradora Asesora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMIRCH/mvc", "body_en_text": "Legal Opinion: 357 of 03/10/2007\n\nC-357-2007\n\nOctober 3, 2007\n\nMr.\nMSc. Luis Angel Ramírez Ramírez\nManager\nInstituto Nacional de Seguros\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. G-2052-2007 of August 24 last, received on the 27th of the same month. Said letter requests reconsideration of legal opinion No. C-251-2007 of July 27 last, regarding the possibility of the Executive President participating on the boards of directors of corporations, both private and those of the Instituto Nacional de Seguros.\n\nFor purposes of the reconsideration, which is requested based on article 3, b) of our Organic Law, it is stated that the scope of the concept of exclusive dedication in article 4 of Law No. 4646 is defined in the same article, as amended by Law No. 5507. Therefore, it means not holding any other public office nor practicing liberal professions. As the law itself defines the scope of the article, the legal operator cannot make interpretations. If there were room for interpretation, it would have to respond to the hermeneutic principles of article 10 of the Civil Code. Consequently, the concept of exclusive dedication cannot be interpreted with the scope that was used after 1974, thus it does not include participation on Boards of Directors of private companies. The Office of the Comptroller General has not questioned situations in which Executive Presidents of Autonomous Institutions are members of boards of directors of private companies, provided that they do not fall into the cases provided for in article 18 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment. It adds that the concept of \"public office\" held at the time of approving the Law amending Law 4646 did not contemplate the restriction of participating on boards of directors of public companies, whose constitution was authorized in Law No. 7732. When attempting to apply the 1974 law to a very different temporal reality, the concept of public office must be taken in the manner that the Attorney General's Office did in Legal Opinion No. C-070-2001. It considers that the correct interpretation of article 4 of Law 4646 excludes the board of director positions of INS public companies remunerated by per diem payments, which does not mean that said position does not imply the exercise of a public office or a remunerated position but rather that the concepts provided by the legislator in 1974 and 1951 did not intend to refer to that type of position, that of a member of a board of directors of a public company. A criterion that it considers conforms to the provisions of article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment, which establishes the restriction on the simultaneous performance of more than one public office when it is salaried. Regarding companies created under article 55 of the Securities Market Law, it believes that the Executive President can and should be concerned with participating in the management of those created by the INS. Article 4 of Law No. 4646, it reiterates, did not contemplate the position of board member of a public company owned by the same entity and whose management is financially reflected in its equity. The consultation adds that there is no conflict between article 4 of Law No. 4646 and article 18 of Law No. 8422.\n\nIt is in the interest of the Instituto Nacional de Seguros that the Attorney General's Office re-analyze the possibility of its Executive President being part of boards of directors of private companies and, where appropriate, being a director of public companies. For which it is necessary to refer to the figure of the Executive President of autonomous entities, in order to establish their incompatibility regime.\n\nA.- THE EXECUTIVE PRESIDENT\n\nThrough article 3 of Law No. 5507 of April 19, 1974, Law No. 4646 of October 20, 1970, is amended regarding the integration of the boards of directors of autonomous entities. The most important reform thus established is the creation of the figure of the Executive President. This official comes to replace the Government Minister on the cited boards of directors. Indeed, prior to this reform, article 4 of Law No. 4646 provided that in the listed autonomous entities, the board of directors would be composed of a government minister, an ex officio member of the Board, and six persons with extensive knowledge or recognized experience in the institution's field of activity or a recognized professional title.\n\nAccentuating the process of centralization of power, Law 5507 determines the integration of the board of directors by a \"government\" official, responsible for maintaining the relationship between the Executive Branch and the autonomous entity. Thus, article 4 in question provides:\n\n\"Article 4.- The Boards of Directors of the Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal and Instituto Mixto de Ayuda Social, shall be integrated as follows:\n\n1) Executive President with recognized experience and knowledge in the field of activities of the corresponding institution, appointed by the Government Council whose management shall be governed by the following rules:\n\na) Shall be the highest-ranking official for government purposes of the institution and shall be fundamentally responsible for ensuring that the decisions made by the Board are executed, as well as coordinating the action of the entity whose Board he chairs, with that of the other State institutions. Likewise, he shall assume the other functions that by law are reserved for the President of the Board of Directors as well as others assigned by the Board itself;\n\nb) Shall be a full-time official with exclusive dedication; consequently, may not hold any other public office, nor practice liberal professions;\n\nc) May be freely removed by the Government Council, in which case he shall be entitled to the labor indemnity corresponding for the time served in the position.\n\nFor the determination of that indemnity, the rules established by articles 28 and 29 of the Labor Code shall be followed, with the limitations regarding the amount that said articles determine.\n\n2) Six persons with extensive knowledge or recognized experience in the field of activities of the corresponding institution, or with a professional title recognized by the State, appointed by the Government Council.\n\nOn the Boards of Directors of institutions whose organic law does not establish representation of the Executive Branch, the seven members of the Board shall be appointed by the Government Council, with the same requirements indicated in the preceding subsection.\"\n\nBy reason of the functions that the law attributes to the Executive Presidents, it has traditionally been noted that they are a means of liaison between the Executive Branch and the autonomous entity. He is responsible, then, for ensuring that the public policies and directives issued by the Executive are complied with by the entity in question. Hence, it is emphasized that they are political officials. In that sense, they are responsible for formulating plans, work programs, in general, the planning, direction, guidance, and ordering of the activity of the Entity they preside over. Competencies that are normally covered by the concept of \"government.\" That is why it is affirmed that the Executive President of an autonomous entity is a government official. Which does not exclude the fact that he also has administrative functions, as is the case with the execution of the agreements adopted by the Entity's Board of Directors. Regarding his functions, we indicated in legal opinion No. C-023-1993 of February 10, 1993:\n\n\"As has been pointed out by the Attorney General's Office, said official (Executive President) is the highest-ranking for government purposes of the institution. As the executing body of the Board of Directors' Agreements, he is responsible for coordinating the entity's action with that of the other institutions and organs of the State.\n\n(….).\n\nThus, the previous powers of the Manager for the formulation of the Institution's plans and work programs, as well as the executive direction of said plans, are affected. Among said plans is the most important one for the institution, that being the budget. And this is because the 'government' of an entity is expressed through the planning, direction, guidance, and ordering of its activity. The Manager continues to be responsible for the authorization - jointly with the Executive President - of the securities issued by the Institute and the publication of other documents of the entity, other than the agreements of the Board of Directors. Indeed, regarding the latter, given that publication constitutes the first act of execution of general administrative acts, it must be understood as included within the duty to execute and enforce the acts of the Board of Directors, a competence that corresponds to the Executive Presidency.\n\nLikewise, agreeing to the creation of positions is a function linked to budget formulation (definition of means, in this case, human, for achieving institutional goals) and to the direction and ordering of the entity: where positions should be created, for what purpose, etc. Therefore, it must be understood as included within the competencies of the Executive President and Manager - we are not facing a problem of autonomy that obliges differentiating that which is protected by administrative autonomy in order to prevent interventions by the Executive Branch, regardless of whether those interventions harm the sphere of competencies of certain bodies. Although the Executive President is a liaison organ between the autonomous institution and the State-person, it is true that said official is a servant not of the State but of the entity in question, on the one hand; so that we are not faced with interventions - direct or indirect - by the Executive Branch, but with the internal exercise of a function that corresponds to the entity. Agreeing to positions will always be an administrative function, but it will express not the aspect of simple execution but the power of initiative implicit in the mentioned function, on the other hand. The foregoing does not imply a prohibition on the Manager from participating in the acts outlined, but it does mean that said participation is subject to what the Executive Presidency provides within the framework of its competencies.\n\nThis distribution aims to differentiate between the political and the administrative, which is a product of the ideological position that separates, in the public sphere, the political and the administrative (in this case, within the administration), granting the latter a position of instrumentality. The administrative task is thus an instrument of action at the service of political power, a different and superior power. The aim is to prevent the administration from participating in political decision-making, a possibility that would lead to a corruption of democratic principles (decisions taken by those lacking legitimacy derived from suffrage) and to the desire to preserve the administration from a nefarious politicization or one leading to political conflicts. That is, the principle of administrative neutrality is postulated as the basis of its professionalization. A situation that may, however, not express the legal-social reality, as will be seen later.\"\n\nThe tasks of planning, direction, and coordination are permanent in nature and imply responsibility for the functioning of the entity in question and, in particular, are related to the effective and satisfactory fulfillment of the autonomous entity's objectives. Hence, it is not surprising that the legislator has provided that the position of Executive President is \"full-time and of exclusive dedication.\"\n\nThe determination that a specific position must be exercised full-time and with exclusive dedication is not a monopoly of this Law. On the contrary, in various laws, the legislator has been interested in pointing out both that a position is of exclusive dedication and that it must be exercised full-time. To cite only recent norms, reference can be made to the provisions of article 6 of Law No. 8239 of April 2, 2002, Law on Rights and Duties of Users of Public and Private Health Services, which provides that the Auditor General of Health Services shall be a full-time official with exclusive dedication, therefore, may not hold another public office nor practice liberal professions. Similarly, article 21 of Law No. 8261 of May 2, 2002, General Law of the Young Person provides that the executive director shall serve full-time and with exclusive dedication. At the international level, the Rome Statute of the International Criminal Court, approved by Law No. 8083 of February 7, 2001, provides that the magistrates and prosecutors shall serve in a regime of exclusive dedication.\n\nExercising the position full-time and with exclusive dedication becomes an imperative norm of the legislator that prevents the official in question from being able to exercise another activity, regardless of its nature, concomitantly with the position held. For another activity to be performed, a norm that expressly enables it is required. If the official exercises another activity, the exclusivity regime is fractured.\n\nIt should be noted that the exclusivity concerning us is not that of the so-called exclusive dedication in the public sector. The exclusivity imposed by the legislator is not waivable by the official and the Administration. The legal provision simply exists and must be complied with by its addressees. Should the official fail to comply, a situation of legal irregularity arises, which would justify removal from the position. In that sense, there is a fundamental difference with the so-called exclusive dedication regime because the latter is consensual in nature.\n\nIndeed, it implies an agreement or bilateral contract between the public servant and the Administration to which he provides services, through which the former undertakes not to freely practice his profession nor activities related to it outside the position he holds. As consideration, the servant receives an additional financial retribution to his salary. For its part, the Administration obtains the servant's complete dedication to the public function, excluding any other work. The Administration discretionally assesses whether to accept the servant's subjection to the exclusive dedication regime, therefore, the conformity of that dedication with the public interest. Furthermore, the decision to grant said regime presupposes that the agency has the sufficient and available budget line to assume the payment of a retribution for such concept (see legal opinion No. C-286-2007 of August 22, 2007).\n\nOn the contrary, it is clear that in the case of an official such as the Executive President of an autonomous entity, the autonomous entity has no discretion to decide whether this high official performs his position on an exclusive basis, nor is this exclusivity conditioned on the payment of compensatory retribution.\n\nIt should be noted that the Attorney General's Office has taken into account the difference between one and the other concept of \"exclusive dedication.\" Legal opinion No. 251-2007 cited expressly indicates that under the terms of article 4 of Law No. 4646, exclusive dedication means \"a complete dedication to the duties of the position, to the exclusion of any other work or position,\" therefore, it is not the exclusive dedication regime in public employment.\n\nNotwithstanding the foregoing, the exclusive dedication ordered by law and the exclusive dedication regime of a consensual nature have in common that both institutes aim to prevent the official in question from diverting his attention and efforts toward performing other activities distinct from the position held. In that sense, not only performing professional activities of a private nature but also holding other public offices.\n\nErgo, exclusive dedication and the performance of other public or private offices or functions are mutually exclusive terms, unless the legislator expressly authorizes the performance of another office or remunerated activity.\n\nThe foregoing would lead one to consider that the full-time schedule and exclusive dedication required of the Executive President are contradictory to the provision of services to private or public entities. However, it is affirmed that the Executive President can be a director of private companies and of public companies owned by the autonomous entity in question.\n\nB.- THE RELATIONSHIP BETWEEN EXECUTIVE PRESIDENT AND DIRECTOR OF A COMMERCIAL COMPANY\n\nIn requesting reconsideration of legal opinion C-251-2007, the Instituto Nacional de Seguros affirms that article 4 of Law 4646 conceptualizes \"exclusive dedication\" as a prohibition on holding another public office and practicing liberal professions. In such a way that it cannot be extended to participation as a director in a private company or a public company. Affirmations that the Attorney General's Office considers are not entirely correct and that, therefore, require clarification.\n\n1.- Participation as a director of private companies\n\nIn the opinion of the INS Legal Advisory Office, the Executive Presidents of autonomous institutions can be members of boards of directors of private companies, provided they do not fall into the cases of article 18 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment of Public Servants.\n\nAs indicated, the Attorney General's Office must establish whether there is an incompatibility between the position of Executive President and the position of director on a board of a private company.\n\nThe incompatibility regime, which prevents holding two positions or functions simultaneously, finds its foundation above all in the conflict of interests (public-private), as well as the need to maintain independence and, therefore, impartiality in the exercise of public function. All with the aim of guaranteeing the correct and effective exercise of said function. The regulation of incompatibilities is a manifestation of the transparency of the Public Administration, which today constitutes one of the fundamental principles governing administrative action. Therefore, it is not surprising that various incompatibilities seek to prevent the disregard of the duty of probity and the entry into situations conducive to corruption in the exercise of public function.\n\nThe constitutional jurisprudence is reiterated regarding the need to prevent the public servant, through the accumulation of functions, from entering into conflict with the public interest and placing private interests before the fulfillment of functions and the satisfaction of the purposes to which he should tend, precisely because of his condition as a public official. Among the rulings on the subject, the Chamber has said:\n\n\"From the previous ruling, the special protection afforded to public function is evident. The public official is not allowed to perform another function or work that could lead to the impairment of the strict fulfillment of the duties of the position, or in any way compromise his impartiality and independence, based on the constitutional principles of the responsibility of officials, the principle-duty of legality, and the requirement of efficiency and suitability imposed on the public administration. At the core, what exists is a moral demand from society in relation to the provision of public service. The incompatibility regime seeks to prevent public function from being endangered, with the consequent detriment to the administration and users, which would be unacceptable. The system of guarantees for the exercise of public function has an ethical support related to the principle of equal treatment for all administrated persons. Quite the opposite of what is affirmed in the action.\" Constitutional Chamber, resolution 2883-96 of seventeen hours on June thirteen, nineteen ninety-six.\n\nIncompatibilities must be reasonable and proportionate. It follows that when establishing them, the legislator must consider the special nature of the position being regulated. Therefore, it is normal for them to be established in relation to high officials of the Public Administration, as holders of decision-making power capable of producing legal, economic, and social consequences not only internally within the organization, but externally. A circumstance that applies to Executive Presidents.\n\nBeyond the provisions of article 4 of the Law on Executive Presidents, which we will return to later, the truth is that this position is subject to the incompatibility regime of article 18 of the Law against Corruption. The cited numeral provides:\n\n\"Article 18.—Incompatibilities. The President of the Republic, the vice-presidents, deputies, proprietary magistrates of the Judicial Branch and the Supreme Electoral Tribunal, ministers, the Comptroller General and Deputy Comptroller General of the Republic, the Ombudsman and the Deputy Ombudsman of the inhabitants, the Attorney General and the Deputy Attorney General of the Republic, the General Regulator of the Republic, the vice-ministers, the senior officers, the members of a board of directors, the executive presidents, the managers and deputy managers, the executive directors and deputy directors, the heads of procurement, the internal auditors and deputy auditors of the Public Administration and of public companies, as well as the municipal mayors, may not simultaneously hold positions on boards of directors; nor may they appear in the registry as representatives or agents of private companies, nor may they participate in their share capital, personally or through another legal entity, when such companies provide services to public institutions or companies that, by the nature of their commercial activity, compete with them.\n\nThe prohibition on holding executive and managerial positions or having legal representation shall also apply in relation to any private entity, for-profit or non-profit, that receives economic resources from the State.\n\nThe indicated officials shall have a period of thirty* business days to accredit, before the Office of the Comptroller General of the Republic, their resignation from the respective position and the due registry inscription of their separation; said period may be extended only once by the controlling body, for up to another equal period. (…)\". The italics are not from the original.\n\nFrom this provision, it is clearly derived that the executive presidents of autonomous entities have an incompatibility from simultaneously holding positions on boards of directors of private companies or participating in their share capital, if these provide services to public institutions or companies, which by the nature of their commercial activity, compete with them or receive economic resources from the State.\n\nThe participation of public officials included in article 18 in private companies was the subject of analysis in legal opinion No. C-368-2004 of December 6, 2004, in which it was specified:\n\n\"For its part, numeral 18 of Law 8422 establishes three cases in which a member of a board of directors of a public organ, entity, or company cannot hold positions on the board of directors of a private company, nor appear in the registry as a representative and agent, nor participate in its share capital, personally or through another legal entity, when:\n\na.- They provide services to public institutions or companies.\n\nb.- By the nature of their commercial activity, they compete with a public institution or company.\n\nc.- They receive economic resources from the State; in this case, it is irrelevant whether the private entity is for-profit or not, although we must clarify that the incompatibility does not include holding shares, as it does in the first case.\n\nIn other words, if a person is a member of a board of directors, manager, or legal representative, or has shareholding in a private company that provides services to the public institution or company, or that, by the nature of its commercial activity, competes with it, or receives economic resources from the State, he cannot be a member of the board of directors of the public institution or company. In this aspect, the later law is clear and precise.\"\n\nThe question is whether, because the \"executive president\" is included among the officials referred to in article 18, this implies that he can potentially be part of boards of directors of private companies. Or, on the contrary, if because article 4 of the Law on Executive Presidents provides that the position is full-time and of exclusive dedication, there is a legal and material impossibility of simultaneously holding the position of Executive President and that of a member of a company's board of directors.\n\nIn this regard, the Attorney General's Office considers that it must be taken into account that since the approval of Law No. 6872 of June 17, 1983, Law on Illicit Enrichment of Public Servants, the legislator has been interested in regulating the participation of high officials of the Public Administration in public and private companies. Given that what interests us here is participation in the latter, it is worth recalling that article 22 of the cited Law regulated the participation of, among others, executive presidents, managers and deputy managers, and directors of decentralized entities in \"administration, direction, or representation positions of private or public companies, except when such representation is granted by law.\" Regarding this article, we indicated in legal opinion No. C-61-2001 of March 6, 2001:\n\n\"Positions of great complexity, generally called managerial class, which require absolute dedication and must be exercised without external pressures, with absolute transparency and above any private interest. Regarding proportionality and reasonableness, this is a restriction for high public function positions which can not only be qualified as necessary but also as suitable and proportionate to the public purpose previously indicated. This particularly when it comes to positions of administration, representation, and direction of private companies.\"\n\nThere existed a prohibition in principle, then, for those high officials to be able to participate on boards of directors of private companies. And among those high officials, the Executive President was contemplated. Certainly, previous laws established cases of incompatibility for some of the officials that article 22 contemplated, as is the case of the directors of state banks or managers. Situations of incompatibility were also established in Law No. 4646 itself. The legislator considered that a general regulation was necessary to contemplate the different officials that make up the Senior Public Administration and that the provisions thus established came to complement the cases of incompatibility provided for in special norms.\n\nIn that sense, to the provisions of article 4 of the Law on Executive Presidents, the incompatibility established in numeral 22 under discussion was added. An incompatibility that appeared, according to the literal wording of the norm, as absolute. From the conjunction of articles 4 of the Law on Executive Presidents and 22 of the Law on Illicit Enrichment of public servants, there could be no doubt that the executive presidents of autonomous entities were unable to participate in the administration, representation, and direction of private companies.\n\nThe Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function contains various regulations in protection of the fundamental duties of public function. Duties that are imposed not only on the Senior Public Administration but on public servants in general. However, it specifies particular duties in relation to high officials, in relation to the exercise of liberal professions, article 14, exercise of other public offices, article 17, and incompatibilities in relation to private companies, the case of article 18 that concerns us. In all these articles, the position of Executive President has been included. Consequently, the officials who occupy that position are subject to each of the regulations established. Consequently, subject to article 18 in question.\n\nFrom the interpretation that the Office of the Attorney General (Procuraduría) has given to Article 18, it is clear, with crystal clarity, that the regulation thus established is less drastic for the concerned officials than that set forth in Article 22 mentioned above. Indeed, there is no absolute prohibition on participating in private companies. On the contrary, the prohibition exists and is imposed insofar as the private company provides services to public institutions or companies, if the private company competes with a public institution or company, or if it receives economic resources from the State. But if these elements are not present, the restriction does not apply.\n\n\nThe above means that the Executive President (Presidente Ejecutivo) shall be prohibited from participating as a director of a private company if said company provides services to public entities, if its activity is concurrent with the activity of a public entity, or if it receives, in any form, economic resources from the State. Outside of those scenarios, they could indeed participate in the direction, representation, or share capital (capital social) of private companies. A possibility that opens up by virtue of the express provision of Article 18 of Law No. 8422, a provision that constitutes a special rule that modifies another prior special rule: Article 4 of Law No. 4646.\n\n\nThe point is whether this conclusion can be sustained in the case of public companies organized as commercial companies (sociedades mercantiles).\n\n\n2.- The Direction of Public Companies\n\n\nIn support of the claim that the Executive President of the INS may participate in the direction of public companies organized as corporations (sociedades anónimas), the Legal Advisory Office of the INS argues that the concept of \"public office\" (cargo público) held at the time Law No. 4646’s reform was approved did not contemplate the restriction on participating on boards of directors (juntas directivas) of public companies, whose incorporation was authorized in Law No. 7732.\n\n\nThe scenarios of incompatibility with public office are contemplated in Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment of Public Servants (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos).\n\n\n\"Article 17.—Simultaneous performance of public offices. No person may hold, simultaneously, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried office. Excluded from this provision are professors of higher education institutions, musicians of the National Symphony Orchestra and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response to attend national emergencies so declared by the Executive Branch, the Supreme Electoral Tribunal, during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are verified, as well as other public institutions, in similar cases, with prior authorization from the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).\n\nIn order for public officials to perform extraordinary work that cannot be classified as overtime, prior approval from the Office of the Comptroller General of the Republic shall be required. The lack of approval shall prevent payment or remuneration.\n\nLikewise, no public official, while on leave without pay, may serve as an advisor or consultant to organs, institutions, or entities, national or foreign, that are directly linked, through hierarchical relationship, deconcentration, or an agreement approved for that purpose, with the organ or entity for which they hold their office.\n\nFurthermore, those who hold an office within the public function may not earn any per diem (dieta) as members of boards of directors or other collegial bodies belonging to organs, entities, and companies of the Public Administration, unless there is no schedule overlap between their working hours and the sessions of such bodies. (Thus reformed the previous paragraph by subparagraph a) of Article 1 of Law No. 8445 of May 10, 2005).\n\nThose who, without being public officials, serve simultaneously on up to three boards of directors or other collegial bodies attached to organs, entities, and companies of the Public Administration, may receive the corresponding per diems for each office, provided there is no schedule overlap. When, for reasons of public interest, the person is required to serve on more than three boards of directors or other collegial bodies attached to organs, entities, and companies of the Public Administration, authorization must be obtained from the Office of the Comptroller General of the Republic.\n\nMunicipal council members (regidores y regidoras), proprietors and alternates; district trustees (síndicos y síndicas), proprietors and alternates; members of district councils; members of municipal district councils, proprietors and alternates, shall not be governed by the preceding provisions.” (Thus added the last two paragraphs by subparagraph b) of Article 1 of Law No. 8445 of May 10, 2005).\n\n\nThe principle is the prohibition of holding more than one salaried office, except as expressly provided. But salary is not the only form of compensation for the provision of services by public officials. There exist other compensation mechanisms for services not rendered under a legal subordination situation, such as the per diem (dieta). This is, in effect, the compensation for attendance at sessions of collegial bodies. Although there is an absolute prohibition on the accumulation of salaried positions, there is no prohibition of the same absolute nature on holding a salaried position and another position compensated through per diems. This prohibition shall be imposed, however, if there is schedule overlap.\n\n\nIndeed, a public official may serve on a board of directors or other collegial body of a public nature, on the condition that there is no schedule overlap. The need for the official to strictly adhere to this requirement is highlighted by the extensive administrative case law developed on this article, which considers it a rule of principle applicable even without an express rule. The absence of schedule overlap constitutes a guarantee of effective observation of the working day, the fulfillment of duties, and the exclusivity of activity during the respective working day. Thus, in opinion C-196-2006 of May 17, 2006, the Office of the Attorney General stated:\n\n\n“… under no circumstances may the official incur schedule overlap when holding two different positions, for elementary reasons pertaining to the obligations governing every public service relationship.\n\nNote that this guarantees that the official does not neglect the tasks and responsibilities of their position, especially considering that efficiency is one of the principles inspiring the provision of public services…”.\n\n\nMore recently, it was indicated:\n\n\n“Thus, it is necessary to point out that schedule overlap in the performance of two public offices would also lead to unjust enrichment, because for one of the positions, the official would be working less time than what they have been effectively paid for.\n\nOn this subject, it is worth clarifying that in those cases where an official, by legal mandate or by special designation or assignment from the head of the institution, is obligated to simultaneously occupy a directive position in some organ of the Public Administration, it is evident that they are not only authorized but obligated to assume that function.” Opinion C-191-2007 of June 13, 2007.\n\n\nConsidering that a person may be a public official compensated by salary and occupy a directive position provided there is no schedule overlap, it could be derived that an executive president of an autonomous entity (ente autónomo) (being a public official) may occupy the position of director of public companies. Be it companies owned by the autonomous entity itself, or other public companies.\n\n\nWhen analyzing that possibility, it must be considered that the director position of a public company, whatever that may be, and therefore, with absolute disregard for the ownership of the share capital, is a public office (puesto público). And that nature of public office must be affirmed even if the public company has been legally organized as a commercial company. Certainly, employment relationships within public companies are governed, in principle, by labor law. Excepted from that nature are the high positions of the company, which necessarily include the board of directors, the unipersonal head (jerarca unipersonal), the auditor, and other high positions. But that difference in the legal regime of employment does not mean in any way that the positions must be considered, for purposes of the incompatibility regime, as private positions. And if this is the case for positions subject to private law, it applies with much greater reason to positions subject to a Public Law regime. Consequently, the director position of a public company must be considered a public office.\n\n\nFrom the above, it follows that if an official paid by salary simultaneously occupies the director position of a public company, they are holding two public offices, albeit with a different form of compensation.\n\n\nThe foregoing takes on particular relevance in the case of the executive president of an autonomous entity, by reason of the provisions of Article 4 of Law No. 4646. As we saw, this Law establishes the incompatibility of exercising that office with that of any other public office. Therefore, in principle, it must be affirmed that there is incompatibility between the position of Executive President and that of director of a public company, verbi gratia, a company organized as a commercial company (sociedad mercantil).\n\n\nIt is affirmed, however, that there are public companies—commercial companies—that are instrumental to the autonomous entity, because they are the mechanism the legislator created for the entity to participate in the provision or exploitation of certain activities, as well as the very fact that when Article 4 was approved, the legislator did not foresee that autonomous entities could proceed to incorporate corporations (sociedades anónimas). Under this thesis, the executive president of an autonomous entity could occupy a director position in one of the corporations owned by the entity.\n\n\nPursuant to Article 55 of the Securities Market Regulatory Law (Ley Reguladora del Mercado de Valores), the National Insurance Institute is authorized to incorporate corporations. This norm establishes:\n\n\n\n“ARTICLE 55.-\n\nConstitution of companies. The National Insurance Institute and each of the public banks are authorized to constitute respective companies, under the terms indicated in the preceding article, for the sole purpose of operating their own brokerage house and exclusively performing the activities indicated in Article 56. Likewise, they are authorized so that each may constitute a mutual fund management company (sociedad administradora de fondos de inversión) and a pension operator, under the terms established in this law and in Law No. 7523 of July 7, 1995, as applicable.\n\nIn such cases, the brokerage houses, mutual fund management companies, and pension operators must keep their operations and accounting completely independent of the institution to which they belong. This provision shall apply equally to private brokerage houses, in relation to their partners and other companies belonging to the same economic interest group.\n\nThe State and public institutions and companies may acquire securities, make their investments, or place their issuances through any brokerage house, without prejudice to applicable provisions on administrative contracting (contratación administrativa).”\n\n\nThe scope of this authorization has been analyzed by the Office of the Attorney General in various pronouncements. Thus, in opinion No. C-366-2003 of November 20, 2003:\n\n\n“The instrumental nature of the various public commercial companies is general, but it becomes more evident when these companies are incorporated with derogation of common Commercial Law provisions, which is the assumption for the companies that concern us. This instrumentality is shown in the Securities Market Regulatory Law in two fundamental facts: for the banks and the INS to participate in the supplementary pension system, they must incorporate a corporation (sociedad anónima). At bottom, the norm is authorizing the public entity to participate in a certain activity, but it is prevented from doing so directly; it must instead resort to creating a company. Then, the incorporation of a company with a sole shareholder is authorized. This is explained by the fact that this creation has a single objective, which is participation in the market on a level playing field with other pension operators. In this way, the assets and accounting of the owning entity and the pension operator must not be confused. A mechanism achieved by creating a formally independent legal person, with its own assets but strictly governed by the principle of specialty: the operator is incorporated exclusively to manage pension funds, pension plans, and labor capitalization funds (Article 30 of Law No. 7983). That is, the instrumental nature of the operators justifies the derogation from the associative principle inherent in corporate forms. Allow us, for this purpose, the following transcription: (…).\n\nConsequently, the existence of a legal personality does not authorize making a separation between the owning entity and the pension operator created. As we stated in Legal Opinion No. OJ-126-99 of November 5, 1999, in reality, the one intervening in the market carrying out the corresponding operations is the public entity itself, which does so through the corporation. This highlights the instrumental nature of these companies, regarding which it has been affirmed that they constitute 'assets' (bienes) of the public entity, another one of its assets.\n\nGiven the instrumental nature of these companies, it follows that there is an identity of interests between the public entity authorized to constitute the pension operator and the operator itself. It is based on that identity of interests that the Office of the Attorney General has considered that the director positions of a state Bank and director of the corporation it owns are not incompatible with each other (opinion No. C-070-2001 of March 13, 2001).”\n\n\nThe point is whether, by reason of that instrumentality, it can be concluded that any official of the entity authorized to incorporate corporations can serve as a director of the company that is incorporated.\n\n\nIn the case of public banks, the Office of the Attorney General has considered that there is no incompatibility between holding a high administrative position in the bank and being a member of the board of directors of one of the corporations authorized by Article 55 in question. In this way, even a director of the bank could be a director of the corporation in question. The instrumental nature of the corporation would allow considering that there is no conflict of interest between the position in the bank and the director position of the corporation owned by the bank.\n\n\n“It is clear that even though the directors of the decentralized entities, such as state banks or the INS, are public servants, the elements of that public employment relationship referred to in our jurisprudence are not present. Indeed, in principle, the element of legal subordination is not present, nor is payment through salary. Inasmuch as they integrate the superior body of the autonomous entity, the referred directors are not subject to a dependency relationship with respect to any other body. Rather, the collegial body is the superior head of the Entity. The administrative oversight relationship that runs with respect to the State does not allow speaking of a dependency relationship between the entity and its board of directors and the Executive Branch. The political direction relationship is, in principle, incompatible with hierarchy. Consequently, the dependency relationship between the director and the entity, or as the case may be, between the director and the Executive Branch that appoints them, does not occur. Furthermore, the form of compensation for the members of the board of directors is that of per diems (dietas), which is understandable because this, and not salary or wages, is the remuneration system for relationships not involving a subordination relationship. The per diem is normally paid for effective attendance at sessions, such that it does not compensate a permanent and continuous provision of services.\n\n\nIt could, then, be affirmed that in the case of bank directors, a problem does not arise regarding Article 49 in question, due to the fact that they receive per diems as directors of the corporations.”\n\n\nConcluding pertinently that:\n\nc) The directors of the General Board of Directors of Banco Nacional designated to form part of the boards of directors of the companies created with authorization from Article 55 of the Securities Market Regulatory Law may earn per diems, since this is not among the scenarios prohibited by Article 49 of the Law on Financial Administration of the Republic (Ley de la Administración Financiera de la República).\n\nd) The officials of Banco Nacional designated by the General Board of Directors to form part of the boards of directors of those companies may receive per diems on the condition that in the performance of both offices there is no schedule overlap nor is the correct provision of banking services affected. An aspect that the General Board of Directors must evaluate for the purpose of making the appointments.” opinion No. C-070-2001 of San José, March 13, 2001.\n\n\nAlthough we are not in the presence of an autonomous entity, it is worth noting that the Office of the Attorney General reached the same conclusions regarding the accumulation between the position of member of the Board of Directors of Banco Popular y de Desarrollo Comunal and the position of member of the Board of Directors of two of its corporations. Opinion C-396-2005 of November 15, 2005 concluded:\n\n\n“1.- In accordance with the Principle of Legality governing the actions of the Public Administration, in order to agree to the payment of per diems (dietas), there must be an enabling rule with the rank of law granting such compensation.\n\n2.- The corporations (sociedades anónimas) incorporated under Article 55 of the Securities Market Regulatory Law configure a case of exception, given that these are companies playing an instrumental role, for the purpose of allowing public banks and the INS to enter the market under the same rules as other privately owned corporations. Being an exception, their regime cannot be applied to other types of public companies, even if they were created as corporations.\n\n3.- By reason that the cited regulation provides that these companies will be incorporated in accordance with the regulations of the Commercial Code, their articles of incorporation can be understood as the means authorized by law to contemplate aspects related to the conformation, powers, and compensation of the Board of Directors; hence, if the articles establish the payment of per diems, we can understand, in this special scenario, a legal basis for their payment, provided that the requirements demanded by the legal system are satisfied, including the proper registration in the Public Registry.\n\n4.- In accordance with the reform introduced to numeral 17 of Law No. 8422, at present it is legally possible for the same person to serve simultaneously as director of Banco Popular y de Desarrollo Comunal, of the other corporations created by said bank, and also of committees or commissions that may be created, and to receive the corresponding per diems, both for attendance at ordinary and extraordinary sessions, provided this is limited to three of those offices and that there is no schedule overlap between the sessions of the different collegial bodies.\n\n5.- This scenario is not affected by the incompatibility regime established in the cited Law, which is referred to the simultaneous performance of directive offices in private companies. (…).”\n\n\nSince Article 55 of the Securities Market Regulatory Law grants an authorization for state banks, Banco Popular, and the National Insurance Institute, and insofar as there is no express provision prohibiting it, it is necessary to conclude that a member of the Board of Directors of the National Insurance Institute may occupy the director position in one of the corporations that said Entity incorporates based on the provisions of the cited article. A conclusion reached in opinion No. C-251-2007 of July 27 last:\n\n\n“2.- No incompatibility is configured by simultaneously holding a position on the board of directors of the INS and at the same time on the directive bodies of the corporations it owns.”\n\n\nSimilarly, provided the official does not incur schedule overlap, an official compensated with salary could occupy that director position. The exception is referred, however, to whoever holds the position of Executive President.\n\n\nThe Office of the Attorney General considers that the position of Executive President is not compatible with that of member of the directive bodies of the corporations that the INS forms or may come to incorporate. That exception finds its basis in a rule prohibiting the accumulation of public offices, Article 4 of the oft-cited reference, and in the principles of reasonableness and division of functions.\n\n\nIndeed, as has been indicated, Article 4 establishes a prohibition on holding two public offices (cargos públicos). As a legal norm, Article 4 is intended to be applied indefinitely to all factual scenarios falling within what it regulates. And the object of that regulation is an incompatibility, according to which one cannot hold another public office. So, in order to determine whether the prohibition applies or not, what is appropriate is to ask whether we are in the presence of public offices.\n\n\nA question that must be formulated against the legal system in effect at the time of the inquiry. Precisely because the law cannot be petrified, the concept of public office cannot be understood as comprehensively covering exclusively the public offices existing at a given moment, so as to interpret that public offices created after the norm are excluded from its scenarios. Consequently, it is not consistent with the criteria of legal interpretation (hermenéutica) to conclude that the director position of a corporation incorporated pursuant to Article 55 in question is not a public office, because when Article 4 was approved, the incorporation of instrumental corporations had not been authorized, nor had anyone thought that the autonomous entity could participate in the financial market through the incorporation of corporations. What is important for the purposes of the prohibition is whether, at the moment the norm must be applied, the office in question can legally be considered a public office. And it is evident that in the case of directors of instrumental public companies, the answer is affirmative. Which would lead to considering that it falls within the hypothesis established by Article 4 in question.\n\n\nFurthermore, unlike what occurs in high administrative positions of public banks, verbi gratia general manager, the executive president of an autonomous entity is a political-administrative official. It suffices to recall that they are the liaison between the Executive Branch and the autonomous entity. A liaison implying that the executive president must bring to the attention of the Board of Directors the Executive’s initiatives related to governmental policies affecting the entity (Article 5 of Executive Decree No. 11846-P of September 9, 1980, Regulation to the Law of Executive Presidents of the Boards of Directors of the Central Bank of Costa Rica and other autonomous and semi-autonomous non-banking institutions (Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas directivas del Banco Central de Costa Rica y demás instituciones autónomas y semiautónomas no bancarias)). It is in this condition, and above all as the highest government official of the entity, that the initiative corresponds to them regarding the most important decisions that the entity's board of directors will subsequently have to adopt, such as the definition of policies, the approval of plans, and among these, the budget, as well as the exercise of organizational authority. Their function is one of planning and coordination. Functions that, in addition, imply relations not only with the Executive Branch but also with the high officials of the Public Administration in general.\n\n\nThis political nature, we reiterate, determines that the legislator has decided that the position is incompatible with the exercise of any other public office and that it is intended that within the public function, they dedicate themselves exclusively to said office. It must be remembered, moreover, that the functions of the Executive President are of such a nature that they are non-delegable, according to the provisions of Articles 89 and 90 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).\n\n\nRegarding the nature of the position at hand, we stated in Legal Opinion No. OJ-145-2002 of October 16, 2002:\n\n\n“However, it can be said that the direction function is not alien to Executive Presidents, since they are responsible for formulating plans, work programs, in general, the planning, direction, guidance, and organization of the Entity’s activity. But it is clear that these political powers have a different content and scope from the direction power corresponding to the Executive Branch. Simply put, that direction power is circumscribed to the entity they preside over, without any possibility of having direct and immediate effects on other public entities. A character that, by definition, the Executive’s direction power presents.\n\nThe PANI Law also provides that the Executive President is responsible for the judicial and extrajudicial representation of the Patronato and an administrative function consisting of the appointment and removal of officials and the exercise of disciplinary power over them.\n\nBy reason of the functions that the law attributes to Executive Presidencies, it has traditionally been pointed out that it is a liaison between the Executive Branch and the autonomous entity. They are responsible, then, for ensuring that the public policies and directives issued by the Executive are fulfilled by the entity in question. Hence, the emphasis on them being a political official, responsible for 'government matters,' which does not exclude them from also having administrative functions. A character that the execution of the agreements adopted by the Board of Directors has, by definition. It must be recalled, to this effect, that it is difficult, if not impossible, to sharply differentiate between 'political functions' and 'administrative functions,' as we pointed out in our opinion No. C-23 of February 10, 1993, and the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) upheld in its resolution No. 6345-97 of 8:33 a.m. on October 6, 1997.”\n\n\nIn the same sense, in opinion No. C-126-99 of June 22, 1999, the Office of the Attorney General indicated:\n\n\n“Secondly, the intrinsic, fundamental, principal activity, and the reason for being of the nature of the Executive President position is government matters. Consequently, the activity of whoever occupies this position must be directed toward fully fulfilling those tasks subsumed within governmental activity, resulting for that reason in the activities falling within administrative matters being auxiliary, secondary, and collateral actions to the activities constituting the reason for being of the administrative figure. From this perspective, the Executive President is prohibited from occupying themselves with administrative activities as a fundamental or principal task, disdaining, neglecting, or relegating for that reason the proper activities of government. Now, the foregoing does not mean that the Executive President cannot develop activities of an administrative nature; when the legal system so imposes, they must exercise them. What we are affirming is something very different, and that is that the Executive President must address the exercise of government’s own functions without attempting to encompass other administrative-type functions, which are not the result of activity in government matters.\n\nBased on the foregoing, we consider that the Executive President cannot exercise the position of Manager.”\n\n\nIn the cited opinion, the Office of the Attorney General also referred to the need to take into account the necessary subjection to the principles and values that inform the democratic system, in order to determine whether the executive president can hold another public office. One of those principles is the non-concentration of power.\n\nFrom this principle derives an essential idea, which constitutes a course of action in every democratic society, and it is the fact that, in the organization of power, its distribution is the rule. Although this idea is rooted in the field of Constitutional Law, we cannot ignore that, through a radiating effect, it affects the entire Costa Rican system, and within this, the organization and operation of the Public Administration.\n\nBased on the foregoing, the distribution of power must be the rule within the administrative organization, that is, there must be a suitable and logical relationship between the functions of the entity and the positions created, so that no one position, or a few, concentrates more functions than those that are reasonable for the proper functioning of the institution. Assigning a position or an official more powers than those advised by logic, convenience, justice, and administrative technique has the pernicious effects of affecting the correct performance of public functions and creating centers of power within the institution, which, generally, act against the public interest and cast a poor light on the ethical principles that inform the exercise of public functions. An administrative organization that responds to democratic principles must avoid the creation of compartments of power, which make the exercise of the administrative function a dangerous activity not only for the interests of the administered parties, but also for the public interest. From this perspective, it is not in accordance with the principle that informs the system for an official of an institution to assume other positions, resulting in an accumulation of functions in a single person, which entails a dangerous concentration of power, especially when it involves the two most important positions of the institution. One must not lose sight of the fact that the existence of both positions, from a perspective more political than administrative in nature, allows a healthy, convenient, and reasonable distribution of power within the entity.”\n\nThe Executive President is the highest-ranking government official within the Instituto Nacional de Seguros. For its part, the board of directors of the corporations (sociedades anónimas) established by the INS is the highest hierarchical body of these entities. If one person were to hold the positions of Executive President of the entity and director in the companies formed by the entity, not only would a concentration of functions occur that could affect the proper functioning of both entities, but through this means, not expressly provided for by the legal system, a close relationship would be established between the entity's corporation and the Executive Branch, which we believe should be an express consequence of the legal system.\n\nNow then, the INS points out that it does not seem appropriate to prohibit the Executive President from participating in the boards of directors of the INS companies if the Law allows him to be a director of a private company. In this regard, it is necessary to recall that Article 4 of Law 4646 expressly establishes that said official may not hold “any other public office.” Furthermore, Article 18 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de la Función Pública expressly indicates that Executive Presidents may hold the position of director in private companies provided that they are not within the situations it indicates. This is an express authorization for the position of Executive President derived from a legal norm, which allows considering that the condition of director of a private company is not incompatible with the concept of “exclusive dedication” present in that same article. Given the existence of an express provision authorizing the performance of such a private position, it cannot be concluded that the opinion of the Procuraduría is incongruent.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the criterion of the Procuraduría General de la República that:\n\n1. Article 4 of Law No. 4646 of October 20, 1970, Law to Modify the Integration of Boards of Directors of Autonomous Institutions, amended by Law No. 5507 of April 19, 1974, Law Reforming Boards of Directors of Autonomous Institutions Creating Executive Presidencies, obliges the Executive President of the autonomous entities to exercise their position with exclusive dedication, which prevents them from exercising any activity not expressly authorized by the legal system.\n\n2. Therefore, in principle, the position of Executive President is incompatible with the provision of services or holding positions in public or private entities.\n\n3. Notwithstanding the foregoing, the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422 of October 6, 2004, Article 18, allows executive presidents to simultaneously hold positions on the boards of directors of private companies, provided that these do not provide services to public institutions or companies, that the private company does not compete with the public company, or that it does not receive economic resources from the State.\n\n4. In that sense, Article 18 of Law No. 8422 constitutes a rule of special character that modifies a prior special rule: Article 4 of Law No. 4646.\n\n5. The position of director of a public company, organized in accordance with the rules of Commercial Law, is a public position.\n\n6. Consequently, the position of director of a corporation (sociedad anónima) created based on the provisions of Article 55 of the Ley Reguladora del Mercado de Valores constitutes a public office.\n\n7. Therefore, according to Article 4 of Law No. 4646 cited above, there is incompatibility between the position of Executive President of an autonomous entity and that of director of a public company, organized as a commercial company and whose corporate capital belongs to the entity in question.\n\n8. The simultaneous exercise of the positions of Executive President of an autonomous entity and director of the corporation established by that entity leads to a concentration of functions that can affect the proper functioning of both entities and that also affects the democratic principle and the principle of efficiency of the Public Administration.\n\n9. Consequently, Opinion No. C-251-2007 of July 27, 2007, is confirmed where applicable.\n\nOf you very respectfully,\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nProcuradora Asesora\n\nMIRCH/mvc" }