{ "id": "pgr-14807", "citation": "C-352-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Personal de FONAFIFO contratado vía fideicomiso y su condición de funcionario público", "title_en": "FONAFIFO Personnel Hired via Trust and Public-Employee Status", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si el personal que realiza funciones públicas para el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), contratado con recursos públicos a través de los fideicomisos autorizados por el artículo 49 de la Ley Forestal, debe ser considerado funcionario público sujeto al Régimen de Servicio Civil. Concluye que sí, pues ejecutan funciones públicas encomendadas por ley, independientemente de la modalidad contractual. También establece que el procedimiento para su incorporación al Régimen de Servicio Civil es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, que exige más de dos años de servicio ininterrumpido y demostrar idoneidad. Advierte sobre la improcedencia de seguir utilizando fideicomisos para evadir los procedimientos normales de contratación pública, señalando que esta práctica puede acarrear sanciones administrativas, civiles e incluso penales.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether personnel performing public functions for the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO), hired with public funds through the trusts authorized by Article 49 of the Forestry Law, should be considered public employees subject to the Civil Service Regime. It concludes that they should, since they carry out legally-assigned public functions regardless of the contractual modality. It also determines that the procedure for their incorporation into the Civil Service Regime is the one set out in Article 11 of the Civil Service Statute Regulations, which requires over two years of continuous service and proof of suitability. 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Las personas contratadas por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) por medio de los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal, para realizar funciones públicas al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a FONAFIFO, pueden ser consideradas como funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidas a una relación de empleo público, y cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. 2. Las personas a que se refiere el punto anterior deben ser catalogadas como funcionarios públicos desde el momento en que iniciaron el ejercicio de funciones públicas. 3. El mecanismo para incluir a ese personal dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.", "excerpt_en": "1. Persons hired by the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO) through the trusts referred to in Article 49 of the Forestry Law to carry out public functions under powers and competencies legally assigned to FONAFIFO, may be considered public officials and must therefore be subject to a public employment relationship and covered by the Civil Service Regime. 2. The persons referred to in the foregoing point must be categorized as public officials from the moment they began exercising public functions. 3. 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2007, por medio del cual nos plantea las\nsiguientes consultas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1.-¿El personal, servidores o funcionarios contratados por la Administración Pública,\nAdministración activa, a través de fuentes de financiamiento específicas y estructuras financieras,\ncomo Fideicomisos, convenios u otros, cuyos recursos constituyen recursos públicos, para realizar\nfunciones y gestiones públicas incluso en el ejercicio de potestades de imperio, al amparo de\natribuciones y competencias encomendadas por ley a la Administración Pública, pueden ser\nconsiderados como funcionarios públicos?\n\n\n\n 2.-¿En caso de ser dichos servidores funcionarios públicos, ello debe entenderse durante todo el\ntiempo que han prestado servicios a la Administración Pública, bajo esos esquemas?\n\n\n\n 3.-¿En el caso de que la Administración Pública deba solucionar la situación generada y normalizar\ny formalizar la relación de servicio, bajo el Régimen Público que corresponde, Régimen del Servicio\nCivil, qué procedimiento debe utilizar para ello y si podría resultar aplicable, lo dispuesto en el\nartículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nos indica que la Asesoría Legal Interna del FONAFIFO, al pronunciarse sobre las\nconsultas transcritas, señaló lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…es consideración de esta Asesoría Jurídica, que las personas o servidores contratadas y pagadas\ncon recursos públicos a través de Fideicomiso, convenios u otras fuentes de financiamiento, deben\nser atendidas (sic.) para todos los efectos legales, durante todo el tiempo de la prestación de sus\nservicios para la Administración Pública, como parte de su organización, como funcionarios públicos,\nestando la Administración obligada a aplicarles la normativa jurídica que a derecho correspondía, y\nlos beneficios que de ello pudiera derivarse, en el caso y momento  que se proceda a su traslado al\nrégimen de empleo público correspondiente o en su caso al Régimen del Servicio Civil, ya que dicho\npersonal o funcionarios, han prestado sin ninguna duda sus servicios para el Estado,\nindependientemente de la modalidad de contratación empleada”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.         Antecedentes de esta Procuraduría relacionados con el tema.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En los mismos términos en que lo hicimos en nuestro dictamen C-141-2007 del 7 de mayo\núltimo, debemos reiterar que esta Procuraduría ha tenido oportunidad de referirse a consultas\nsimilares a la que ahora se nos plantea.  Al respecto, en nuestro dictamen C-168-2006, del 2 de mayo\nde 2006, se analizó la situación de los servidores del Servicio Fitosanitario del Estado, quienes, a\npesar de ejercer funciones públicas encomendadas por ley al Ministerio de Agricultura y Ganadería,\nfueron contratados por medio de un Fideicomiso, bajo un régimen de empleo privado y no bajo uno de\nempleo público como correspondía.  En esa ocasión indicamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… considera esta Procuraduría que no existe razón alguna para afirmar que los funcionarios del SFE\ndeben estar excluidos del Régimen de Servicio Civil.  Esa exclusión solo es posible cuando una norma\nde rango legal (o superior) así lo disponga, lo cual no ocurre en este caso.  Por el contrario, los\nartículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil señalan los puestos que deben considerarse\nexcluidos del régimen, puestos dentro de los cuales no se mencionan los que ocupa la generalidad de\nlos funcionarios del SFE, salvo aquellos que se refieren al ejercicio de una función específica,\ncomo es el caso de su director y del auditor interno.\n\n\n\n Por otra parte, en lo que concierne al procedimiento para la inclusión del personal del SFE dentro\ndel  Régimen de Servicio Civil, debemos indicar que ese procedimiento es el descrito en el artículo\n11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, el cual está relacionado con el artículo 105 del\nmismo cuerpo normativo.  Esas normas disponen lo siguiente:\n\n\n\n <>.\n\n\n\n\n<>. (El destacado es nuestro).\n\n\n\n Nótese que las normas recién transcritas se adaptan a la situación bajo análisis, pues permiten\nregularizar la situación que se ha venido presentado con la contratación del personal del SFE.  Lo\nanterior sin perjuicio de que la Dirección General de Servicio Civil, mediante los mecanismos que\nconsidere apropiados, permita el ingreso al régimen únicamente a las personas que además de haber\nprestado durante más de dos años sus servicios ininterrumpidos para el Estado, demuestren su\nidoneidad para ello”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, en nuestro dictamen C-111-2007 del 11 de abril de 2007, analizamos la situación del personal\ndel Fondo Nacional de Becas (FONABE).  En ese caso, el artículo 10 de la Ley de Creación del FONABE\n(n.° 7658 de 11 de febrero de 1997) autorizó la constitución de un fideicomiso, con uno de los\nbancos comerciales del Estado, para la administración de sus recursos financieros; sin embargo, esa\nautorización no suponía la posibilidad de que el personal del FONABE, encargado de realizar\nfunciones públicas, fuese contratado por dicho fideicomiso bajo un régimen de empleo privado, como\nocurrió en la práctica. \n\n\n\n\n \n\n\n\n A raíz de lo anterior, la Contraloría General de la República emitió el informe DFOE-EC-23/2004,\ndel 8 de setiembre del 2004, en el cual instó a FONABE a tomar las medidas necesarias para\nnormalizar la situación.  Al consultársenos sobre el procedimiento para pasar al personal contratado\npor el Fideicomiso de un régimen de empleo privado a un régimen de empleo público, esta Procuraduría\nreiteró la posición que había asumido en su dictamen C-168-2006 ya mencionado, en el sentido de que,\nen estos casos, lo procedente es aplicar el procedimiento descrito en el artículo 11 del Reglamento\nal Estatuto de Servicio Civil:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En cuanto al procedimiento para el ingreso de ese personal al Régimen de Servicio Civil, debemos\nseñalar que a nuestro juicio, el mecanismo para ello es el dispuesto en el artículo 11 del\nReglamento al Estatuto de Servicio Civil, norma que se relaciona con el artículo 105 del mismo\nReglamento.  El texto de esas disposiciones es el siguiente: (…)\n\n\n\n Ciertamente, podría pensarse que la norma recién transcrita no es aplicable a la situación en\nestudio, pues no se trata del traslado al Régimen de Servicio Civil de <> ya creado en el\nsector público, sino del traslado de uno creado por un fideicomiso.  Al respecto, considera esta\nProcuraduría que el alcance del término <> es muy amplio.  En el texto original del\nReglamento al Estatuto de Servicio Civil se definía puesto como <<… todo empleo, cargo o destino que\nrequiera el trabajo permanente de una persona>> (artículo 3 inciso i).  Partiendo de la amplitud del\ntérmino, no podría negarse que quienes prestan sus servicios al FONABE de manera permanente,\nejerciendo funciones públicas, cuentan con un <>, que es precisamente el que debe ser\nincorporado al Régimen.\n\n\n\n De igual forma, si se definiera el puesto –en los términos en que lo hizo en su momento el artículo\n24 del decreto n.° 22493 de 2 de setiembre de 1993– como el <<… conjunto de deberes y\nresponsabilidades asignadas por una autoridad competente para que sean atendidos por un funcionario\ndurante la totalidad o una parte de la jornada de trabajo>> o como <>,  igualmente habría que concluir que quienes han\nvenido ejerciendo de manera permanente funciones públicas, encomendadas legalmente a un órgano\npúblico como lo es el FONABE, sí ostentan un puesto que debe ser incorporado al Régimen de Servicio\nCivil.\n\n\n\n En todo caso, es evidente que lo ocurrido con el personal del FONABE constituye una situación\nexcepcional, a la que es preciso darle una solución igualmente excepcional.  Por ello, aun cuando la\nfigura prevista en el artículo 11 del reglamento al Estatuto de Servicio Civil no hubiese sido\nconcebida específicamente para estos casos, consideramos que es la que mejor se adapta a la\nsituación excepcional que se analiza, sin causar perjuicio excesivo a las personas que han venido\nejecutando funciones públicas.\n\n\n\n Nótese además que la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a la\nsituación en estudio, no supone la incorporación automática de todo el personal del FONABE al\nRégimen de Servicio Civil, pues solo podrán ingresar a él quienes cuenten con dos o más años de\nservicio y demuestren su idoneidad para desempeñar el cargo.  A juicio de este Despacho, la\naplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto a estas circunstancias, no supone\nnecesariamente el ingreso al régimen de personas ineficientes, en primer lugar, porque los\ninteresados deben superar el examen de idoneidad que aplique la propia Dirección General de Servicio\nCivil; y, en segundo lugar, porque quienes se han mantenido en el puesto, realizando funciones\npúblicas por más de dos años, de alguna manera han debido mostrar eficiencia en el desempeño de esas\nfunciones pues, de lo contrario, no se justificaría su permanencia en el puesto, sobre todo si se\ntoma en cuenta que hasta el momento, el régimen jurídico que se les ha aplicado ha sido el de empleo\nprivado, donde el trabajador carece de estabilidad.\n\n\n\n Tampoco podría afirmarse –sin perjuicio de lo que pueda llegar a decidir la Sala Constitucional\nsobre el tema– que aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto en este caso contravenga el\nartículo 192 constitucional, pues esa norma lo que exige es idoneidad comprobada para el ingreso al\nrégimen, requisito que –aparte de los dos años de servicio– también lo establece el artículo 11\ncitado.\n\n\n\n Cabe indicar que si bien para aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto se requiere que la\npersona interesada haya prestado servicios ininterrumpidos <> por dos años, es lo cierto\nque quienes han trabajado para el FONABE, aunque hubiesen sido contratados por el fideicomiso, han\nprestado –desde un punto de vista objetivo– sus servicios al Estado, pues han ejecutado labores\npúblicas encomendadas por ley al FONABE.\n\n\n\n Ya esta Procuraduría, en una situación similar, dictaminó que ante la necesidad de que los\nfuncionarios del antiguo CICAD se integraran al Instituto Costarricense sobre Drogas, el mecanismo\npara incluir a los primeros dentro del Régimen de Servicio Civil era el dispuesto en el artículo 11\ndel Reglamento al Estatuto (dictamen C-146-2003 del 26 de mayo del 2003).  Lo mismo ocurrió al\nconsultársenos respecto al procedimiento para el ingreso al régimen de los servidores del Servicio\nFitosanitario del Estado (dictamen C-168-2006 del 2 de mayo del 2006)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Posteriormente, en nuestro dictamen C-117-2007 del 13 de abril de 2007, se analizó la\nsituación del personal del Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) contratado a través de los\nrecursos generados por el Convenio MAG-OIRSA para ejercer funciones públicas encomendadas legalmente\nal Ministerio de Agricultura y Ganadería.  En esa oportunidad reiteramos que “…el procedimiento para\nincluir dentro del Régimen de Servicio Civil a los servidores que han venido desarrollando de manera\ncontinua funciones públicas, atribuidas legalmente a un órgano público cuyo personal debe estar\nsujeto al Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de\nServicio Civil”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente, en nuestro dictamen C-141-2007, ya citado, se siguió la misma línea trazada\nen los dictámenes mencionados anteriormente, arribando a la conclusión de que el personal contratado\npor el Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de los recursos generados por el acuerdo de\ncooperación para el establecimiento y operación de un Servicio Nacional e Internacional de\nFumigación, así como el personal contratado a raíz del convenio para la erradicación del gusano\nbarrenador, en tanto fueron contratados para realizar funciones públicas, son funcionarios públicos,\npor lo que deben estar sometidos a una relación de empleo público, y cubiertos por el Régimen de\nServicio Civil.  También se indicó en ese dictamen que el mecanismo para incluir al personal\nrespectivo dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al\nEstatuto de Servicio Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.         Situación del personal sobre el que versa la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de que la gestión que nos ocupa se plantea en términos muy generales (pues\nalude a servidores contratados “por la Administración Pública”, a través de “fuentes de\nfinanciamiento específicas y estructuras financieras, como Fideicomisos, convenios u otros”),\npresumimos que el personal sobre el cual versan las consultas es el que ejecuta “funciones y\ngestiones públicas”, “encomendadas por ley” a FONAFIFO, pero que fue contratado, con recursos\npúblicos, por los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal (n.° 7575 de 13 de\nfebrero de 1996). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La anterior presunción es acorde con lo señalado por la Contraloría General de la\nRepública en su informe presupuestario DFOE-AM-38/2004, remitido mediante el oficio 15775 (FOE-\nAM-0787 de 10 de diciembre de 2004), donde indicó lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Si bien existe fundamento legal para que ese Fondo administre los recursos otorgados para dichos\nfines bajo la figura del fideicomiso; en la práctica se ha producido un traslado de las funciones\nesenciales del FONAFIFO a la administración de los fideicomisos, a tal punto que podría decirse que\nel FONAFIFO se ha confundido con los fideicomisos. Para llegar a la anterior conclusión vasta\nefectuar un repaso al presupuesto del fideicomiso y darse cuenta de que la presupuestación de las\nremuneraciones del personal que labora para el FONAFIFO, así como el resto de gastos\nadministrativos, se carga al presupuesto de los fideicomisos y que el FONAFIFO, como órgano del\nMINAE, no somete su propio presupuesto para aprobación de este Órgano Contralor, tal como lo obliga\nel artículo 18 de la Ley Orgánica de esta Contraloría General, Ley N° 7428 del 7 de septiembre de\n1994. Además, mediante la nota No. FONAFIFO D-267 de 2 de diciembre del presente año, el Director\nEjecutivo de ese Fondo señala que el personal es contratado por el fideicomiso. Lo anterior es\nimprocedente por cuanto, tal como se expuso, el Estado tiene entre sus funciones esenciales la\nadministración de los recursos forestales y el pago por servicios ambientales, derivada de la Ley\nForestal, y esa función esencial no es delegable”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo entonces del supuesto indicado, debemos señalar que esta Procuraduría no encuentra\ndiferencia significativa alguna entre la situación del personal sobre el que ahora se nos consulta,\ny la del que se analizó en los dictámenes reseñados en el apartado anterior, por lo que se impone\nreiterar que esas personas, en tanto hayan realizado y realicen funciones públicas, pueden ser\ncatalogados como funcionarios públicos.  Igualmente, consideramos que no existe razón alguna para\nque ese personal esté fuera del Régimen de Servicio Civil, y que para su ingreso a ese Régimen, es\naplicable el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.\n\n\n\n En todo caso, conviene señalar –como ya lo habíamos hecho en nuestro dictamen C-168-2006 citado– la\nimprocedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios\npúblicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y\npropiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones\nadministrativas, civiles, e incluso penales.  Esa situación, en el caso específico de FONAFIFO, ya\nhabía sido advertida tanto por la Contraloría General de la República en su informe presupuestario\nDFOE-AM-38/2004 ya citado, como por esta Procuraduría en su dictamen C-246-2005 del 4 de julio de\n2005.  En el informe mencionado, la Contraloría expuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Tal y como lo señala el Reglamento a la Ley Forestal, el FONAFIFO se compone de una estructura en\nla que destaca la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el personal contratado de conformidad\ncon la facultades que le confiere ese Reglamento. Esta es la estructura definida para llevar a cabo\nla función establecida en la Ley Forestal y su reglamento; no obstante, el personal de dicha\nestructura creada para desarrollar la función esencial estatal encomendada no se ubica en el Estado,\ncomo corresponde, sino en la estructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que\nobliga a corregir la situación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, si bien debe entenderse que las personas a las cuales se refiere la consulta\nadquirieron la condición de “funcionarios públicos” desde el momento en que empezaron a realizar\n“funciones públicas”, las implicaciones salariales (y laborales en general) de esa afirmación deben\nanalizarse, detenidamente, y por aparte, cada vez que resulte necesario, a efecto de no conferirles\nbeneficios que sean incompatibles con las condiciones bajo las cuales fueron contratados o bajo las\ncuales prestaron sus servicios; o bien, para no negarles derechos que bajo esas mismas condiciones\nsí les corresponderían\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3.         Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.         Las personas contratadas por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) por\nmedio de los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal, para realizar\nfunciones públicas al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a FONAFIFO, pueden\nser consideradas como funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidas a una relación de\nempleo público, y cubiertas por el Régimen de Servicio Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.         Las personas a que se refiere el punto anterior deben ser catalogadas como funcionarios\npúblicos desde el momento en que iniciaron el ejercicio de funciones públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.         El mecanismo para incluir a ese personal dentro del Régimen de Servicio Civil, es el\nprevisto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDel señor Director Ejecutivo de FONAFIFO, atento se suscribe;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\nProcurador de Hacienda\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/Kjm", "body_en_text": "Opinion: 352 of 10/02/2007\n\n\n\nC-352-2007\n\nOctober 2, 2007\n\n\n\nEng. Jorge Mario Rodríguez Zúñiga\n\nExecutive Director\n\nFondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we reply to your official communication FONAFIFO-D-112-2007, of June 30, 2007, through which you pose the following inquiries:\n\n\n\n“1.- Can personnel, servants, or officials contracted by the Public Administration, active Administration, through specific financing sources and financial structures, such as trusts (Fideicomisos), agreements, or others, whose resources constitute public funds, to perform public functions and tasks, including in the exercise of sovereign powers, under the protection of attributions and competences entrusted by law to the Public Administration, be considered as public officials?\n\n2.- If such servants are public officials, must this be understood for the entire time they have provided services to the Public Administration under those schemes?\n\n3.- In the event that the Public Administration must resolve the situation that has arisen and normalize and formalize the service relationship under the corresponding Public Regime, the Civil Service Regime (Régimen del Servicio Civil), what procedure must it use for this and could the provisions of Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute (Reglamento del Estatuto del Servicio Civil) be applicable.”\n\n\n\nYou indicate that the Internal Legal Advisory Office of FONAFIFO, upon issuing an opinion on the transcribed inquiries, stated the following:\n\n\n\n“…it is the consideration of this Legal Advisory Office that the persons or servants contracted and paid with public funds through a trust (Fideicomiso), agreements, or other financing sources, must be treated (sic.) for all legal purposes, during the entire time of their service provision to the Public Administration, as part of its organization, as public officials, with the Administration being obligated to apply to them the legal regulations that were rightfully applicable, and the benefits that could derive therefrom, in the event and at the moment their transfer to the corresponding public employment regime or, as applicable, to the Civil Service Regime (Régimen del Servicio Civil) is undertaken, since said personnel or officials have without any doubt provided their services to the State, regardless of the contracting modality employed.”\n\n\n\n1. Background of this Attorney General's Office related to the subject.\n\n\n\nIn the same terms as we did in our opinion C-141-2007 of May 7 last, we must reiterate that this Attorney General's Office has had the opportunity to address inquiries similar to the one now posed to us. In this regard, in our opinion C-168-2006, of May 2, 2006, the situation of the servants of the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado) was analyzed, who, despite exercising public functions entrusted by law to the Ministry of Agriculture and Livestock, were contracted through a trust (Fideicomiso), under a private employment regime and not under a public employment one as corresponded. On that occasion we indicated the following:\n\n\n\n“… this Attorney General's Office considers that there is no reason whatsoever to affirm that the officials of the SFE must be excluded from the Civil Service Regime. Such exclusion is only possible when a legal-ranking norm (or higher) so provides, which does not occur in this case. On the contrary, Articles 3, 4, and 5 of the Civil Service Statute indicate the positions that must be considered excluded from the regime, positions among which those occupied by the generality of the SFE officials are not mentioned, except for those referring to the exercise of a specific function, as is the case of its director and the internal auditor.\n\nOn the other hand, regarding the procedure for the inclusion of the SFE personnel within the Civil Service Regime, we must indicate that this procedure is the one described in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute, which is related to Article 105 of the same regulatory body. Those rules provide the following:\n\n<
>.\n\n<
>. (The emphasis is ours).\n\nNote that the newly transcribed rules adapt to the situation under analysis, as they allow regularizing the situation that has been occurring with the contracting of the SFE personnel. The foregoing without prejudice to the General Directorate of Civil Service (Dirección General de Servicio Civil), through the mechanisms it deems appropriate, permitting entry into the regime only to those persons who, in addition to having provided their uninterrupted services to the State for more than two years, demonstrate their suitability for it.”\n\n\n\nSubsequently, in our opinion C-111-2007 of April 11, 2007, we analyzed the situation of the personnel of the Fondo Nacional de Becas (FONABE). In that case, Article 10 of the Law Creating FONABE (No. 7658 of February 11, 1997) authorized the constitution of a trust (fideicomiso), with one of the State commercial banks, for the administration of its financial resources; however, that authorization did not imply the possibility that FONABE personnel, tasked with performing public functions, could be contracted by said trust under a private employment regime, as occurred in practice.\n\n\n\nAs a result of the foregoing, the Comptroller General of the Republic issued report DFOE-EC-23/2004, of September 8, 2004, in which it urged FONABE to take the necessary measures to normalize the situation. When we were consulted about the procedure for transferring the personnel contracted by the Trust (Fideicomiso) from a private employment regime to a public employment regime, this Attorney General's Office reiterated the position it had taken in its aforementioned opinion C-168-2006, in the sense that, in these cases, the appropriate action is to apply the procedure described in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute:\n\n\n\n“Regarding the procedure for the entry of that personnel into the Civil Service Regime, we must point out that in our judgment, the mechanism for this is that provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute, a rule that relates to Article 105 of the same Regulation. The text of those provisions is the following: (…)\n\nCertainly, one might think that the newly transcribed rule is not applicable to the situation under study, since it does not concern the transfer to the Civil Service Regime of <> already created in the public sector, but rather the transfer of one created by a trust (fideicomiso). In this regard, this Attorney General's Office considers that the scope of the term <> is very broad. In the original text of the Regulation to the Civil Service Statute, position was defined as <<… any employment, post, or assignment that requires the permanent work of a person>> (Article 3, subsection i). Based on the breadth of the term, it could not be denied that those who provide their services to FONABE permanently, exercising public functions, hold a <>, which is precisely the one that must be incorporated into the Regime.\n\nLikewise, if the position were defined – in the terms in which Article 24 of Decree No. 22493 of September 2, 1993, did at the time – as the <<… set of duties and responsibilities assigned by a competent authority to be attended to by an official during all or part of the workday>> or as <>, it would also have to be concluded that those who have been permanently exercising public functions, legally entrusted to a public body such as FONABE, do hold a position that must be incorporated into the Civil Service Regime.\n\nIn any case, it is evident that what occurred with FONABE personnel constitutes an exceptional situation, to which an equally exceptional solution must be given. Therefore, even if the mechanism provided in Article 11 of the regulation to the Civil Service Statute had not been specifically conceived for these cases, we consider that it is the one that best adapts to the exceptional situation being analyzed, without causing excessive harm to the persons who have been performing public functions.\n\nNote also that the application of Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute to the situation under study does not entail the automatic incorporation of all FONABE personnel into the Civil Service Regime, since only those who have two or more years of service and demonstrate their suitability to perform the position may enter it. In the judgment of this Office, the application of Article 11 of the Regulation to the Statute to these circumstances does not necessarily entail the entry into the regime of inefficient persons, firstly, because the interested parties must pass the suitability exam applied by the General Directorate of Civil Service itself; and, secondly, because those who have remained in the position, performing public functions for more than two years, must have somehow demonstrated efficiency in the performance of those functions, otherwise, their permanence in the position would not be justified, especially if one takes into account that up to now, the legal regime applied to them has been that of private employment, where the worker lacks job stability.\n\nNor could it be affirmed – without prejudice to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may eventually decide on the matter – that applying Article 11 of the Regulation to the Statute in this case contravenes Article 192 of the Constitution, since that rule requires proven suitability for entry into the regime, a requirement that – apart from the two years of service – is also established by the cited Article 11.\n\nIt is appropriate to indicate that although applying Article 11 of the Regulation to the Statute requires that the interested person have provided uninterrupted services <> for two years, it is true that those who have worked for FONABE, even if they had been contracted by the trust (fideicomiso), have provided – from an objective point of view – their services to the State, since they have performed public tasks entrusted by law to FONABE.\n\nThis Attorney General's Office, in a similar situation, already issued an opinion that given the need for the officials of the former CICAD to be integrated into the Instituto Costarricense sobre Drogas, the mechanism to include the former within the Civil Service Regime was that provided in Article 11 of the Regulation to the Statute (opinion C-146-2003 of May 26, 2003). The same occurred when we were consulted regarding the procedure for the entry into the regime of the servants of the State Phytosanitary Service (opinion C-168-2006 of May 2, 2006).”\n\n\n\nSubsequently, in our opinion C-117-2007 of April 13, 2007, the situation was analyzed of the personnel of the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) contracted through the resources generated by the MAG-OIRSA Agreement to exercise public functions legally entrusted to the Ministry of Agriculture and Livestock. On that occasion we reiterated that “…the procedure to include within the Civil Service Regime the servants who have been continuously performing public functions, legally attributed to a public body whose personnel must be subject to the Civil Service Regime, is that provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute.”\n\n\n\nFinally, in our opinion C-141-2007, already cited, the same line established in the previously mentioned opinions was followed, reaching the conclusion that the personnel contracted by the Ministry of Agriculture and Livestock through the resources generated by the cooperation agreement for the establishment and operation of a National and International Fumigation Service, as well as the personnel contracted as a result of the agreement for the eradication of the screwworm fly, insofar as they were contracted to perform public functions, are public officials, and therefore must be subject to a public employment relationship, and covered by the Civil Service Regime. It was also indicated in that opinion that the mechanism to include the respective personnel within the Civil Service Regime is that provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute.\n\n\n\n2. Situation of the personnel that is the subject of the inquiry.\n\n\n\nAlthough the matter before us is posed in very general terms (as it alludes to servants contracted “by the Public Administration,” through “specific financing sources and financial structures, such as trusts (Fideicomisos), agreements, or others”), we presume that the personnel to which the inquiries refer are those who perform “public functions and tasks,” “entrusted by law” to FONAFIFO, but who were contracted, with public funds, by the trusts (fideicomisos) referred to in Article 49 of the Ley Forestal (No. 7575 of February 13, 1996).\n\n\n\nThe foregoing presumption is consistent with what was pointed out by the Comptroller General of the Republic in its budgetary report DFOE-AM-38/2004, sent via official communication 15775 (FOE-AM-0787 of December 10, 2004), where it indicated the following:\n\n\n\n“Although there is a legal basis for that Fund to administer the resources granted for such purposes under the trust (fideicomiso) mechanism; in practice, a transfer of the essential functions of FONAFIFO to the administration of the trusts has occurred, to such a point that it could be said that FONAFIFO has become confused with the trusts. To reach the previous conclusion, it suffices to review the budget of the trust and realize that the budgeting of the remunerations of the personnel working for FONAFIFO, as well as the rest of the administrative expenses, is charged to the budget of the trusts and that FONAFIFO, as a body of MINAE, does not submit its own budget for approval by this Comptroller Body, as obligated by Article 18 of the Organic Law of this Comptroller General's Office, Law No. 7428 of September 7, 1994. Furthermore, by Note No. FONAFIFO D-267 of December 2 of this year, the Executive Director of that Fund states that the personnel are contracted by the trust. The foregoing is improper since, as was set forth, the State has among its essential functions the administration of forest resources and the payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales), derived from the Ley Forestal, and that essential function is not delegable.”\n\n\n\nThus, based on the indicated assumption, we must point out that this Attorney General's Office finds no significant difference between the situation of the personnel about whom we are now consulted and that of those analyzed in the opinions outlined in the preceding section, and it is therefore imperative to reiterate that these persons, insofar as they have performed and perform public functions, can be classified as public officials. Likewise, we consider that there is no reason whatsoever for that personnel to be outside the Civil Service Regime, and that for their entry into that Regime, Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute is applicable.\n\nIn any case, it is worth pointing out – as we had already done in our cited opinion C-168-2006 – the impropriety of continuing to resort to mechanisms such as the trust (fideicomiso) to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. That situation, in the specific case of FONAFIFO, had already been warned of both by the Comptroller General of the Republic in its already cited budgetary report DFOE-AM-38/2004, and by this Attorney General's Office in its opinion C-246-2005 of July 4, 2005. In the mentioned report, the Comptroller's Office stated:\n\n\n\n“As indicated by the Regulation to the Ley Forestal, FONAFIFO is composed of a structure in which the Board of Directors, the Executive Directorate, and the personnel contracted in accordance with the powers conferred by that Regulation stand out. This is the structure defined to carry out the function established in the Ley Forestal and its regulation; nevertheless, the personnel of said structure created to develop the essential entrusted state function are not located within the State, as is proper, but rather within the structure that the Trust (Fideicomiso) has improperly created, which necessitates correcting the situation.”\n\n\n\nOn the other hand, although it must be understood that the persons to whom the inquiry refers acquired the status of “public officials” from the moment they began to perform “public functions,” the salary (and labor in general) implications of that affirmation must be analyzed, carefully and separately, each time it proves necessary, in order not to confer upon them benefits that are incompatible with the conditions under which they were contracted or under which they provided their services; or, to not deny them rights that under those same conditions would indeed correspond to them.\n\n\n\n3. Conclusion.\n\n\n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office reaches the following conclusions:\n\n\n\n1. The persons contracted by the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) through the trusts (fideicomisos) referred to in Article 49 of the Ley Forestal, to perform public functions under the protection of attributions and competences entrusted by law to FONAFIFO, can be considered as public officials, and therefore must be subject to a public employment relationship, and covered by the Civil Service Regime.\n\n\n\n2. The persons referred to in the preceding point must be classified as public officials from the moment they began the exercise of public functions.\n\n\n\n3. The mechanism to include that personnel within the Civil Service Regime is that provided in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute.\n\n\n\nRespectfully submitted to the Executive Director of FONAFIFO;\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\nProcurador de Hacienda\n\n\n\nJCMM/Kjm" }