{ "id": "pgr-14852", "citation": "OJ-112-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Oposición al proyecto de ley de concesiones en islas del Golfo de Nicoya", "title_en": "Opposition to the bill on concessions in Gulf of Nicoya islands", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión jurídica negativa sobre el proyecto de ley 16416, que pretendía promover desarrollo social, económico y ecoturístico en ocho islas del Golfo de Nicoya mediante concesiones, reformando la Ley de Zona Marítimo Terrestre. Considera que la iniciativa es innecesaria, pues la legislación vigente ya regula las concesiones insulares, incluyendo la aprobación legislativa como resguardo del interés público nacional. Critica múltiples disposiciones: elimina la aprobación legislativa, crea una comisión interinstitucional con funciones confusas, amplía plazos de concesión sin justificación, permite hipotecar concesiones con figuras como 'administrador pleno' que desvirtúan el apoyo a pescadores, y omite proteger adecuadamente zonas públicas, áreas silvestres protegidas y el ambiente. Advierte riesgo de invasiones, inseguridad jurídica, debilitamiento de controles ambientales y exclusión de competencias de instituciones como MINAE, SETENA e INCOPESCA. Concluye solicitando a los diputados no adoptar el proyecto.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a negative legal opinion on bill 16416, which sought to promote social, economic and ecotourism development on eight Gulf of Nicoya islands through concessions, amending the Coastal Zone Law. It finds the bill unnecessary because existing law already regulates island concessions, including legislative approval as a safeguard of national public interest. It criticizes numerous provisions: eliminating legislative approval, creating an inter-institutional commission with ambiguous functions, extending concession terms without justification, allowing concessions to be mortgaged with figures such as 'full administrator' that distort support for fishers, and failing to properly protect public areas, protected wild areas and the environment. It warns of risk of invasions, legal uncertainty, weakening of environmental controls and exclusion of responsibilities of institutions like MINAE, SETENA and INCOPESCA. It concludes by requesting that legislators not adopt the bill.", "court_or_agency": "", "date": "30/10/2007", "year": "2007", "topic_ids": [ "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "demanio público", "zona marítimo terrestre", "concesión", "plan regulador", "INCOPESCA", "patrimonio natural del estado", "intransferibilidad de la condición de poblador", "autotutela demanial" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 9, 10, 18, 20, 22, 34, 38, 42, 44, 48, 53, 55, 57, 59, 62, 63, 69, 70, 73 bis, Transitorio VII", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Arts. 9, 13, 80-91", "law": "Ley 8436" }, { "article": "Arts. 13, 14, 15", "law": "Ley Forestal" } ], "keywords_es": [ "concesiones", "islas Golfo de Nicoya", "zona marítimo terrestre", "Ley 6043", "demarcación zona pública", "áreas silvestres protegidas", "coadministración municipal", "impacto ambiental", "seguridad jurídica", "megaproyectos" ], "keywords_en": [ "concessions", "Gulf of Nicoya islands", "coastal zone", "Law 6043", "public zone demarcation", "protected wild areas", "municipal co-management", "environmental impact", "legal certainty", "megaprojects" ], "excerpt_es": "Con base en las razones expuestas, respetuosamente solicitamos a los señores Diputados no adoptar este proyecto. [...] Además, hemos hecho ver que las pocas solicitudes de concesión, no propiamente de pobladores isleños, y que han logrado arribar al escenario legislativo, luego de su trámite en la Municipalidad de Puntarenas, reveló serias deficiencias en el cumplimiento de los requisitos gracias a las consultas requeridas por los señores Diputados. Lo anterior, hemos sostenido, hace necesario que esas solicitudes enfrenten un escrutinio público nacional sobre el tipo de actividad por realizar, las áreas por desarrollar, sus colindancias, el verdadero respeto de la zona pública para el libre tránsito, las calidades y antecedentes de los solicitantes, o de quienes pretendan adquirir total o parcialmente por cesión. Ese escenario ha pertenecido históricamente a la Asamblea Legislativa, y no encontramos razones válidas para eliminar su participación, cuando ha sido provechosa en la tutela de los intereses públicos nacionales en juego, no percibidos con amplitud por el gobierno local.", "excerpt_en": "Based on the reasons set forth, we respectfully request the Members of Parliament not to adopt this bill. [...] Furthermore, we have pointed out that the few concession requests, not properly from island inhabitants, which have managed to reach the legislative arena, after processing by the Municipality of Puntarenas, revealed serious deficiencies in fulfilling requirements thanks to the consultations requested by the Members of Parliament. The foregoing, we have maintained, makes it necessary for those requests to undergo national public scrutiny regarding the type of activity to be carried out, the areas to be developed, their boundaries, true respect for the public zone for free transit, the qualifications and background of the applicants, or of those seeking to acquire totally or partially by transfer. This scenario has historically belonged to the Legislative Assembly, and we find no valid reasons to eliminate its participation, when it has been beneficial in protecting the national public interests at stake, not broadly perceived by local government.", "outcome": { "label_en": "Negative opinion", "label_es": "Dictamen desfavorable", "summary_en": "The Attorney General's Office requests legislators not to adopt the bill, finding it unnecessary, legally uncertain and harmful to public and environmental interests.", "summary_es": "La Procuraduría solicita a los diputados no adoptar el proyecto de ley por considerarlo innecesario, inseguro jurídicamente y perjudicial para el interés público y ambiental." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando IV (Conclusión)", "quote_en": "Legislative approval for the islands must be maintained because of their national strategic value, especially given their geographical conditions of limited access, which make them vulnerable to immigration control and drug trafficking.", "quote_es": "La aprobación legislativa en las islas ha mantenerse por su valor nacional de carácter estratégico, puesto de manifiesto sobre todo ante sus condiciones geográficas de limitado acceso, que las hacen vulnerables al control migratorio y el tráfico de drogas." }, { "context": "Considerando III (Análisis del articulado)", "quote_en": "The wording proposed in the aforementioned article 16 poses the risk of allowing an interpretation that the scope of Law 8436 is extended to any category of protected wild areas, thereby covering national parks, biological reserves and natural monuments, already excluded by that Law.", "quote_es": "La redacción propuesta en el citado numeral 16 presenta el riesgo de dar cabida a interpretar que el ámbito de aplicación de la Ley 8436 se amplía a cualesquiera categorías de áreas silvestres protegidas, abarcándose entonces parques nacionales, reservas biológicas y monumentos naturales, ya excluidos en dicha Ley." }, { "context": "Considerando III (Análisis del articulado)", "quote_en": "This measure constitutes a reward for those who, without being fishing inhabitants, have acted outside the law. Furthermore, the wording of the first paragraph in fine of article 2 encourages invasion ad infinitum of the islands, which are fragile marine-coastal ecosystems, by classifying as inhabitants those who 'have been in possession of the property for a period of at least ten years'.", "quote_es": "La medida constituye un premio para quienes sin ser pobladores pescadores, han actuando al margen de la ley. Además, la redacción del párrafo primero in fine del artículo 2 fomenta la invasión ad infinitum de las islas, que son frágiles ecosistemas marino-costeros, pues cataloga como pobladores aquellos que “estén en posesión del inmueble por un período de al menos diez años”." }, { "context": "Considerando III (Análisis del articulado)", "quote_en": "In rulings 1220-2002 and 10421-2003, the same Chamber ruled against administrative provisions that empty 'of content the right of inhabitants that Public Powers exercise direct environmental control –not by delegation to regencies– in the application of protective legislation'.", "quote_es": "En las resoluciones 1220-2002 y 10421-2003, la misma Sala se pronunció en contra de las disposiciones administrativas que vacíen “de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan el control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar”." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-2143", "kind": "related_opinion", "label": "045" }, { "target_id": "pgr-13122", "kind": "related_opinion", "label": "050" }, { "target_id": "pgr-3711", "kind": "related_opinion", "label": "100" }, { "target_id": "pgr-1181", "kind": "related_opinion", "label": "108" }, { "target_id": "pgr-14856", "kind": "related_opinion", "label": "113" }, { "target_id": "pgr-13462", "kind": "related_opinion", "label": "167" }, { "target_id": "pgr-12702", "kind": "related_opinion", "label": "264" }, { "target_id": "pgr-12953", "kind": "related_opinion", "label": "339" }, { "target_id": "norm-54688", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Pesca y Acuicultura" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-7500-1997", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=112763&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 07500-1997", "resolution_num": "07500", "year": "1997", "expediente": "97-006637-0007-CO" }, { "ref_id": "nexus-res-7327-1997", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=112677&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 07327-1997", "resolution_num": "07327", "year": "1997", "expediente": "97-002189-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-14596", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14596&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "051", "dictamen_id": "14596" }, { "ref_id": "pgr-14284", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14284&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "156", "dictamen_id": "14284" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14852&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 112 - J   del 30/10/2007   \n\n\n\nOJ-112-2007\n\n\n\n\n30 de octubre de 2007\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n   \n\n\n\n\nLic. Silma Bolaños Cerdas\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Turismo\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al Proyecto \"Ley\npara promover el desarrollo social, económico y ecoturístico en las islas del Golfo de Nicoya\nmediante concesiones\", expediente legislativo N° 16416, publicado en La Gaceta N° 222 del 20 de\nnoviembre de 2006, que entre otras disposiciones especiales contempla además la reforma de los\nartículos 5, 37 y 42, y adiciona el artículo 80 bis al Capítulo XI Casos Especiales, de la Ley sobre\nla Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 del 2 de marzo de 1977.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como hemos apuntado en oportunidades anteriores, recordamos la improcedencia de asumir\nnuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea\nLegislativa, inaplicable en este caso; y sin efectos vinculantes en vista de que el solicitante es\notro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del\nEstado, vía dictamen; comunicamos nuestro desacuerdo con la iniciativa.  Para ello, hacemos las\nsiguientes consideraciones referentes a la iniciativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- MODIFICACIÓN PROPUESTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al igual que en los proyectos “Ley para promover el desarrollo social, económico y turístico de las\nIslas del Golfo de Nicoya” (expediente legislativo 15665) y \"Ley para promover el desarrollo\necoturístico, del turismo rural comunitario y la titulación de tierras en las islas del Golfo de\nNicoya\" (expediente legislativo N° 16180), la reforma exceptúa la aprobación legislativa de las\nconcesiones para ocho islas del golfo de Nicoya, a saber: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita,\nCedros y Tortugas  (Alcatraz y Tolinga).  Requisito que exige la Ley 6043 en su artículo 42 párrafo\n3°. \n\n\n\n En los pronunciamientos OJ-050-2005 del 26 de abril de 2005 y OJ-156-2006 del 31 de octubre de\n2006, expresamos nuestra opinión sobre ese tipo de iniciativas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La exposición de motivos del nuevo proyecto refiere la situación económica y social de quienes\nobtienen productos de la pesca en los territorios isleños, y cataloga de risible sus beneficios\nfrente a la intermediación comercial y la cada vez más sobreexplotada riqueza pesquera.  Se aducen\ntambién adversas condiciones socioeconómicas ante la indemostrada inseguridad jurídica con la que se\ndice operan en relación con el resto de los habitantes del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, recordemos que la afectación normativa al demanio público no sólo rige en las islas,\nsino también en el área continental del territorio nacional, como sucede con el Patrimonio Natural\ndel Estado, áreas verdes y paseos costeros, zonas fronterizas, reservas portuarias, aeropuertos,\nferrocarriles y vías públicas, entre otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la citada exposición se omite la creciente actividad productiva ligada a los proyectos de\nacuicultura aprobados en el golfo de Nicoya, cuyo régimen de concesión y permisos en áreas asociadas\na los recursos marino-costeros es competencia del INCOPESCA (Ley N° 8436 del 1° de marzo de 2005,\nartículos 80 a 91, publicada en La Gaceta N° 78 del 25 de abril de 2005).   Esta normativa es\nmencionada someramente en el artículo 16 del proyecto, pero su redacción puede ser perjudicial para\nlas áreas silvestres protegidas, como veremos más adelante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Uno de los aspectos eje en la justificación de la iniciativa es la ocupación de las\nislas.  Sobre ello, el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa,\noficio Nº S.T. 189-2007 I, de setiembre de este año, concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “...de las ocho islas objeto del proyecto de ley, tres se encuentran actualmente despobladas (Isla\nBejuco, Isla Talolinga e Isla Alcatraz), en este sentido cabe mencionar que pese a ello, en la Isla\nTalolinga una sola persona mantiene una solicitud de uso del suelo con el fin de prestar servicios\nbásicos a los visitantes con fines turísticos, y en la Isla Alcatraz existe una única solicitud de\nconcesión por la totalidad de la isla (68 H ).\n\n\n\n …la población total de estas ínsulas podría alcanzar los 5.338 habitantes, en donde la Isla Chira\naporta el 65.54% (3500 personas), seguida por Venado con el 31.84% (1700 personas), Isla Cedros con\nel 1.34% (72 personas), Caballo con el 1.12% (60 personas) y finalmente la Isla Jesucita con el 0.1\n% (seis personas).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los porcentajes son reveladores, prácticamente cuatro de las ocho islas no presentan\nnúcleos de población (Bejuco, Talolinga, Alcatraz y Jesucita).  Entre tanto, las islas Cedros y\nCaballo comprenden tan sólo 2.46% del total de habitantes.  Entonces, serán muy pocos los pobladores\nisleños que supuestamente se beneficiarían con el otorgamiento de concesiones, lo cual contrasta con\nlas afirmaciones que se esgrimen en la exposición de motivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 1º autoriza a la municipalidad respectiva para otorgar concesiones en ocho\nislas del golfo de Nicoya, a saber: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros y Tortugas \n(Alcatraz y Tolinga).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme a la División Territorial Administrativa vigente (Decreto N° 29267, del 155 de enero de\n2001, Alcance N° 7 a La Gaceta N° 24 del 2 de febrero de 2001), dichas islas se ubican en el cantón\nprimero de la Provincia de Puntarenas.  En el caso de Chira (distrito XIII, Chira), Bejuco y Caballo\n(distrito I, Puntarenas) Venado (distrito IV, Lepanto); Jesusita y Cedros (distrito V, Paquera). \nEsta División Territorial no dispone a cuál distrito pertenecen las islas Tortuga ([1]). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Empero, la legislación vigente ya reconoce a las municipalidades y concejos de distrito\nrespectivos, la competencia para otorgar concesiones en las islas (Ley 6043, artículos 9, 10, 34, 42\ny 73 bis, este último adicionado por la Ley 8506 de 28 de abril de 2006).  El precepto es\ninnecesario. \n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 2 dispone que las concesiones se otorgaran prioritariamente a quienes sean\ncostarricenses pobladores de esas islas y cuenten con permiso de uso de suelo otorgado por la\nMunicipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero, también la Ley 6043 reconoce el derecho de prioridad a los pobladores, quienes podrían tener\ninterés en solicitarla para en el futuro poder traspasarla a los herederos, pues la condición de\npoblador al igual que la de ocupante no es cesible  ([2]); con el grave perjuicio de que la\niniciativa no hace mención a la prioridad de los ocupantes, condición igualmente reconocida en la\nmencionada Ley (artículos 44 y 70,  Transitorio VII; dictamen C-108-96 de 1 de julio de 1996). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, el proyecto sujeta la prioridad de los pobladores al hecho de que el municipio les otorgue\nun permiso de uso de suelo, requisito que no exige la Ley 6043. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Los pobladores que no logren obtener el permiso de uso de suelo pierden el derecho de prioridad ya\nconsagrado en la Ley 6043.  Entonces, lejos de facilitar la obtención de concesiones que se postula,\nmás bien se incrementan las exigencias para los pobladores pescadores quienes se dice son los\nprincipales destinatarios de la iniciativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, se afirma que para ser poblador basta la posesión decenal, sin indicar\nparámetros para contabilizar el inicio del plazo.  Lo que desfigura la condición de los verdaderos\npobladores. La medida constituye un premio para quienes sin ser pobladores pescadores, han actuando\nal margen de la ley.  Además, la redacción del párrafo primero in fine del artículo 2 fomenta la\ninvasión ad infinitum de las islas, que son frágiles ecosistemas marino-coseros, pues cataloga como\npobladores aquellos que “estén en posesión del inmueble por un período de al menos diez años”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 3  exige como condición previa para el otorgamiento de concesiones la\nexistencia de un plan regulador elaborado por el ICT en coordinación con el INVU.  El precepto es\ninnecesario.  La Ley 6043 lo prevé en su numeral 38: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto\nCostarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado\nlos planos de desarrollo de esas zonas.\n\n\n\n\nLas municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se agrega que el ingreso por cánones se destinará a los servicios municipales de las islas.  En\neste aspecto la reforma también es vana.  Ese destino lo consagra el artículo 59, incisos a) y b) de\nla Ley 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No extraña entonces que el Instituto Costarricense de Turismo al emitir su criterio\nsobre este proyecto a través de su Gerencia General, mediante oficio N° G-655-2007 del 16 de marzo\nde 2007, recibido en esa Comisión el 30 de marzo del año en curso (folios 77-78), sobre este aspecto\napuntó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…una nueva normativa como la que propone el proyecto contenido en el expediente legislativo\n16.416, en principio resulta injustificada, ya que no es prudente aprobar una normativa paralela a\nla ley especial que rige la materia de la zona marítimo terrestre.  Primero, se estaría dando a\nsituaciones idénticas trato desigual con la consiguiente violación de derechos.  Segundo, se estaría\npromoviendo el uso de recursos humanos y económicos por dos vías, haciendo incurrir al Estado en\ndoble gasto.\n\n\n\n Por tanto, la Institución que represento no avala el proyecto, por considerar que ya existe la\nlegislación necesaria para regular el otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre\nincluyendo islas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El ordinal 4 crea una Comisión Interinstitucional de concesiones para las islas; pero\nno se aclara si se refiere a las islas que se consignan en el numeral primero, o cualquier otro\nterritorio insular.  Los numerales 5 y 6 mantienen la indefinición.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, el proyecto esgrime como propósito mejorar las condiciones de los pescadores del\ngolfo de Nicoya, pero en la Comisión que se crea no se da cabida al INCOPESCA, ni a las asociaciones\nde desarrollo comunal con injerencia territorial, reservando su participación como simples\ncolaboradores (artículo 15). \n\n\n\n\n \n\n\n\n No se entiende la participación del Ministerio de Planificación en esa Comisión, cuando la del\nMinisterio de Vivienda, según la orientación que se esboza en la exposición de motivos, podría\ntraducirse en mejores réditos para quienes sí son pobladores isleños, y para que en esa condición\npuedan recibir los beneficios que aquél otorga en el resto de país, adecuándose la legislación, para\nque siempre bajo la égida del demanio público, no pierdan su concesión con el remate de las\ngarantías crediticias a que refieren los artículos 13 y 14 del proyecto.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 5 confiere a la Comisión la competencia de aprobar o rechazar las solicitudes, además de\ndefinir la documentación que deberán presentar los interesados. \n\n\n\n Pero frente a ello, cabe observar que la Ley 6043 y su Reglamento, como disposiciones de carácter\ngeneral, ya establecen los requisitos y documentos por cumplir y adjuntar a las solicitudes de esta\níndole, qué propósito se persigue al dejar en manos la Comisión definir esos parámetros de\ncumplimiento, sujetos, en este último caso, a las vicisitudes, modificaciones, cambios de criterio o\nsustitución de los miembros que integren la Comisión, sin el tamiz de su amplio estudio, discusión y\npublicidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 6 establece que el “interesado en solicitar una concesión deberá contar con\nla autorización de dicha Comisión”.  Qué sucederá a quienes no obtengan la autorización, entre ellos\nlos pobladores pescadores, que entonces no podrán continuar con el trámite.   No se indica cuáles\ncriterios y qué condiciones serán determinantes para otorgar o denegar una autorización de esta\níndole.  La Ley 6043 no exige a ningún interesado autorización para tramitar su solicitud. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Bajo este nuevo régimen, se desconoce a partir de cuándo es válido el principio del primero en\ntiempo, primero en derecho (Ley 6043, artículo 44).  Así, por ejemplo, qué sucederá al interesado\nque habiendo presentado primero su solicitud, no se le autoriza continuar con el trámite, en\ndesmérito de aquél, que habiéndola solicitado con posterioridad, si la obtiene, bajo parámetros que\nse desconocen y de acuerdo con la documentación que determinará la Comisión.  Y aquí, nos\npreguntamos si igual suerte acompañará al poblador pescador al que el gobierno local no le otorgue\nel permiso de uso, o no obtenga por de parte de la Comisión autorización para tramitar la solicitud,\no si la recomendación que emita es negativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, para el demanio público, incluido el insular, es improcedente hablar de posesión o\nde poseedores (opinión jurídica Nº OJ-045-2006 del 03 de marzo de 2006), como se apunta en el inciso\n2) del artículo 6 propuesto, y menos aún, que el reconocimiento de la figura del poblador, que es la\ncorrecta, se determine con una declaración jurada y sin intervención de la autoridad administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 7 omite indicar cuál es el superior jerárquico de la Comisión, al que corresponde\nresolver los recursos de apelación que se presenten.  Además, en forma contradictoria con lo\nindicado en la exposición de motivos, y lo previsto en el artículo 5, inciso a) del proyecto, donde\nse acuerda que la Comisión aprueba o rechaza las solicitudes, en este precepto sétimo se dice que la\nComisión recomienda, pero no decide.  La incertidumbre normativa es evidente.\n\n\n\n Tampoco está claro en qué momento podrán plantearse oposiciones.  Si serán posibles en el seno de\nla Comisión, o sólo en el municipal, cuando es recibida la solicitud en los términos del artículo\n8.  Este numeral agrega que para “iniciar el trámite de solicitud de concesión en los terrenos de\nlas islas, el interesado deberá presentar una solicitud escrita ante la municipalidad del lugar,\nacompañada de una copia certificada del expediente tramitado ante la Comisión”.  Surge entonces de\nnuevo la inseguridad jurídica para determinar a partir de cuándo nace el derecho de prioridad, si\ncuando se presenta por primera vez a la Comisión o, ante el municipio respectivo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Si desconocemos cuando rige el derecho de prioridad, y si lo que comunica la Comisión al gobierno\nlocal es una recomendación (artículo 7), la cual puede ser negativa, significaría ello entonces que\nconcomitantemente más interesados pueden estar gestionando solicitudes.  Conforme a la legislación\nactual, simplemente quien presenta la solicitud primero ante el gobierno local será el favorecido si\naquella es acorde con el uso previsto en el plan regulador y cumple con los demás requisitos\nprevistos por la Ley 6043 y su Reglamento, conocidos de antemano hace muchos años gracias a la\npublicidad de que gozan en su condición de disposiciones de carácter general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 9 hace referencia a que transcurrido del plazo para oposiciones, la Municipalidad podrá\nrequerir adiciones o aclaraciones a la Comisión.  Sin embargo, no se indica cuál es el plazo para\nobjeciones, ni a partir de cuándo se computa.  Tampoco se sabe entonces cuál órgano las resolverá\naquellas, ni cuál será el Superior que conocerá de los eventuales recursos de apelación.  Así, la\nindemostrada inseguridad jurídica que se achaca a la legislación actual en la exposición de motivos,\nmás bien logra posicionarse en el proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 10 supera los plazos de concesión previstos por el artículo 48 de la Ley\n6043, estableciéndolos hasta por treinta y cinco años, prorrogables por períodos de cinco cada vez. \nLa ampliación no se justifica en la exposición de motivos que aboga por el otorgamiento de\nconcesiones a pescadores.  La duda planteada se acrecienta más aún cuando si dice que los\nmegaproyectos están prohibidos (artículo 18).  Si ello es así, por qué entonces, sin dar razones, se\namplían en diez años los plazos previstos en la legislación actual (ley 6043, artículo 48).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El numeral 11 señala que en caso de cancelación o extinción de las concesiones, el uso,\ndisfrute y explotación plena revertirán a la municipalidad. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, el precepto no indica, como si lo hace la Ley 6043, artículo 55, párrafo segundo\n([3]), que las construcciones y mejoras serán asumidas por el gobierno local sin que tenga que pagar\nnada a cambio por ellas, lo anterior, sin perjuicio de la reparación por el incumplimiento o pago de\nlos daños y perjuicios causados.  Entonces, el proyecto también es contrario a los intereses\nmunicipales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante disponer que las concesiones se cancelaran igualmente por incumplimiento del orden\nnormativo, especialmente el que tutela el ambiente y sus recursos, así como lo dispuesto en el plan\nregulador y el respectivo contrato.  Pues, el otorgamiento de una concesión no exime al\nconcesionario de respetar el sistema normativo dentro del cual ejerce su actividad (Ley 6043, arts.\n53, incisos b), c) y d).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo previsto en los incisos e), f) y g) no son causales de cancelación o extinción de las\nconcesiones, sino medidas y procedimientos a observar al disponer el cese de la relación contractual\nadministrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 13 no se precisa cuáles bancos podrán recibir en garantía los derechos de las\nconcesiones, ni se exige autorización de la Comisión o de la municipalidad en consentir la\nconstitución del gravamen, previo estudio de si a los acreedores no los abarcan las prohibiciones,\nimpedimentos e incompatibilidades que rigen en toda contratación administrativa, máxime cuando\ntendrán derecho de prioridad en la adquisición en caso de remate.  Ese control sólo se prevé en\nforma posterior para el caso de otros oferentes en caso de remate. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco es aconsejable para el régimen del demanio, que a la cancelación de concesiones subsistan\nlos gravámenes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo crea la figura sui generis de un “administrador pleno” a favor del acreedor con\nprioridad para explotar con plenitud todos los derechos que derivan de la concesión.  Con ello se\ndesvirtúa una vez más el supuesto apoyo de los pescadores de la zona. \n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, no es dable bajo el régimen que se comenta, dar en garantía las construcciones,\ninstalaciones y mejoras en forma independiente del derecho de concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre estos reparos, comentamos en la opinión jurídica OJ-067-2005 del 24 de octubre de 2005:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“IV.1)   ENTIDADES FINANCIERAS\n\n\n\n (…) Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones,\ninstalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión.   El Proyecto no lo aclara y podría\nprestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14).  En los puntos\nIV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.  (…)\n\n\n\n\nV.- CONCLUSIONES\n\n\n\n “4) Revisar los términos según los cuales “la eventual cancelación de la concesión por\nincumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella”.\n\n\n\n La garantía está supeditada a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo y\ncontenido.  Lo propio es que al extinguirse la concesión, por declaratoria firme de caducidad o\ncualquier otra causa, lleve consigo, de pleno derecho, el fenecimiento de la hipoteca constituida.\n\n\n\n 5) Contra la figura del administrador pleno se hacen varios reparos:   a)   Es incorrecto que la  \nhipoteca subsista a la concesión cancelada. b)  La hipoteca de las construcciones, instalaciones y\nmejoras suscita un conflicto sobre la propiedad de las mismas entre el Instituto Costarricense de\nTurismo, al que reviertan cuando se cancela la concesión, y el rematante que se las adjudica en la\nsubasta.  c)  No se aclara si la administración es a título personal o ajeno; ni los derechos y\nresponsabilidades u obligaciones del administrador, la forma de constituirse, de entrar en posesión\ny devolución de los bienes, vigilancia y controles, etc. d)   El cargo de gestor provisional, por\ntiempo indeterminado, mientras se adjudica la nueva  concesión, al facultarle a explotar los\nderechos y potestades inherentes a ésta, comporta el ejercicio de la calidad de concesionario, sin\nsujetarse a los requisitos legales que se exigen para ello, lo que es impropio, y rebasa la simple\nadministración.\n\n\n\n 6) A la adjudicación de la concesión soportando el gravamen que pese sobre ésta se opone:  a)   El\nhecho de que persista la hipoteca tras la cancelación de aquella. b)  La inestabilidad que crea al\nnuevo titular, al depender su permanencia en el inmueble de la voluntad de terceros, contra el\ncarácter excluyente de la concesión. c) El deber de la Administración de garantizar al concesionario\nel uso y disfrute pacíficos del bien demanial, siempre que no medien incumplimientos graves. d)  E\nimplica un trato desigual frente a los demás concesionarios que no soportan el gravamen.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n También es impropio disponer en el último párrafo del artículo 15, que el adjudicatario en el\nremate adquiere el inmueble, cuando lo que obtiene es el derecho de concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  El numeral 16 establece que el Instituto Geográfico Nacional debe demarcar la zona pública dentro\ndel plazo de dos años.  El Transitorio I refiere a la obtención de recursos para ese propósito. \nConforme a la legislación actual, esos costos son cubiertos por los interesados.  La reforma\nentonces no es acorde con las políticas de contención del gasto público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, dada la competencia de indelegable de las potestades públicas  como la conferida a\nese Instituto para la demarcatoria de la zona pública, siempre será dable mejorar y reforzar con\nrecursos sanos su importante labor. \n\n\n\n\n \n\n\n\n También es claro que si la zona pública no ha sido amojonada por dicho Instituto, las concesiones\nno pueden otorgarse, independientemente de que la Ley otorgue un plazo perentorio al efecto.  Así,\nen el dictamen C-045-1994 de 16 de marzo de 1994, se anotó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es así como se debe tener presente el numeral 20 la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el cual\nreza:\n\n\n\n \"Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación\nbajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada\nal uso público y en especial al libre tránsito de las personas. Las entidades y autoridades que\nindica el artículo 18 deberán dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el\nlibre y seguro tránsito de las personas y el uso público de esta zona.\"\n\n\n\n Por su parte los numerales 62 y 63 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el\ncual es un Reglamento Ejecutivo, desarrollan y le dan sentido al recién citado numeral 20 de la ley\nde la misma materia al disponer que:\n\n\n\n\n\"Artículo 62.-\n\n\n\n No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. (...)\" \"Artículo\n63.-\n\n\n\n El Instituto Geográfico Nacional deberá publicar aviso en el Diario Oficial, de cada porción de la\nzona marítimo terrestre en que haya demarcado la zona pública.\n\n\n\n La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del\nInstituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública.\" De igual forma\nel Reglamento a la Ley del Catastro Nacional de 24 de abril de 1982, el cual también es un\nReglamento Ejecutivo indica en su numeral 44:\n\n\n\n\n\"Artículo 44.-\n\n\n\n Para efectos de concesiones en la zona marítimo-terrestre el Catastro Nacional no inscribirá ningún\nplano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la\ndelimitación de la zona pública (...).\"\n\n\n\n De la normativa citada se evidencia que la disposición de realizar la agrimensura de la zona\npública previamente al otorgamiento de cualquier concesión, se dirige a proteger el dominio público\n-zona pública- a que se refiere el numeral 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. En este\nsentido existen reiterados pronunciamientos de este órgano consultivo, entre otros, vid dictámenes\nC-028-94 de 18 de febrero de 1994, C-171- 93 de 24 de diciembre de 1993 y C-200-92 de 27 de\nnoviembre de 1992.\n\n\n\n Si la medida de la zona pública no se realiza de forma previa a otorgar la concesión, ésta se deja\nsin protección alguna, pues no se habría identificado e individualizado el dominio público, lo cual\npodría afectar el destino de dicho bien demanial, el cual debe dirigirse al \"...uso público y en\nespecial al libre tránsito de las personas.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAdemás, en el dictamen C-264-2004 de 9 de setiembre de 2004, se concluyó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1)  En nuestro Derecho el amojonamiento de la Zona Pública es necesaria para la debida utilización\nde la zona marítimo terrestre, requisito imprescindible para el otorgamiento de títulos privativos o\nespeciales sobre ese demanio, y protege contra las irrupciones o detentaciones ilícitas, al hacerlas\npatente en el sector donde se producen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)  La demarcatoria y amojonamiento de la Zona Pública se insertan dentro del deslinde\nadministrativo y comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en\nla modalidad de autotutela demanial, reglada, indisponible, y exclusiva de la Administración\n(instituto Geográfico Nacional).  Su objeto no recae en el derecho demanial, sino en el espacio\nfísico en que se proyecta.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, como dijimos, la Ley N° 8436 del 1° de marzo de 2005 (artículos 80 a 91), otorga al\nINCOPESCA competencia para otorgar concesiones y permisos para la actividad acuícola entendida como:\n“Cultivo y producción de organismos acuáticos, sea flora o fauna, mediante el empleo de métodos y\ntécnicas para su desarrollo controlado; abarca su ciclo biológico completo o parcial, en ambientes\nhídricos naturales o controlados, en aguas tanto marinas como continentales.” (art. 2, inciso 1).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese orden de ideas, vemos que el proyecto prohíbe otorgar concesiones en cualesquiera áreas\nsilvestres protegidas, pero exceptúa de esa prohibición al régimen de concesiones previsto por la\nLey de N° 8436, sin necesidad para ello, porque ya la Ley 8436 dispone en sus numerales 9 y 13:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 9º—Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca\ndeportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.\n\n\n\n El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas\nforestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido\nde conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y\nEnergía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran\náreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes,\nel Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos\nbiológicos en estas zonas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 13.—El INCOPESCA ejercerá el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice en\naguas marinas e interiores y brindará asistencia técnica a la actividad acuícola en aguas\ncontinentales y marinas. En aguas continentales, la protección de los recursos acuáticos le\ncorresponderá al MINAE. Dentro de estas últimas estarán comprendidos los ríos y sus desembocaduras,\nlos lagos, las lagunas y los embalses, incluso las áreas declaradas como reservas forestales, zonas\nprotectoras, parques nacionales, manglares, humedales, reservas biológicas, refugios nacionales de\nvida silvestre y monumentos naturales, con apego a la legislación vigente y a lo dispuesto en los\ntratados internacionales ratificados, en especial en el RAMSAR.\n\n\n\n Se faculta al MINAE y al INCOPESCA para que, de común acuerdo, establezcan y aprueben, planes de\nmanejo conjunto de recursos marinos de los humedales para el aprovechamiento racional de los\nrecursos acuáticos, excepto en los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas.”  (El\nsubrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La redacción propuesta en el citado numeral 16 presenta el riesgo de dar cabida a interpretar que\nel ámbito de aplicación de la Ley 8436 se amplía a cualesquiera categorías de áreas silvestres\nprotegidas, abarcándose entonces parques nacionales, reservas biológicas y monumentos naturales, ya\nexcluidos en dicha Ley (opinión jurídica Nº OJ-038-2006 de 22 de marzo de 2006). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Y, más aún, si tomamos en cuenta que el artículo 20 de la iniciativa, una vez más sin justificarlo\nen la exposición de motivos, establece la posibilidad de coadministración municipal en las zonas\nprotegidas, no sólo de todas las islas, sino además, en todas las áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, bien se sabe que las municipalidades no tienen experiencia, ni recursos técnicos en\nese campo.  Incluso, de acuerdo con los informes sobre fiscalización y auditoría de la Contraloría\nGeneral de la República, los municipios son altamente deficitarios en la gestión administrativa de\nla zona costera sometida a su jurisdicción.  En el caso de la Municipalidad de Puntarenas, sólo para\nponer un ejemplo cercano a su sede, tenemos sin contrarrestar las ocupaciones ilegítimas en el paseo\ncostero de la ciudad, a las que el Órgano Contralor requirió poner coto por abusos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para mencionar algunas de las áreas silvestres protegidas que se abarcan con la figura de\ncoadministración municipal, circunscribiéndonos tan sólo al caso de algunas islas, tenemos:  San\nLucas([4]), Guayabo y Negritos([5]), de los Pájaros([6]), del Caño ([7]), del Coco([8]) y\nUvita([9]), sin obviar serios cuestionamientos en la toma de medidas y acciones ágiles y oportunas\ndifíciles de adoptar en un órgano colegiado y político como son las municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Recordemos además, que hay porciones costeras excluidas de la administración municipal por\ninvolucrar bosques o terrenos forestales pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, en los\ntérminos de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. (pronunciamientos C-321-2003, OJ-014-2004,\nOJ-046-2004, C-133-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-137-2005, OJ-092-2006, C-351-2006 y\nOJ-051-2007, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este punto, la Sala Constitucional en sentencia 7500-97, expresó: “Como la administración de las\náreas silvestres protegidas es indelegable, el Estado a través del MINAE conserva los deberes de\nsupervisar al permisionario y mantiene las competencias de ley de administración del área silvestre\ny los recursos de la misma, asimismo el deber de controlar y monitorear las actividades que se estén\nrealizando y suspender aquellas que atenten contra los ecosistemas del área…”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En las resoluciones 1220-2002 y 10421-2003, la misma Sala se pronunció en contra de las\ndisposiciones administrativas que vacíen “de contenido el derecho de los habitantes a que los\nPoderes Públicos ejerzan el control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la\naplicación de la legislación tutelar”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme al artículo 18 están prohibidos los megaproyectos, pero no se indica qué habrá de\nentenderse por éstos, ni a partir de qué áreas máximas se considerará que estamos en su presencia. \nDe manera que, a través de los planes reguladores que aquí se mencionan, fácilmente se puede dejar\nsin sustento real la prohibición.  Tampoco se legisla para que la prohibición de adquirir más de una\nconcesión, que rige para las personas físicas (Ley 6043, artículo 57, inciso e), lo sea igualmente\npara las personas jurídicas o un mismo grupo económico (dictámenes C-157-2001 y C-114-2007), con lo\ncual se desvanece el postulado de devolver las islas a los isleños, y nuevamente se extrae lo vano\nde esta reforma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 19 dispone que para evitar impactos negativos en el ambiente y las comunidades de las\nislas, el ICT podrá disponer que las actividades que ofrezcan servicios turísticos cuenten con una\ncertificación de sostenibilidad turística.  Señala que las actividades son las contempladas en el\nartículo 13, pero ese numeral refiere a “garantía para créditos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo primeramente preocupante es que la citada certificación se mencione como posibilidad, y no como\nobligación.  Lo segundo, es que se desconoce que ha de entenderse por “certificación de\nsostenibilidad turística”, con base en qué criterios ha de emitirse, cuál órgano del ICT la otorga,\nsi se trata de la Junta Directiva, la Gerencia, un Departamento, o el funcionario que integra la\nComisión a que refiere el artículo 4. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Y, más aún si al emitir esa posible certificación “para evitar impactos negativos en el ambiente”,\nesta ley especial deja sin aplicación las competencias de la SETENA, el Tribunal Ambiental, el\nMinisterio de Salud, y de los demás operadores jurídicos con injerencia en la materia ambiental. \nAnte ello, cabe igualmente tomar en cuenta que el artículo 24 deja sin efecto cualquier regulación\nque se oponga a la presente Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de los comentarios expuestos sobre el numeral 20 en relación con los alcances del artículo\n16, el párrafo segundo del ordinal 20 encarga a las municipalidades la posibilidad de dar a terceros\nparticulares la administración de servicios de recolección de basura, abastecimiento de agua\npotable, tratamiento de aguas negras y desechos sólidos y programas de reciclaje, con lo cual viene\na excluir al Ministerio del Ambiente y Energía y del Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados en el ámbito de sus respectivas competencias singulares en las porciones\nterritoriales donde hay áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 21 autoriza a las municipalidades a dar permiso de construcción o de remodelación y\nmejoras en las concesiones otorgadas para actividades relacionadas con el acopio y manipulación de\nlos productos del mar, atracaderos, muelles o similares.  Pero, esa atribución ya prevé la Ley 6043,\nen sus artículos 18 y 22, y ligada a la sana intervención de otras instituciones con injerencia en\nla materia como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo\ny el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, por lo que la iniciativa, sin justificación para\nello las excluye, lo que en el futuro, entre otros inconvenientes no menos graves, puede generar\nconflictos, falta de previsión, control y fiscalización por parte de las municipalidades. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, señala el numeral 21 propuesto que las obras existentes en la zona pública y el mar al\nentrar en vigencia esta Ley, deben ser respetadas en el plan regulador, lo cual invierte el\nprincipio previsto en el artículo 69 de la Ley 6043, y viene a establecer un premio a quienes han\nvenido actuando al margen del ordenamiento jurídico, más aún cuando las obras impiden indebidamente\nel uso común, libre, gratuito e indiferenciado del núcleo inamovible para el legislador ([10])\nrepresentado por la ribera del mar desde tiempo inmemorial, incluso desde la época colonial.([11])\nAnte ello, pierde sentido lo apuntado en el artículo 22, y cuyos alcances ya comprende la Ley 6043\nen su artículo 20.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 23 limita en forma inconveniente la aplicación de disposiciones supletorias,\nrestringiendo a la Ley 6043, excluyendo en consecuencia su Reglamento, y demás normas del\nordenamiento jurídico conforme al orden de prelación aplicable, como lo sería además la Ley General\nde la Administración Pública, La Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, como si lo\nprevé La Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas en su artículo 26.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo previsto en los numerales 25 y 26, tiene como propósito cercenar la competencia de la Asamblea\nLegislativa en la aprobación de las concesiones sobre islas.  Sin embargo, al igual que hicimos ver\na los señores legisladores en las opiniones jurídicas números OJ-006-2004, OJ-050-2005 y\nOJ-156-2006, la aprobación legislativa en las islas ha mantenerse por su valor nacional de carácter\nestratégico, puesto de manifiesto sobre todo ante sus condiciones geográficas de limitado acceso,\nque las hacen vulnerables al control migratorio y el tráfico de drogas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También hemos hecho ver que las pocas solicitudes de concesión, no propiamente de pobladores\nisleños, y que han logrado arribar al escenario legislativo,  luego de su trámite en la\nMunicipalidad de Puntarenas, reveló serias deficiencias en el cumplimiento de los requisitos gracias\na las consultas requeridas por los señores Diputados (opiniones jurídicas números OJ-061-2001 y\nOJ-123-2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, hemos sostenido, hace necesario que esas solicitudes enfrenten un escrutinio público\nnacional sobre el tipo de actividad por realizar, las áreas por desarrollar, sus colindancias, el\nverdadero respeto de la zona pública para el libre tránsito, las calidades y antecedentes de los\nsolicitantes, o de quienes pretendan adquirir total o parcialmente por cesión.  Ese escenario ha\npertenecido históricamente a la Asamblea Legislativa, y no encontramos razones válidas para eliminar\nsu participación, cuando ha sido provechosa en la tutela de los intereses públicos nacionales en\njuego, no percibidos con amplitud por el gobierno local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre las atribuciones de la Asamblea Legislativa en la Ley 6043, la Sala Constitucional en voto N°\n7327 de 15:12 hrs. del 31 de octubre de 1997, señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Así las cosas, la Sala entiende que las islas del Golfo de Nicoya y cualesquiera otras que se\nencuentren en las aguas territoriales costarricenses, sí estan reguladas por la Ley No. 6043 del 2\nde marzo de 1977, \"Ley Sobre la Zona Marítima Terrestre…Es por ello que se concluye en que las\nislas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del\nnivel del océano dentro del mar territorial de la República, como definidas en el artículo 9 de la\nLey 6043, precisan de aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión y en razón de ello, lo\nprocedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en las razones expuestas, respetuosamente solicitamos a los señores Diputados no adoptar\neste proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                                        Licda. Silvia Quesada Casares\n\n\n\n\n         Procurador                                                    Área Agraria y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMCL/SQC/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n ([1]) La División Territorial Electoral, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones, Decreto N°\n6 del 15 de junio de 2006, publicado en el Alcance N° 42 a La Gaceta N° 126 del 30 de junio de 2006,\nseñala que estas islas pertenecen al distrito V, Paquera.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([2]) La figura de ocupante y poblador es una condición propia de quienes ocupan dichos terrenos\ncon anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o traspaso\n(Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1998;\nTribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos números\nC-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-017-2001).  Es a esas personas, a quienes\nles corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043 (artículo 52 del\nReglamento a la Ley).\n\n\n\n ([3]) “Extinguida una concesión por motivos imputables al concesionario, las mejoras, edificaciones\ne instalaciones que hubiere en esa parcela quedarán en favor de la municipalidad respectiva, sin que\nésta deba reconocer suma alguna por aquellas. Lo anterior sin perjuicio del derecho de la\nmunicipalidad para demandar al concesionario la reparación civil correspondiente por su\nincumplimiento o por los daños y perjuicios respectivos, rebajándose de éstos el valor de dichas\nmejoras y edificaciones.”\n\n\n\n ([4]) El área comprendida por la isla (4.62 km) y el área marino costero compuesta por las aguas a\nsu alrededor con una profundidad de hasta 6 m, fue declarada Refugio Nacional de Vida Silvestre por\nDecreto Nº 29277 del 11 de enero del 2001 ( La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001),\ntransfiriendo así su administración al Ministerio del Ambiente y Energía.  Ese decreto fue\nmodificado por los Nos. 32349 del 25 de febrero de 2005 ( La Gaceta 92 del 13 de mayo 2005) y 33327\ndel 30 de agosto de 2006 ( La Gaceta 172 del 7 de setiembre de 2006), manteniendo su administración\nel Ministerio del Ambiente y Energía en los términos de la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley\nForestal y la de Biodiversidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([5]) Declaradas reservas biológicas por el Decreto Nº 2858 del 28 de febrero de 1973 (La Gaceta Nº\n55 del 21 de marzo de 1973, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 430), disposición\nreiterada por Ley Nº 6794 del 28 de agosto de 1982, artículo 1, inciso ch) (Colección de Leyes y\nDecretos, semestre 2, tomo 1, p. 223).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([6]) Declarada Reserva Biológica por el Decreto Nº 5963 del 28 de abril de 1976 ( La Gaceta Nº 93\ndel 15 de mayo de 1976, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 3, p. 928), disposición\nratificada mediante Ley Nº 6794 del 28 de agosto de 1982, artículo 1, inciso e) (Colección de Leyes\ny Decretos, semestre 2, tomo 1, p. 223).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([7]) Declarada Reserva Biológica por Decretos Nos. 6385 del 30 de setiembre de 1976 ( La Gaceta N°\n197 del 15 de octubre de 1976) y 16015 del 2 de enero de 1985 ( La Gaceta N° 40 del 26 de febrero de\n1985).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([8]) Declarada Parque Nacional por Decreto N° 8748 del 22 de junio de 1998 ( La Gaceta N° 131 del\n11 de julio de 1976), ampliado por el 29834 ( La Gaceta N° 195 del 10 de octubre de 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([9]) Declarada monumento nacional por Decreto Nº 16542 de 14 de agosto de 1985 (La Gaceta Nº 183\nde 26 de setiembre de 1985).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([10]) La franja o demanio litoral ha sido “puesto al servicio de todas las personas, sin\nexcepción...pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que,\npor inveterada, resulta intangible para el legislador.” (Sala Constitucional, sentencia N° 5210,\nconsiderando IV, de 16:00 hrs. del 2 de setiembre de 1997, seguido por la Procuraduría en los\npronunciamientos C-026-2001, C-210-2002, OJ-004-2000, OJ-216-2003, OJ-253-2003, OJ-004-2005 y\nOJ-012-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ([11]) Tomo II, Partidas Segunda y Tercera (Ley Cuarta) de las Siete Partidas dictadas por el Rey\nAlfonso X (El Sabio), quien gobernó entre 1252 y 1284  ( La Real Academia de la Historia, Las Siete\nPartidas, Tomo II, Imprenta Real, Madrid, 1807); Real Decreto del 9 de febrero de 1793 (Teatro de la\nLegislación Universal de España e Indias, Tomo XXII, Madrid, 1797, pp. 449-450).  La misma obra cita\nen su página 462, el artículo 1.3 de las Leyes de Partida que señala: “La ribera del mar es común a\ntodos los animales creados.” . Además, la Real Cédula del 14 de junio de 1797 dictada por Carlos IV\nestableció: \"La inmunidad de las costas de todos mis dominios no ha de ser marcada como hasta aquí\npor el dudoso e incierto alcance del cañón sino por la distancia de dos millas de 950 toesas cada\nuna\"  (3967.4 m) (Archivo Nacional, signatura 1103-CO).  En la época de postindependencia, suelen\ncitarse las leyes números 162 del 20 de junio de 1828; el Código General del Estado del 30 de julio\nde 1841, numeral 296; la Nº 39 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º; la de Aguas Nº 11 del 26 de\nmayo de 1884, artículo 20.  También la Sala de Casación la sentencia de las 10 hrs. del 1º agosto de\n1946, p.581 y de Sala Constitucional, en las resoluciones números N° 447 de las 15:30 hrs. del 21 de\nfebrero de 1991, y 2408 de 16:13 hrs. del 21 de febrero de 2007, reconocen esa protección desde el\ncoloniaje.", "body_en_text": "Legal Opinion: 112 - J of 10/30/2007\n\nOJ-112-2007\n\nOctober 30, 2007\n\nLic. Silma Bolaños Cerdas\nHead of Area\nSpecial Permanent Commission on Tourism\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the Bill \"Law to promote social, economic, and ecotourism development on the islands of the Gulf of Nicoya through concessions (concesiones)\", legislative file No. 16416, published in La Gaceta No. 222 of November 20, 2006, which, among other special provisions, also contemplates the reform of articles 5, 37, and 42, and adds article 80 bis to Chapter XI Special Cases, of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977.\n\nI.- SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT\n\nAs we have pointed out on previous occasions, we recall the impropriety of assuming our conformity with the bill under the terms of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, inapplicable in this case; and without binding effects given that the applicant is another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a distinct State body, via opinion; we communicate our disagreement with the initiative. To this end, we make the following considerations regarding the initiative.\n\nII.- PROPOSED MODIFICATION\n\nAs with the bills \"Law to promote social, economic, and tourism development of the Gulf of Nicoya Islands\" (legislative file 15665) and \"Law to promote ecotourism, community-based rural tourism, and land titling on the islands of the Gulf of Nicoya\" (legislative file No. 16180), the reform exempts from legislative approval the concessions (concesiones) for eight islands of the Gulf of Nicoya, namely: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros, and Tortugas (Alcatraz and Tolinga). A requirement demanded by Law 6043 in its article 42, paragraph 3.\n\nIn pronouncements OJ-050-2005 of April 26, 2005, and OJ-156-2006 of October 31, 2006, we expressed our opinion on these types of initiatives.\n\nThe statement of motives for the new bill refers to the economic and social situation of those who obtain fishing products in the island territories, and labels their benefits as laughable in the face of commercial intermediation and the increasingly overexploited fishing wealth. Adverse socioeconomic conditions are also adduced given the undemonstrated legal uncertainty with which they are said to operate in relation to the rest of the country's inhabitants.\n\nHowever, let us remember that the regulatory affectation of public domain (demanio público) applies not only on the islands but also in the continental area of the national territory, as occurs with the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), green areas and coastal walkways (paseos costeros), border zones, port reserves, airports, railroads, and public roads, among others.\n\nThe aforementioned statement omits the growing productive activity linked to aquaculture projects approved in the Gulf of Nicoya, whose concession (concesión) and permit regime in areas associated with marine-coastal resources falls under the competence of INCOPESCA (Law No. 8436 of March 1, 2005, articles 80 to 91, published in La Gaceta No. 78 of April 25, 2005). This regulation is briefly mentioned in article 16 of the bill, but its wording could be detrimental to protected wild areas (áreas silvestres protegidas), as we will see later.\n\nOne of the core aspects in the justification of the initiative is the occupation of the islands. On this matter, the report from the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, official letter No. S.T. 189-2007 I, of September of this year, concludes:\n\n“...of the eight islands subject to the bill, three are currently uninhabited (Bejuco Island, Talolinga Island, and Alcatraz Island), in this sense, it is worth mentioning that despite this, on Talolinga Island a single person maintains a land-use (uso del suelo) application for the purpose of providing basic services to visitors for tourism purposes, and on Alcatraz Island there is a single concession (concesión) application for the entirety of the island (68 H).\n\n…the total population of these islets could reach 5,338 inhabitants, where Chira Island contributes 65.54% (3,500 people), followed by Venado with 31.84% (1,700 people), Cedros Island with 1.34% (72 people), Caballo with 1.12% (60 people), and finally Jesusita Island with 0.1% (six people).”\n\nThe percentages are revealing, practically four of the eight islands do not present population centers (Bejuco, Talolinga, Alcatraz, and Jesusita). Meanwhile, Cedros and Caballo islands comprise only 2.46% of the total inhabitants. Thus, very few island dwellers (pobladores) would supposedly benefit from the granting of concessions (concesiones), which contrasts with the assertions put forward in the statement of motives.\n\nIII.- ANALYSIS OF THE ARTICLES\n\nArticle 1 authorizes the respective municipality (municipalidad) to grant concessions (concesiones) on eight islands of the Gulf of Nicoya, namely: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros, and Tortugas (Alcatraz and Tolinga).\n\nAccording to the current Administrative Territorial Division (Decreto N° 29267, of January 15, 2001, Supplement No. 7 to La Gaceta No. 24 of February 2, 2001), these islands are located in the first canton of the Province of Puntarenas. In the case of Chira (district XIII, Chira), Bejuco and Caballo (district I, Puntarenas), Venado (district IV, Lepanto); Jesusita and Cedros (district V, Paquera). This Territorial Division does not specify which district the Tortuga islands belong to ([1]).\n\nHowever, current legislation already recognizes the respective municipalities (municipalidades) and district councils (concejos de distrito) as having the competence to grant concessions (concesiones) on the islands (Law 6043, articles 9, 10, 34, 42, and 73 bis, the latter added by Law 8506 of April 28, 2006). The precept is unnecessary.\n\nNumeral 2 provides that concessions (concesiones) will be granted primarily to those who are Costa Rican inhabitants (pobladores) of those islands and hold a land-use permit (permiso de uso de suelo) granted by the Municipality (Municipalidad).\n\nBut Law 6043 also recognizes the right of priority (derecho de prioridad) for inhabitants (pobladores), who might be interested in applying for it in order to transfer it to their heirs in the future, since the status of inhabitant (poblador), like that of occupant (ocupante), is not transferable ([2]); with the serious detriment that the initiative makes no mention of the priority of occupants (ocupantes), a status equally recognized in the aforementioned Law (articles 44 and 70, Transitory VII; opinion C-108-96 of July 1, 1996).\n\nIn addition, the bill subjects the priority of inhabitants (pobladores) to the fact that the municipality grants them a land-use permit (permiso de uso de suelo), a requirement that Law 6043 does not demand.\n\nInhabitants (pobladores) who fail to obtain the land-use permit (permiso de uso de suelo) lose the right of priority already enshrined in Law 6043. Thus, far from facilitating the obtaining of concessions (concesiones) as postulated, the requirements for the fishing inhabitants (pobladores) who are said to be the main recipients of the initiative are instead increased.\n\nThen, it is affirmed that to be an inhabitant (poblador), decennial possession (posesión decenal) is sufficient, without indicating parameters for calculating the start of the term. This distorts the condition of the true inhabitants (pobladores). The measure constitutes a reward for those who, without being fishing inhabitants (pobladores), have been acting outside the law. Furthermore, the wording of the first paragraph in fine of article 2 encourages the ad infinitum invasion of the islands, which are fragile marine-coastal ecosystems, as it classifies as inhabitants (pobladores) those who “are in possession of the property (inmueble) for a period of at least ten years”.\n\nArticle 3 requires the existence of a regulatory plan (plan regulador) prepared by the ICT in coordination with the INVU as a prior condition for granting concessions (concesiones). The precept is unnecessary. Law 6043 provides for it in its numeral 38:\n\n“The municipalities (municipalidades) may not grant concessions (concesiones) in tourist zones without the Costa Rican Tourism Institute (ICT) and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) having approved or prepared the development plans for those zones.\n\nThe municipalities (municipalidades) may request these institutes to prepare such plans.”\n\nIt is added that the income from fees (cánones) will be allocated to municipal services on the islands. In this aspect, the reform is also vain. That purpose is enshrined in article 59, subsections a) and b) of Law 6043.\n\nIt is not surprising then that the Costa Rican Tourism Institute, when issuing its opinion on this bill through its General Management, via official letter No. G-655-2007 of March 16, 2007, received by that Commission on March 30 of the current year (folios 77-78), pointed out on this aspect:\n\n“…a new regulation like the one proposed in the bill contained in legislative file 16.416 is, in principle, unjustified, since it is not prudent to approve a regulation parallel to the special law governing the matter of the maritime-terrestrial zone. First, unequal treatment would be given to identical situations with the consequent violation of rights. Second, it would promote the use of human and economic resources through two channels, causing the State to incur double expenditure.\n\nTherefore, the Institution I represent does not endorse the bill, considering that the necessary legislation already exists to regulate the granting of concessions (concesiones) in the maritime-terrestrial zone, including islands.”\n\nOrdinal 4 creates an Interinstitutional Commission for concessions (concesiones) for the islands; but it is not clarified whether it refers to the islands listed in numeral one, or any other island territory. Numerals 5 and 6 maintain the lack of definition.\n\nOn the other hand, the bill asserts as its purpose to improve the conditions of the fishermen of the Gulf of Nicoya, but the Commission that is created does not include INCOPESCA, nor the communal development associations with territorial jurisdiction, reserving their participation as mere collaborators (article 15).\n\nThe participation of the Ministry of Planning in this Commission is not understood, when that of the Ministry of Housing, according to the orientation outlined in the statement of motives, could translate into better returns for those who are indeed island dwellers (pobladores), so that in that condition they can receive the benefits that it grants in the rest of the country, adapting the legislation, so that always under the aegis of the public domain (demanio público), they do not lose their concession (concesión) through the auction of the credit guarantees referred to in articles 13 and 14 of the bill.\n\nNumeral 5 confers upon the Commission the competence to approve or reject applications, in addition to defining the documentation that interested parties must submit.\n\nBut in light of this, it should be noted that Law 6043 and its Regulation, as provisions of a general nature, already establish the requirements and documents to be fulfilled and attached to applications of this nature. What purpose is pursued by leaving it to the Commission to define these compliance parameters, subject, in the latter case, to the vicissitudes, modifications, changes of criteria, or substitution of the members that make up the Commission, without the filter of broad study, discussion, and publicity?\n\nArticle 6 establishes that the “party interested in applying for a concession (concesión) must have authorization from said Commission”. What will happen to those who do not obtain authorization, among them the fishing inhabitants (pobladores), who will then be unable to continue the process? It does not indicate which criteria and conditions will be decisive for granting or denying an authorization of this kind. Law 6043 does not require any interested party to have authorization to process their application.\n\nUnder this new regime, it is unknown from when the principle of first in time, first in right (primero en tiempo, primero en derecho) is valid (Law 6043, article 44). Thus, for example, what will happen to the interested party who, having submitted their application first, is not authorized to continue the process, to the detriment of that other party who, having applied later, does obtain it, under parameters that are unknown and in accordance with documentation that will be determined by the Commission? And here, we ask whether the same fate will accompany the fishing inhabitant (poblador) to whom the local government does not grant the use permit, or who does not obtain authorization from the Commission to process the application, or if the recommendation it issues is negative.\n\nOn the other hand, for the public domain (demanio público), including insular, it is improper to speak of possession (posesión) or possessors (poseedores) (legal opinion No. OJ-045-2006 of March 3, 2006), as noted in subsection 2) of the proposed article 6, and even less so, that the recognition of the status of inhabitant (poblador), which is the correct one, be determined by a sworn statement (declaración jurada) and without the intervention of the administrative authority.\n\nNumeral 7 omits to indicate who the hierarchical superior of the Commission is, to whom it corresponds to resolve the appeals (recursos de apelación) filed. Furthermore, contradictorily to what is indicated in the statement of motives, and what is provided for in article 5, subsection a) of the bill, where it is agreed that the Commission approves or rejects the applications, this seventh precept states that the Commission recommends, but does not decide. The regulatory uncertainty is evident.\n\nIt is also not clear at what moment objections (oposiciones) may be raised. Whether they will be possible within the Commission, or only at the municipal level, when the application is received under the terms of article 8. This numeral adds that to “initiate the process for applying for a concession (concesión) on the lands of the islands, the interested party must submit a written application before the municipality (municipalidad) of the place, accompanied by a certified copy of the file processed before the Commission”. Legal uncertainty then arises again to determine from when the right of priority arises, whether when it is first presented to the Commission or before the respective municipality.\n\nIf we do not know when the right of priority applies, and if what the Commission communicates to the local government is a recommendation (article 7), which may be negative, would that then mean that concomitantly more interested parties may be processing applications? Under current legislation, simply whoever presents the application first before the local government will be the beneficiary if it is consistent with the use provided for in the regulatory plan (plan regulador) and meets the other requirements provided by Law 6043 and its Regulation, known in advance for many years thanks to the publicity they enjoy in their capacity as provisions of a general nature.\n\nNumeral 9 refers to the fact that after the deadline for objections (oposiciones) has elapsed, the Municipality (Municipalidad) may request additions or clarifications from the Commission. However, the deadline for objections is not indicated, nor from when it is calculated. Nor is it known then which body will resolve them, nor which Superior will hear the eventual appeals (recursos de apelación). Thus, the undemonstrated legal uncertainty attributed to the current legislation in the statement of motives instead manages to establish itself in the bill.\n\nArticle 10 exceeds the concession (concesión) terms provided for in article 48 of Law 6043, establishing them for up to thirty-five years, renewable for periods of five years each time. The extension is not justified in the statement of motives, which advocates for the granting of concessions (concesiones) to fishermen. The doubt raised increases even more when it is said that mega-projects are prohibited (article 18). If that is the case, why, without giving reasons, are the terms provided in current legislation extended by ten years (Law 6043, article 48)?\n\nNumeral 11 indicates that in case of cancellation or extinction of the concessions (concesiones), the use, enjoyment, and full exploitation will revert to the municipality (municipalidad).\n\nHowever, the precept does not indicate, as Law 6043 does, article 55, second paragraph ([3]), that the buildings and improvements will be assumed by the local government without it having to pay anything in exchange for them, the foregoing, without prejudice to compensation for non-compliance or payment of damages caused. Thus, the bill is also contrary to municipal interests.\n\nIt is important to provide that concessions (concesiones) will also be canceled for non-compliance with the regulatory system, especially that which protects the environment and its resources, as well as what is provided in the regulatory plan (plan regulador) and the respective contract. For the granting of a concession (concesión) does not exempt the concessionaire (concesionario) from respecting the regulatory system within which it exercises its activity (Law 6043, arts. 53, subsections b), c), and d)).\n\nWhat is provided in subsections e), f), and g) are not grounds for the cancellation or extinction of the concessions (concesiones), but rather measures and procedures to be observed when ordering the cessation of the administrative contractual relationship.\n\nArticle 13 does not specify which banks may accept the rights of the concessions (concesiones) as a guarantee, nor does it require authorization from the Commission or the municipality (municipalidad) to consent to the constitution of the lien (gravamen), after a prior study of whether the prohibitions, impediments, and incompatibilities that govern all administrative contracting apply to the creditors, especially when they will have a right of priority in the acquisition in case of auction. This control is only provided for subsequently in the case of other bidders in the event of an auction.\n\nNor is it advisable for the public domain (demanio) regime that liens (gravámenes) subsist upon the cancellation of concessions (concesiones).\n\nThe article creates the sui generis figure of a “full administrator (administrador pleno)” in favor of the creditor with priority to fully exploit all the rights deriving from the concession (concesión). This once again distorts the supposed support for the fishermen of the area.\n\nSimilarly, it is not permissible under the regime being discussed to give the buildings, installations, and improvements as an independent guarantee separate from the concession (concesión) right.\n\nRegarding these objections, we commented in legal opinion OJ-067-2005 of October 24, 2005:\n\n“IV.1) FINANCIAL ENTITIES\n\n(…) Due to their nexus of interdependence, it would not be viable to grant the buildings, installations, or improvements as a guarantee separated from the concession (concesión) right. The Bill does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 14). In points IV.3 and IV.5, the mortgage of improvements is questioned. (…)\n\nV.- CONCLUSIONS\n\n“4) To review the terms according to which “the eventual cancellation of the concession (concesión) due to the concessionaire’s (concesionario) non-compliance will not affect the liens (gravámenes) that weigh upon it”.\n\nThe guarantee is subject to the existence of the concession (concesión) right that gives it objective support and content. It is proper that upon the extinction of the concession (concesión), by firm declaration of expiration (caducidad) or any other cause, it carries with it, by operation of law (de pleno derecho), the termination of the mortgage constituted.\n\n5) Against the figure of the full administrator (administrador pleno), several objections are made: a) It is incorrect that the mortgage subsists beyond the canceled concession (concesión). b) The mortgage of buildings, installations, and improvements raises a conflict over their ownership between the Costa Rican Tourism Institute, to which they revert when the concession (concesión) is canceled, and the successful bidder who is awarded them at auction. c) It is not clarified whether the administration is on a personal or third-party basis; nor the rights and responsibilities or obligations of the administrator, the form of constitution, of entering into possession and returning the goods, supervision and controls, etc. d) The position of provisional manager, for an indeterminate time, while the new concession (concesión) is awarded, by empowering them to exploit the rights and powers inherent to it, involves the exercise of the quality of concessionaire (concesionario), without being subject to the legal requirements demanded for this, which is improper, and goes beyond simple administration.\n\n6) The award of the concession (concesión) bearing the lien (gravamen) that weighs upon it is opposed by: a) The fact that the mortgage persists after the cancellation of the former. b) The instability it creates for the new holder, their permanence in the property (inmueble) depending on the will of third parties, against the exclusionary nature of the concession (concesión). c) The duty of the Administration to guarantee the concessionaire (concesionario) the peaceful use and enjoyment of the public domain property (bien demanial), provided there are no serious breaches. d) And it implies unequal treatment compared to other concessionaires (concesionarios) who do not bear the lien (gravamen).”\n\nIt is also improper to provide in the last paragraph of article 15 that the awardee at auction acquires the property (inmueble), when what they obtain is the concession (concesión) right.\n\nNumeral 16 establishes that the National Geographic Institute (IGN) must demarcate the public zone (zona pública) within two years. Transitory I refers to obtaining resources for this purpose. Under current legislation, these costs are covered by the interested parties. The reform is therefore not consistent with public spending containment policies.\n\nIn any case, given the non-delegable competence of public powers such as that conferred upon that Institute for the demarcation of the public zone (zona pública), it will always be possible to improve and reinforce its important work with healthy resources.\n\nIt is also clear that if the public zone (zona pública) has not been surveyed (amojonada) by said Institute, the concessions (concesiones) cannot be granted, regardless of whether the Law grants a peremptory period for this purpose. Thus, in opinion C-045-1994 of March 16, 1994, it was noted:\n\n“It is thus that one must bear in mind numeral 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which states:\n\n“Except for the exceptions established by law, the public zone (zona pública) may not be occupied under any title or in any case. No one may claim any right over it. It shall be dedicated to public use and especially to the free transit of persons. The entities and authorities indicated in article 18 must issue and enforce the necessary provisions to guarantee the free and safe transit of persons and the public use of this zone.”\n\nFor their part, numerals 62 and 63 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which is an Executive Decree (Reglamento Ejecutivo), develop and give meaning to the recently cited numeral 20 of the law on the same matter by providing that:\n\n\"Article 62.-\n\nConcessions (concesiones) may not be granted on lots where the public zone (zona pública) is not demarcated. (...)\" \"Article 63.-\n\nThe National Geographic Institute must publish a notice in the Official Gazette (Diario Oficial), for each portion of the maritime-terrestrial zone where it has demarcated the public zone (zona pública).\n\nThe General Directorate of Cadastre (Dirección General de Catastro) shall not register any plan that does not bear the approval of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone (zona pública).\" Likewise, the Regulation to the National Cadastre Law of April 24, 1982, which is also an Executive Decree, indicates in its numeral 44:\n\n\"Article 44.-\n\nFor purposes of concessions (concesiones) in the maritime-terrestrial zone, the National Cadastre shall not register any plan that does not bear the approval of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone (zona pública) (...).\"\n\nFrom the cited regulations, it is evident that the provision to carry out the surveying of the public zone (zona pública) prior to the granting of any concession (concesión) is aimed at protecting the public domain (dominio público) -public zone (zona pública)- referred to in numeral 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. In this sense, there are repeated pronouncements from this advisory body, among others, see opinions C-028-94 of February 18, 1994, C-171-93 of December 24, 1993, and C-200-92 of November 27, 1992.\n\nIf the measurement of the public zone (zona pública) is not carried out prior to granting the concession (concesión), the latter is left without any protection, since the public domain (dominio público) would not have been identified and individualized, which could affect the purpose of said public domain property (bien demanial), which must be directed towards \"...public use and especially the free transit of persons.\"\n\nFurthermore, in opinion C-264-2004 of September 9, 2004, it was concluded:\n\n“1) In our Law, the surveying (amojonamiento) of the Public Zone (Zona Pública) is necessary for the proper use of the maritime-terrestrial zone, an indispensable requirement for the granting of private or special titles over that public domain (demanio), and protects against illicit intrusions or detentions, by making them evident in the sector where they occur.\n\n2) The demarcation and surveying (amojonamiento) of the Public Zone (Zona Pública) are inserted within the administrative boundary determination (deslinde administrativo) and involve the exercise of an administrative power, of authority or supremacy, in the modality of public domain self-protection (autotutela demanial), regulated, non-disposable, and exclusive to the Administration (National Geographic Institute). Its object does not fall upon the public domain right, but on the physical space in which it is projected.”\n\nOn the other hand, as we stated, Law No. 8436 of March 1, 2005 (articles 80 to 91), grants INCOPESCA the competence to grant concessions (concesiones) and permits for aquaculture activity understood as: “Cultivation and production of aquatic organisms, whether flora or fauna, through the use of methods and techniques for their controlled development; it covers their complete or partial biological cycle, in natural or controlled water environments, in both marine and continental waters.” (art. 2, subsection 1).\n\nIn that order of ideas, we see that the bill prohibits granting concessions (concesiones) in any protected wild areas (áreas silvestres protegidas), but exempts the concession (concesión) regime provided by Law No. 8436 from this prohibition, unnecessarily so, because Law 8436 already provides in its numerals 9 and 13:\n\n“Article 9º—Commercial fishing activity and sport fishing are prohibited in national parks, natural monuments, and biological reserves.\n\nFishing activity in the continental and insular part, in forest reserves, protective zones (zonas protectoras), national wildlife refuges, and wetlands, will be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within the scope of its powers. To create or expand protected zones covering marine areas, except for those approved by the Legislative Assembly in accordance with current laws, the Ministry must consult the opinion of INCOPESCA regarding the sustainable use of biological resources in these zones.\n\nArticle 13.—INCOPESCA shall exercise control over fishing and aquaculture activity carried out in marine and inland waters and shall provide technical assistance for aquaculture activity in continental and marine waters. In continental waters, the protection of aquatic resources shall correspond to MINAE. Within the latter shall be comprised rivers and their mouths, lakes, lagoons, and reservoirs, including areas declared as forest reserves, protective zones (zonas protectoras), national parks, mangroves, wetlands, biological reserves, national wildlife refuges, and natural monuments, in accordance with current legislation and the provisions of ratified international treaties, especially RAMSAR.\n\nMINAE and INCOPESCA are empowered to, by mutual agreement, establish and approve joint management plans for marine resources of wetlands for the rational use of aquatic resources, except in those included in national parks and biological reserves.” (The underlining is ours).\n\nThe wording proposed in the cited numeral 16 presents the risk of giving rise to the interpretation that the scope of application of Law 8436 is extended to any categories of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), thus encompassing national parks, biological reserves, and natural monuments, already excluded in said Law (legal opinion No. OJ-038-2006 of March 22, 2006).\n\nAnd even more so, if we consider that article 20 of the initiative, once again without justifying it in the statement of motives, establishes the possibility of municipal co-administration in protected zones, not only of all the islands, but also in all protected wild areas (áreas silvestres protegidas).\n\nIn this regard, it is well known that the municipalities (municipalidades) have neither experience nor technical resources in that field. Even, according to the audit and oversight reports of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the municipalities are highly deficient in the administrative management of the coastal zone under their jurisdiction. In the case of the Municipality (Municipalidad) of Puntarenas, just to give a nearby example to its seat, we have the illegitimate occupations on the city's coastal walkway (paseo costero) without being counteracted, to which the Oversight Body required a stop to be put due to abuses.\n\nTo mention some of the protected wild areas (áreas silvestres protegidas) that are covered by the figure of municipal co-administration, limiting ourselves only to the case of some islands, we have: San Lucas([4]), Guayabo and Negritos([5]), de los Pájaros([6]), del Caño ([7]), del Coco([8]), and Uvita([9]), without ignoring serious questions regarding the adoption of agile and timely measures and actions, difficult to adopt in a collegiate and political body such as municipalities (municipalidades).\n\nLet us recall, moreover, that there are coastal portions excluded from municipal administration because they involve forests or forest lands belonging to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), in the terms of Articles 13, 14, and 15 of the Forest Law (Ley Forestal) (rulings C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-046-2004, C-133-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-137-2005, OJ-092-2006, C-351-2006, and OJ-051-2007, among others).\n\nOn this point, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment 7500-97, expressed: “Since the administration of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) is non-delegable, the State, through MINAE, retains the duties of supervising the permitee and maintains the legal competencies for the administration of the wilderness area and its resources, likewise the duty to control and monitor the activities being carried out and to suspend those that threaten the area’s ecosystems…”.\n\nIn resolutions 1220-2002 and 10421-2003, the same Chamber ruled against administrative provisions that empty “of content the right of the inhabitants to have the Public Powers exercise direct environmental control —not by delegation to regencies (regencias)— in the application of the tutelary legislation.”\n\nPursuant to Article 18, megaprojects (megaproyectos) are prohibited, but it does not indicate what should be understood by these, nor from what maximum areas it will be considered that we are in their presence. Thus, through the regulatory plans (planes reguladores) mentioned here, the prohibition can easily be left without real support. Nor is legislation enacted so that the prohibition on acquiring more than one concession, which governs for natural persons (Ley 6043, Article 57, subsection e), applies equally to legal persons or the same economic group (opinions C-157-2001 and C-114-2007), by which the postulate of returning the islands to the islanders vanishes, and once again the vanity of this reform is extracted.\n\nNumeral 19 provides that, to avoid negative impacts on the environment and the island communities, the ICT may order that activities offering tourist services have a tourism sustainability certification (certificación de sostenibilidad turística). It indicates that the activities are those contemplated in Article 13, but that numeral refers to “guarantee for loans.”\n\nThe first concern is that the cited certification is mentioned as a possibility, and not as an obligation. The second is that it is unknown what should be understood by “tourism sustainability certification,” based on what criteria it should be issued, which ICT body grants it, whether it is the Board of Directors (Junta Directiva), the Management, a Department, or the official who forms part of the Commission referred to in Article 4.\n\nAnd, even more so if, by issuing that possible certification “to avoid negative impacts on the environment,” this special law renders inapplicable the competencies of SETENA, the Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental), the Ministry of Health (Ministerio de Salud), and the other legal operators with involvement in environmental matters. In view of this, it is equally necessary to consider that Article 24 nullifies any regulation that opposes this Law.\n\nIn addition to the comments set forth on Numeral 20 in relation to the scope of Article 16, the second paragraph of ordinal 20 entrusts the municipalities with the possibility of giving to private third parties the administration of services for garbage collection, potable water supply, treatment of sewage and solid waste, and recycling programs, thereby excluding the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) within the scope of their respective unique competencies in the territorial portions where there are protected wilderness areas.\n\nArticle 21 authorizes the municipalities to grant construction or remodeling and improvement permits in the concessions granted for activities related to the collection and handling of marine products, docks, wharves, or similar. But this power is already provided for in Ley 6043, in its Articles 18 and 22, and linked to the sound intervention of other institutions with involvement in the matter such as the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT), the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU); the initiative excludes them without justification, which in the future, among other no less serious inconveniences, may generate conflicts and lack of foresight, control, and oversight by the municipalities.\n\nFurthermore, the proposed Numeral 21 indicates that the existing works in the public zone (zona pública) and the sea, upon this Law entering into force, must be respected in the regulatory plan, which inverts the principle provided for in Article 69 of Ley 6043, and comes to establish a reward for those who have been acting outside the legal system, even more so when the works unduly impede the common, free, gratuitous, and undifferentiated use of the immutable core for the legislator ([10]) represented by the seashore (ribera del mar) since time immemorial, even from the colonial era. ([11]) In view of this, what is stated in Article 22 loses meaning, the scope of which Ley 6043 already encompasses in its Article 20.\n\nNumeral 23 inconveniently limits the application of supplementary provisions, restricting them to Ley 6043, consequently excluding its Regulation, and other norms of the legal system according to the applicable order of precedence, such as would also be the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa) and its Regulation, as provided for in the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas (Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas) in its Article 26.\n\nWhat is provided for in Numeral 25 and 26 has the purpose of cutting down the competence of the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) in the approval of concessions on islands. However, just as we made known to the legislators in legal opinions numbers OJ-006-2004, OJ-050-2005, and OJ-156-2006, the legislative approval on the islands must be maintained due to their national strategic value, manifested especially given their geographical conditions of limited access, which make them vulnerable to migratory control and drug trafficking.\n\nWe have also pointed out that the few concession applications, not properly from island inhabitants, that have managed to reach the legislative arena, after processing in the Municipality of Puntarenas, revealed serious deficiencies in compliance with requirements thanks to the consultations requested by the Deputies (legal opinions numbers OJ-061-2001 and OJ-123-2002).\n\nThe foregoing, we have maintained, makes it necessary for these applications to face national public scrutiny regarding the type of activity to be carried out, the areas to be developed, their adjacencies, the true respect for the public zone for free transit, the qualifications and background of the applicants, or of those intending to acquire totally or partially by assignment. That scenario has historically belonged to the Legislative Assembly, and we do not find valid reasons to eliminate its participation, when it has been beneficial in safeguarding the national public interests at stake, not perceived broadly by local government.\n\nRegarding the powers of the Legislative Assembly under Ley 6043, the Constitutional Chamber in vote N° 7327 at 15:12 hrs. on October 31, 1997, stated:\n\n“Thus, the Chamber understands that the islands of the Gulf of Nicoya and any others found within Costa Rican territorial waters are indeed regulated by Law No. 6043 of March 2, 1977, ‘Law on the Terrestrial Maritime Zone (Ley Sobre la Zona Marítima Terrestre)’… It is for this reason that it is concluded that the islands, islets, and maritime crags, as well as any land or natural formation that protrudes above ocean level within the Republic’s territorial sea, as defined in Article 9 of Ley 6043, require legislative approval to be granted in concession, and consequently, it is proper to declare the appeal without merit, as is hereby ordered.”\n\nIV.- CONCLUSION\n\nBased on the reasons set forth, we respectfully request the Deputies not to adopt this bill.\n\nCordially,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares\nProcurador Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental)\n\nMCL/SQC/fmc\n\n([1]) The Electoral Territorial Division (División Territorial Electoral), issued by the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), Decree N° 6 of June 15, 2006, published in Supplement N° 42 to La Gaceta N° 126 of June 30, 2006, indicates that these islands belong to district V, Paquera.\n\n([2]) The status of occupant (ocupante) and settler (poblador) is a condition unique to those who occupied said lands prior to Ley 6043, according to its requirements, and cannot be subject to assignment or transfer (Contentious Administrative Tribunal, Second Section (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda), Nº 307 at 15:00 hrs. of July 30, 1998; Tribunal of Guanacaste, Nº 17 at 9:25 hrs. of February 24, 2004; rulings numbers C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003, and OJ-017-2001). It is those persons who are responsible for paying the fee provided for in Transitory Provision VII of Ley 6043 (Article 52 of the Regulation to the Law).\n\n([3]) “Once a concession is extinguished for reasons attributable to the concessionaire, the improvements, buildings, and installations existing on that plot shall remain in favor of the respective municipality, without it having to recognize any sum for them. The foregoing is without prejudice to the municipality’s right to sue the concessionaire for the corresponding civil damages for their non-compliance or for the respective damages and losses, deducting from these the value of said improvements and buildings.”\n\n([4]) The area comprised by the island (4.62 km2) and the coastal marine area composed of the waters surrounding it up to a depth of 6 m, was declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) by Decree Nº 29277 of January 11, 2001 (La Gaceta Nº 30 of February 12, 2001), thus transferring its administration to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía). That decree was modified by Nos. 32349 of February 25, 2005 (La Gaceta 92 of May 13, 2005) and 33327 of August 30, 2006 (La Gaceta 172 of September 7, 2006), with the Ministry of Environment and Energy maintaining its administration in the terms of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), the Forest Law, and the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad).\n\n([5]) Declared biological reserves by Decree Nº 2858 of February 28, 1973 (La Gaceta Nº 55 of March 21, 1973, Collection of Laws and Decrees (Colección de Leyes y Decretos), semester 1, volume 1, p. 430), a provision reiterated by Law Nº 6794 of August 28, 1982, Article 1, subsection ch) (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 1, p. 223).\n\n([6]) Declared a Biological Reserve by Decree Nº 5963 of April 28, 1976 (La Gaceta Nº 93 of May 15, 1976, Collection of Laws and Decrees, semester 1, volume 3, p. 928), a provision ratified through Law Nº 6794 of August 28, 1982, Article 1, subsection e) (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 1, p. 223).\n\n([7]) Declared a Biological Reserve by Decrees Nos. 6385 of September 30, 1976 (La Gaceta N° 197 of October 15, 1976) and 16015 of January 2, 1985 (La Gaceta N° 40 of February 26, 1985).\n\n([8]) Declared a National Park by Decree N° 8748 of June 22, 1998 (La Gaceta N° 131 of July 11, 1976), expanded by 29834 (La Gaceta N° 195 of October 10, 2001).\n\n([9]) Declared a national monument by Decree Nº 16542 of August 14, 1985 (La Gaceta Nº 183 of September 26, 1985).\n\n([10]) The coastal strip or littoral domain (demanio litoral) has been “placed at the service of all persons, without exception… for it has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, being long-established, it is intangible for the legislator.” (Constitutional Chamber, judgment N° 5210, Considering IV, at 16:00 hrs. of September 2, 1997, followed by the Attorney General’s Office (Procuraduría) in rulings C-026-2001, C-210-2002, OJ-004-2000, OJ-216-2003, OJ-253-2003, OJ-004-2005, and OJ-012-2005).\n\n([11]) Volume II, Partidas Segunda and Tercera (Ley Cuarta) of the Siete Partidas issued by King Alfonso X (The Wise), who reigned between 1252 and 1284 (The Royal Academy of History (La Real Academia de la Historia), Las Siete Partidas, Volume II, Imprenta Real, Madrid, 1807); Royal Decree (Real Decreto) of February 9, 1793 (Theater of Universal Legislation of Spain and the Indies (Teatro de la Legislación Universal de España e Indias), Volume XXII, Madrid, 1797, pp. 449-450). The same work cites on its page 462, Article 1.3 of the Leyes de Partida which states: “The seashore is common to all created animals.” Moreover, the Royal Decree (Real Cédula) of June 14, 1797, issued by Carlos IV established: \"The immunity of the coasts of all my dominions shall not be marked as until now by the doubtful and uncertain range of the cannon but by the distance of two miles of 950 toises each\" (3967.4 m) (National Archive (Archivo Nacional), signature 1103-CO). In the post-independence era, laws numbers 162 of June 20, 1828; the General Code of the State (Código General del Estado) of July 30, 1841, numeral 296; Nº 39 of August 31, 1868, Article 1º; the Water Law (Ley de Aguas) Nº 11 of May 26, 1884, Article 20, are commonly cited. Likewise, the Court of Cassation (Sala de Casación) in the judgment at 10 hrs. of August 1, 1946, p.581 and the Constitutional Chamber, in resolutions numbers N° 447 at 15:30 hrs. of February 21, 1991, and 2408 at 16:13 hrs. of February 21, 2007, recognize that protection since colonial times." }