{ "id": "pgr-14883", "citation": "OJ-128-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Legalidad de contratación de personal en FONAFIFO mediante fideicomiso", "title_en": "Legality of hiring personnel in FONAFIFO through a trust", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza un proyecto de ley de aprobación de un préstamo con el BIRF y sus implicaciones para el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). Determina que la consulta de la diputada es admisible en lo relativo al criterio jurídico, pero inadmisible en cuanto al análisis técnico. Sobre el fondo, señala que el artículo 1 del proyecto no presenta problemas, pero los artículos adicionales sí. En particular, reitera que FONAFIFO, como órgano del MINAE con personalidad jurídica instrumental, puede contratar personal según el artículo 50 de la Ley Forestal, pero que la contratación a través del fideicomiso por parte del fiduciario (Banco Nacional) es una práctica improcedente y de dudosa constitucionalidad, pues confunde las funciones esenciales del Estado con la gestión privada del fideicomiso. Además, advierte que la creación de una fundación privada para fines públicos constituye un desacierto legal y que otorgar personalidad jurídica propia a FONAFIFO mediante esta ley generaría problemas interpretativos. Concluye que el proyecto requiere correcciones para evitar vicios de inconstitucionalidad y legales.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes a bill to approve a loan with the IBRD and its implications for the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO). It determines that the deputy's consultation is admissible regarding the legal criteria, but inadmissible regarding the technical analysis. On the merits, it notes that Article 1 of the bill presents no problems, but the additional articles do. It reiterates that FONAFIFO, as a MINAE body with instrumental legal personality, may hire personnel under Article 50 of the Forestry Law, but hiring through a trust by the trustee (Banco Nacional) is an improper practice of dubious constitutionality, as it confuses essential state functions with private trust management. It also warns that creating a private foundation for public purposes constitutes a legal error and that granting FONAFIFO its own legal personality through this law would create interpretive problems. It concludes that the bill requires corrections to avoid unconstitutionality and legal defects.", "court_or_agency": "", "date": "22/11/2007", "year": "2007", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "fideicomiso", "personalidad jurídica instrumental", "dudosa constitucionalidad", "funciones públicas", "Régimen de Servicio Civil", "FONAFIFO", "contratación de personal" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 49", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 50", "law": "Ley Forestal 7575" } ], "keywords_es": [ "FONAFIFO", "fideicomiso", "contratación de personal", "funciones públicas", "personalidad jurídica instrumental", "dudosa constitucionalidad", "Ley Forestal" ], "keywords_en": [ "FONAFIFO", "trust", "hiring personnel", "public functions", "instrumental legal personality", "dubious constitutionality", "Forestry Law" ], "excerpt_es": "Además, en un dictamen reciente, y para buscarle una solución al problema que se ha presentado cuando una persona privada contrata a personas para que desempeñen funciones públicas, práctica de dudosa constitucional, en el n.° C-352-2007 de 2 de octubre del 2007, concluimos lo siguiente:\n\n“1. Las personas contratadas por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) por medio de los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal, para realizar funciones públicas al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a FONAFIFO, pueden ser consideradas como funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidas a una relación de empleo público, y cubiertas por el Régimen de Servicio Civil.\n\n2. Las personas a que se refiere el punto anterior deben ser catalogadas como funcionarios públicos desde el momento en que iniciaron el ejercicio de funciones públicas.\n\n3. El mecanismo para incluir a ese personal dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil”.", "excerpt_en": "Furthermore, in a recent opinion, and to find a solution to the problem that has arisen when a private person hires individuals to perform public functions, a practice of dubious constitutionality, in opinion No. C-352-2007 of October 2, 2007, we concluded as follows:\n\n\"1. Persons hired by the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO) through the trusts referred to in Article 49 of the Forestry Law, to perform public functions under the attributes and competencies assigned by law to FONAFIFO, may be considered public officials, and therefore must be subject to a public employment relationship and covered by the Civil Service Regime.\n\n2. The persons referred to in the preceding point must be classified as public officials from the moment they began exercising public functions.\n\n3. The mechanism to include such personnel within the Civil Service Regime is that provided for in Article 11 of the Regulations to the Civil Service Statute.\"", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that the bill has legislative technique issues that must be corrected, and that hiring personnel by FONAFIFO through trusts is improper and of dubious constitutionality.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el proyecto de ley contiene problemas de técnica legislativa que deben corregirse, y que la contratación de personal por FONAFIFO a través de fideicomisos es improcedente y de constitucionalidad dudosa." }, "pull_quotes": [ { "context": "Dictamen C-352-2007 citado", "quote_en": "Persons hired by the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO) through the trusts referred to in Article 49 of the Forestry Law, to perform public functions under the attributes and competencies assigned by law to FONAFIFO, may be considered public officials.", "quote_es": "Las personas contratadas por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) por medio de los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal, para realizar funciones públicas al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a FONAFIFO, pueden ser consideradas como funcionarios públicos." }, { "context": "Dictamen C-246-2005 citado", "quote_en": "The authorization granted by the Legislative Assembly to the Central Bank of Costa Rica to sell the remaining loan portfolio of the Anglo Costarricense Bank, currently owned by the Cooperativo Costarricense R.L. Bank, is only possible to the extent that the public entity, using the figures of commercial legislation, recovers ownership of those rights, since otherwise the authorization becomes unconstitutional.", "quote_es": "La autorización que otorgue la Asamblea Legislativa al Banco Central de Costa Rica para que venda la cartera crediticia remanente del Banco Anglo Costarricense, actualmente en propiedad del Banco Cooperativo Costarricense R.L., sólo es posible en la medida de que el ente público, utilizando las figuras propias de la legislación mercantil, recupere la propiedad sobre esos derechos, ya que de no ser así, la autorización deviene en inconstitucional." }, { "context": "Artículo 50 Ley Forestal", "quote_en": "FONAFIFO –a MINAE body- may hire the personnel and professional services necessary for the execution and control of its operations, as well as acquire the equipment and furniture necessary for the performance of its functions with its own budget.", "quote_es": "El FONAFIFO –órgano del MINAE- puede contratar al personal y los servicios profesionales necesarios para la ejecución y el control de sus operaciones, así como adquirir el equipo y mobiliario necesarios para el desempeño de sus funciones con su propio presupuesto." } ], "cites": [ { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-11509", "citation": "C-292-2002", "title_en": "FONAFIFO's obligation to obey MINAE orders", "title_es": "Obligatoriedad de acatar órdenes del MINAE por parte de FONAFIFO", "doc_type": "dictamen", "date": "30/10/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-14807", "citation": "C-352-2007", "title_en": "FONAFIFO Personnel Hired via Trust and Public-Employee Status", "title_es": "Personal de FONAFIFO contratado vía fideicomiso y su condición de funcionario público", "doc_type": "dictamen", "date": "02/10/2007", "year": "2007" } ], "cited_by": [], "references": 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bajo el\nexpediente legislativo n.° 17.769.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n·           El criterio o informe jurídico del proyecto.\n\n\n\n\n·           El criterio o informe técnico del proyecto.\n\n\n\n ·           El criterio de la Procuraduría con relación a los alcances de la creación de la\nfundación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y\nopiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración\nPública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio\nde este Órgano Consultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a\nesclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los\nprincipios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como\nsobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que\ndebe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se\nle señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las\nposibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del\nordenamiento (cfr. dictamen N. C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra\nLey Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:\n\n\n\n Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles\nadministrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,\ndeberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores\ninternos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.\n\n\n\n (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de\nControl Interno).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de\nrequisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·                                              Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas\nde la respectiva Administración Pública.\n\n\n\n ·                                              Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal\nrespectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.\n\n\n\n\n·                                              Las consultas no deben versar sobre casos concretos.\n\n\n\n ·                                              Debe respetarse la competencia consultiva de otros\nórganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.\n\n\n\n ·                                              La consulta debe plantearse en ejercicio de las\nfunciones de la Autoridad consultante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración\nPública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la\nAsamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede\nser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función\nadministrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad\nadministrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la\nProcuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de\nfacilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso\nde las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en\nrelación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no\ndispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones\nparlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que\nno puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su\nfunción, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela,\nsea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como\nlímite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la\nAdministración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso que nos ocupa, la consulta resulta admisible toda vez que el criterio que se solicita\nestá relacionado con un proyecto de ley que está en trámite en la corriente legislativa. No\nobstante, el segundo aspecto de la consulta sí resulta inadmisible, en vista de que, dada la\ncompetencia del Órgano Asesor, la materia técnica del proyecto de ley resulta extraña a nuestra\nfunción, por lo que únicamente nos referiremos al primer y tercer aspecto de lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-       SOBRE EL FONDO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Revisando los documentos aportados a su solicitud, tenemos que el Departamento de Servicios\nTécnicos de la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que establece el Reglamento de la\nAsamblea Legislativa en su numeral 118, mediante el oficio n.° ST-213-2007 J del 18 de octubre del\n2007, remitió a la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa el informe\nintegrado (jurídico y económico) sobre el proyecto de ley en estudio. El Fondo Nacional de\nFinanciamiento Forestal (FONAFIFO) externó una opinión sobre las observaciones que hizo ese\nDepartamento a la iniciativa del Poder Ejecutivo. Por último, la Contraloría General de la\nRepública, mediante oficio 12795 del 30 de octubre del 2007 (DAGJ-1332-2007) rindió un informe sobre\nel proyecto de ley n.° 16.769.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No está entre las competencias de la Procuraduría General de la República referirse a otros\nestudios jurídicos que órganos de la Asamblea Legislativa, de la Administración Pública o de la\nContraloría General de la República han elaborado con ocasión de la discusión de un proyecto de\nley.  Empero, cuando sus observaciones son compartidas por el Órgano Asesor mal haríamos si no lo\nexpresáramos en forma puntual y categórica.  Por tal motivo, resulta ocioso tratar de descubrir o\ndescifrar algo que otros con acierto han hecho, por lo que nos limitaremos a confirmar o esbozar\notro punto de vista sobre los temas jurídicos analizados, y en los cuales podemos ejercer la función\nconsultiva, no así en aquellos donde están de por medio el uso de fondos públicos, en los cuales,\ncomo es bien sabido, la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,\nexclusiva y excluyente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Establecido lo anterior, coincidimos con el informe del Departamento de Servicios Técnicos, en el\nsentido de que el primer artículo del proyecto de ley –que contiene el texto del préstamo, anexos y\napéndice-, no presenta mayores inconvenientes; así las cosas, los problemas jurídicos están\nresidenciados en los artículos que se le adicionan al contrato de préstamo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el numeral 2 se autoriza al Banco Nacional de Costa Rica, actuando en su condición de fiduciario\ndel fideicomiso n.° 544 BNCR-FONAFIFO, la contratación de personal técnico y administrativo, así\ncomo de los bienes y servicios requeridos con el fin de ejecutar el programa de “Introducción de\nInstrumentos Financieros basados en el Mercado a los proyectos de Gestión Ambiental”, lo que ha\npresentado, en la práctica, no pocos problemas, los cuales fueron analizados por este Órgano Asesor\nen el dictamen C-246-2005 de 4 de julio del 2005, cuando indicamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“A.-     La posibilidad o no de contratar personal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a entrar al fondo del asunto, hay que tener presente un aspecto en este análisis, y es la\nseparación que existe entre el FONAFIFO como un órgano del MINAE y el Fideicomiso. En efecto, en el\ndictamen C-292-2002 de 30 de octubre del 2002, indicamos que el Fondo Nacional de Financiamiento\nForestal cuenta con personalidad jurídica instrumental, para efectos de la gestión de los recursos\ndirigidos a incentivar, por diversos mecanismos, las actividades productivas forestales y los\nservicios ambientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Distinto es el caso de fideicomiso, que para los efectos correspondientes se regula por la\nlegislación mercantil. Como es bien sabido, a través de él, el fideicomitente trasmite al fiduciario\nla propiedad de bienes y derechos para que los emplee en los fines lícitos y predeterminados en el\nacto constitutivo (artículo 533 del código de Comercio). Sobre el particular, en el informe que\nelaboramos a causa de la tramitación del expediente legislativo n.° 13.250, expresamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘ La Administración Pública, está constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada una\ncon personalidad jurídica y capacidad de Derecho público y privado, de conformidad con el artículo 1\nde la Ley General de la Administración Pública. Además, el inciso 2 del artículo 3, de ese mismo\ncuerpo normativo, indica que el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su\nrégimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o\nmercantiles comunes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo anterior, el Estado y los entes públicos pueden actuar a través de las normas del\nDerecho Público, en cuyo caso actúan con potestades exhorbitantes de Derecho común; o bien,\nintervenir por medio de los causes del Derecho privado o común desprovistos de las potestades de\nimperio, por lo que la relación jurídica que emerge entre el Estado y el administrado no es de\nsubordinación, sino de coordinación. En este último caso, el Estado se asimila a un particular, por\nlo que debe sujetarse a los principios y normas que regulan las relaciones entre sujetos privados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, tal y como acertadamente lo ha señalado la doctrina, el hecho de que la Administración\nPública realice actos de Derecho privado no significa que esté persiguiendo fines privados.  El\nEstado no puede perseguir fines privados para lograr sus cometidos, sus fines serán siempre\npúblicos, independientemente de la figura jurídica que utilice, sea ésta de Derecho Público o de\nDerecho privado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo que ocurre con  la actividad privada de la Administración Pública es que los entes públicos “\ninstrumentalizan” las figuras jurídicas del Derecho privado, para alcanzar los fines públicos que\nles impone el ordenamiento jurídico en forma eficaz y eficiente, situación que estaría lejos de\nlograrse, si se utilizaran las figuras del Derecho público. Lo que sucede, como señala un autor, es\nque se da una “privatización” de la vida pública, sobre todo en aquellos casos en los cuales el\nEstado o sus entes, han asumido actividades industriales, financieras o comerciales, las cuales no\nencuentran respuestas  adecuadas en los institutos del Derecho Público debiendo recurrirse,\nnecesariamente, a los institutos del Derecho privado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La actividad del Banco Central de Costa Rica relacionada con la cartera remanente del disuelto\nBanco Anglo Costarricense, sobre todo lo relativo a la adopción de un contrato de fideicomiso con el\nBANCOOP, es una actividad privada a la que se le aplica el régimen jurídico de Derecho privado, en\nespecial las normas del Código de comercio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.-        LA FIGURA DEL FIDEICOMISO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El fideicomiso es un negocio jurídico mediante el cual una persona física o jurídica\n-fideicomitente- transmite a otra -fiduciario- la propiedad de bienes o derechos, para la\nrealización de los fines señalados en el acto constitutivo, en beneficio de un tercero beneficiario\n-fideicomisario-. (artículo 633 del Código de comercio).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en el artículo 15 de la ley número  7471 el Banco Central de Costa Rica - fideicomitente-\nsuscribió un contrato de Fideicomiso, número 120-97, con el Banco Cooperativo Costarricense R.L.\n-fiduciario-, en el cual aparece como beneficiario el mismo Banco Central -fideicomitente-, con el \nfin de que el fiduciario administre, gestione y recupere la totalidad de la cartera de crédito al\ndía o vencida recibida por el fideicomitente en dación pago (2). (Ver cláusula primera del\ncontrato).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un aspecto relevante en la figura del fideicomiso, es que fideicomitente  trasmite la propiedad de\nlos bienes y derechos al fiduciario por lo que, cualquier decisión en relación con los bienes y\nderechos que están en fideicomiso, tienen que ajustarse a la legislación mercantil, sobre todo\naquellas normas que le garantizan al fiduciario sus derechos. En otras palabras, la autorización que\notorgue la Asamblea Legislativa al Banco Central de Costa Rica para que venda la cartera crediticia\nremanente del Banco Anglo Costarricense, actualmente en propiedad  del Banco Cooperativo\nCostarricense R.L., sólo es posible en la medida de que el ente público, utilizando las figuras\npropias de la legislación mercantil, recupere la propiedad sobre esos derechos, ya que de no ser\nasí, la autorización deviene en inconstitucional por violación al artículo 45 de la Constitución\nPolítica y de la libertad contractual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Más concretamente, mientras exista el contrato de fideicomiso, la autorización que se pretende dar\nal Banco Central de Costa Rica deviene en inconstitucionalidad, debido a que no le se puede\nautorizar a vender algo que actualmente no le pertenece. En vista de lo anterior, el Banco Central\nde Costa Rica, previo a utilizar la potestad que por medio de esta ley se le otorga, deberá recurrir\na algunas de las causales por las que se extingue el contrato de fideicomiso, las que se encuentran\nreguladas en el artículo 659 del Código de comercio, en especial las que permiten la extinción de\neste contrato mercantil por acuerdo entre el fideicomitente y el fideicomisario, ambas condiciones\nque reúne el ente emisor o la que indica la imposibilidad de  realizar el fin de contrato. (Véase la\ncláusula décima sétima del contrato de fideicomiso). Además, en el caso de la resolución del\ncontrato, deberán garantizarse los derechos de terceros que hayan surgido a causa de la ejecución\ndel contrato, de conformidad con el artículo 659 del Código de Comercio y la cláusula octava del\ncontrato de fideicomiso’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl respecto, la Contraloría General de la República, ha realizado la siguiente advertencia:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘De ello se concluye, que tanto el origen como el destino de los bienes fideicometidos tienen una \nnaturaleza pública.  Ahora bien, señala el Código de Comercio, artículo 633, que por medio del\nfideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de los bienes o derechos, el cual \nqueda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto\nconstitutivo.  Esta disposición es clara en cuanto al traslado de la propiedad, pero en criterio de\neste Despacho, no se trata de una propiedad absoluta sino, por el contrario, muy limitada, porque se\ncircunscribe a lo que las partes acuerden al celebrar el contrato, de manera que la transmisión de\nla propiedad de los bienes fideicometidos, le confiere al fiduciario la facultad de realizar sobre\nesos bienes, solo aquello que las partes han convenido y así consta en el acto constitutivo.  No\npodría pensarse que la propiedad es transmitida de modo absoluto, tal y como la entiende nuestro\nCódigo Civil en su artículo 264, porque en definitiva el fiduciario será, siempre, solo un\nadministrador de esos bienes, que los dirigirá de acuerdo con el convenio y no a su entera voluntad\n(como lo puede hacer quien tiene el dominio pleno sobre algo).  De esta manera, aunque los bienes\npasen a ser propiedad del banco fideicomitente, en calidad de bienes fideicometidos, en criterio de\neste Despacho, dichos bienes fideicometidos guardan su naturaleza de fondos públicos, lo que le\notorga la competencia  de fiscalización a esta Contraloría General’.  (Véase la RSL 264-98 de las\n15:00 horas del 8  de setiembre de 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A mayor abundamiento, sobre el tema que nos ocupa, la Contraloría General de la República ha\nestablecido,  en el informe presupuestario DFOE-AM-38/2004, remitido por oficio 15775(FOE-AM-0787),\nuna diferenciación entre el presupuesto del FONAFIFO como órgano del MINAE y el presupuesto del\nfideicomiso. En este análisis, se evidencia que se había confundido el FONAFIFO con sus fideicomisos\ny se critica que la presupuestación de las remuneraciones del personal que labora para el FONAFIFO\nse incluyera en los fideicomisos, así como el hecho de que el FONAFIFO no presentara su\npresupuesto. Se concluye, que es improcedente que el personal de FONAFIFO sea contratado por el\nfiduciario (fideicomiso).\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘Si bien existe fundamento legal para que ese Fondo administre los recursos otorgados para dichos\nfines bajo la figura del fideicomiso; en la práctica se ha producido un traslado de las funciones\nesenciales del FONAFIFO a la administración de los fideicomisos, a tal punto que podría decirse que\nel FONAFIFO se ha confundido con los fideicomisos. Para llegar a la anterior conclusión vasta\nefectuar un repaso al presupuesto del fideicomiso y darse cuenta de que la presupuestación de las\nremuneraciones del personal que labora para el FONAFIFO, así como el resto de gastos\nadministrativos, se carga al presupuesto de los fideicomisos y que el FONAFIFO, como órgano del\nMINAE, no somete su propio presupuesto para aprobación de este Órgano Contralor, tal como lo obliga\nel artículo 18 de la Ley Orgánica de esta Contraloría General, Ley N° 7428 del 7 de septiembre de\n1994. Además, mediante la nota No. FONAFIFO D-267 de 2 de diciembre del presente año, el Director\nEjecutivo de ese Fondo señala que el personal es contratado por el fideicomiso. Lo anterior es\nimprocedente por cuanto, tal como se expuso, el Estado tiene entre sus funciones esenciales la\nadministración de los recursos forestales y el pago por servicios ambientales, derivada de la Ley\nForestal, y esa función esencial no es delegable’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para corregir esta situación, el citado informe presupuestario (vinculante para la\nAdministración) le dio un plazo a FONAFIFO para que trasladara al personal donde jurídicamente\ncorresponde, cumpliendo con todos los requisitos de la Autoridad Presupuestaria y de MIDEPLAN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘Tal y como lo señala el Reglamento a la Ley Forestal, el FONAFIFO se compone de una estructura en\nla que destaca la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el personal contratado de conformidad\ncon la facultades que le confiere ese Reglamento. Esta es la estructura definida para llevar a cabo\nla función establecida en la Ley Forestal y su reglamento; no obstante, el personal de dicha\nestructura creada para desarrollar la función esencial estatal encomendada no se ubica en el Estado,\ncomo corresponde, sino en la estructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que\nobliga a corregir la situación. Sin embargo al estar esta Contraloría General en conocimiento del\npresupuesto del Fideicomiso, es necesario considerar que la improbación que se pudiere acordar de\nlas partidas que correspondan podrían causar un efecto nocivo en la prestación y continuidad del\nservicio,  lo que obliga a que atendiendo a criterios de costo-beneficio y eficiencia, se pueda\notorgar a la administración un plazo prudencial a efecto de que proceda, en apego al procedimiento\ncorrespondiente, al establecimiento de la estructura y el personal a cargo dentro de la\nAdministración del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal y no fuera de él. Lo anterior implicará\nla realización de los ajustes pertinentes y deberá respetar la normativa vigente que se haya\nexpedido en términos de la Autoridad Presupuestaria y el Ministerio de Planificación Nacional y\nPolítica Económica, así como las directrices que estas entidades hayan emitido’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de lo anterior, en el oficio 12744 (FOE-AM-0641), que fue anterior al citado informe\npresupuestario, se reitera que el FONAFIFO es un ÓRGANO del MINAE, que por tener personalidad\njurídica instrumental maneja un presupuesto independiente al presupuesto de la República; este sería\nel presupuesto del órgano, el cual es independiente al presupuesto del fideicomiso. En este oficio\nes importante observar la diferencia que existe en relación con las contrataciones: si se hacen a\ntravés del fideicomiso, por regla general, no requieren refrendo de CGR (siempre que sea\ncontrataciones que válidamente pueda realizar el fiduciario); a diferencia de lo que ocurre cuando\nquien contrata es el ÓRGANO como tal, que sí requieren del refrendo (siempre y cuando sea un\ncontrato sujeto a tal requisito). En general, este es un ejemplo concreto de que una cosa es el\nÓRGANO y otra el fideicomiso (o los fideicomisos), por medio de los cuales se administran recursos\nfinancieros de ese órgano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo la anterior línea de pensamiento, en un dictamen jurídico de la Contraloría General de la\nRepública para el caso del servicio fitosanitario del Estado, el No. FOE-AM-0747, se indicó lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘De conformidad con lo anterior, realizado un estudio del Contrato de Fideicomiso que nos ocupa\npodemos decir que se acerca más a un Fideicomiso de inversión mediante el cual se transmiten al\nfiduciario recursos en efectivo, para que éste proceda a efectuar las operaciones de guarda,\nconservación e inversión, destinando el capital y sus rendimientos a satisfacer las necesidades que\nindique el fideicomitente, recursos que se derivan de los servicios que debe prestar el Servicio\nFitosanitario del Estado (SFE)  y que irán en beneficio de éste, con el objeto de cumplir el\nobjetivo previsto en la Ley de Protección Fitosanitaria ( Véase en ese sentido la finalidad del\nFideicomiso y las responsabilidades del Fiduciario según las cláusula segunda y cuarta del Contrato\nde Fideicomiso respectivamente)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Que a partir de todo lo indicado cabe preguntarse si  el Fideicomiso se ha convertido en el medio\npara sea el Fiduciario el que realice la función que de conformidad con la Constitución Política y\nla Ley corresponden al Servicio Fitosanitario del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ser cierta esa teoría la Contraloría General estaría ante una imposibilidad de aceptarla pues\nresulta  contraria al ordenamiento jurídico. Tal y como se expuso,  el Estado tiene entre sus\nfunciones esenciales el control fitosanitario, derivado no solo de la Ley de Protección\nFitosanitaria sino de la Constitución Política; y esa función esencial no es delegable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[...]\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los términos descritos resulta improcedente que  a través de un contrato de fideicomiso el\nServicio Fitosanitario del Estado pretenda hacer cumplir las funciones esenciales encomendadas en la\nLey de Protección Fitosanitaria, pues dicho instrumento legal, según la autorización que ha dado el\nartículo 65 ya citado es únicamente para administrar los recursos, de tal manera que corresponde al\nSFE no solo la realización de la función esencial encomendada sino la colecta de los recursos por\nlos servicios otorgados, los cuales está facultado para transferir al Fideicomiso para que sea el\nFiduciario a través de las instrucciones que se le giren, el que mantenga de manera separada de su\npropio patrimonio  esos fondos y los destine según las instrucciones que previamente se han fijado.\nLo contrario implicaría trasladar la estructura de la administración pública y confundirla con la\nadministración del fideicomiso, paralelismo que no es ni pudo ser el objetivo del legislador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[...]\n\n\n\n\n \n\n\n\n A juicio de esta Asesoría Jurídica, efectivamente en la práctica se ha producido un traslado de las\nfunciones esenciales del Servicio Fitosanitario a la administración del Fideicomiso, a tal punto que\npodría decirse que el SFE se ha confundido con el Fideicomiso. Para llegar a la anterior conclusión\nvasta dar un vistazo a la planilla del Fideicomiso para verificar que hasta el Director y 38\ntécnicos fitosanitarios forman parte de esa estructura administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como lo señala el Reglamento de Estructura Organizativa del SFE, éste se compone de una\nestructura  de la que destacan el Director Ejecutivo, el Subdirector, Área Legal, Área de\nplanificación, Área de proyectos y Convenios internacionales, Área de Sistemas de información\nGeográfica, Área de Información y Notificación, Gerencias técnica y Gerencia Administrativa y\nfinanciera, que es la estructura definida para llevar a cabo la función establecida en la Ley de\nProtección Fitosanitaria; no obstante el personal de dicha estructura creada para desarrollar la\nfunción esencial estatal encomendada, no se ubica en el Estado como corresponde sino en la\nestructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que obliga a corregir la situación\nen el menor plazo posible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe señalar sin embargo que al estar esta Contraloría General en conocimiento del presupuesto del\nFideicomiso, la improbación que se pudiere acordar de las partidas que correspondan podrían causar\nun efecto nocivo en la prestación y continuidad del servicio,  lo que obliga a que atendiendo a\ncriterios de costo- beneficio y eficiencia, se pueda otorgar a la administración un plazo prudencial\na efecto proceda, en apego al procedimiento correspondiente, al establecimiento de la estructura y\nel personal a cargo dentro de la Administración del Servicio Fitosanitario del Estado y no fuera de\nél.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior no implicará la modificación del contrato de fideicomiso existente, sino tan solo la\nrealización de ajustes de parte del fideicomitente para su correcta ejecución, y que deberá respetar\nlas directrices que de conformidad con la normativa vigente hayan expedido la Autoridad\nPresupuestaria y el Ministerio de Planificación’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Vista así las cosas, en este estudio nos estamos refiriendo a si el órgano público, en este caso\nFONAFIFO, puede o no contratar personal, y no al fideicomiso, pues, en este último caso, resulta\nobvio que si el fiduciario –en este supuesto el Banco Nacional de Costa Rica- decide contratar\npersonal, este entabla una relación jurídica con el fiduciario, y no con el Estado. En sentido\ninverso, si el FONAFIFO contrata personal, su vínculo lo es con este, y no con el Banco Nacional de\nCosta Rica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aclarado lo anterior, resulta que, de conformidad con el numeral 50 de la Ley n.° 7575 de 13 de\nfebrero de 1996, Ley Forestal, el FONAFIFO –órgano del MINAE- puede contratar al personal y los\nservicios profesionales necesarios para la ejecución y el control de sus operaciones, así como\nadquirir el equipo y mobiliario necesarios para el desempeño de sus funciones con su propio\npresupuesto.  En este aspecto, la ley es clara y no merece mayores elucubraciones jurídicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dicho lo anterior, también resulta evidente que esta norma no constituye el fundamento jurídico\npara que el fiduciario con fondos del fideicomiso contrate personal, pues como se indicó supra, tal\nacto dependerá de lo que establezca el contrato respectivo y lo que determine el fiduciario,\naspecto, que como se señalo atrás, no podemos abordar. Además, también es necesario insistir, en el\nhecho de que si se produce tal contratación de personal, este pasa a ser parte de los empleados del\nfiduciario, y no del FONAFIFO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.-       ¿Cuál es la normativa aplicable al personal contratado por el fiduciario?\n\n\n\n\n \n\n\n\n El derecho aplicable al personal contratado por el fiduciario con los fondos del fideicomiso, no\npor el FONAFIFO, es el común o Derecho Laboral.  Sobre el particular, en el dictamen C-398-2003 de\n18 de diciembre del 2003, expresamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘Ahora bien, en lo que interesa a la presente consulta, debemos destacar que si bien la\nconstitución de un Fideicomiso no comporta la creación de una persona jurídica independiente, lo\ncierto es que al Fiduciario es a quien le corresponde la administración y la ejecución del\nFideicomiso, así como la prestación de los servicios que se deriven de esa administración\n(C-014-2003 op. cit.). Su actuación  se encuentra celosamente resguardada, pues se trata de que la\nmisma se traduzca en el buen manejo del capital fideicometido y, por ende, de garantizar la exitosa\nrealización de los fines del fideicomiso. Por ello, sus facultades se restringen, en principio, a la\nrealización de los actos necesarios para la correcta ejecución del encargo recibido; para lo cual\ndeberá desplegar todos los cuidados de un buen padre de familia o como también se conoce en materia\ncomercial, los cuidados de un buen hombre de negocios  (Dictamen C-261-2000 del 23 de octubre del\n2000, y en sentido similar el C-241-2001 op. cit. y O.J.- 051-2001 op. cit).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aún cuando exista un Comité Especial, así previsto en el contrato constitutivo, que de conformidad\ncon lo previsto en el inciso 7) del artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,\ntiene una función originaria eminentemente contralora en cuanto al manejo de los fondos afectos al\nfideicomiso, lo cierto es que no puede considerarse que el Fiduciario sea absolutamente\nirresponsable de sus actos, especialmente porque, en último término, es a él a quien le incumbe el\nefectivo cumplimiento del fin para el cual se constituyó el fideicomiso (O.J.-072-2001 op. cit.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nuestros Tribunales de Justicia han reconocido que el Fiduciario es el sujeto con capacidad\njurídica, a quien le corresponde realizar los actos necesarios para la obtención de los fines del\nfideicomiso, y por ende, si su gestión genera obligaciones, es él, en calidad de tal, el\nresponsable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn tal sentido se ha afirmado lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘II . Por medio del contrato de fideicomiso una parte (fideicomitente), transmite a otra\n(fiduciario), bienes o derechos, para que éste los emplee en la realización de fines lícitos y\npredeterminados en el acto constitutivo. Se trata de la transmisión de bienes que forman un\npatrimonio autónomo finalizado a una actividad lícita. Así lo delimita el artículo 633 del Código de\nComercio. Con esta transmisión no se crea una persona jurídica independiente, ni tampoco una \"figura\ncon personalidad jurídica restringida\". Simplemente el fiduciario se convierte en propietario de los\nbienes que están afectos a una actividad o finalidad lícita establecida y éstos pasan a ser de su\npropiedad en calidad de fiduciario. Quien debe realizar la gestión indicada es el fiduciario y, en\nprincipio, la responsabilidad por los actos efectuados por él debe hacerse valer sobre los bienes\nfideicomitidos. Por ello es que, en cuanto a sus obligaciones y atribuciones, el artículo 644 del\nCódigo de Comercio señala que es al fiduciario, el sujeto con capacidad jurídica, a quien\ncorresponde realizar los actos necesarios para la obtención de los fines del fideicomiso. En todas\nlas normas citadas por el apelante, contrario a la interpretación que éste pretende darles, es el\nsujeto con capacidad jurídica denominado fiduciario quien actúa o ejerce los actos respectivos, no\nen representación de un \"ente\", sino en su condición de fiduciario. Es cierto, entonces, que se crea\nun patrimonio autónomo, pero no lo es que se trata de un sujeto, pues quien conserva tal calidad es\nprecisamente el fiduciario. Por ello, no se puede accionar contra un \"ente\" al cual el ordenamiento\njurídico no le ha conferido capacidad jurídica o de actuar. Si en la gestión del patrimonio\nfideicomitido, realizada por el fiduciario, se han generado obligaciones, es a él, en calidad de\ntal, a quien debe demandarse’. (Resolución Nº 406 de las 11:15 horas del 13 de octubre del 2000, del\nTribunal Segundo Civil, Sección Segunda, de San José, ratificado por la sentencia Nº 2002-00866 de\nlas 10:30 horas del 30 de agosto del 2002, de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.- Las obligaciones del Fiduciario deben ser cubiertas con el patrimonio Fideicomitido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según ha reiterado la doctrina comercial, así como nuestra jurisprudencia administrativa (entre\notros el pronunciamiento C-241-2001 op. cit.), el patrimonio fideicometido es autónomo (art. 634 del\nCódigo de Comercio), de modo tal que es de uso exclusivo para el cumplimiento de los fines del\nfideicomiso e independiente de los patrimonios de las partes del contrato, por lo que no puede\nexistir confusión alguna entre los mismos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esa autonomía se manifiesta en la prohibición al fiduciario de garantizar las ganancias de los\nbienes del fideicomiso, así como en su obligación de traspasar al fideicomisario, al momento de la\nfinalización del fideicomiso, los créditos pendientes (art. 647 Ibídem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se trata entonces de la afectación de un patrimonio a un determinado fin: una unidad completa y\nautosuficiente en sí misma. De modo tal que el patrimonio en cuestión no podría ser perseguido por\ndeudas que contraiga el fideicomitente, el fiduciario o el fideicomisario -o viceversa-, excepto si\nel fideicomiso se ha constituido en fraude de los acreedores, según los términos que al efecto\ndispone el artículo 658 del Código de Comercio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, de lo expuesto también se deriva necesariamente que el fiduciario no debe utilizar su\npropio patrimonio para cubrir obligaciones que deriven del contrato de fideicomiso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘... (s)i el patrimonio fideicometido es insuficiente, no podrán venir sobre los patrimonios de las\npartes del fideicomiso; los patrimonios son completamente autónomos. Supongamos que se da en\nfideicomiso una empresa comercial. La empresa puede sufrir quiebra; no quiebra el fiduciario; no\nquiebran los otros patrimonios fideicometidos; sólo se operará la quiebra, con todas sus\nconsecuencias, en el ámbito del patrimonio fideicometido; no hay confusión de patrimonios; están\nseparados perfectamente unos de otros los patrimonios fideicometidos. El fiduciario es titular de\ntodos, y en esto quiero insistir, de cada uno en la medida establecida por el acto constitutivo o\ndeterminada por la finalidad concreta del fideicomiso.’ (Raúl Cervantes Ahumada, El Fideicomiso,\nRevista de Ciencias Jurídicas, No. 5, mayo de 1965, p. 187).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, es claro que el Fideicomiso es un contrato privado, por el cual se constituye un\n\"patrimonio autónomo\" mediante el cual se pueden generar derechos y obligaciones (Sala\nConstitucional de la Corte Suprema de Justicia, resoluciones Nºs 1771-99 de las 17:51 horas del 9 de\nmarzo de 1999, 551-2000 de las 13:48 horas del 12 de enero del 2000, 5318-98 de las 17:00 horas del\n22 de junio de 1998), que no se confunde con el patrimonio de quien sea el Fiduciario,\nFideicomitente o Fideicomisario (O.J.- 040-2001 del 18 de abril del 2001 y C-014-2003 op. cit.)’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘1.- Aún y cuando los trabajadores y empleados de los Bancos Comerciales del Estado -conceptuados\ncomo empresas públicas organizadas como instituciones autónomas (art. 189 constitucional)-, se\nconsideren, en sentido amplio, servidores públicos (doctrina del artículo 112. 4 de la Ley General\nde la Administración Pública), en razón de la naturaleza eminentemente comercial del contrato de\nFideicomiso, el origen público del Fiduciario, del Fideicomitente  o de los fondos fideicomitidos,\nesas circunstancias no modifican en lo absoluto la naturaleza misma del Fideicomiso como acto\njurídico y de los actos o negocios necesarios para su gestión y administración, y menos el régimen\nlegal aplicable, que es eminentemente privado (laboral o comercial).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.- Si bien la constitución de un Fideicomiso no comporta la creación de una persona jurídica\nindependiente, sino la constitución transitoria de un patrimonio autónomo, lo cierto es que al\nFiduciario es a quien le corresponde la administración y la ejecución del Fideicomiso, así como la\nprestación de los servicios que se deriven de esa administración, y por ende, si su gestión genera\nobligaciones, es él, en calidad de tal, al que deben imputársele.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.- Aún y cuando los Bancos Estatales sean empresas públicas organizadas como instituciones\nautónomas (art. 189 constitucional), y por ello, en algunas operaciones, particularmente\ninstrumentales (organización y funcionamiento), las regule el Derecho Público, lo cierto es que las\noperaciones financieras que realice directamente con sus clientes se rigen por el Derecho Privado.\nPor consiguiente, los diversos actos o negocios que se realicen respecto de patrimonios\nfideicomitidos, se rigen esencialmente por el Derecho Común (laboral o comercial), o bien por la\nnormativa secundaria que al respecto se promulgue conforme a la potestad de auto-organización que\nposeen dichas entidades bancarias; debiendo en todo caso respetar los principios, pero no los\nprocedimientos, que rigen la Contratación Administrativa”’.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, en un dictamen reciente, y para buscarle una solución al problema que se ha presentado\ncuando una persona privada contrata a personas para que desempeñen funciones públicas, práctica de\ndudosa constitucional, en  el n.° C-352-2007 de 2 de octubre del 2007, concluimos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. Las personas contratadas por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) por medio\nde los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal, para realizar funciones\npúblicas al amparo de atribuciones y competencias encomendadas por ley a FONAFIFO, pueden ser\nconsideradas como funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidas a una relación de empleo\npúblico, y cubiertas por el Régimen de Servicio Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.    Las personas a que se refiere el punto anterior deben ser catalogadas como funcionarios\npúblicos desde el momento en que iniciaron el ejercicio de funciones públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.    El mecanismo para incluir a ese personal dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto\nen el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDebemos enfatizar que en el dictamen C-168-2006 dijimos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Cabe advertir, en todo caso, que la situación que propició la consulta que se evacua, debe servir\nde base para que en el futuro no se reincida en este mismo tipo de prácticas, toda vez que,\nindependientemente de la buena fe con que se haya procedido en este asunto, quien propicie el\nnombramiento irregular de funcionarios públicos, puede verse sometido a sanciones administrativas,\nciviles, e incluso penales”. (Las negritas no corresponden al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTambién en el dictamen C-352-2007 hicimos la siguiente aclaración:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) conviene señalar –como ya lo habíamos hecho en nuestro dictamen C-168-2006 citado– la\nimprocedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios\npúblicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y\npropiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones\nadministrativas, civiles, e incluso penales.  Esa situación, en el caso específico de FONAFIFO, ya\nhabía sido advertida tanto por la Contraloría General de la República en su informe presupuestario\nDFOE-AM-38/2004 ya citado, como por esta Procuraduría en su dictamen C-246-2005 del 4 de julio de\n2005.  En el informe mencionado, la Contraloría expuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘Tal y como lo señala el Reglamento a la Ley Forestal, el FONAFIFO se compone de una estructura en\nla que destaca la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el personal contratado de conformidad\ncon la facultades que le confiere ese Reglamento. Esta es la estructura definida para llevar a cabo\nla función establecida en la Ley Forestal y su reglamento; no obstante, el personal de dicha\nestructura creada para desarrollar la función esencial estatal encomendada no se ubica en el Estado,\ncomo corresponde, sino en la estructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que\nobliga a corregir la situación’\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, si bien debe entenderse que las personas a las cuales se refiere la consulta\nadquirieron la condición de “funcionarios públicos” desde el momento en que empezaron a realizar\n“funciones públicas”, las implicaciones salariales (y laborales en general) de esa afirmación deben\nanalizarse, detenidamente, y por aparte, cada vez que resulte necesario, a efecto de no conferirles\nbeneficios que sean incompatibles con las condiciones bajo las cuales fueron contratados o bajo las\ncuales prestaron sus servicios; o bien, para no negarles derechos que bajo esas mismas condiciones\nsí les corresponderían”. (Las negritas no corresponden al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otro tema que no podemos soslayar en este estudio, es el de la naturaleza jurídica de la Fundación\nBanco Ambiental (pública y privada) a propósito de los comentarios jurídicos que se han hecho al\nnumeral 4 del proyecto de ley.  No cabe duda, como acertadamente lo puntualiza la Contraloría\nGeneral de la República, que la citada fundación tiene una naturaleza privada, y no una pública.\nIncluso, pese a que la Sección 1.D.1 del contrato dispone que el MINAE con asistencia del FONAFIFO\ndebían establecer esta fundación, con lo que, de haberse dado ese hecho, estaríamos en presencia de\nuna fundación de iniciativa pública, la realidad es que la citada fundación fue constituida por\npersonas físicas privadas, lo que “(…) revela un grave desacierto en la asesoría legal, tanto al\nmomento de negociar el contrato de préstamo como en la ejecución o implementación requerida”. En\npocas palabras, la realidad contradice la normatividad, lo que, para efectos jurídicos, podría\nconstituir un incumplimiento contractual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otro asunto no menos relevante, es el del otorgamiento de la personalidad jurídica propia al\nFONAFIFO. Como es sabido, FONAFIFO cuenta, en la actualidad, con una personalidad jurídica\ninstrumental, tal y como se desprende del numeral 46 de la Ley Forestal. Tanto a juicio del\nDepartamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa como de la Contraloría General de la\nRepública este tipo de personalidad le permite a FONAFIFO administrar y presupuestar sus propios\nfondos, así como contratar bienes y servicios (doctrina que se desprende el voto n.° 3639-2005 de la\nSala Constitucional), por lo que la segunda recomienda eliminar este artículo, pues de lo contrario,\nse estaría, en una norma de ejecución de un empréstito, nada más y nada menos, que creando un ente\ndescentralizado, lo cual, desde el punto de vista de la técnica legislativa no es lo más\nrecomendable, toda vez que al nuevo ente no se le dota de la parte orgánica y funcional, tal y como\nocurre con la ley de creación de un ente público. Esta forma de legislar, a la hora de la\ninterpretación y aplicación de la ley, podría presentar no pocos problemas ¿Cuál régimen jurídico se\nle aplicará al nuevo ente, el de las instituciones autónomas, semiautónomas, entes públicos\nestatales o ente público no estatales? ¿En relación con los miembros de la Junta Directiva habría\nque interpretar que el numeral 48 de la Ley 7575 está siendo tácitamente modificando por lo que, a\npartir de la entrada en vigencia de  la ley, habría que aplicar el numeral 147 inciso 4) de la Carta\nFundamental, el cual le atribuye la competencia al Consejo de gobierno de nombrar a los directores\nde las instituciones autónomas cuya designación corresponda al Poder Ejecutivo, o no? ¿Cuál sería la\nnaturaleza jurídica de la nueva entidad: institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o\nen público no estatal, con el agravante que, en el primer caso, de conformidad con el numeral 189 de\nla Carta Fundamental, requeriría la ley para su aprobación de dos tercios de la totalidad de los\nmiembros de la Asamblea Legislativa? ¿Tendría la nueva entidad una auditoria interna, tal y como\nocurre con el resto de los entes descentralizados? ¿Debería nombrar la nueva entidad un presidente\nejecutivo o director ejecutivo? Estas y otra gran cantidad de interrogantes se plantearían, en la\npráctica, por la forma en que se está legislando en este caso. Por estas y otras razones, apoyamos\nla solicitud de la Contraloría General de la República de eliminar este artículo del proyecto de\nley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.-     CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto de ley consultado presenta problemas de técnica legislativa, los cuales deben ser\ncorregidos para evitar problemas de interpretación y aplicación de la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Fernando Castillo Víquez\n\n\n\n\nProcurador Constitucional\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFCV/mvc", "body_en_text": "Legal Opinion: 128-J of 11/22/2007\n\nOJ-128-2007\n\nNovember 22, 2007\n\nDeputy\nGrettel Ortiz Álvarez\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication PAC-GOA-155-07 of November 13, 2007, through which you request the opinion of the Superior Technical-Legal Consultative Body on the following aspects of the bill entitled \"Approval of Loan Agreement No. 7388-CR and its annexes between the Republic of Costa Rica and the International Bank for Reconstruction and Development (IBRD),\" which is being processed under legislative file No. 17.769.\n\n· The legal opinion or report on the bill.\n· The technical opinion or report on the bill.\n· The Attorney General's opinion regarding the scope of the creation of the foundation.\n\nI.- ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS FROM DEPUTIES\n\nThe \"consultative function\" of the Attorney General's Office is materialized in the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) for the various administrative authorities that comprise the active Public Administration and which, by provision of law, are empowered to request the criterion of this Consultative Body.\n\nThe ultimate goal pursued with the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) is to help clarify for the administrative authority, through the technical legal criterion, the principles and modalities of their competencies at the time of issuing an administrative act, as well as the scope of the various norms that make up the legal system. An advisory service that must take place prior to adopting the administrative decision that is appropriate in Law. Thus, the administrative authority is informed which rules are applicable in a given situation, the possible consequences of the administrative conduct, and the relationships between the norms of the legal system (cfr. legal opinion (dictamen) No. C-329-2002 of December 4, 2002).\n\nThe normative basis for the consultative function is found in Articles 2, 3, 4, and 5 of our Organic Law. For the purpose of this analysis, it is important to cite Article 4:\n\n\"ARTICLE 4.- CONSULTATIONS:\nThe bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory department, except in the case of internal auditors, who may conduct the consultation directly.\"\n(Thus amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Internal Control Law).\n\nIn accordance with the cited article, the consultation to the Attorney General's Office must meet a series of requirements to be fulfilled by the consulting Administration. Among them:\n\n· Consultations must be formulated by the heads of the respective Public Administration.\n· The opinion of the respective legal advisory department must be attached. The case of internal auditors is excepted.\n· Consultations must not deal with specific cases.\n· The consultative competence of other bodies must be respected, for example, that of the Comptroller General of the Republic in public finance matters.\n· The consultation must be raised in the exercise of the functions of the consulting Authority.\n\nIt follows from the foregoing that the consultative function is exercised in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. This has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For such purpose, it must be exercising an administrative function. Furthermore, the status of deputy is incompatible with that of an administrative authority.\n\nHowever, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, the Attorney General's Office has been addressing the consultations formulated by the deputies, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them. This is the case with the non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that can be considered covered by the function of political control and that can reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for by Law, has the objective, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions through strictly legal advisory service. Advisory service that cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advisory service to those who are empowered to request it, namely, the Public Administration. In this sense, the advisory service to deputies is limited by the proper content of the consultative function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.\n\nIn the case at hand, the consultation is admissible since the criterion requested is related to a bill that is being processed in the legislative stream. However, the second aspect of the consultation is inadmissible, given that, due to the competence of the Consultative Body, the technical matter of the bill is extraneous to our function, and therefore we will only refer to the first and third aspects of the query.\n\nII.- ON THE MERITS\n\nReviewing the documents provided with your request, we find that the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, in accordance with the provisions of the Regulations of the Legislative Assembly in its Article 118, through official communication No. ST-213-2007 J of October 18, 2007, sent the Permanent Special Commission on the Environment of the Legislative Assembly the integrated report (legal and economic) on the bill under study. The National Forest Financing Fund (FONAFIFO) expressed an opinion on the observations made by that Department regarding the initiative of the Executive Branch. Lastly, the Comptroller General of the Republic, through official communication 12795 of October 30, 2007 (DAGJ-1332-2007), rendered a report on bill No. 16.769.\n\nIt is not within the competencies of the Attorney General's Office of the Republic to refer to other legal studies that bodies of the Legislative Assembly, the Public Administration, or the Comptroller General of the Republic have prepared on the occasion of the discussion of a bill. However, when their observations are shared by the Consultative Body, we would be remiss not to express it in a timely and categorical manner. For this reason, it is pointless to try to discover or decipher something that others have rightly done, so we will limit ourselves to confirming or outlining another point of view on the legal topics analyzed, and on which we can exercise the consultative function, not so on those where public funds are involved, in which, as is well known, the Comptroller General of the Republic exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence.\n\nHaving established the foregoing, we agree with the report of the Department of Technical Services, in the sense that the first article of the bill – which contains the text of the loan, annexes, and appendix – does not present major drawbacks; thus, the legal problems are located in the articles added to the loan agreement.\n\nArticle 2 authorizes the National Bank of Costa Rica, acting in its capacity as trustee (fiduciario) of trust (fideicomiso) No. 544 BNCR-FONAFIFO, the hiring of technical and administrative personnel, as well as the goods and services required for the purpose of executing the program \"Introduction of Market-Based Financial Instruments to Environmental Management Projects,\" which has presented, in practice, not a few problems, which were analyzed by this Consultative Body in legal opinion (dictamen) C-246-2005 of July 4, 2005, when we stated the following:\n\n\"A.- Whether or not it is possible to hire personnel.\n\nBefore getting to the heart of the matter, one must keep in mind an aspect in this analysis, and that is the separation that exists between FONAFIFO as a body of MINAE and the Trust (Fideicomiso). Indeed, in legal opinion (dictamen) C-292-2002 of October 30, 2002, we indicated that the National Forest Financing Fund has instrumental legal personality for the purposes of managing resources aimed at incentivizing, through various mechanisms, productive forestry activities and environmental services.\n\nThe case of the trust (fideicomiso) is different, which for the corresponding effects is regulated by commercial legislation. As is well known, through it, the trustor (fideicomitente) transfers to the trustee (fiduciario) the ownership of assets and rights so that they may be used for the lawful and predetermined purposes established in the constituent act (Article 533 of the Code of Commerce). On this matter, in the report we prepared regarding the processing of legislative file No. 13.250, we expressed the following:\n\n'The Public Administration is constituted by the State and other public entities, each with legal personality and capacity under Public and Private Law, in accordance with Article 1 of the General Law of Public Administration. Additionally, subsection 2 of Article 3 of that same normative body indicates that private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their business, can be considered as common industrial or commercial enterprises.\n\nBased on the foregoing, the State and public entities can act through the norms of Public Law, in which case they act with exorbitant powers not found in Common Law; or, they can intervene through the channels of Private or Common Law, devoid of sovereign powers, so that the legal relationship that emerges between the State and the administered party is not one of subordination, but of coordination. In this latter case, the State is assimilated to a private individual, so it must subject itself to the principles and norms that regulate relationships between private subjects.\n\nHowever, as the doctrine has rightly pointed out, the fact that the Public Administration performs acts of Private Law does not mean that it is pursuing private ends. The State cannot pursue private ends to achieve its objectives; its ends will always be public, regardless of the legal figure it uses, whether that is under Public Law or Private Law.\n\nWhat happens with the private activity of the Public Administration is that public entities \"instrumentalize\" the legal figures of Private Law to achieve the public ends imposed by the legal system in an effective and efficient manner, a situation that would be far from achieved if the figures of Public Law were used. What occurs, as an author points out, is a \"privatization\" of public life, especially in those cases in which the State or its entities have assumed industrial, financial, or commercial activities, which do not find adequate responses in the institutes of Public Law, making it necessary to resort, necessarily, to the institutes of Private Law.\n\nThe activity of the Central Bank of Costa Rica related to the remaining portfolio of the dissolved Banco Anglo Costarricense, especially concerning the adoption of a trust agreement (contrato de fideicomiso) with BANCOOP, is a private activity to which the legal regime of Private Law applies, especially the norms of the Code of Commerce.\n\n2.- THE TRUST FIGURE (FIDEICOMISO).\n\nThe trust (fideicomiso) is a legal transaction by which a natural or legal person—trustor (fideicomitente)—transfers to another—trustee (fiduciario)—the ownership of assets or rights, for the realization of the purposes indicated in the constituent act, for the benefit of a third-party beneficiary (fideicomisario). (Article 633 of the Code of Commerce).\n\nBased on Article 15 of Law No. 7471, the Central Bank of Costa Rica – trustor (fideicomitente) – signed a Trust Agreement (contrato de Fideicomiso), number 120-97, with the Banco Cooperativo Costarricense R.L. – trustee (fiduciario) – in which the Central Bank itself appears as beneficiary – trustor (fideicomitente) – for the purpose of the trustee (fiduciario) administering, managing, and recovering the entirety of the current or overdue credit portfolio received by the trustor (fideicomitente) as payment in kind (2). (See first clause of the contract).\n\nA relevant aspect of the trust figure (fideicomiso) is that the trustor (fideicomitente) transfers ownership of the assets and rights to the trustee (fiduciario); therefore, any decision regarding the assets and rights that are in trust (fideicomiso) must conform to commercial legislation, especially those norms that guarantee the trustee's (fiduciario) rights. In other words, the authorization that the Legislative Assembly grants to the Central Bank of Costa Rica to sell the remaining credit portfolio of the Banco Anglo Costarricense, currently owned by the Banco Cooperativo Costarricense R.L., is only possible to the extent that the public entity, using the figures proper to commercial legislation, recovers ownership of those rights, since otherwise, the authorization becomes unconstitutional for violating Article 45 of the Political Constitution and contractual freedom.\n\nMore specifically, as long as the trust agreement (contrato de fideicomiso) exists, the authorization intended to be given to the Central Bank of Costa Rica becomes unconstitutional, because it cannot be authorized to sell something that does not currently belong to it. In view of the foregoing, the Central Bank of Costa Rica, before using the power granted to it through this law, must resort to one of the grounds for extinguishing the trust agreement (contrato de fideicomiso), which are regulated in Article 659 of the Code of Commerce, especially those that allow the extinction of this commercial contract by agreement between the trustor (fideicomitente) and the beneficiary (fideicomisario), both conditions which the issuing entity fulfills, or the one indicating the impossibility of achieving the purpose of the contract. (See the seventeenth clause of the trust agreement (contrato de fideicomiso)). Furthermore, in the case of the resolution of the contract, the rights of third parties that may have arisen due to the execution of the contract must be guaranteed, in accordance with Article 659 of the Code of Commerce and the eighth clause of the trust agreement (contrato de fideicomiso).'\n\nIn this regard, the Comptroller General of the Republic has made the following warning:\n\n'From this, it is concluded that both the origin and the destination of the assets held in trust (fideicometidos) have a public nature. Now, the Code of Commerce, Article 633, indicates that through the trust (fideicomiso), the trustor (fideicomitente) transfers to the trustee (fiduciario) the ownership of the assets or rights, who is obligated to use them for the fulfillment of lawful and predetermined purposes in the constituent act. This provision is clear regarding the transfer of ownership, but in the opinion of this Office, it is not an absolute ownership but, on the contrary, a very limited one, because it is circumscribed to what the parties agree upon when entering into the contract, so that the transfer of ownership of the assets held in trust (fideicometidos) confers upon the trustee (fiduciario) the power to perform only those actions on those assets that the parties have agreed upon and that are recorded in the constituent act. One could not think that ownership is transferred absolutely, as understood by our Civil Code in its Article 264, because ultimately, the trustee (fiduciario) will always be merely an administrator of those assets, directing them according to the agreement and not at their sole discretion (as one who has full ownership over something can do). In this way, although the assets become the property of the trustee bank (fiduciario), in their capacity as trust assets (fideicometidos), in the opinion of this Office, said trust assets (fideicometidos) retain their nature as public funds, which grants oversight competence to this Comptroller General.' (See RSL 264-98 of 3:00 p.m. on September 8, 1998).\n\nTo further elaborate on the topic at hand, the Comptroller General of the Republic has established, in the budget report DFOE-AM-38/2004, sent via official communication 15775(FOE-AM-0787), a differentiation between the budget of FONAFIFO as a body of MINAE and the budget of the trust (fideicomiso). This analysis shows that FONAFIFO had been confused with its trusts (fideicomisos) and criticizes that the budgeting of the remuneration for personnel working for FONAFIFO was included in the trusts (fideicomisos), as well as the fact that FONAFIFO did not submit its own budget. It concludes that it is improper for FONAFIFO personnel to be hired by the trustee (fiduciario) (trust (fideicomiso)).\n\n'Although there is a legal basis for that Fund to administer the resources granted for such purposes under the trust figure (fideicomiso), in practice, a transfer of the essential functions of FONAFIFO to the administration of the trusts (fideicomisos) has occurred, to the point that one could say that FONAFIFO has become confused with the trusts (fideicomisos). To reach this conclusion, it suffices to review the trust's (fideicomiso) budget and realize that the budgeting of the remuneration for personnel working for FONAFIFO, as well as other administrative expenses, is charged to the budget of the trusts (fideicomisos) and that FONAFIFO, as a body of MINAE, does not submit its own budget for approval by this Comptroller Body, as required by Article 18 of the Organic Law of this Comptroller General's Office, Law No. 7428 of September 7, 1994. Furthermore, through note No. FONAFIFO D-267 of December 2 of this year, the Executive Director of that Fund indicates that the personnel are hired by the trust (fideicomiso). The foregoing is improper because, as stated, the State has among its essential functions the administration of forest resources and the payment for environmental services, derived from the Forest Law (Ley Forestal), and this essential function is not delegable.'\n\nTo correct this situation, the aforementioned budget report (binding for the Administration) gave FONAFIFO a deadline to transfer the personnel to where they legally belong, complying with all the requirements of the Budgetary Authority and MIDEPLAN.\n\n'As indicated by the Regulations to the Forest Law (Ley Forestal), FONAFIFO consists of a structure in which the Board of Directors, the Executive Directorate, and personnel hired in accordance with the powers conferred by that Regulation stand out. This is the structure defined to carry out the function established in the Forest Law (Ley Forestal) and its regulations; however, the personnel of said structure created to develop the essential state function entrusted are not located within the State, as appropriate, but within the structure that the Trust (Fideicomiso) has improperly created, which necessitates correcting the situation. Nevertheless, as this Comptroller General's Office is aware of the Trust's (Fideicomiso) budget, it is necessary to consider that the potential disapproval of the corresponding budget items could cause a harmful effect on the provision and continuity of the service, which requires that, attending to criteria of cost-benefit and efficiency, the administration be granted a prudent period to proceed, in accordance with the corresponding procedure, to establish the structure and personnel in charge within the Administration of the National Forest Financing Fund and not outside it. The foregoing will imply making the pertinent adjustments and must respect the current regulations issued by the Budgetary Authority and the Ministry of National Planning and Economic Policy, as well as the directives these entities have issued.'\n\nIn addition to the above, in official communication 12744 (FOE-AM-0641), which preceded the aforementioned budget report, it is reiterated that FONAFIFO is a BODY of MINAE, which, having instrumental legal personality, manages a budget independent from the budget of the Republic; this would be the budget of the body, which is independent from the budget of the trust (fideicomiso). In this official communication, it is important to observe the difference that exists regarding contracting: if done through the trust (fideicomiso), as a general rule, they do not require endorsement by the CGR (provided they are contracts that the trustee (fiduciario) can validly execute); unlike what happens when the contracting party is the BODY as such, which do require endorsement (provided it is a contract subject to such a requirement). In general, this is a concrete example that the BODY is one thing and the trust (fideicomiso) (or trusts (fideicomisos)), through which the financial resources of that body are administered, is another.\n\nFollowing the above line of thought, in a legal opinion (dictamen jurídico) of the Comptroller General of the Republic for the case of the State Phytosanitary Service, No. FOE-AM-0747, the following was indicated:\n\n'In accordance with the foregoing, upon conducting a study of the Trust Agreement (Contrato de Fideicomiso) at hand, we can say that it is closer to an Investment Trust (Fideicomiso de inversión) whereby cash resources are transferred to the trustee (fiduciario) so that the latter can carry out the operations of safekeeping, conservation, and investment, allocating the capital and its returns to meet the needs indicated by the trustor (fideicomitente), resources derived from the services that the State Phytosanitary Service (SFE) must provide and that will benefit the latter, for the purpose of fulfilling the objective set forth in the Phytosanitary Protection Law (See in this regard the purpose of the Trust (Fideicomiso) and the responsibilities of the Trustee (Fiduciario) according to the second and fourth clauses of the Trust Agreement (Contrato de Fideicomiso) respectively)\n\nBased on all the above, it is worth asking whether the Trust (Fideicomiso) has become the means for the Trustee (Fiduciario) to perform the function that, in accordance with the Political Constitution and the Law, corresponds to the State Phytosanitary Service.\n\nIf this theory were true, the Comptroller General's Office would find it impossible to accept because it is contrary to the legal system. As stated, the State has among its essential functions phytosanitary control, derived not only from the Phytosanitary Protection Law but from the Political Constitution; and this essential function is not delegable.\n\n[...]\n\nIn the terms described, it is improper for the State Phytosanitary Service to attempt to fulfill the essential functions entrusted in the Phytosanitary Protection Law through a trust agreement (contrato de fideicomiso), since this legal instrument, according to the authorization granted by Article 65 already cited, is solely for administering resources. Consequently, it corresponds to the SFE not only to carry out the essential function entrusted but also to collect the resources for the services provided, which it is empowered to transfer to the Trust (Fideicomiso) so that the Trustee (Fiduciario), through the instructions given to it, maintains those funds separately from its own estate and allocates them according to the pre-established instructions. The contrary would imply transferring the structure of the public administration and confusing it with the administration of the trust (fideicomiso), a parallelism that is not and could not have been the objective of the legislator.\n\n[...]\n\nIn the judgment of this Legal Advisory Office, in practice, a transfer of the essential functions of the Phytosanitary Service to the administration of the Trust (Fideicomiso) has indeed occurred, to the point that one could say that the SFE has become confused with the Trust (Fideicomiso). To reach this conclusion, it suffices to take a look at the payroll of the Trust (Fideicomiso) to verify that even the Director and 38 phytosanitary technicians are part of that administrative structure.\n\nAs indicated by the Organizational Structure Regulation of the SFE, it consists of a structure where the Executive Director, the Deputy Director, Legal Area, Planning Area, Projects and International Agreements Area, Geographic Information Systems Area, Information and Notification Area, Technical Management, and Administrative and Financial Management stand out. This is the defined structure to carry out the function established in the Phytosanitary Protection Law; however, the personnel of that structure created to develop the entrusted essential state function are not located within the State, as appropriate, but within the structure that the Trust (Fideicomiso) has improperly created, which necessitates correcting the situation as soon as possible.\n\nIt should be noted, however, that as this Comptroller General's Office is aware of the Trust's (Fideicomiso) budget, the potential disapproval of the corresponding budget items could cause a harmful effect on the provision and continuity of the service, which requires that, attending to criteria of cost-benefit and efficiency, the administration be granted a prudent period to proceed, in accordance with the corresponding procedure, to establish the structure and personnel in charge within the Administration of the State Phytosanitary Service and not outside it.\n\nThe foregoing will not entail the modification of the existing trust agreement (contrato de fideicomiso), but only the making of adjustments by the trustor (fideicomitente) for its correct execution, and must respect the directives that, in accordance with current regulations, have been issued by the Budgetary Authority and the Ministry of Planning.'\n\nThus, in this study, we are referring to whether the public body, in this case FONAFIFO, can or cannot hire personnel, and not to the trust (fideicomiso), because, in the latter case, it is obvious that if the trustee (fiduciario) – in this case, the National Bank of Costa Rica – decides to hire personnel, it establishes a legal relationship with the trustee (fiduciario), and not with the State. Conversely, if FONAFIFO hires personnel, its link is with FONAFIFO, and not with the National Bank of Costa Rica.\n\nHaving clarified the above, it turns out that, in accordance with Article 50 of Law No. 7575 of February 13, 1996, Forest Law (Ley Forestal), FONAFIFO – a body of MINAE – can hire the personnel and professional services necessary for the execution and control of its operations, as well as acquire the equipment and furniture necessary for the performance of its functions with its own budget. In this aspect, the law is clear and does not warrant further legal speculation.\n\nHaving said the above, it is also evident that this norm does not constitute the legal basis for the trustee (fiduciario) to hire personnel with trust (fideicomiso) funds, because, as indicated supra, such an act will depend on what the respective contract establishes and what the trustee (fiduciario) determines, an aspect that, as noted earlier, we cannot address. Furthermore, it is also necessary to insist on the fact that if such hiring of personnel occurs, they become part of the employees of the trustee (fiduciario), and not of FONAFIFO.\n\nB.- What regulations apply to personnel hired by the trustee (fiduciario)?\n\nThe law applicable to personnel hired by the trustee (fiduciario) with trust (fideicomiso) funds, not by FONAFIFO, is common law or Labor Law. In this regard, in legal opinion (dictamen) C-398-2003 of December 18, 2003, we expressed the following:\n\n'Now, regarding what is of interest to the present consultation, we must highlight that although the constitution of a Trust (Fideicomiso) does not entail the creation of an independent legal person, the truth is that it is the Trustee (Fiduciario) who is responsible for the administration and execution of the Trust (Fideicomiso), as well as the provision of services derived from that administration (C-014-2003 op. cit.). Its performance is zealously safeguarded, as it is meant to translate into the sound management of the trust capital (capital fideicometido) and, therefore, to ensure the successful realization of the trust's purposes. For this reason, its powers are restricted, in principle, to carrying out the acts necessary for the correct execution of the commission received; for which purpose, it must exercise all the care of a good family father or, as also known in commercial matters, the care of a good businessman (Legal opinion (Dictamen) C-261-2000 of October 23, 2000, and similarly C-241-2001 op. cit. and O.J.- 051-2001 op. cit).\n\nEven when a Special Committee exists, as provided for in the trust instrument, which, in accordance with the provisions of subsection 7) of Article 116 of the Organic Law of the National Banking System (Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional), has an originally and eminently supervisory function regarding the management of the funds allocated to the trust, the fact is that the Trustee cannot be considered absolutely irresponsible for its acts, especially because, ultimately, it is the Trustee who is responsible for the effective fulfillment of the purpose for which the trust was constituted (O.J.-072-2001 op. cit.).\n\nOur Courts of Justice have recognized that the Trustee is the subject with legal capacity, who is responsible for carrying out the acts necessary to achieve the purposes of the trust, and therefore, if its management generates obligations, it is the Trustee, in that capacity, who is responsible.\n\nIn this regard, the following has been stated:\n\n'II. Through the trust contract, one party (settlor/trustor), transfers to another (trustee), assets or rights, for the latter to use them in the realization of lawful and predetermined purposes in the trust instrument. It involves the transfer of assets that form an autonomous patrimony finalized for a lawful activity. This is defined by Article 633 of the Commercial Code. This transfer does not create an independent legal person, nor a \"figure with restricted legal personality.\" Simply, the trustee becomes the owner of the assets that are allocated to an established lawful activity or purpose, and these become its property in its capacity as trustee. The one who must carry out the indicated management is the trustee, and, in principle, the liability for acts carried out by it must be claimed against the trust assets. For this reason, regarding its obligations and powers, Article 644 of the Commercial Code states that it is the trustee, the subject with legal capacity, who is responsible for carrying out the acts necessary to achieve the purposes of the trust. In all the norms cited by the appellant, contrary to the interpretation the latter seeks to give them, it is the subject with legal capacity denominated trustee who acts or exercises the respective acts, not in representation of an \"entity,\" but in its capacity as trustee. It is true, then, that an autonomous patrimony is created, but it is not true that this constitutes a subject, as it is precisely the trustee who retains such capacity. Therefore, one cannot bring an action against an \"entity\" to which the legal system has not conferred legal capacity or capacity to act. If obligations have been generated in the management of the trust assets, carried out by the trustee, it is the trustee, in that capacity, who must be sued.' (Resolution No. 406 of 11:15 a.m. on October 13, 2000, of the Second Civil Court, Second Section, of San José, upheld by judgment No. 2002-00866 of 10:30 a.m. on August 30, 2002, of the Third Chamber of the Supreme Court of Justice).\n\nC.- The Trustee's obligations must be covered by the Trust Assets.\n\nAs commercial doctrine and our administrative case law have reiterated (among others, pronouncement C-241-2001 op. cit.), the trust assets are autonomous (Art. 634 of the Commercial Code), such that they are for the exclusive use in fulfilling the purposes of the trust and independent of the assets of the contract parties, meaning no confusion can exist among them.\n\nThis autonomy is manifested in the prohibition against the trustee guaranteeing the profits of the trust assets, as well as in its obligation to transfer outstanding credits to the beneficiary (fideicomisario) upon termination of the trust (Art. 647 Ibid.).\n\nIt thus involves the allocation (afectación) of a patrimony to a specific purpose: a complete and self-sufficient unit in itself. In such a way that the patrimony in question could not be pursued for debts incurred by the settlor, the trustee, or the beneficiary – or vice versa – except if the trust was constituted in fraud of creditors, under the terms established for that purpose in Article 658 of the Commercial Code.\n\nNow, from the foregoing, it also necessarily follows that the trustee must not use its own patrimony to cover obligations arising from the trust contract:\n\n'... (i)f the trust assets are insufficient, they may not be claimed against the assets of the trust parties; the assets are completely autonomous. Let us suppose a commercial enterprise is given in trust. The enterprise may suffer bankruptcy; the trustee does not go bankrupt; the other trust assets do not go bankrupt; bankruptcy, with all its consequences, will only operate within the scope of the trust assets; there is no confusion of assets; the trust assets are perfectly separated from one another. The trustee is the titleholder of all of them, and on this I want to insist, of each one to the extent established by the trust instrument or determined by the specific purpose of the trust.' (Raúl Cervantes Ahumada, El Fideicomiso, Revista de Ciencias Jurídicas, No. 5, May 1965, p. 187).\n\nThus, it is clear that the Trust is a private contract, by which an \"autonomous patrimony\" is constituted through which rights and obligations can be generated (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Resolutions Nos. 1771-99 of 5:51 p.m. on March 9, 1999, 551-2000 of 1:48 p.m. on January 12, 2000, 5318-98 of 5:00 p.m. on June 22, 1998), which is not confused with the patrimony of whoever is the Trustee, Settlor, or Beneficiary (O.J.- 040-2001 of April 18, 2001 and C-014-2003 op. cit.).'\n\n'1.- Even though the workers and employees of the State Commercial Banks – conceptualized as public companies organized as autonomous institutions (Art. 189 of the Constitution) – are considered, in a broad sense, public servants (doctrine of Article 112.4 of the General Law of Public Administration), due to the eminently commercial nature of the Trust contract, the public origin of the Trustee, the Settlor, or the trust funds, these circumstances do not at all modify the very nature of the Trust as a legal act and of the acts or business necessary for its management and administration, and even less the applicable legal regime, which is eminently private (labor or commercial).\n\n2.- Although the constitution of a Trust does not entail the creation of an independent legal person, but rather the transitory constitution of an autonomous patrimony, the fact is that the Trustee is the one responsible for the administration and execution of the Trust, as well as the provision of services derived from that administration, and therefore, if its management generates obligations, it is the Trustee, in that capacity, to whom they must be attributed.\n\n3.- Even though State Banks are public companies organized as autonomous institutions (Art. 189 of the Constitution), and therefore, in some operations, particularly instrumental ones (organization and functioning), are regulated by Public Law, the fact is that the financial operations they carry out directly with their clients are governed by Private Law. Consequently, the various acts or business carried out regarding trust assets are essentially governed by Common Law (labor or commercial), or by the secondary regulation promulgated in that regard according to the self-organization power possessed by said banking entities; always having to respect the principles, but not the procedures, governing Public Procurement.'\n\nFurthermore, in a recent opinion, and to seek a solution to the problem that has arisen when a private person hires individuals to perform public functions, a practice of dubious constitutionality, in opinion No. C-352-2007 of October 2, 2007, we concluded the following:\n\n\"1. Persons hired by the National Forestry Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, FONAFIFO) through the trusts referred to in Article 49 of the Forestry Law (Ley Forestal), to perform public functions under the shelter of powers and responsibilities entrusted by law to FONAFIFO, may be considered public officials, and must therefore be subject to a public employment relationship, and covered by the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil).\n\n2. The persons referred to in the previous point must be classified as public officials from the moment they began exercising public functions.\n\n3. The mechanism to include these personnel within the Civil Service Regime is the one provided for in Article 11 of the Regulations to the Civil Service Statute (Reglamento al Estatuto de Servicio Civil).\"\n\nWe must emphasize that in opinion C-168-2006 we said the following:\n\n\"It is worth warning, in any case, that the situation that prompted the consultation being resolved should serve as a basis so that, in the future, this same type of practice is not repeated, given that, regardless of the good faith with which one may have proceeded in this matter, whoever fosters the irregular appointment of public officials may be subject to administrative, civil, and even criminal sanctions.\"\n\nAlso in opinion C-352-2007 we made the following clarification:\n\n\"(...) it is appropriate to point out – as we had already done in our cited opinion C-168-2006 – the impropriety of continuing to resort to figures such as the trust to appoint public officials, since this implies evading normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. This situation, in the specific case of FONAFIFO, had already been warned of by both the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) in its budgetary report DFOE-AM-38/2004 already cited, and by this Attorney General's Office in its opinion C-246-2005 of July 4, 2005. In the mentioned report, the Comptroller General stated:\n\n'As indicated in the Regulations to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), FONAFIFO is composed of a structure in which the Board of Directors, the Executive Directorate, and the personnel hired in accordance with the powers conferred by that Regulation stand out. This is the structure defined to carry out the function established in the Forestry Law and its regulations; however, the personnel of said structure created to develop the essential state function entrusted are not located within the State, as corresponds, but within the structure that the Trust has improperly created, which requires correcting the situation.'\n\nOn the other hand, although it must be understood that the persons to whom the consultation refers acquired the status of 'public officials' from the moment they began performing 'public functions,' the salary (and labor in general) implications of that affirmation must be analyzed, carefully and separately, each time it is necessary, in order not to grant them benefits that are incompatible with the conditions under which they were hired or under which they provided their services; or, in order not to deny them rights that, under those same conditions, would indeed correspond to them.\"\n\nAnother issue we cannot sidestep in this study is that of the legal nature of the Fundación Banco Ambiental (public and private) regarding the legal comments that have been made on Section 4 of the bill. There is no doubt, as the Comptroller General of the Republic correctly points out, that the cited foundation has a private nature, and not a public one. Even though Section 1.D.1 of the contract stipulates that MINAE, with the assistance of FONAFIFO, were to establish this foundation – meaning, had that event occurred, we would be in the presence of a foundation of public initiative – the reality is that the cited foundation was constituted by private natural persons, which \"(...) reveals a serious error in the legal advice, both at the time of negotiating the loan contract and in the required execution or implementation.\" In short, reality contradicts the regulations, which, for legal purposes, could constitute a contractual breach.\n\nAnother no less relevant matter is that of granting its own legal personality to FONAFIFO. As is known, FONAFIFO currently possesses an instrumental legal personality, as derived from Section 46 of the Forestry Law. In the judgment of both the Department of Technical Services of the Legislative Assembly and the Comptroller General of the Republic, this type of personality allows FONAFIFO to administer and budget its own funds, as well as to contract goods and services (doctrine derived from vote No. 3639-2005 of the Constitutional Chamber), for which reason the latter recommends eliminating this article, as otherwise, a decentralized entity would be created, nothing more and nothing less, in a regulation for the execution of a loan, which, from the point of view of legislative technique, is not the most advisable, given that the new entity is not provided with the organic and functional part, as occurs with the law creating a public entity. This way of legislating, at the time of the interpretation and application of the law, could present not a few problems: What legal regime will be applied to the new entity, that of autonomous institutions, semi-autonomous institutions, state public entities, or non-state public entities? Regarding the members of the Board of Directors, would it be necessary to interpret that Section 48 of Law 7575 is being tacitly modified so that, from the entry into force of the law, Section 147 subsection 4) of the Constitution would have to be applied, which attributes to the Government Council the competence to appoint the directors of the autonomous institutions whose designation corresponds to the Executive Branch, or not? What would be the legal nature of the new entity: autonomous institution, semi-autonomous institution, state public entity, or non-state public entity, with the aggravating factor that, in the first case, in accordance with Section 189 of the Constitution, the law would require for its approval two-thirds of the total members of the Legislative Assembly? Would the new entity have an internal audit, as occurs with the rest of the decentralized entities? Should the new entity appoint an executive president or executive director? These and a great many other questions would arise, in practice, due to the manner in which legislation is being enacted in this case. For these and other reasons, we support the request of the Comptroller General of the Republic to eliminate this article from the bill.\n\nIII.- CONCLUSION\n\nThe consulted bill presents problems of legislative technique, which must be corrected to avoid problems in the interpretation and application of the law.\n\nSincerely,\n\nDr. Fernando Castillo Víquez\nConstitutional Attorney General\n\nFCV/mvc" }