{ "id": "pgr-15058", "citation": "C-065-2008", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Conformación de Consejos Regionales de Áreas de Conservación y derechos del Director", "title_en": "Integration of Regional Conservation Area Councils and Director's Rights", "summary_es": "La Procuraduría analiza la conformación de los Consejos Regionales de Áreas de Conservación bajo la Ley de Biodiversidad, específicamente en el Área de Conservación Osa. Concluye que la integración válida exige convocatoria pública a todas las organizaciones, municipalidades e instituciones del área, y la elección de representantes por la Asamblea General. No es posible incluir miembros posteriormente. El Director del Área de Conservación forma parte del Consejo por disposición legal y, ante el silencio de la norma, goza de voz y voto en igualdad de condiciones con los demás miembros. Se enfatiza la obligación de elegir al menos un representante municipal.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the integration of Regional Conservation Area Councils under the Biodiversity Law, focusing on the Osa Conservation Area. It concludes that valid integration requires a public call to all organizations, municipalities, and public institutions in the area, with members elected by the General Assembly. Late inclusion is not possible. The Conservation Area Director is a legal member of the Council, and in the absence of any statutory restriction, enjoys both voice and vote like other members. The ruling underscores the mandatory election of at least one municipal representative.", "court_or_agency": "", "date": "05/03/2008", "year": "2008", "topic_ids": [ "biodiversity-law-7788" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC)", "Asamblea General", "convocatoria pública", "voz y voto", "representante municipal", "Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)", "órgano colegiado", "quórum estructural y funcional" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 29", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 31", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 30", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 54", "law": "Ley 6227" } ], "keywords_es": [ "Consejo Regional de Áreas de Conservación", "CORAC", "Ley de Biodiversidad", "SINAC", "Asamblea General", "Director de Área de Conservación", "voz y voto", "representación municipal", "convocatoria pública", "órganos colegiados", "áreas de conservación" ], "keywords_en": [ "Regional Conservation Area Council", "CORAC", "Biodiversity Law", "SINAC", "General Assembly", "Conservation Area Director", "voice and vote", "municipal representation", "public call", "collegiate bodies", "conservation areas" ], "excerpt_es": "De conformidad con lo antes indicado, estima este Órgano Asesor, en relación al punto consultado, que la respuesta consultante debe ser negativa. Ello, por cuanto el numeral 29 de repetida cita establece con claridad que miembros del Consejo Regional serán electos en el seno de la Asamblea General. De suerte que, si la convocatoria pública para la realización de dicha Asamblea ha sido debidamente realizada, siendo que, la invitación a todos los sectores de la región para que participen de ésta ha sido girada, informando de la fecha y hora en que se realizará tal evento para que los interesados acrediten a sus representantes, y que la conformación y el funcionamiento de la Asamblea se ajustan a derecho, no resultaría posible que con posterioridad a la realización de la elección de los miembros del Consejo Regional por parte de la mencionada Asamblea, se pretenda inclusión alguna.\n\n3) El artículo 29 de la Ley de Biodiversidad es omiso en establecer reglas sobre el ejercicio de los derechos a voz y voto de los miembros de los Consejos Regionales. De suerte que, al no establecerse restricción alguna sobre el particular, este Órgano Asesor estima que el Director del Área de Conservación participa dentro de las sesiones del Consejo Regional con voz y voto.", "excerpt_en": "In accordance with the above, this Advisory Body finds, regarding the point consulted, that the answer must be negative. This is because Article 29 clearly establishes that members of the Regional Council shall be elected within the General Assembly. Thus, if the public call for such Assembly has been duly made, and the invitation to all sectors in the region to participate has been issued, informing of the date and time of the event so that interested parties may accredit their representatives, and the Assembly's formation and functioning comply with the law, it would not be possible, after the election of Regional Council members by said Assembly, to seek any subsequent inclusion.\n\n3) Article 29 of the Biodiversity Law is silent on the exercise of the rights to voice and vote of Regional Council members. Therefore, as no restriction is established on this matter, this Advisory Body finds that the Director of the Conservation Area participates in Regional Council sessions with voice and vote.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR determines that Regional Councils must be elected by a General Assembly with no later inclusions, and that the Director has both voice and vote in the Council.", "summary_es": "La PGR determina que la integración de los Consejos Regionales exige elección en Asamblea General, sin posibilidad de inclusión posterior, y que el Director tiene voz y voto en el Consejo." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "Thus, if the public call for such Assembly has been duly made… it would not be possible, after the election of Regional Council members by said Assembly, to seek any subsequent inclusion.", "quote_es": "De suerte que, si la convocatoria pública para la realización de dicha Asamblea ha sido debidamente realizada… no resultaría posible que con posterioridad a la realización de la elección de los miembros del Consejo Regional por parte de la mencionada Asamblea, se pretenda inclusión alguna." }, { "context": "IV. Sobre lo consultado", "quote_en": "Therefore, this Advisory Body finds that since the rule does not establish a limitation on the use of the rights to voice and vote held by Regional Council members, it is reasonable to interpret that all enjoy both rights equally.", "quote_es": "Así las cosas, estima este Órgano Asesor, que en vista de que la norma no establece una limitación en cuanto al uso de los derechos a voz y voto que poseen los miembros del Consejo Regional, es dable interpretar de que todos ellos gozan por igual de ambos derechos." }, { "context": "IV. Sobre lo consultado", "quote_en": "In this sense, the Assembly is constituted as a representative collegiate body, insofar as it will comprise various public or private entities of the conservation area in question.", "quote_es": "En tal sentido, la Asamblea se constituye como un órgano colegiado representativo, en el tanto, estará integrado por diversas entidades públicas o privadas del área de conservación de que se trate." } ], "cites": [ { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-19508", "citation": "C-166-2016", "title_en": "Nature and hierarchy of SINAC councils", "title_es": "Naturaleza y jerarquía de los consejos del SINAC", "doc_type": "dictamen", "date": "05/08/2016", "year": "2016" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-12928", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=12928&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "009", "dictamen_id": "12928" }, { "ref_id": "pgr-16303", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=16303&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "104", "dictamen_id": "16303" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=15058&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 065 del 05/03/2008   \n\n\n\nC-065-2008\n\n\n\n\n5 de marzo de 2008\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nRónald Vargas Brenes\n\n\n\n\nDirector General\n\n\n\n\nSistema Nacional de Áreas de Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio\nnúmero SINAC—DG-1671 de fecha 9 de octubre del 2007, recibido en esta Procuraduría el 11 de octubre\nsiguiente, y adicionado mediante oficio SINAC-DG-064 de fecha 10 de enero del 2008, recibido el 14\nde enero pasado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.         Objeto de la consulta\n\n\n\n\n \n\n\n\n El consultante solicita nuestro criterio en torno a la conformación de los Consejos Regionales de\nÁreas de Conservación, específicamente respecto al Área de Conservación de Osa, y sobre la\nparticipación del Director del Área de Conservación dentro de tales Consejos. Concreta, sus\ninquietudes en la formulación de las siguientes preguntas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… 1. ¿Es válida la participación de los miembros de la municipalidad y de los pueblos indígenas\ndentro del Consejo Regional (CORAC), si estos no estuvieron presentes para ser nombrados en la\nAsamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de\nBiodiversidad?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. ¿El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del Área de\nConservación de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley de\nbiodiversidad?….”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, se aporta criterio jurídico emitido por la Asesora Legal del Área de Conservación Osa,\noficio ACOSA-AL-442 de 13 de setiembre del 2007, mediante el cual se abordan los temas que se\nconsultan, concluyéndose, que el Consejo Regional del Área de Conservación de Osa debe estar\nconformado, y podrán participar dentro del mismo, únicamente aquellos representantes debidamente\nelectos por la Asamblea. Además, se arriba a la conclusión de que el Director del Área de\nConservación de Osa tiene voz y voto en el seno del Consejo Regional de dicha Área de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe seguido procederemos al análisis de lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                Del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n La Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998, establece la creación del Sistema Nacional\nde Áreas de Conservación, como un “sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y\nparticipativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas\ny el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar\nprocesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica”,\nsegún el artículo 22 de la referida ley.\n\n\n\n A efectos del cumplimiento de sus objetivos, la ley determina, en su artículo 23, la estructura del\nreferido Sistema, al disponer:\n\n\n\n\n“Organización Administrativa del Sistema. El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:\n\n\n\n\n1. El Concejo Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n2. La Secretaría Ejecutiva.\n\n\n\n\n3. Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n4. Los Concejos Regionales de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n5. Los Consejos Locales.”  (Lo resaltado no es del original)\n\n\n\n Particularmente, sobre la conformación y estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación,\nesta Procuraduría al rendir informe dentro de la acción de inconstitucionalidad promovida en contra\nlos artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la\nLey de Biodiversidad, expediente judicial número 05-006979-0007-CO, señaló sobre este punto lo\nsiguiente:\n\n\n\n “…El Sistema está constituido por Áreas de Conservación, bajo supervisión del Ministro del Ambiente\ny Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con competencia en todo el país\nen áreas silvestres protegidas.  Las Áreas de Conservación son unidades territoriales del país,\ndelimitadas administrativamente y encargadas de aplicar la legislación vigente sobre recursos\nnaturales dentro de su demarcación geográfica, tales como la Ley de Conservación de Vida Silvestre,\nLey Orgánica del Ambiente, etc.; y ejecutar las políticas, estrategias y programas aprobados por el\nConsejo Nacional de Áreas de Conservación en materia de áreas protegidas. (Art. 28).\n\n\n\n La estructura de las Áreas de Conservación se compone de cuatro unidades administrativas: el\nConsejo Regional del Área de Conservación, la Dirección Regional de Área de Conservación, el comité\ncientífico-técnico y el órgano de administración financiera de las áreas protegidas.  (Artículo 27).\n\n\n\n La administración de las Áreas de Conservación la ejerce el Sistema por medio de un Consejo\nRegional.  Se integra mediante una convocatoria pública, que realiza el representante regional del\nSistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades\ne instituciones públicas presentes en el área. Lo conforma el funcionario responsable del área\nprotegida y cuenta con un mínimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en\nel área, electos por la Asamblea de organizaciones e instituciones convocadas a ese efecto y siempre\ndeberá elegirse a un representante municipal.  (Art. 29)….”\n\n\n\n Se desprende de lo indicado que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación esta constituido por\nlas Áreas de Conservación, y posee una estructura compuesta de cinco órganos, a saber, el Concejo\nNacional de Áreas de Conservación, la Secretaría, Ejecutiva, las estructuras administrativas de las\nÁreas de Conservación, los Concejos Regionales de Áreas de Conservación y los Consejos Locales.\nCorresponde al Sistema el dictado de políticas, la planificación y la ejecución de  procesos\ndirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de nuestro país,\nincluida la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.\n\n\n\n De lo antes indicado, y respecto de la organización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación,\nnos interesa destacar a los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, como órganos integrantes\ndel sistema indicado y a los que se les a encomendado la administración de la áreas de conservación,\ntal y como pasamos a señalar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             De los Consejos Regionales de Áreas de Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Biodiversidad, en el artículo 29, determina la existencia de los Consejos Regionales de\nÁreas de Conservación, como órganos a los que compete la administración del Área de Conservación\ncorrespondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre las funciones atribuidas a estos órganos, estas han sido establecidas en el numeral 30 de la\nya mencionada Ley de Biodiversidad, que al efecto determina:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 30.-Funciones del Consejo Regional\n\n\n\n\nEl Consejo tendrá las siguientes funciones:\n\n\n\n\n1.- Velar por la aplicación de las políticas en la materia.\n\n\n\n 2.- Velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de\nConservación.\n\n\n\n 3.- Fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la\nbúsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el\nambiente.\n\n\n\n 4.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante\nuna terna.\n\n\n\n 5.- Aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los\npresupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité\ncientífico- técnico.\n\n\n\n 6.- Definir asuntos específicos para el manejo de sus áreas protegidas, y presentarlos al Consejo\nNacional para su aprobación.\n\n\n\n 7.- Recomendar, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la creación, modificación o el cambio\nde categoría de sus áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n8.- Supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera establecidos.\n\n\n\n 9.- Aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y los contratos de servicios\nestablecidos en el artículo 39.\n\n\n\n\n10.- Cualquier otra función asignada por la legislación nacional o por el Consejo Nacional”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como puede observarse del artículo antes citado, las funciones atribuidas a los Consejos Regionales\nde Conservación, en lo fundamental, se enfocan al desarrollo de  una labor de vigilancia en la\naplicación de las políticas que se dicten en materia ambiental; la integración de las necesidades\ncomunales en los planes y actividades de cada  Área de Conservación; así como  el fomento de la\nparticipación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de\nsoluciones para los problemas regionales relacionados con el ambiente, entre otras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, respecto al procedimiento a seguir, a efecto de integrar los Consejos Regionales de\nÁreas de Conservación, el artículo 29 referido determina las pautas en tal sentido, al establecer lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“… ARTÍCULO 29.- Consejo Regional del Área de Conservación.\n\n\n\n  El Sistema ejercerá la administración de las Áreas de Conservación, por medio de un Consejo\nRegional, el cual se integrará mediante convocatoria pública, que realizará el representante\nregional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las\nmunicipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.\n\n\n\n Estará conformado por el funcionario responsable del área protegida y contará con un mínimo de\ncinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de\nlas organizaciones e instituciones convocadas para este a ese efecto; siempre deberá elegirse a un\nrepresentante municipal. En aquellas circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas\npara integrar el Consejo, corresponderá a las municipalidades designarlos en coordinación con el\nrepresentante del Sistema.\n\n\n\n Estos Consejos tendrán la estructura de organización que indique el reglamento de esta ley, la cual\ncontará, como mínimo, con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y dos Vocales, todos electos de\nsu seno, así como con un representante del Sistema, quien siempre funcionará como Secretario\nEjecutivo.\n\n\n\n En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo\ndel Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el\nacuerdo de creación.\n\n\n\n Cada Consejo Regional establecerá su propio reglamento en el marco de la legislación vigente, el\ncual será sometido al Consejo Nacional para la aprobación final. En este reglamento se establecerá\nun porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento.”  (Lo\nresaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se desprende del artículo antes trascrito, que los Consejos Regionales deben ser\nintegrados mediante convocatoria pública efectuada por el representante del Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación en cada región, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales\ninteresadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las entidades que se apersonen se constituirán en una Asamblea que elegirá los miembros\ndel Consejo Regional. Resulta oportuno indicar aquí, que la normativa contenida en la Ley de\nBiodiversidad es omisa respecto a la determinación de las reglas de funcionamiento de la Asamblea,\npor lo que deberán aplicarse al caso las establecidas en la Ley General de Administración Pública\nsobre órganos colegiados, particularmente aquellas relativas a su constitución y el quórum para la\ntoma de decisiones, con el fin de resguardar la validez de los actos que se emitan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto resulta oportuno recordar lo que ha señalado esta Procuraduría en torno al\ntema de los órganos colegiados y el quórum: \n\n\n\n\n           \n\n\n\n “Refiriéndose a los órganos colegiados, el conocido tratadista italiano Renato Alessi nos indica\nque:\n\n\n\n «Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran\nen un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad\no juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del\nórgano» ( ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, BOSCH Casa Editorial,\nBarcelona, 1970, pág. 110).\n\n\n\n\nEn el mismo sentido, se pronuncia la doctrina española, al señalar que el órgano colegiado es:\n\n\n\n « ...aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes, las cuales\nmanifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado» (GARCIA-TREVIJANO FOS, José\nAntonio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho\nPrivado, Madrid, 1971, pág. 481).\n\n\n\n De las anteriores citas doctrinales se desprende que la titularidad de los órganos colegiados\nreside en cada una de las personas físicas que lo integran, lo cual tiene importancia en cuanto a su\nconstitución, pues sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad\ncon lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, puede considerarse que el órgano está integrado y\npuede válidamente funcionar. Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente constituido e\nintegrado, para el ejercicio de su competencia y atribuciones necesita reunir el quórum exigido en\nlas normas que regulan su actividad. En ese sentido, el quórum de los órganos colegiados es un\naspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de los actos que se\nadopten. Ahora bien, se habla de quórum tanto con relación al número de integrantes del órgano\ncolegiado que deben hallarse presentes para la validez de la sesión, como con relación al número de\nvotos favorables exigido para la aprobación de una determinada propuesta, lo que puede dar origen a\nconfusiones. Para evitar tal circunstancia, la doctrina italiana adopta el término \"quórum\nestructural\" para referirse a la validez de la sesión y el de \"quórum funcional\", para referirse a\nla validez del acuerdo. Sobre el particular, el Dr. Hugo Alfonso Muñoz, nos indica que:\n\n\n\n «La doctrina italiana ha definido tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral.\nEl quórum estructural se refiere a la validez de la sesión y el funcional al número de votos para\nadoptar las decisiones. El quórum integral exige la presencia de todos sus integrantes para\ngarantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados. Este\ntipo de quórum opera para el Poder Judicial y para algunos sectores administrativos, cuya sesión\núnicamente es válida cuando todos sus integrantes están presentes» (MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, Las\nComisiones Legislativas Plenas, Centro para la Democracia, San José, 1995, pág. 122).\n\n\n\n De conformidad con lo anterior, tenemos que el quórum estructural se refiere al número legal de\nmiembros que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que el\nórgano colegiado pueda sesionar válidamente. Sobre dicho requisito, en el Dictamen C-136-88, de 17\nde agosto de 1988, la Procuraduría indicó:\n\n\n\n «El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado,\nnecesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano\nestrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a\nla emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la\nley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del\nquórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos,\nejercitando sus competencias (artículo 182. - 2, de la Ley General de la Administración Pública). De\nallí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley.»\n\n\n\n El quórum funcional, por su parte, se refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de\nla sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten. (…)”.( OJ-009-2005 de 21 de enero de\n2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Propiamente sobre la estructura del Consejo Regional, el artículo 29 de repetida cita indica que\néste deberá contar con un mínimo de cinco miembros, representantes de distintos sectores presentes\nen el área, que ocuparan los cargos de presidente, secretario, tesorero y dos vocales, todos electos\npor la Asamblea convocada al efecto. Integrará también dicho Consejo, el funcionario encargado del\nárea protegida, así como, a un representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación que\ntendrá el cargo de Secretario Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, la norma es clara al determinar que siempre deberá de elegirse un representante de la\nmunicipalidad, de suerte que, de no cumplirse con tal mandato la integración del Consejo Regional\npuede adolecer de un vicio que, eventualmente, puede conllevar la nulidad de las designaciones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En otro orden de ideas, debe mencionarse que el consultante nos indica que el Consejo Regional de\nOsa presentó, ante el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), un proyecto de reglamento\nque regularía la conformación y funcionamiento de ese Consejo Regional. No obstante, el mismo no ha\nsido aprobado por el Consejo Nacional, razón por la cual, no puede ser tomado en consideración a los\nefectos de la presente consulta, al carecer de un requisito legal de validez y eficacia, sea el ser\nadoptado formalmente por acuerdo del Consejo Nacional de Áreas de Conservación.  De suerte que, el\npresente criterio únicamente tomará en consideración las disposiciones legales que han sido\nreferidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.             Sobre lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.         ¿Es válida la participación de los miembros de la municipalidad y de los pueblos\nindígenas dentro del Consejo Regional (CORAC), si estos no estuvieron presentes para ser nombrados\nen la Asamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de\nBiodiversidad?\n\n\n\n\n \n\n\n\n De los antecedentes que rodean la presente consulta, se deriva que la interrogante que se plantea\nse origina en la solicitud de municipalidades del área, dirigida a que se les incluya como parte del\nreferido Consejo, solicitud que se plantea con posterioridad a la realización de la Asamblea\nconvocada para integrar el referido Consejo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn tal sentido, refiere el consultante en su oficio número SINAC-DG-064 lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…El total de los municipios presentes en el Área de Conservación Osa, fueron convocados a la\nAsamblea General de miembros, de ellos solamente uno se hizo presente, resultando electo para\nrepresentar al sector de Municipios. Posterior a la Asamblea General, representantes de los\nMunicipios que no asistieron a la convocatoria, presentan a la Directora del Área de Conservación de\nOsa, su acreditación parte (sic) de los Municipios que representan, solicitando formar parte del\nCORAC de Osa….”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe aclarar a efectos de lo que de seguido se analizará que, si bien la interrogante original\nhacía referencia a poblaciones indígenas, lo cierto es que la situación que motiva la consulta,\naclarada mediante oficio SINAC-DG-064,  se relaciona concretamente con las municipalidades que no se\napersonaron a la Asamblea convocada para la elección del Consejo Regional de Osa y no con pueblos\nindígenas, de manera que, nuestro criterio se restringirá a la situación de los municipios. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Como punto de partida, a efecto de emitir criterio en torno a la interrogante planteada, debemos\nretomar lo establecido en el artículo 29 de reiterada cita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, el artículo indicado resulta ser claro en cuanto que el Consejo Regional estará\nintegrado por un mínimo de cinco miembros, los cuales serán  representantes de distintos sectores\npresentes en el área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para\nese efecto. De manera que, la convocatoria pública a las instituciones y organizaciones del área\nresulta fundamental, en el tanto, ellos conformarán la Asamblea que tendrá a su cargo la elección de\nlos miembros del Consejo Regional, con excepción de aquellos que por disposición legal tienen\nasegurado un lugar en el citado Consejo (el funcionario encargado del área protegida, así como, un\nrepresentante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En tal sentido, la Asamblea se constituye como un órgano colegiado representativo, en el tanto,\nestará integrado por diversas entidades públicas o privadas del área de conservación de que se\ntrate. En ese sentido, y sobre los órganos colegiados representativos, el tratadista nacional Don\nEduardo Ortiz Ortiz, señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…Hay colegios cuya función es reunir varios intereses en pugna de un mismo asunto, con\nindependencia de la sabiduría y experiencia de sus miembros. Lo que este tipo de colegio busca es\nevitar un conflicto de intereses creados, generalmente de tipo económico, pero eventualmente de\ncualquier naturaleza (cultural, religioso, etc). Para lograr su cometido, la ley determina que el\ncolegio esté formado por representantes de los intereses, sea que estos últimos pertenezcan a un\ngrupo o categoría social, a un ente o a otra oficina pública. La representación que se establece es\nla que antes llamamos de intereses, distinta a la representación civil común. El representante en\neste tipo de colegio actúa por si y ejerce una competencia que es suya como miembro del colegio, no\ndel interés o titular del interés; los efectos de su conducta recaen sobre el colegio y\neventualmente sobre él mismo y no sobre la entidad representada. Pero en definitiva, los beneficios\ny resultados reales de la actividad del representante son recibidos por el interés representado….”\n[1].\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuente con lo anterior, y dada la naturaleza representativa de la Asamblea, la elección de los\nmiembros del Consejo Regional deberá darse como un acto nacido de la deliberación y el consenso de\nlos representantes de los sectores presentes en la Asamblea, de suerte que, los sectores interesados\nen formar parte del Consejo deben acreditar a sus representantes y estar presentes en la Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, pone de manifiesto que la convocatoria que debe efectuar el representante regional del\nSistema de Áreas de Conservación, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales\ninteresadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área, dispuesta en el\nartículo 29 citado, resulta ser un requisito de cumplimiento esencial para la validez de la\nAsamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En tal sentido, podríamos concluir, entonces, que la constitución e integración válida del Consejo\nRegional depende, en primer lugar, de la realización de una convocatoria pública a todas las\norganizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones\npúblicas presentes en el área para la realización de una Asamblea que tendrá como propósito nombrar\na los integrantes de citado Consejo; en segundo lugar, que la constitución de la Asamblea, y el\ndesarrollo de la misma, se ajuste a las reglas generales establecidas en la Ley General de\nAdministración Pública, a efecto de que no padezca vicio alguno que invalide sus actos; y en tercer\nlugar, que el nombramiento de las personas que integren el Consejo Regional se realice por la\nAsamblea, escogiendo dentro de aquellos representantes de entidades y organizaciones que se\nacreditaron y se hicieron presentes en la Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con lo antes indicado, estima este Órgano Asesor, en relación al punto consultado,\nque la respuesta consultante debe ser negativa. Ello, por cuanto el numeral 29 de repetida cita\nestablece con claridad que miembros del Consejo Regional serán electos en el seno de la Asamblea\nGeneral. De suerte que, si la convocatoria pública para la realización de dicha Asamblea ha sido\ndebidamente realizada, siendo que, la invitación a todos los sectores de la región para que\nparticipen de ésta ha sido girada, informando de la fecha y hora en que se realizará tal evento para\nque los interesados acrediten a sus representantes, y que la conformación y el funcionamiento de la\nAsamblea se ajustan a derecho, no resultaría posible que con posterioridad a la realización de la\nelección de los miembros del Consejo  Regional por parte de la mencionada Asamblea, se pretenda\ninclusión alguna. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, para el caso específico de los miembros de las municipalidades, la Ley de\nBiodiversidad (artículo 29) es clara en indicar que dentro del Consejo Regional siempre deberá\nelegirse, al menos, un representante municipal, es decir, existe una disposición obligatoria de\nrepresentación de éste sector dentro del Consejo Regional, de manera que, de no concurrir ningún\nmunicipio a la convocatoria efectuada, no podría conformarse válidamente el Consejo Regional.\nDistinto es el caso de que habiéndose convocado a todos ellos, solo concurra uno o algunos a\nAsamblea, debiendo esta escoger, dentro de los que si se apersonaron, al representante o\nrepresentantes de ese sector dentro del Consejo indicado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.         ¿El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del\nÁrea de Conservación de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley\nde Biodiversidad?           \n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 31 de la Ley de Biodiversidad, establece que cada Área de Conservación estará bajo la\nresponsabilidad de un Director, quien tendrá a su cargo la aplicación de leyes ambientales, la\nimplementación de políticas y ejecución de directrices ministeriales o del Consejo Regional. Al\nefecto dispone el referido artículo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…Artículo 31: Director del Área de Conservación. Cada Área de Conservación estará bajo la\nresponsabilidad de un Director, quien será el encargado de aplicar la presente ley y otras leyes que\nrigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del\nConsejo Regional de su Área de Conservación o las del Ministro del Ambiente y Energía, ante quienes\nresponderá. Deberá velar por la integración y el buen funcionamiento del comité técnico y del órgano\nde administración financiera, así como por la capacitación, la supervisión y el bienestar del\npersonal….” (El subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se desprende de la norma trascrita, el encargado del Área de Conservación, constituye un\nórgano esencial en la implementación de las políticas ambientales establecidas por el Ministerio de\nAmbiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como en la ejecución\nde las directrices que emita el Consejo Regional del área respectiva, previendo con ello, el buen\nfuncionamiento y cumplimiento de los objetivos propios del Área de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, el artículo 29 determina que formará parte del Consejo “el funcionario responsable del\nárea protegida”, siendo que, de una interpretación conjunta de dicho artículo con lo dispuesto por\nel  numeral 31 citado, tal funcionario responsable es el Director del área protegida.  De suerte\nque, no cabe duda de que el Director del Área de Conservación es, por disposición legal, miembro del\nConsejo Regional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Particularmente, el punto objeto de consulta se centra en determinar si el referido funcionario\nparticipa con voz y voto dentro de las sesiones del Consejo en mención.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, debemos señalar que el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad resulta ser omisa\nrespecto al punto señalado, toda vez que no existe referencia alguna respecto al ejercicio de los\nderechos a voz y voto de los integrantes de los Consejos Regionales. Por lo que, ante la ausencia\nnormativa, resulta necesario remitirnos a las reglas generales que rigen la materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, la Ley General de la Administración Pública, no determina limitaciones o restricciones\na los derechos indicados dentro de tales órganos, salvo lo indicado en el artículo 54 inciso 2,\nreferente a los representantes ejecutivos de los entes, pero que en estricto sentido no forman parte\ndel órgano colegiado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que\npertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, estima este Órgano Asesor, que en vista de que la norma no establece una limitación\nen cuanto al uso de los derechos a voz y voto que poseen los miembros del Consejo Regional, es dable\ninterpretar de que todos ellos gozan por igual de ambos derechos, toda vez que no resulta posible\nrestringir el ejercicio de los mismos, cuando no existe norma legal alguna que imponga tales\nlimitaciones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, cada miembro del órgano posee poder de decisión, poder que se manifiesta en el uso\nde su derecho a voz y voto. Al respecto, el tratadista Renato Alessi, en su libro “Instituciones de\nDerecho Administrativo”, manifiesta:\n\n\n\n “…Verdaderamente puede afirmarse que todo componente del colegio es portador de un “quantum” del\npoder determinante, poder de que cada miembro hace uso formulando propuestas, emitiendo opiniones y,\nsobre todo, votando, por lo que el voto expresado por cada componente puede ser definido como la\nmanifestación del poder que corresponde a cada uno de dichos componentes para determinar el\ncontenido de la manifestación colegial….” [2] \n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, se concluye que el Director del Área de Conservación, como miembro del Consejo\nRegional, por disposición del artículo 29 de la Ley de Biodiversidad en relación al 31 del mismo\ncuerpo legal, posee derecho de voz y voto dentro del seno del referido órgano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV-      Conclusión\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe conformidad con las anteriores consideraciones, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 1)               En concordancia con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad,\nlos miembros del Consejo Regional deberán ser electos por  la Asamblea Regional que al efecto\nconvoque el representante del Sistema. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)               De acuerdo a lo establecido en los artículos 29 y 31 de la Ley de Biodiversidad,\nel Director del Área de Conservación es el funcionario responsable de ésta, y como tal, forma parte\ndel Consejo Regional por disposición legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)               El artículo 29 de la Ley de Biodiversidad es omiso en establecer reglas sobre el\nejercicio de los derechos a voz y voto de los miembros de los Consejos Regionales. De suerte que, al\nno establecerse restricción alguna sobre el particular, este Órgano Asesor estima que el Director\ndel Área de Conservación participa dentro de las sesiones del Consejo Regional con voz y voto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nSandra Sánchez Hernández                       María del Rosario León Yannarella\nProcuradora Adjunta                                 Abogada de Procuraduría\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSsh/mly/acz\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n[1] ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II, Edición 2002, página 131.\n\n\n\n [2] ALESSI (Renato). Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Tercera Edición, Bosch, Casa\nEditorial –Urgel, 51 bis, Barcelona 1970, página 116.", "body_en_text": "Opinion : 065 of 03/05/2008\n\nC-065-2008\n\nMarch 5, 2008\n\nMr.\nRónald Vargas Brenes\nDirector General\nSistema Nacional de Áreas de Conservación\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy General Prosecutor of the Republic, we refer to your official letter number SINAC—DG-1671 dated October 9, 2007, received in this Office of the Attorney General on the following October 11, and supplemented by official letter SINAC-DG-064 dated January 10, 2008, received on January 14 of this year.\n\nI. Purpose of the Consultation\n\nThe consultant requests our opinion regarding the composition of the Regional Councils of Conservation Areas, specifically concerning the Área de Conservación de Osa, and regarding the participation of the Director of the Conservation Area within such Councils. He specifies his concerns by formulating the following questions:\n\n“… 1. Is the participation of members of the municipality and indigenous peoples within the Regional Council (Consejo Regional, CORAC) valid, if they were not present to be appointed at the Regional Assembly of the Council, in accordance with the provisions of section 29 of the Biodiversity Law?\n\n2. Does the Director of the Conservation Area have a voice and vote within the Regional Council of the Conservation Area in the same manner, in accordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law?…”\n\nIn this regard, a legal opinion issued by the Legal Advisor of the Área de Conservación Osa, official letter ACOSA-AL-442 of September 13, 2007, is provided, through which the issues being consulted are addressed, concluding that the Regional Council of the Área de Conservación de Osa must be composed of, and only those representatives duly elected by the Assembly may participate within it. Furthermore, the conclusion is reached that the Director of the Área de Conservación de Osa has a voice and vote within the Regional Council of said Conservation Area.\n\nWe shall now proceed to the analysis of the matter consulted.\n\nII. The Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\nThe Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, establishes the creation of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as a \"deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, in order to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources,\" according to Article 22 of the referenced law.\n\nFor the purpose of fulfilling its objectives, the law determines, in its Article 23, the structure of the referenced System, by providing:\n\n\"Administrative Organization of the System. The System shall be composed of the following bodies:\n\n1. The National Council of Conservation Areas.\n2. The Executive Secretariat.\n3. The administrative structures of the Conservation Areas.\n4. The Regional Councils of Conservation Areas.\n5. The Local Councils.\" (Highlighting is not from the original)\n\nParticularly, regarding the composition and structure of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, this Office of the Attorney General, upon issuing a report within the unconstitutionality action filed against Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5), 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Biodiversity Law, judicial case file number 05-006979-0007-CO, noted on this point the following:\n\n“…The System is constituted by Conservation Areas, under the supervision of the Minister of Environment and Energy, through the National Council of Conservation Areas, with competence throughout the country in protected wild areas. The Conservation Areas are administrative-territorial units of the country, delimited administratively and charged with applying the current legislation on natural resources within their geographic demarcation, such as the Wildlife Conservation Law, the Organic Environmental Law, etc.; and executing the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas in matters of protected areas. (Art. 28).\n\nThe structure of the Conservation Areas is composed of four administrative units: the Regional Council of the Conservation Area, the Regional Directorate of the Conservation Area, the scientific-technical committee, and the financial administration body of the protected areas. (Article 27).\n\nThe administration of the Conservation Areas is exercised by the System through a Regional Council. It is integrated through a public call, made by the regional representative of the System, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area. It is composed of the official responsible for the protected area and has a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of organizations and institutions called for this purpose, and a municipal representative must always be elected. (Art. 29)….”\n\nIt follows from the foregoing that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is constituted by the Conservation Areas, and possesses a structure composed of five bodies, namely, the National Council of Conservation Areas, the Executive Secretariat, the administrative structures of the Conservation Areas, the Regional Councils of Conservation Areas, and the Local Councils. The System is responsible for issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of our country's natural resources, including the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.\n\nFrom the foregoing, and regarding the organization of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, we are interested in highlighting the Regional Councils of Conservation Areas, as integral bodies of the indicated system and which are entrusted with the administration of the conservation areas, as we proceed to state.\n\nIII. The Regional Councils of Conservation Areas\n\nThe Biodiversity Law, in Article 29, determines the existence of the Regional Councils of Conservation Areas, as bodies responsible for the administration of the corresponding Conservation Area.\n\nRegarding the functions attributed to these bodies, these have been established in section 30 of the aforementioned Biodiversity Law, which for this purpose determines:\n\n\"ARTICLE 30.-Functions of the Regional Council\n\nThe Council shall have the following functions:\n\n1.- Ensure the application of policies in the matter.\n2.- Ensure the integration of community needs into the plans and activities of the Conservation Area.\n3.- Promote the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to natural resources and the environment.\n4.- Present to the National Council the proposal for the appointment of the Area Director, through a shortlist of three candidates.\n5.- Approve the strategies, policies, guidelines, directives, plans, and specific budgets of the Conservation Area, at the proposal of the Area Director and the scientific-technical committee.\n6.- Define specific matters for the management of its protected areas, and present them to the National Council for approval.\n7.- Recommend to the National Council of Conservation Areas the creation, modification, or change of category of its protected wild areas.\n8.- Supervise the work of the established Director and the financial administration body.\n9.- Approve, in the first instance, matters related to concessions and service contracts established in Article 39.\n10.- Any other function assigned by national legislation or by the National Council.\"\n\nAs can be observed from the article cited above, the functions attributed to the Regional Conservation Councils fundamentally focus on the development of oversight work in the application of policies issued on environmental matters; the integration of community needs into the plans and activities of each Conservation Area; as well as the promotion of the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to the environment, among others.\n\nNow, regarding the procedure to be followed for the purpose of integrating the Regional Councils of Conservation Areas, the referenced Article 29 determines the guidelines in this respect, by establishing the following:\n\n\"… ARTICLE 29.- Regional Council of the Conservation Area.\n\nThe System shall exercise the administration of the Conservation Areas, through a Regional Council, which shall be integrated through a public call, to be made by the regional representative of the System, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area.\n\nIt shall be composed of the official responsible for the protected area and shall have a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of the organizations and institutions called for this purpose; a municipal representative must always be elected. In those jurisdictions where the indicated organizations to integrate the Council do not exist, it will be the responsibility of the municipalities to designate them in coordination with the representative of the System.\n\nThese Councils shall have the organizational structure indicated by the regulations of this law, which shall have, at a minimum, a President, a Secretary, a Treasurer, and two Members, all elected from within its ranks, as well as a representative of the System, who shall always function as Executive Secretary.\n\nIn Conservation Areas where necessary, due to their complexity, Local Councils may be created, by agreement of the Regional Council of the Conservation Area, whose constitution shall be defined in the creation agreement.\n\nEach Regional Council shall establish its own regulations within the framework of current legislation, which shall be submitted to the National Council for final approval. These regulations shall establish a percentage of the total economic income of the Conservation Areas for its operation.\" (Highlighting is not from the original).\n\nIt follows from the article transcribed above that the Regional Councils must be integrated through a public call made by the representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in each region, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area.\n\nThe entities that appear shall constitute themselves into an Assembly that will elect the members of the Regional Council. It is opportune to indicate here that the regulations contained in the Biodiversity Law are silent regarding the determination of the operating rules of the Assembly, therefore, those established in the General Law of Public Administration regarding collegiate bodies must be applied to the case, particularly those relating to their constitution and the quorum for decision-making, in order to safeguard the validity of the acts issued.\n\nIn this regard, it is opportune to recall what this Office of the Attorney General has stated regarding the issue of collegiate bodies and quorum:\n\n\"Referring to collegiate bodies, the well-known Italian legal scholar Renato Alessi tells us that:\n\n'An organ is called collegiate when it is composed of several physical persons who are on a plane we might call horizontal, in such a way that it is the ideological manifestation (will or judgment) collectively expressed by all these persons that is considered the manifestation of the organ' (ALESSI, Renato, Institutions of Administrative Law, Volume I, BOSCH Publishing, Barcelona, 1970, p. 110).\n\nIn the same vein, Spanish doctrine pronounces, stating that a collegiate body is:\n\n'...that which is composed of physical persons, by themselves or as organs of other entities, who manifest a will that comes to constitute that of the collegiate body' (GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Treatise on Administrative Law, Volume II, Volume I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).\n\nFrom the foregoing doctrinal citations, it follows that the ownership of collegiate bodies resides in each of the physical persons that compose it, which is important regarding its constitution, since only to the extent that all members have been invested in accordance with the provisions of the legal system can the body be considered integrated and can validly function. Once the collegiate body has been adequately constituted and integrated, for the exercise of its competence and attributions it needs to meet the quorum required in the rules that regulate its activity. In this sense, the quorum of collegiate bodies is an organizational aspect that has important consequences for the validity of the acts adopted. Now, quorum is spoken of both in relation to the number of members of the collegiate body that must be present for the validity of the session, and in relation to the number of favorable votes required for the approval of a specific proposal, which can give rise to confusion. To avoid such a circumstance, Italian doctrine adopts the term 'structural quorum' to refer to the validity of the session and 'functional quorum' to refer to the validity of the agreement. On this subject, Dr. Hugo Alfonso Muñoz tells us that:\n\n'Italian doctrine has defined three types of quorum: structural, functional, and integral. Structural quorum refers to the validity of the session and functional quorum to the number of votes to adopt decisions. Integral quorum requires the presence of all its members to guarantee the validity of its meetings and the adoption of agreements of collegiate bodies. This type of quorum operates for the Judicial Branch and for some administrative sectors, whose session is only valid when all its members are present' (MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, The Full Legislative Commissions, Centro para la Democracia, San José, 1995, p. 122).\n\nIn accordance with the foregoing, we have that structural quorum refers to the legal number of members that must be present at the beginning and during the development of the session, so that the collegiate body can validly meet. Regarding this requirement, in Opinion C-136-88, of August 17, 1988, the Office of the Attorney General stated:\n\n'The quorum, insofar as it refers to the presence of a minimum of members of a collegiate body, necessary for it to regularly hold sessions, constitutes an element of the organization of the body closely related to administrative activity. It is an organizational element preordained to the issuance of the act. The integration of the collegiate body with the number of members foreseen in the law is a necessary requirement for the exercise of competence, so that only the meeting of the quorum allows the body to validly constitute itself, deliberate, and issue administrative acts, exercising its competencies (Article 182. - 2, of the General Law of Public Administration). Hence, then, the importance of the body functioning with the quorum established by law.'\n\nFunctional quorum, for its part, refers to the number of votes required for the validity, not of the session itself, but of the agreements adopted therein. (…)\".( OJ-009-2005 of January 21, 2005).\n\nProperly regarding the structure of the Regional Council, Article 29, repeatedly cited, indicates that it must have a minimum of five members, representatives of different sectors present in the area, who will occupy the positions of president, secretary, treasurer, and two members, all elected by the Assembly called for this purpose. Said Council will also be composed of the official in charge of the protected area, as well as a representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación who will hold the position of Executive Secretary.\n\nLikewise, the rule is clear in determining that a representative of the municipality must always be elected, such that, if such a mandate is not fulfilled, the integration of the Regional Council may suffer from a defect that, eventually, could lead to the nullity of the designations.\n\nIn another order of ideas, it should be mentioned that the consultant indicates that the Regional Council of Osa presented, before the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), a draft regulation that would regulate the composition and operation of that Regional Council. However, it has not been approved by the National Council, which is why it cannot be taken into consideration for the purposes of this consultation, as it lacks a legal requirement for validity and effectiveness, namely, being formally adopted by agreement of the National Council of Conservation Areas. Thus, this opinion will only take into consideration the legal provisions that have been referred to.\n\nIV. Regarding the Matter Consulted.\n\n1. Is the participation of members of the municipality and of indigenous peoples within the Regional Council (CORAC) valid, if they were not present to be appointed at the Regional Assembly of the Council, in accordance with the provisions of section 29 of the Biodiversity Law?\n\nFrom the background surrounding this consultation, it follows that the question posed originates from a request by municipalities in the area, aimed at being included as part of the referenced Council, a request made after the holding of the Assembly called to integrate the referenced Council.\n\nIn this regard, the consultant states in his official letter number SINAC-DG-064 the following:\n\n\"…The total of the municipalities present in the Área de Conservación Osa were called to the General Assembly of members; of them, only one appeared, resulting elected to represent the Municipalities sector. After the General Assembly, representatives of the Municipalities that did not attend the call, presented to the Director of the Área de Conservación de Osa their accreditation as part of the Municipalities they represent, requesting to form part of the CORAC of Osa….\"\n\nIt should be clarified for the purposes of what will be analyzed below that, although the original question referred to indigenous populations, the truth is that the situation motivating the consultation, clarified through official letter SINAC-DG-064, relates specifically to the municipalities that did not appear at the Assembly called for the election of the Regional Council of Osa and not to indigenous peoples, so our opinion will be restricted to the situation of the municipalities.\n\nAs a starting point, for the purpose of issuing an opinion regarding the question posed, we must return to the provisions of Article 29, repeatedly cited.\n\nIn this regard, the indicated article is clear in that the Regional Council will be composed of a minimum of five members, who will be representatives of different sectors present in the area, elected by the Assembly of the organizations and institutions called for that purpose. Thus, the public call to the institutions and organizations of the area is fundamental, insofar as they will form the Assembly that will be responsible for electing the members of the Regional Council, with the exception of those who by legal provision have a place guaranteed in the cited Council (the official in charge of the protected area, as well as a representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación).\n\nIn this sense, the Assembly is constituted as a representative collegiate body, insofar as it will be composed of various public or private entities of the conservation area in question. In this regard, and on representative collegiate bodies, the national legal scholar Mr. Eduardo Ortiz Ortiz stated:\n\n\"…There are collegial bodies whose function is to bring together several conflicting interests on the same matter, regardless of the wisdom and experience of their members. What this type of college seeks is to avoid a conflict of vested interests, generally of an economic nature, but potentially of any nature (cultural, religious, etc.). To achieve its purpose, the law determines that the college be formed by representatives of the interests, whether the latter belong to a social group or category, an entity, or another public office. The representation established is what we previously called representation of interests, distinct from common civil representation. The representative in this type of college acts for himself and exercises a competence that is his own as a member of the college, not of the interest or the holder of the interest; the effects of his conduct fall upon the college and eventually upon himself and not upon the entity represented. But ultimately, the real benefits and results of the representative's activity are received by the interest represented….\" [1].\n\nConsistent with the foregoing, and given the representative nature of the Assembly, the election of the members of the Regional Council must occur as an act born of the deliberation and consensus of the representatives of the sectors present in the Assembly, such that the sectors interested in forming part of the Council must accredit their representatives and be present in the Assembly.\n\nThe foregoing reveals that the call that the regional representative of the System of Conservation Areas must make to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area, as provided in Article 29 cited, is an essential compliance requirement for the validity of the Assembly.\n\nIn this sense, we could conclude, then, that the valid constitution and integration of the Regional Council depends, first, on the realization of a public call to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area for the holding of an Assembly whose purpose will be to appoint the members of the cited Council; second, that the constitution of the Assembly, and its development, conforms to the general rules established in the General Law of Public Administration, so that it does not suffer any defect that invalidates its acts; and third, that the appointment of the persons who will compose the Regional Council is carried out by the Assembly, choosing from among those representatives of entities and organizations that were accredited and were present at the Assembly.\n\nIn accordance with the foregoing, this Advisory Body considers, in relation to the consulted point, that the response to the consultant must be negative. This is because section 29, repeatedly cited, clearly establishes that members of the Regional Council will be elected within the General Assembly. Such that, if the public call for the holding of said Assembly has been duly made, and the invitation to all sectors of the region to participate in it has been issued, informing of the date and time on which such an event will take place so that interested parties may accredit their representatives, and the composition and operation of the Assembly conform to the law, it would not be possible for any inclusion to be sought after the election of the members of the Regional Council by the aforementioned Assembly has been held.\n\nNow, for the specific case of the members of the municipalities, the Biodiversity Law (Article 29) is clear in indicating that within the Regional Council at least one municipal representative must always be elected, meaning there is a mandatory provision for representation of this sector within the Regional Council, such that, if no municipality attends the call made, the Regional Council could not be validly formed. The case is different if, having called all of them, only one or some attend the Assembly, which must select, from among those who did appear, the representative or representatives of that sector within the indicated Council.\n\n2. Does the Director of the Conservation Area have a voice and vote within the Regional Council of the Conservation Area in the same manner, in accordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law?\n\nSection 31 of the Biodiversity Law establishes that each Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be in charge of applying environmental laws, implementing policies, and executing ministerial or Regional Council directives. To this effect, the referenced article provides:\n\n\"…Article 31: Director of the Conservation Area. Each Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be responsible for applying this law and other laws governing the matter, as well as implementing national policies and executing the directives of the Regional Council of their Conservation Area or those of the Minister of Environment and Energy, to whom they shall be accountable. They must ensure the integration and proper functioning of the technical committee and the financial administration body, as well as the training, supervision, and welfare of the personnel….\" (Underlining is not from the original).\n\nAs can be seen from the transcribed rule, the person in charge of the Conservation Area constitutes an essential body in the implementation of environmental policies established by the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as well as in the execution of the directives issued by the Regional Council of the respective area, thereby providing for the proper functioning and fulfillment of the Conservation Area's own objectives.\n\nNow, Article 29 determines that the Council shall include \"the official responsible for the protected area,\" and from a joint interpretation of said article with the provisions of the cited section 31, such responsible official is the Director of the protected area. Thus, there is no doubt that the Director of the Conservation Area is, by legal provision, a member of the Regional Council.\n\nParticularly, the point subject to consultation focuses on determining whether the referenced official participates with a voice and vote within the sessions of the Council in question.\n\nIn this regard, we must point out that Article 29 of the Biodiversity Law is silent on the stated point, as there is no reference whatsoever to the exercise of the rights to voice and vote of the members of the Regional Councils. Therefore, in the absence of specific regulations, it is necessary to refer to the general rules governing the matter.\n\nIn this regard, the General Law of Public Administration does not determine limitations or restrictions on the indicated rights within such bodies, except for what is indicated in Article 54 subsection 2, referring to the executive representatives of the entities, but who strictly speaking do not form part of the collegiate body:\n\n\"2. The executive representatives of the entity to which the collegiate body belongs shall have the right to attend with a voice but without a vote, unless the latter provides otherwise.\"\n\nThus, this Advisory Body considers that, in view of the fact that the rule does not establish a limitation regarding the use of the rights to voice and vote held by the members of the Regional Council, it is plausible to interpret that all of them equally enjoy both rights, since it is not possible to restrict the exercise thereof when no legal rule imposes such limitations.\n\nIn that sense, each member of the body possesses decision-making power, a power that manifests itself in the use of their right to voice and vote. In this regard, the legal scholar Renato Alessi, in his book \"Institutions of Administrative Law,\" states:\n\n\"…Truly it can be affirmed that every component of the college is the bearer of a 'quantum' of determining power, a power that each member uses by formulating proposals, issuing opinions and, above all, voting, whereby the vote cast by each component can be defined as the manifestation of the power that corresponds to each of said components to determine the content of the collegial manifestation….\" [2]\n\nConsequently, it is concluded that the Director of the Conservation Area, as a member of the Regional Council, by provision of Article 29 of the Biodiversity Law in relation to Article 31 of the same legal body, possesses the right to voice and vote within the referenced body.\n\nV- Conclusion\n\nIn accordance with the foregoing considerations, this Advisory Body concludes the following:\n\n1) In concordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law, the members of the Regional Council must be elected by the Regional Assembly that the representative of the System shall call for this purpose.\n\n2) In accordance with the provisions of Articles 29 and 31 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), \nthe Director of the Conservation Area (Área de Conservación) is the official responsible for it, and as such, forms part \nof the Regional Council (Consejo Regional) by legal provision.\n\n\n3) Article 29 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) fails to establish rules regarding the exercise \nof the rights to voice and vote of the members of the Regional Councils (Consejos Regionales). Thus, given \nthat no restriction whatsoever has been established on this matter, this Advisory Body (Órgano Asesor) considers that the Director \nof the Conservation Area (Área de Conservación) participates in the sessions of the Regional Council (Consejo Regional) with voice and vote.\n\n\nSincerely,\n\n\nSandra Sánchez Hernández María del Rosario León Yannarella\nDeputy Attorney General (Procuradora Adjunta) Attorney of the Attorney General's Office (Abogada de Procuraduría)\n\n\nSsh/mly/acz\n\n\n[1] ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II, Edición 2002, página 131.\n\n[2] ALESSI (Renato). Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Tercera Edición, Bosch, Casa\nEditorial –Urgel, 51 bis, Barcelona 1970, página 116." }