{ "id": "pgr-15144", "citation": "C-146-2008", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Validez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur", "title_en": "Validity of titling rural settlement plots within the southern border strip", "summary_es": "La Procuraduría General analiza si el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) puede titular predios en asentamientos campesinos ubicados en la franja fronteriza sur con Panamá. Concluye que la titulación es absolutamente nula por contravenir los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e indenunciabilidad que protegen los terrenos de dominio público en una zona de dos kilómetros a lo largo de la frontera, según el artículo 7 inciso f de la Ley de Tierras y Colonización (Ley 2825). Además, el IDA carece de competencia legal para realizar informaciones posesorias administrativas, función reservada al Poder Judicial, y no existe norma que lo habilite tras las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional. Los actos de titulación adolecerían de vicio de nulidad absoluta por falta de competencia, contenido ilícito e imposible, y falta de motivo. Se respetan únicamente los derechos de propiedad privada legítimamente adquiridos antes de la declaratoria de inalienabilidad.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Agrarian Development Institute (IDA) can title plots in peasant settlements located within the southern border strip with Panama. It concludes that titling is absolutely null and void for contravening the principles of inalienability, imprescriptibility, and unclaimability that protect public domain lands in a two-kilometer zone along the border, pursuant to Article 7(f) of the Land and Colonization Law (Law 2825). Furthermore, the IDA lacks legal authority to conduct administrative possessory proceedings, a function reserved to the Judiciary, and no enabling norm exists after the unconstitutional declarations by the Constitutional Chamber. Titling acts would suffer from absolute nullity due to lack of competence, illicit and impossible content, and lack of motive. Only private property rights legitimately acquired before the declaration of inalienability are respected.", "court_or_agency": "", "date": "05/05/2008", "year": "2008", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "franja fronteriza sur", "bien de dominio público", "inalienable", "indenunciable", "información posesoria", "usucapión", "nulidad absoluta", "Ley 2825" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 7 inciso f", "law": "Ley de Tierras y Colonización, 2825" }, { "article": "Arts. 262, 631 inciso 1", "law": "Código Civil" }, { "article": "Arts. 11, 132, 133, 166, 167, 169, 170, 172", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 11", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "franja fronteriza", "inalienabilidad", "imprescriptibilidad", "indenunciabilidad", "dominio público", "titulación administrativa", "Ley de Tierras y Colonización", "Instituto de Desarrollo Agrario", "nulidad absoluta", "asentamientos campesinos", "principio de legalidad", "información posesoria", "usucapión" ], "keywords_en": [ "border strip", "inalienability", "imprescriptibility", "unclaimability", "public domain", "administrative titling", "Land and Colonization Law", "Agrarian Development Institute", "absolute nullity", "peasant settlements", "principle of legality", "possessory information", "usucaption" ], "excerpt_es": "II.3.1) LA FRANJA FRONTERIZA COMO PROPIEDAD PÚBLICA DEL ESTADO\n\nCon relación a la norma de mérito (art 7 inc f; Ley 2825), la SALA CONSTITUCIONAL (votos 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza, con Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público. Igual la SALA PRIMERA en la sentencia número 233-F-2005, el TRIBUNAL AGRARIO en los votos números el 432-F-2007 y 729-F-03, y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 y O. J.-032-2007.\n\nSu carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable, reforzado por el hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión.\n\nII.3.2) PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD\n\nLa inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho Civil.\n\nEl carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra su naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).\n\nIII.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS TITULACIONES ADMINISTRATIVAS. SUJECION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD\n\nLa Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que éste le autorice, conforme a la escala jerárquica de sus fuentes. (Ley General de la Administración Pública, artículo 11). Es motivo de ilegalidad cualquier infracción al ordenamiento jurídico (artículo 1.2 ibid).\n\nLos funcionarios son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede (artículo 11 constitucional). A esto se sigue la posibilidad de control jurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando son ilegales (arts. 9 y 49 ibid).\n\nPor el principio de legalidad es entonces condición imprescindible de validez de los actos o conductas de la Administración y, en especial, si inciden en los derechos de los particulares, que estén autorizados por el ordenamiento jurídico o bloque de legalidad.\n\nEn el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen el dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias administrativas, previo trámite y aprobación. Por tanto, esos actos se hallarían por completo al margen de la ley y no le son permitidos (límite negativo del principio de legalidad).", "excerpt_en": "II.3.1) THE BORDER STRIP AS STATE PUBLIC PROPERTY\n\nIn relation to the norm in question (Art. 7(f); Law 2825), the CONSTITUTIONAL CHAMBER (rulings 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, among others) has established that the border strip with Panama or Nicaragua is a public domain asset. Likewise the FIRST CHAMBER in judgment 233-F-2005, the AGRARIAN TRIBUNAL in rulings 432-F-2007 and 729-F-03, and the ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC in opinion C-066-98 and Legal Opinions O.J.-020-95, O.J.-139-2001, O.J.-027-2005 and O.J.-032-2007.\n\nIts public nature is manifested by state ownership and the classification as inalienable, reinforced by the fact that it cannot be acquired by claim or possession.\n\nII.3.2) PRINCIPLE OF INALIENABILITY\n\nThe inalienability of public domain assets removes them from private legal commerce or traffic, with the consequent legal prohibition of transferring ownership or constituting other real rights through Civil Law procedures.\n\nThe extra-commercial character of public domain holdings makes them incapable of private appropriation to satisfy individual interests. Therefore, they cannot be the object of legal acts or contracts involving the transfer of property to private individuals. This would violate their nature and public purpose.\n\nIII.5) LACK OF LEGAL TEXT AUTHORIZING ADMINISTRATIVE TITLING. SUBJECTION TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY\n\nThe Administration must act subject to the legal system and may only carry out acts or provide public services that it authorizes, in accordance with the hierarchical scale of its sources. (General Law of Public Administration, Article 11). Any violation of the legal system constitutes grounds of illegality (Article 1.2 ibid).\n\nPublic officials are mere depositaries of authority and cannot arrogate powers not granted by law (Article 11 of the Constitution). This entails the possibility of judicial review of administrative actions and liability when they are illegal (Arts. 9 and 49 ibid).\n\nBy the principle of legality, it is therefore an indispensable condition for the validity of the Administration's acts or conduct, especially if they affect the rights of individuals, that they be authorized by the legal system or rule-of-law block.\n\nIn this case, besides violating the rules of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain, there is no legal text enabling the Agrarian Development Institute to grant supplementary titles of real property through administrative titling or possessory proceedings, following due process and approval. Therefore, such acts would be completely outside the law and are not permitted (negative limit of the principle of legality).", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General opines that titling of plots in peasant settlements within the southern border strip with Panama is absolutely null and void, for violating the inalienability and imprescriptibility of the public domain, the IDA lacking authority, and no enabling legal norm existing.", "summary_es": "La Procuraduría dictamina que es absolutamente nula la titulación de predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur con Panamá, por violar la inalienabilidad e imprescriptibilidad del dominio público, carecer el IDA de competencia y no existir norma legal habilitante." }, "pull_quotes": [ { "context": "II.3.2 Principio de inalienabilidad", "quote_en": "The inalienability of public domain assets removes them from private legal commerce or traffic, with the consequent legal prohibition of transferring ownership or constituting other real rights through Civil Law procedures.", "quote_es": "La inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho Civil." }, { "context": "II.3.6.1 Virtuales títulos de propiedad particular", "quote_en": "The lands that could be titled in the border strip are those that, at the start of the public regime, were already the object of decennial possession for usucaption.", "quote_es": "Los terrenos que podrían titularse en la franja fronteriza son los que al iniciar el régimen público eran ya objeto de posesión decenal ad usucapionen." }, { "context": "III.5 Falta de texto legal autorizante de las titulaciones administrativas", "quote_en": "The Administration must act subject to the legal system and may only carry out acts or provide public services that it authorizes. [...] In this case, besides violating the rules of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain, there is no legal text enabling the Agrarian Development Institute to grant supplementary titles of real property through administrative titling or possessory proceedings.", "quote_es": "La Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que éste le autorice. [...] En el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen el dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias administrativas." }, { "context": "III.3 Invalidez de las titulaciones", "quote_en": "Given its public domain nature, the individual, 'in the event of an illegitimate registration, acquires no right over the asset, because the act is absolutely null'.", "quote_es": "Por su índole demanial, el particular, 'ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo'." } ], "cites": [ { "id": "nexus-sen-1-0007-157642", "citation": "Res. 08560-2001 Sala Constitucional", "title_en": "Unconstitutionality of the Land Titling Law in National Reserves due to Lack of Procedural and Environmental Safeguards", "title_es": "Inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales por falta de garantías procesales y protección ambiental", "doc_type": "constitutional_decision", "date": "28/08/2001", "year": "2001" }, { "id": "norm-32840", "citation": "Ley 2825", "title_en": "Land and Colonization Law", "title_es": "Ley de Tierras y Colonización", "doc_type": "law", "date": "14/10/1961", "year": "1961" }, { "id": "norm-33056", "citation": "Ley 6735", "title_en": "Agrarian Development Institute Law", "title_es": "Ley del Instituto de Desarrollo Agrario", "doc_type": "law", "date": "29/03/1982", "year": "1982" }, { "id": "norm-37336", "citation": "Ley 6703", "title_en": "National Archaeological Heritage Law", "title_es": "Ley sobre Patrimonio Nacional Arqueológico", "doc_type": "law", "date": "28/12/1981", "year": "1981" }, { "id": "pgr-12123", "citation": "C-321-2003", "title_en": "Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionality", "title_es": "Situación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad", "doc_type": "dictamen", "date": "09/10/2003", "year": "2003" }, { "id": "pgr-6241", "citation": "C-066-1998", "title_en": "No legal basis for granting forest use permits in the Border Corridor Wildlife Refuge", "title_es": "Improcedencia de permisos de aprovechamiento forestal en Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo", "doc_type": "dictamen", "date": "13/04/1998", "year": "1998" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-17757", "citation": "OJ-066-2013", "title_en": "Validity of land titling in the southern border strip", "title_es": "Validez de la titulación de predios en la franja fronteriza sur", "doc_type": "legal_opinion", "date": "24/09/2013", "year": "2013" }, { "id": "pgr-18989", "citation": "C-223-2015", "title_en": "INDER's competence to administer and lease border strips", "title_es": "Competencia del INDER sobre administración y arrendamiento en franjas fronterizas", "doc_type": "dictamen", "date": "19/08/2015", "year": "2015" }, { "id": "pgr-20022", "citation": "OJ-047-2017", "title_en": "Special concession regime in the border zone with Panama and Nicaragua", "title_es": "Régimen especial de concesiones en zona fronteriza con Panamá y Nicaragua", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/04/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-21194", "citation": "C-132-2019", "title_en": "Legal status of properties encompassing the restricted zone of the maritime-terrestrial zone registered before Transitory III of Law 4558", "title_es": "Situación jurídica de propiedades que abarcan la zona restringida de la ZMT inscritas antes del Transitorio III de la Ley 4558", "doc_type": "dictamen", "date": "14/05/2019", "year": "2019" }, { "id": "pgr-24558", "citation": "C-180-2024", "title_en": "INDER land titling in the southern border zone with Panama", "title_es": "Titulación del INDER en la zona fronteriza sur con Panamá", "doc_type": "dictamen", "date": "19/08/2024", "year": "2024" }, { "id": "pgr-25068", "citation": "OJ-118-2025", "title_en": "Amendments to the Agrarian Procedural Code — observations on jurisdiction and protection of public domain assets", "title_es": "Reformas al Código Procesal Agrario — observaciones sobre competencias y protección de bienes demaniales", "doc_type": "legal_opinion", "date": "04/08/2025", "year": "2025" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-375283", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02408-2007" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-394397", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02063-2007" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-157642", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 08560-2001" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-139705", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 10466-2000" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-193702", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02988-1999" }, { "target_id": "pgr-21029", "kind": "related_opinion", "label": "045" 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D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimados señores:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al\nOficio PE-1218-2007, concerniente al Acuerdo que tomó esa Junta Directiva en la sesión 012-2007,\nArtículo tres, inciso d), de consultar nuestro criterio sobre “la validez jurídica de titular\npredios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A juicio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario “no se puede\ntitular a particulares en la zona fronteriza con Panamá, dado que esa franja es un terreno\ninalienable e imprescriptible, y por ende está fuera del comercio de los hombres.” (Oficio\nDAJ-611-2007). Distinto de lo preguntado, agrega, son las titulaciones hechas por el por el\nInstituto sobre fincas debidamente inscritas dentro de la franja fronteriza antes de la Ley de\nTierras y Colonización\n\n\n\n\n \n\n\n\n A fin responder la interrogante y ubicar el tema en su contexto, se estima necesario abordar los\naspectos que se detallan continuación:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- INFORME DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La solicitud se formula siguiendo las instrucciones que la Contraloría General de la República giró\na la Junta Directiva del IDA en el Informe de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa N°\nDFOE-ED-7-2007, aparte 4.2.2.d, para definir las situaciones particulares de las titulaciones\nrealizadas y  responsabilidades que pudieran derivarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Contraloría indicó al IDA que no debía emitir ningún acuerdo aprobatorio de titulaciones de\npredios dentro de la franja fronteriza sur hasta tanto no se determine su procedencia legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- INALIENABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.1) RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FRANJA FRONTERIZA. FUNCIONES QUE CUMPLE LA FRONTERA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la\ntitularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión\nvariable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de\ncompetencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales,\ncontroles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas,\nmercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc. Ley 6703, art 31. Ley 7557,\narts 2°; Ley 8487, arts. 18 incs s, 57, 83 inc d, 90 inc a, 93, 129, 134 y 140; Decretos números\n25270-H, arts. 126 y 212, y 31536, arts 49, 51 y 52.  Ley 8360, arts. 38, 84 y 87; Ley 8487, arts.\n18 inc s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEllo con respeto a los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A más de su importancia jurídica, la frontera cobra relieve en otros ámbitos (social, económico,\ncultural, etc.), por la dinámica de relaciones que ahí se desarrollan entre las personas que la\natraviesan por motivos de tránsito o la realización de actividades varias (de comercio, demanda de\nbienes y servicios, aprovechando las ventajas comparativas de uno u otro lado, turismo, laborales,\netc.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al ser la frontera el límite del territorio a que se extiende la soberanía del Estado, deslinda el\námbito de la jurisdicción nacional, entendiendo por “jurisdicción”, lato sensu, como “el poder o\nautoridad que tiene el Estado de gobernar, poner en ejecución las leyes y aplicarlas”, o de “de\nactuar con autoridad” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española) sobre los transeúntes\ny bienes que cruzan la línea fronteriza hacia o desde el país vecino.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del Valle Gálvez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Cádiz, reagrupa las\nfunciones que cumplen las fronteras en la práctica internacional en tres categorías: servir de\nlímite, lugar de control y motivo de cooperación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La frontera limita las competencias territoriales del Estado, a la vez que asegura la integridad e\ninviolabilidad territorial, principio básico del Derecho Internacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo término, es sitio donde se ejercen controles estatales para la admisión o salida de las\npersonas y objetos de o hacia otros Estados, con aplicación de normas relativas a materias de\nseguridad, extranjería e inmigración, salud pública, comerciales (aduanas, fiscales), etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No es necesaria la coincidencia entre la frontera-línea y frontera-lugar de control. Los Estados\npueden realizar los controles fronterizos en la misma línea de la frontera o en otro punto cercano\ndel territorio nacional, que asegure su efectividad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, la frontera-línea (terrestre) puede ser referente a la práctica de cooperación entre\nlos Estados limítrofes, para resolver problemas que origina en diversos sectores: comunicaciones,\nexplotación de recursos naturales, servicios públicos, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro.  Las\nfronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6.\nMadrid. Año 6-2002, pgs. 305 a 308 y 329 a 336).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.2) NORMATIVA PRECEDENTE\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Es erróneo afirmar que la inalienabilidad de la franja fronteriza dio inicio con la Ley 2825.  Con\nantelación, se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que excluyeron la posibilidad\nde reducirla a propiedad privada, con lo que se reservó al dominio público estatal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1)  DECRETO N° 3 del 29 de octubre de 1914 (ratificado como ley de la República)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo único.- Declárase indenunciable una zona de cincuenta kilómetros  de ancho a lo largo de\nla frontera definitiva con la República de Panamá.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2)  LEY N° 2 del 29 de marzo de 1915\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otorgó fuerza de ley al Decreto 3/1914, entre otros, desde el día en que comenzó a regir, por\nhaberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el\nCongreso Constitucional en Decreto N° 60 de 8 de agosto de 1914, a causa de la Primera Guerra\nMundial de 1914.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3) LEY N° 11 del 22 de octubre de 1926\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Su artículo 1° modificó varias normas del Código Fiscal, para que, en lo que interesa, se lea como\nsigue:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 510.- Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los\nsiguientes terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables: (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4° Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 10° de la Ley 11/1926 mantuvo la indenunciabilidad de terrenos  de la Ley N° 3 del 29\nde octubre de 1914.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ( La Ley General de Terrenos Baldíos, en el artículo 73, derogó el artículo 1° de la Ley 11 de 1926\ny del 508 al 533 del Código Fiscal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4)  LEY N° 29 DEL 3 DE DICIEMBRE DE 1934\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 23.-  Esta ley no deroga el artículo 510 del Código Fiscal modificado por los decretos N°\n11 del 22 de octubre de 1926 y N° 149 de 16 de agosto de 1929”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n (La Ley N° 149 reformó el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal, y declaró inenajenables los\nterrenos de la zona de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5) LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Ley 13 del 10 de enero de 1939)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 10.- Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de\nancho, a lo largo de frontera con Nicaragua y con Panamá.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n( La Ley 13/1939 fue derogada por la Ley de Tierras y Colonización, 2825/1961, artículo 184).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl artículo 73 de la Ley de Terrenos Baldíos, dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Quedan también  derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas\nanteriormente que traten de las mismas materias que la presente, en todo aquello que ésta se le\noponga o las contradiga”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n6)  LEY N° 1455 DEL 6 DE JUNIO DE 1952\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Su artículo 1°, reformó el  numeral 9° de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de\njulio de 1941, así:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 9°.- (…)\n\n\n\n No podrán ser objetos de información posesoria los terrenos declarados indenunciables o no\nenajenables por la ley general de terrenos baldíos u otras especiales…”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3) NORMATIVA ACTUAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Tierras y Colonización, número 2825  del 14 de octubre de1961, regula la cuestión\nplanteada en el artículo 7°:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del\nInstituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los\nterrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de\nadquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título\nlegítimo, los siguientes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua\ny con Panamá”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En suma, franja fronteriza es la zona comprendida entre la línea de las fronteras con Nicaragua y\nPanamá, y otra trazada paralelamente a una distancia de dos kilómetros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDel texto, se destacan los siguientes aspectos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.1) LA FRANJA FRONTERIZA COMO PROPIEDAD PÚBLICA DEL ESTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con relación a la norma de mérito (art 7 inc f; Ley 2825), la SALA CONSTITUCIONAL  (votos\n1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza,\ncon Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público.  Igual la SALA PRIMERA en la sentencia número\n233-F-2005, el TRIBUNAL AGRARIO en los votos números el 432-F-2007 y 729-F-03, y la PROCURADURÍA\nGENERAL DE LA REPÚBLICA en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O. J.-020-95, O.\nJ.-139-2001, O. J.-027-2005 y O. J.-032-2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable,\nreforzado por el  hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.2) PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado,\ncon la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por\nlos procedimientos del Derecho Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de\napropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos\njurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra\nsu naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El principio protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de\nlos propios funcionarios de la Administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.3) INSUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR POSESIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular\npuede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3085-92, 3712-93, 6189-93,\n1653-97, 4868-97, 2006-10900.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000 y del TRIBUNAL AGRARIO el\nvoto N° 116-F-06). Siendo inválidos, procede el desalojo administrativo. (SALA CONSTITUCIONAL, votos\n2000-01105 y 2003-12638).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este\ntipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias\n2005-012129, cons. IV y X; 2006-10097, cons. III).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el punto concuerda la doctrina dominante. A modo de ejemplo, se citan algunos autores:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “El destino de las cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares\no personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses (…). “Si el dominio\npúblico sirve al uso público no puede caer en posesión privada ni ser objeto de prescripción”.\n(BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor.  Buenos Aires.  1956, pgs 403\ny 411.  VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo.  Tomo IV. Topográfica Editora\nArgentina.  Buenos Aires.  1952, pgs. 127-128). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(Vid tesis análoga en el voto 332-2000 del TRIBUNAL AGRARIO).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAcerca de este tema, en el dictamen C-321-2003 se expresó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE\nDOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como anotamos en otra ocasión, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su\ntraspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado.\nMúltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público \"no\npueden ser objeto de posesión privada\" y que \"la acción administrativa sustituye a los interdictos\npara recuperar el dominio\" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93,\n5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96,\n3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas.\n\n\n\n Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus\ndomini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para\nejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN\nsentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).\n\n\n\n Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente\npúblico titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida \"per se mientras dure la afectación del\nbien\". \"Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho,\nlas tienen bajo su poder y voluntad\", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las\nresoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la\nresolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.2) IMPRESCRIPTIBILIDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Salvo que esté cubierto por un título legítimo de propiedad privada, si un terreno se encuentra\n“dentro de la zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con Panamá (…) es demanial,\ninalienable e imprescriptible”. (TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 432-F-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de inalienabilidad.  Va implícita en\nla incomercialidad del demanio.  Al no ser objeto de posesión y dominio privados, hay imposibilidad\njurídica para usucapirlos. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 y 129, 145 a 147. BIELSA, Ob\ncit., pgs. 409 y 410.  ESCOLA, Héctor Jorge.  Compendio de Derecho Administrativo.  Vol II.\nEdiciones Depalma. Buenos Aires.  1984, pg 991.  ALESSI, Renato.  Instituciones de Derecho\nAdministrativo. Bosch, Editorial.  Barcelona. 1970, pg. 407, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público denota “la no susceptibilidad de adquirirse\nmediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida\npor los particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se\nhaya poseído”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 7 de 1993).\n\n\n\n La prescripción adquisitiva, se sabe,  es un medio de adquirir la propiedad de bienes privados\najenos por el transcurso del tiempo y el ejercicio continuo de la posesión, a título –o calidad- de\ndueño, con las demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es\nrequisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. Al ser\ninapropiables los inmuebles de dominio público por administrados, la usucapión no podría darse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Como se trata de bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión\nútil, que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco cabe”. (ESCOLA. Ob\ncit, pg 991).   Sólo la posesión que se adquiera y disfrute en concepto de dueño puede servir de\ntítulo para adquirir el dominio privado. Un particular nunca podría ejercer posesión en calidad de\npropietario y de buena fe sobre una parcela demanial, ni  aducir la presunción de legitimidad del\ntítulo por el cual la posee para fundar una prescripción adquisitiva, que no es legalmente posible.\n(BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 y 410).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el dictamen  C-321-2003, ptos. VII.2 y VII.3, nos ocupamos, en extenso,  de la improcedencia de\nla usucapión y titulación contra el dominio público e imprescriptibilidad de la acción de nulidad\ndel título en ese tipo de bienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su detentación abusiva y prolongada por los particulares no produce efectos adquisitivos, ni la\ntolerancia o tardanza de la Administración para repeler las acciones ilícitas otorgan ningún derecho\na los ocupantes. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 6758-93 y 6192-95, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.5) INDENUNCIABILIDAD DE TERRENOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.5.1) DENUNCIO DE BALDÍOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n En la Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13 de 10 de enero de 1939, el denuncio era un medio de\nadquirir la  propiedad privada de un terreno –hasta de treinta hectáreas- que formaba parte de los\nbaldíos nacionales, con el objeto de cultivarlo. Una vez llenadas las formalidades y trámites ante\nel Juzgado Civil de Hacienda, éste, si no había impedimento legal, decretaba la adjudicación,\nordenaba su inscripción en el Registro Público, con limitaciones o reservas, y extendía la\nejecutoria correspondiente. (Arts. 2 y 20 sigts. Sobre el  “denuncio” o “denunciante”, cfr.: arts.\n2, 5, 20 inc b, 29, 33, 34 y 35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A fin de evitar la concentración y especulaciones de las tierras baldías o su adquisición por\npersonas que no reunieran las condiciones requeridas, los contratos traslativos de la propiedad,\ngravamen real –excepto prendas de cosechas o frutos-, administración o tenencia de dichas fincas o\nactos similares se sometieron a la aprobación de la Secretaría de Fomento durante los diez años\nposteriores a la inscripción del título originario, sancionándose  el incumplimiento con nulidad del\nacto o contrato y el reintegro del terreno al dominio del Estado, con sus mejoras.  (Arts. 39 a 42).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (En el Código Fiscal de 1885 el denuncio baldíos estaba sujeto a una subasta judicial, con pago de\nprecio. Vid arts. 524 a 529, derogados por la Ley General de Terrenos Baldíos, art 73.  En esta\núltima se contempló como un beneficio, bajo obligación de cultivar la tierra.  Cfr.: arts 22, 23 inc\nb, 34 y 39).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien el denuncio de tierras dejó de tener vigencia al derogarse la Ley General de Terrenos\nBaldíos por la Ley  de Tierras y Colonización, artículo 184, subsistieron los casos que norman las\nDisposiciones Transitorias de ésta, artículos 1° y 2°.\n\n\n\n\n \n\n\n\n (El Código de Minería de 1953, Ley 1551 del 20 de abril de 1953, introdujo la figura del denuncio\nde yacimientos minerales, con una connotación diversa (Capítulo III, artículo 8°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.5.2) INDENUNCIABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Los terrenos demaniales de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con\nPanamá y Nicaragua son intangibles a los fines del denuncio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En nuestro Derecho, el carácter indenunciable ha sido intrínseco a los bienes  de dominio público.\n(Doctrina del artículo 7°, inciso i, Ley 2825.  SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 2007-02408, SALA\nPRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 7-1993, 030-F-1999,  597-F-2000,\n733-F-2000. TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 116-F-06).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.6) LA SALVEDAD DE LOS TERRENOS QUE ESTUVIEREN BAJO DOMINIO PRIVADO  LEGÍTIMO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSe hacen aquí algunos comentarios:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.6.1) VIRTUALES TÍTULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n El dominio público del Estado sobre la franja fronteriza lo es sin perjuicio de  los inmuebles\nincluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de\ndeclararse inalienable o indenunciable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo que hace a la titulación, la declaratoria de demanialidad “evita que cuente la posesión\nposterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se\nha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con\nlas condiciones que establece la ley”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV),\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los dictámenes C-066-1998, C-139-2001 y la Opinión Jurídica O. J.-027-2005 se expresó que los\nterrenos que podrían titularse en la franja fronteriza son los que al iniciar el régimen público\neran ya objeto de posesión decenal ad usucapionen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3.6.2) PREVALENCIA DE LA TITULARIDAD PÚBLICA Y EL EXCEPCIONAL RÉGIMEN PRIVADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f, respeta los terrenos legítimamente sometidos a dominio\nprivado, la titularidad pública es prevalente.\n\n\n\n En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza\ncon Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen\nexcepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a\nla normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia frente a\nterceros), ha de cumplirse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso\n1°).\n\n\n\n De acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba la titularidad\naducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal.  (Para bienes públicos\nafines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y 154-2001, entre otros).\n\n\n\n Una doctrina semejante sentaba la Ley General de Terrenos Baldíos, artículo 3°: “Toda persona que\nposea bienes nacionales debe tener título legal que lo autorice, y está obligada a exhibirlo, cuando\nfuere requerido por autoridad competente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.3.6.3) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO.  NULIDAD Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN\nILÍCITA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los bienes demaniales se rigen por el principio de inmatriculación; no necesitan inscripción\nregistral. (SALA CONSTITUCIONAL, votos Nos. 846-95 y 3145-96.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia\nNº 12 de 1995, considerandos I, V y VI. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN\nPRIMERA, Voto 5579-82. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, dictámenes C-068-87, C-097-95,\nC-019-96, C-228-98 y C-128-99).\n\n\n\n La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de\nconocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento,\nmodificación, extinción y tráfico jurídico.  La institución del Registro de la Propiedad no se ideó\nalrededor del dominio público, que no requiere forzosamente de ese mecanismo protector.\n\n\n\n La eficacia del régimen demanial es per se.  Su existencia y publicidad se da con autonomía del\nRegistro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y\ncontrarrestar la afectación. Los principios que caracterizan el dominio público impiden que en su\ncontra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada\nilícitamente sustraída de ese régimen.\n\n\n\n El demanio tiene publicidad legal. La condición de bien de dominio público afecta a tercero, aunque\nesa cualidad no resulte del Registro de la Propiedad.\n\n\n\n El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace\npor completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad.\n\n\n\n La inscripción ilícita de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular,\ninhábil, no bonifica la titularidad.\n\n\n\n Por los principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, la inscripción del título\nespurio enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial sobre el\nrespectivo inmueble hasta tanto no sea anulada. (Dictamen C-128-98).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII) TITULACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA FRANJA FRONTERIZA SUR. RESPUESTA A LA CONSULTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe previo, cabe aclarar que el vocablo titulación se entiende en sentido estricto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de\nlas diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002- constituye una\nactividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de\nla Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene\ninscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de\nInformaciones Posesorias, artículo 1° y sigts.  (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien\npuede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la\nLey de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté inscrito a nombre de un tercero en el\nRegistro Público).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala\nel artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica. \nAdemás, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio, que es diverso de la posesión\n(SALA PRIMERA DEL A CORTE, sentencia 856-F-2000) y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y\n2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Requisitos adicionales han de llenarse para titular fincas que tengan bosque fuera de las áreas\nsilvestres protegidas y no formen parte del patrimonio natural del Estado. (Ley de Informaciones\nPosesorias, artículo 7°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la\ntitulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga\nel título de propiedad registrable. \" La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de\nadquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible\" (SALA\nPRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la\nresolución que aprueba la información. \"Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar\nla propiedad conforme a la ley\". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII,\n094-90, 119-91 y 96-94).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.2) DISTINGO TITULACIÓN  Y PARCELACIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el\nejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la\nparcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad\ndel ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede\ntener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción\nde compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).\n\n\n\n La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de\ncolonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55.\nSobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).\n\n\n\n \"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de\nasignación de tierras, a tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización\". SALA\nPRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asocian la \"adjudicación\" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA PRIMERA DE\nLA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 y\n542-2002.  La Ley 2805 hace ese ligamen en los artículos 60, 64, 65, 68, inciso 4 y  69, entre\notros. (Dictamen C-321-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, al anular el Reglamento para la Titulación\nen Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de\nsetiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar\nproyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para\nfines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los\ncontratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las\ncatorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso. En este sentido\nllama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es\nsemejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de\nadjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida\na este reglamento” y “evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución\nautónoma” (considerando XV).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El mencionado Reglamento del IDA definía la titulación como procedimiento para otorgar el\nrespectivo instrumento público registrable a los solicitantes que careciendo de él demostraran haber\nejercido actos de posesión estables y efectivos, como propietarios, en forma continua, pública y\npacífica por más de diez años, sobre la tierra a titular de las reservas nacionales y, en\nconsecuencia, hubieren adquirido el derecho al dominio pleno (arts. 3 incisos g, h, i).\n\n\n\n\nIII.3) INVALIDEZ DE LAS TITULACIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n En orden a la interrogante que se formula en la consulta, es clara la invalidez de titular predios\nen asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo\ntítulo de propiedad no se había consolidado antes de su creación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un Manual del IDA define el Asentamiento Campesino como la “Unidad predial delineada en el espacio,\nen consideración al número de familias que pueda comprender y las características del lugar y del\nuso de los recursos naturales.” (Artículo 6°, inciso h, del Manual de Procedimientos para la\nElaboración y Presentación del Estudio Edafológico, aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la\nsesión N° 015-03, Acuerdo N° 3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otros autores destacan en el asentamiento campesino la serie de procesos que se siguen a la\nadquisición de tierras: selección de beneficiarios, características de la dotación, infraestructura,\nmodelos del proyecto, objetivos, asistencia técnica, etc.  (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA de\nla OEA.  Turrialba.1972, pg 122 a 142.  Brevis, Omar y Jolly, A. Manual de administración de la\nempresa agrícola. El Asentamiento.  Santiago de Chile. ICIRA.  1970).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la\nsentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y\nquebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente\nimposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su índole demanial, el particular, \"ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún\nderecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo\". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números\n1975-91 y 6170-98. En la misma línea, de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA vid\nsentencia 104-96 y de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, el voto\n7407-98).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes\ny su desvinculación de los fines públicos a que sirve requeriría un acto normativo de contenido y\nefecto contrario, de igual rango. En la especie, ley ordinaria, expresa y concreta. (SALA\nCONSTITUCIONAL, voto 2000-10466)\".\n\n\n\n El ente administrativo está inhibido para desafectarlos y eludir en sus actuaciones el régimen del\ndominio público.\n\n\n\n La afectación legal a dominio público invalida los actos administrativos de enajenación. (SALA\nCONSTITUCIONAL, voto 3789-92).\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS TITULACIONES ADMINISTRATIVAS. SUJECION AL PRINCIPIO\nDE LEGALIDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o\nprestar los servicios públicos que éste le autorice, conforme a la escala jerárquica de sus fuentes.\n(Ley General de la Administración Pública, artículo 11).  Es motivo de ilegalidad cualquier\ninfracción al ordenamiento jurídico (artículo 1.2 ibid).\n\n\n\n Los funcionarios son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la\nley no les concede  (artículo 11 constitucional).  A esto se sigue la posibilidad de control\njurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando son ilegales (arts. 9\ny 49 ibid).\n\n\n\n Por el principio de legalidad es entonces condición imprescindible de validez de los actos o\nconductas de la Administración y, en especial, si inciden en los derechos de los particulares, que\nestén autorizados por el ordenamiento jurídico o bloque de legalidad. (La competencia atributiva de\npotestades de imperio debe ser regulada por ley. Ley General de la Administración Pública, artículo\n59.1).\n\n\n\n En el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen\nel dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar\ntítulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias\nadministrativas, previo trámite y aprobación.\n\n\n\n Por tanto, esos actos se hallarían por completo al margen de la ley y no le son permitidos (límite\nnegativo del principio de legalidad).\n\n\n\n\nEllo tras las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional de las siguientes normas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na) Artículo 8 de la Ley 7599 (sentencia 2988-99).\n\n\n\n b) Ley 7559 en su totalidad, de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (sentencia\n8560-2001).\n\n\n\n  c) Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del\nInstituto de Desarrollo en sesión N° 55-02 (sentencia 2007-02063).  \n\n\n\n d) Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de\ntitulación (sentencia 8457-07).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.6) VICIOS CAUSANTES DE NULIDAD ABSOLUTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Constituye vicio del acto administrativo la falta o defecto de un requisito exigido por el\nordenamiento jurídico. Cualquier disconformidad o infracción sustanciales con éste es causa de\ninvalidez (Ley General de la Administración Pública, art. 158). Hay nulidad absoluta cuando falte\nuno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente,  (competencia, voluntad, motivo,\ncontenido o fin, procedimiento, etc.), o cuando contengan defectos o imperfecciones que impidan la\nconsecución del fin. (Arts 166 y 167 ibid. SALA PRIMERA N° 91 de 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, N° 62-2005).\n\n\n\n El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o\nsanear. Ordenar su ejecución,  produce responsabilidad civil de la Administración, y civil,\nadministrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar.  La\ndeclaratoria de nulidad es obligatoria, dentro de las limitaciones de ley. (Arts. 169, 170, 172 y\n174 de la Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N°\n735-F-2007).\n\n\n\n Amén de lo dicho, en la situación consultada se darían vicios graves en cuanto a la competencia,\ncontenido y motivo del acto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.6.1) INCOMPETENCIA ABSOLUTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n El conocimiento de las informaciones posesorias corresponde a los Jueces Civiles o Agrarios, según\nla materia. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 18, en armonía con el 5, 8, 9, 10 y 11. Ley\nde Jurisdicción Agraria, art. 2 inciso d).  La jurisprudencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en\ninterpretación del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, también lo ha asignado a los\nJueces de lo Contencioso Administrativos y Civiles de Hacienda cuando el fundo colindante pertenece\nal Estado o a sus instituciones y no hay calle pública por medio (vid resoluciones 865-C-2005,\n92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007 y 318-C-2007).\n\n\n\n Al arrogarse el Instituto de Desarrollo Agrario la atribución de tramitar y aprobar titulaciones de\ntierras (informaciones posesorias administrativas), invadiría las funciones de esos órganos del\nPoder Judicial, a los que está reservada tal potestad, en exclusiva, con manifiesta violación de la\nregla de la competencia.  La falta de esta es una infracción sustancial del ordenamiento, que vicia\nde nulidad absoluta el acto administrativo, declarable de oficio. (Arts. 129, 166, 174 y 182 de la\nLey General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 119-F-2005. TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, voto 35-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por\nrealizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible”. (Dictamen\nC-321-2003).\n\n\n\n\nIII.6.2) CONTENIDO ILÍCITO E IMPOSIBLE\n\n\n\n\n \n\n\n\n El contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible y abarcar todas las cuestiones de\nhecho y derecho surgidas del motivo. (Art 132; Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n Las titulaciones administrativas de terrenos inalienables de la franja fronteriza recaen sobre un\nobjeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación\nprivada ilegítima, prohibida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Los bienes de dominio público son inalienables e  imprescriptibles” y “cualquier decisión\nadministrativa en contrario debe reputarse nula de pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente\nilícito y radicalmente imposible en términos legales”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel y otros.  Los bienes\npúblicos (régimen jurídico).  Editorial Tecnos S. A..  Madrid.  1997, pg 73).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una\ncosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá\nexistir...\" (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347.\nTRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 101 de 1995). Tendría un defecto insubsanable, que produce\nsu invalidación. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La imposibilidad legal del objeto determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a\nsu nulidad absoluta. El mismo vicio acarrea al ser imposible su contenido por transgredirse normas\nprohibitivas e imperativas, protectoras del interés público.  Los actos y convenios que las\ncontravienen son nulos. (Arts. 129, pfo. 4° de la Constitución Política; 18.2 de la Ley General de\nla Administración Pública. Doctrina de los artículos 19 y 262, del Código Civil).\n\n\n\n La Ley 2825, de orden público (artículo 185), al declarar inalienables e insusceptibles de\nadquirirse por posesión los terrenos de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera\ncon Panamá (y Nicaragua), excepto los que estuvieren bajo dominio privado con título legítimo\n(artículo 7, inciso f), veda implícitamente su titulación. Sería una forma ilegal de desafectarlos.\n(SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 230 de 1990).\n\n\n\n\nProhibido un acto, se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.6.3) FALTA DE MOTIVO\n\n\n\n\n \n\n\n\n El motivo del acto administrativo se ha definido como “el conjunto de antecedentes fácticos y\njurídicos que determinan la declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la respectiva\nAdministración Pública, los que deben existir y ser legítimos”. (Ley General de la Administración\nPública, artículo 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 128-2001).\n\n\n\n En palabras de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 48 de 1995, el motivo es el conjunto de\ncircunstancias de hecho y de derecho que toma en cuenta la Administración para adoptar el acto, el\ncual adolece de nulidad absoluta cuando aquel falta. Adicionalmente, por la necesaria conexidad que\ndebe haber entre motivo, contenido y fin, la ausencia del primero frustra la realización del último.\n(Vid. Voto N° 40 de 1995 de la misma Sala).\n\n\n\n Al no poderse ejercer posesión a título de dueño, con los requisitos necesarios para usucapir,\nsobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza y estar prohibida su titulación, tampoco\nconcurrirían los presupuestos de hecho y fundamento de derecho justificativos de los actos de\ntitulación por parte del IDA, y originaría su nulidad absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV) CONSIDERACIONES FINALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConviene hacer ciertas acotaciones finales.\n\n\n\n Por las razones consignadas, es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la\ntitulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público\nsituados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los\nincorpore. El Instituto de Desarrollo Agrario no debe realizarlos, ni los que sean objeto de\ninmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas\nsilvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación\ncon el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros).\n\n\n\n Por último, ha de tenerse presente la legitimación que ostenta ese Instituto en la Ley 6735, inciso\ni, a efecto de “plantear las acciones reivindicatorias, ante las autoridades competentes, para\nrevertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV) CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe lo expuesto se concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99,\n8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el\nReglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron\nal IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a\nese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el\nsentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias\nadministrativas, las cuales no le están permitidas.\n\n\n\n 2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que\nprotegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia,\ncontenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones\n–entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos\ndemaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los\ncomprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y\nbosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen\nC-321-2003).\n\n\n\n 3) El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar\no sanear. Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de la Administración, y civil,\nadministrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. (Ley\nGeneral de la Administración Pública, arts. 169, 170 y 172).\n\n\n\n 4) Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título\nlegítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con\nantelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e\nindenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a\npropiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley\n2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10)\ny Ley 1455/1952 (art. 1°).\n\n\n\n\nDe ustedes, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. José J.  Barahona Vargas\n\n\n\n\nProcurador Asesor\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJBV/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCi.:  División de Fiscalización Operativa y Evaluativa\n\n\n\n\n        Área de Servicios Económicos para el Desarrollo\n\n\n\n\n        Contraloría General de la República", "body_en_text": "Opinion : 146 of 05/05/2008\n\nC-146-2008\n\nMay 5, 2008\n\nTo the\nBoard of Directors\nInstitute of Agrarian Development\nS. D.\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to Official Letter PE-1218-2007, concerning the Agreement adopted by this Board of Directors in session 012-2007, Article three, subsection d), requesting our opinion on \"the legal validity of titling (titular) properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the southern border strip (franja fronteriza sur).\"\n\nIn the opinion of the Directorate of Legal Affairs of the Institute of Agrarian Development, \"it is not possible to title (titular) properties to private individuals in the border zone with Panama, given that this strip is inalienable (inalienable) and imprescriptible (imprescriptible) land, and therefore is outside the commerce of men.\" (Official Letter DAJ-611-2007). Distinct from what was asked, it adds, are the titles made by the Institute over farms duly registered within the border strip (franja fronteriza) before the Land and Colonization Law.\n\nIn order to answer the question and place the issue in context, it is deemed necessary to address the aspects detailed below:\n\nI.- REPORT OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC\n\nThe request is made following the instructions that the Comptroller General of the Republic issued to the Board of Directors of the IDA in the Report of the Division of Operative and Evaluative Oversight N° DFOE-ED-7-2007, section 4.2.2.d, to define the particular situations of the titles performed and responsibilities that may arise.\n\nThe Comptroller indicated to the IDA that it should not issue any agreement approving titling (titulaciones) of properties within the southern border strip (franja fronteriza sur) until its legal provenance is determined.\n\nII.- INALIENABILITY OF THE BORDER STRIP\n\nII.1) SPECIAL REGIME OF THE BORDER STRIP. FUNCTIONS FULFILLED BY THE BORDER\n\nGiven the functions fulfilled by the northern and southern borders, our legal system has preserved the state public ownership (titularidad pública estatal) of the zone adjacent to these towards the interior of the country (in variable extension, between 50 and 2 km), subjecting them to a special regime, to favor the exercise of national competencies inherent to said place: national defense of the territory and security, controls in matters of public health, customs and immigration over the exit and entry of persons, goods, vehicles and transport units, border traffic, etc. Ley 6703, art. 31. Ley 7557, arts. 2°; Ley 8487, arts. 18 subs. s, 57, 83 sub. d, 90 sub. a, 93, 129, 134 and 140; Decrees numbers 25270-H, arts. 126 and 212, and 31536, arts. 49, 51 and 52. Ley 8360, arts. 38, 84 and 87; Ley 8487, arts. 18 sub. s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).\n\nThis is with respect to legitimate titles of private domain acquired previously.\n\nBeyond its legal importance, the border gains significance in other areas (social, economic, cultural, etc.), due to the dynamic of relations that develop there between people who cross it for reasons of transit or carrying out various activities (commerce, demand for goods and services, taking advantage of comparative advantages of one side or the other, tourism, labor, etc.).\n\nSince the border is the limit of the territory over which State sovereignty extends, it delimits the scope of national jurisdiction, understanding \"jurisdiction,\" lato sensu, as \"the power or authority that the State has to govern, put laws into execution and apply them,\" or to \"act with authority\" (Dictionary of the Royal Spanish Academy) over the passers-by and goods that cross the border line to or from the neighboring country.\n\nDel Valle Gálvez, Professor of International Law, University of Cádiz, regroups the functions that borders fulfill in international practice into three categories: serving as a limit, place of control, and motive for cooperation.\n\nThe border limits the territorial competencies of the State, while ensuring territorial integrity and inviolability, a basic principle of International Law.\n\nSecondly, it is a site where state controls are exercised for the admission or departure of persons and objects to or from other States, with the application of rules relating to security, foreign affairs and immigration, public health, commercial (customs, tax), etc.\n\nCoincidence between the border-line and border-place of control is not necessary. States may perform border controls on the border line itself or at another nearby point within the national territory, which ensures its effectiveness.\n\nFinally, the (land) border-line can be a reference point for the practice of cooperation between bordering States, to resolve problems originating in various sectors: communications, exploitation of natural resources, public services, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro. Las fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6. Madrid. Year 6-2002, pgs. 305 to 308 and 329 to 336).\n\nII.2) PRECEDING REGULATIONS\n\nIt is erroneous to affirm that the inalienability (inalienabilidad) of the border strip (franja fronteriza) began with Ley 2825. Previously, several rules were issued, without solution of continuity, which excluded the possibility of reducing it to private property, thereby reserving it to the state public domain:\n\n1) DECREE N° 3 of October 29, 1914 (ratified as a law of the Republic)\n\n\"Sole Article.- A zone of fifty kilometers in width along the definitive border with the Republic of Panama is declared unclaimable (indenunciable).\"\n\n2) LEY N° 2 of March 29, 1915\n\nGave force of law to Decree 3/1914, among others, from the day it began to take effect, because the Executive Branch promulgated it in use of the extraordinary powers conferred upon it by the Constitutional Congress in Decree N° 60 of August 8, 1914, due to the First World War of 1914.\n\n3) LEY N° 11 of October 22, 1926\n\nIts article 1° modified several rules of the Fiscal Code, so that, as relevant, it reads as follows:\n\n\"Article 510.- The alienations permitted by the previous article may never fall upon the following lands, which are, in their entire extension, inalienable (inalienables): (...)\n\n4° Those comprised in the zone of five kilometers in width along the border with Panama.\"\n\nArticle 10° of Ley 11/1926 maintained the unclaimability (indenunciabilidad) of lands of Ley N° 3 of October 29, 1914.\n\n(The General Law on Vacant Lands, in article 73, repealed article 1° of Ley 11 of 1926 and articles 508 to 533 of the Fiscal Code).\n\n4) LEY N° 29 OF DECEMBER 3, 1934\n\n\"Article 23.- This law does not repeal article 510 of the Fiscal Code modified by decrees N° 11 of October 22, 1926 and N° 149 of August 16, 1929.\"\n\n(Ley N° 149 reformed subsection 5° of article 510 of the Fiscal Code, and declared inalienable (inenajenables) the lands of the zone of eight kilometers in width along the border with Nicaragua).\n\n5) GENERAL LAW ON VACANT LANDS (Ley 13 of January 10, 1939)\n\n\"Article 10.- Likewise inalienable (inalienables) are the lands comprised in a zone of two kilometers in width, along the border with Nicaragua and with Panama.\"\n\n(Ley 13/1939 was repealed by the Land and Colonization Law, 2825/1961, article 184).\n\nArticle 73 of the Vacant Lands Law, provided:\n\n\"Also repealed or reformed in the corresponding part are the laws previously issued that deal with the same matters as this one, in everything in which this one opposes or contradicts them.\"\n\n6) LEY N° 1455 OF JUNE 6, 1952\n\nIts article 1°, reformed numeral 9° of the Possessory Information Law, N° 139 of July 14, 1941, as follows:\n\n\"Article 9°.- (...)\nLands declared unclaimable (indenunciables) or non-alienable (no enajenables) by the general law on vacant lands or other special ones may not be the object of possessory information....\"\n\nII.3) CURRENT REGULATIONS\n\nThe Land and Colonization Law, number 2825 of October 14, 1961, regulates the matter raised in article 7°:\n\n\"As long as the State, by its own volition or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its domain, the following shall be considered inalienable (inalienables) and not susceptible to being acquired by claim (denuncio) or possession, except for those that were under private domain, with a legitimate title:\n\n(...)\n\nf) Those comprised in a zone of 2,000 meters in width along the borders with Nicaragua and with Panama.\"\n\nIn sum, the border strip (franja fronteriza) is the zone comprised between the line of the borders with Nicaragua and Panama, and another line traced parallelly at a distance of two kilometers.\n\nFrom the text, the following aspects are highlighted:\n\nII.3.1) THE BORDER STRIP AS PUBLIC PROPERTY OF THE STATE\n\nIn relation to the rule under consideration (art. 7 sub. f; Ley 2825), the CONSTITUTIONAL CHAMBER (votes 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, among others) has established that the border strip (franja fronteriza), with Panama or Nicaragua, is a good of public domain. Similarly, the FIRST CHAMBER in judgment number 233-F-2005, the AGRARIAN TRIBUNAL in votes numbers 432-F-2007 and 729-F-03, and the ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC in opinion C-066-98 and Legal Opinions O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 and O. J.-032-2007.\n\nIts public character is made manifest by the state belonging and the qualifier of inalienable, reinforced by the fact of not being able to be acquired by claim (denuncio) or possession.\n\nII.3.2) PRINCIPLE OF INALIENABILITY\n\nThe inalienability (inalienabilidad) of public domain goods removes them from commerce or private legal traffic, with the consequent legal prohibition of alienating the domain or constituting other real rights by Civil Law procedures.\n\nThe extracommercial character of public domain dependencies renders them incapable of private appropriation to satisfy individual interests. Therefore, they cannot be the object of legal acts or contracts that imply transfer of property to private individuals. They would attack against their nature and public purpose. (Cf: Opinion C-128-99).\n\nThe principle protects against illicit actions of the administered parties and the reckless acts of the Administration's own officials.\n\nII.3.3) NOT SUSCEPTIBLE TO BEING ACQUIRED BY POSSESSION\n\nOver the inalienable (inalienables) lands of the border strip (franja fronteriza) with Panama –and Nicaragua– no private individual may allege rights of possession. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. FIRST CHAMBER OF THE COURT, vote 733-F-2000 and the AGRARIAN TRIBUNAL vote N° 116-F-06). Being invalid, administrative eviction proceeds. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2000-01105 and 2003-12638).\n\nThe public domain character \"... means that the passage of time does not confer any right over this type of goods, neither of property nor even mere possession.\" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2005-012129, cons. IV and X; 2006-10097, cons. III).\n\nOn this point, the dominant doctrine agrees. By way of example, some authors are cited:\n\n\"The destination of public things prevents there being possession or tenancy of them by private individuals or private persons, who would dispose of them according to their exclusive interests (...). 'If the public domain serves public use, it cannot fall into private possession nor be the object of prescription'.\" (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pgs 403 and 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs. 127-128).\n\n(Vid analogous thesis in vote 332-2000 of the AGRARIAN TRIBUNAL).\n\nRegarding this topic, opinion C-321-2003 expressed:\n\n\"IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS FROM EXERCISING POSSESSION WITH INTENT OF OWNERS OVER PUBLIC DOMAIN GOODS\n\nAs we noted on another occasion, the inalienability (inalienabilidad) of public domain goods makes impossible their transfer, partial or total, voluntary or forced, and possession in the terms of private law. Multiple resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER reaffirm that public domain goods 'cannot be the object of private possession' and that 'administrative action substitutes for injunctions to recover the domain' (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.\n\nPossession animus domini by private individuals, or the faculty to submit a thing to the power and will of a person to exercise over it exclusive acts of use and enjoyment, as if they were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator imprints upon the public domain (COURT OF CASSATION judgment 9:30 a.m. of 6/6/1936).\n\nThis criterion is subscribed to by several resolutions of the Superior Tribunals, which attribute to the public entity titleholder iuris possession over the public domain, exercised 'per se as long as the dedication of the good lasts'. 'Private individuals do not exercise possession over those things, since neither in fact, nor in law, do they have them under their power and will', nor can they claim ownership. (SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, resolutions numbers 9282 of 1987, and from 1988 resolutions numbers 10019, 10166 and 10418. From the Superior Contentious-Administrative Tribunal resolution 1851 of 1976 and from the Second Civil Superior Tribunal, First Section N° 910 of 1987).\"\n\nII.3.4) IMPRESCRIPTIBILITY\n\nUnless it is covered by a legitimate title of private property, if a land is located \"within the zone of two thousand meters along the border with Panama (...) it is public domain, inalienable (inalienable) and imprescriptible (imprescriptible).\" (AGRARIAN TRIBUNAL, vote N° 432-F-2007).\n\nImprescriptibility (Imprescriptibilidad) is a direct consequence of the principle of inalienability (inalienabilidad). It is implicit in the uncommerciality of the public domain. Since they cannot be the object of private possession and domain, there is a legal impossibility to acquire them by usucapion. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 and 129, 145 to 147. BIELSA, Ob cit., pgs. 409 and 410. ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol II. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg 991. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Editorial. Barcelona. 1970, pg. 407, among others).\n\nThe imprescriptibility (imprescriptibilidad) of public domain goods denotes \"the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, since possession exercised by private individuals does not generate any property right, regardless of the time during which it may have been possessed.\" (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment N° 7 of 1993).\n\nAdverse possession (prescripción adquisitiva), it is known, is a means of acquiring the ownership of private goods of another by the passage of time and the continuous exercise of possession, under a title –or capacity– of owner, with the other conditions that civil legislation requires. Possession so exercised is an indispensable requirement, sine qua non, for the usucapion effect to occur. Since real estate of public domain cannot be appropriated by administered parties, usucapion could not occur.\n\n\"As these are goods that are outside commerce, useful possession, which is the indispensable basis of prescription, cannot be exercised over them, and therefore the latter is also not possible.\" (ESCOLA. Ob cit, pg 991). Only possession that is acquired and enjoyed in the capacity of owner can serve as a title to acquire private domain. A private individual could never exercise possession in the capacity of owner and in good faith over a public domain parcel, nor adduce the presumption of legitimacy of the title by which they possess it to base an adverse possession, which is not legally possible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 and 410).\n\nIn opinion C-321-2003, pts. VII.2 and VII.3, we dealt, at length, with the inappropriateness of usucapion and titling against the public domain and the imprescriptibility of the action for nullity of the title regarding this type of goods.\n\nIts abusive and prolonged retention by private individuals does not produce acquisitive effects, nor does the tolerance or delay of the Administration in repelling illicit actions grant any right to the occupants. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 6758-93 and 6192-95, among others).\n\nII.3.5) UNCLAIMABILITY (INDENUNCIABILIDAD) OF LANDS\n\nII.3.5.1) CLAIM (DENUNCIO) OF VACANT LANDS\n\nIn the General Law on Vacant Lands, N° 13 of January 10, 1939, the claim (denuncio) was a means of acquiring private property over a land –up to thirty hectares– that formed part of the national vacant lands, with the object of cultivating it. Once the formalities and procedures were completed before the Civil Treasury Court, the latter, if there was no legal impediment, decreed the award (adjudicación), ordered its registration in the Public Registry, with limitations or reservations, and issued the corresponding enforceable judgment. (Arts. 2 and 20 ff. Regarding \"claim\" (denuncio) or \"claimant\" (denunciante), cf: arts. 2, 5, 20 sub. b, 29, 33, 34 and 35).\n\nIn order to avoid the concentration and speculation of vacant lands or their acquisition by persons who did not meet the required conditions, contracts transferring property, real encumbrance –except pledges of harvests or fruits–, administration or tenancy of said farms or similar acts were subjected to the approval of the Secretariat of Development during the ten years following the registration of the original title, penalizing non-compliance with the nullity of the act or contract and the return of the land to the domain of the State, with its improvements. (Arts. 39 to 42).\n\n(In the Fiscal Code of 1885, the claim (denuncio) of vacant lands was subject to a judicial auction, with payment of a price. Vid arts. 524 to 529, repealed by the General Law on Vacant Lands, art. 73. In the latter it was contemplated as a benefit, under the obligation to cultivate the land. Cf: arts. 22, 23 sub. b, 34 and 39).\n\nAlthough the claim (denuncio) of lands ceased to be in effect upon the repeal of the General Law on Vacant Lands by the Land and Colonization Law, article 184, the cases governed by the Transitory Provisions of the latter, articles 1° and 2°, subsisted.\n\n(The Mining Code of 1953, Ley 1551 of April 20, 1953, introduced the figure of the claim (denuncio) of mineral deposits, with a different connotation (Chapter III, article 8°)).\n\nII.3.5.2) UNCLAIMABILITY (INDENUNCIABILIDAD) OF THE BORDER STRIP\n\nThe public domain lands of the zone of two thousand meters in width along the borders with Panama and Nicaragua are intangible for the purposes of claim (denuncio).\n\nIn our Law, the unclaimable (indenunciable) character has been intrinsic to goods of public domain. (Doctrine of article 7°, subsection i, Ley 2825. CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote N° 2007-02408, FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgments numbers 7-1993, 030-F-1999, 597-F-2000, 733-F-2000. AGRARIAN TRIBUNAL, vote N° 116-F-06).\n\nII.3.6) THE EXCEPTION OF LANDS THAT WERE UNDER LEGITIMATE PRIVATE DOMAIN\n\nSome comments are made here:\n\nII.3.6.1) POTENTIAL TITLES OF PRIVATE PROPERTY\n\nThe public domain of the State over the border strip (franja fronteriza) is without prejudice to the real estate included within the same that might have legitimately entered the private sphere before being declared inalienable (inalienable) or unclaimable (indenunciable).\n\nRegarding titling (titulación), the declaration of public domain character \"prevents possession subsequent to the dedication (afectación) from counting, and prevents completing the requirements of usucapion if at that moment the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion with the conditions established by law have not elapsed.\" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, cons. IV),\n\nIn opinions C-066-1998, C-139-2001 and Legal Opinion O. J.-027-2005 it was expressed that the lands that could be titled (titularse) in the border strip (franja fronteriza) are those that, when the public regime began, were already the object of ten-year possession ad usucapionem.\n\nII.3.6.2) PREVALENCE OF PUBLIC TITULARITY AND THE EXCEPTIONAL PRIVATE REGIME\n\nAlthough Ley 2825, article 7°, subsection f, respects lands legitimately subjected to private domain, public ownership (titularidad pública) is prevalent.\n\nBy virtue of the inalienability (inalienabilidad) and unclaimability (indenunciabilidad) that the border strip (franja fronteriza) with Panama has had since long ago, the enclaves of lawful private property within it configure an exceptional regime, and it is incumbent upon whoever invokes it to demonstrate the existence of their title in strict adherence to the regulation that authorized it. And to be opposable to third parties (requirement of effectiveness against third parties), the registration procedure must be completed. (Civil Code, articles 267, 455 and 459, subsection 1°).\n\nIn accordance with the principle of the burden of proof, if the private individual does not prove the ownership (titularidad) adduced, the real estate will be deemed of public nature by legal imperative. (For related public goods, vid opinions C-138-91, C-102-93, C-128-99 and 154-2001, among others).\n\nA similar doctrine was established by the General Law on Vacant Lands, article 3°: \"Every person who possesses national goods must have a legal title that authorizes them, and is obligated to exhibit it, when required by a competent authority.\"\n\nII.3.6.3) LEGAL PUBLICITY OF THE PUBLIC DOMAIN. NULLITY AND NON-VALIDATING EFFECTS OF UNLAWFUL REGISTRATION\n\nPublic domain goods are governed by the principle of immatriculation; they do not need registry registration. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes Nos. 846-95 and 3145-96. FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment Nº 12 of 1995, considerandos I, V and VI. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, Vote 5579-82. ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, opinions C-068-87, C-097-95, C-019-96, C-228-98 and C-128-99).\n\nRegistry ownership (titularidad registral) operates on the basis of the private property regime, to make public knowledge the existence of registrable real rights, with their creation, modification, extinction and legal traffic. The institution of the Property Registry was not conceived around the public domain, which does not necessarily require that protective mechanism.\n\nThe effectiveness of the public domain regime is per se. Its existence and publicity exist autonomously from the Registry, and it is not possible for the registered titleholder to allege ignorance as a means of distorting it and counteracting the dedication (afectación). The principles that characterize the public domain prevent the figure of the registered third party from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime.\n\nThe public domain has legal publicity. The condition of a public domain good affects third parties, even if that quality does not appear from the Property Registry.\n\nThe Registry does not cure the nullity of the title. The exclusion of the object from legal traffic renders it completely unsuitable to be reduced to private property, as long as it retains that quality.\n\nThe unlawful registration of a real estate that by legal provision is not suitable for private property, disabled, does not validate the ownership (titularidad).\n\nBy the principles of presumption of legitimacy and public registry faith, the registration of the spurious title prevents the exercise of the powers of administration and public domain self-protection over the respective real estate until it is annulled. (Opinion C-128-98).\n\nIII) ADMINISTRATIVE TITLING IN THE SOUTHERN BORDER STRIP. ANSWER TO THE INQUIRY\n\nIII.1) TITLING (TITULACIÓN) OF REAL ESTATE\n\nFirst, it is necessary to clarify that the term titling (titulación) is understood in a strict sense.\n\nThe procedure of ordinary titling (titulación) of real estate is carried out before the Courts, through possessory information proceedings. \"This –we said in opinion C-321-2002– constitutes a non-contentious activity, the object of which is to provide a title registrable in the Public Property Registry over an unregistered farm, of private domain, to someone who lacks one, does not have it registered, acquired the good by usucapion and meets the legal requirements and procedures. Possessory Information Law, article 1° and ff. (The exception is the case of the precarious possessor, who may resort to these proceedings to register their right, under the terms of article 92 of the Land and Colonization Law, even if the land is registered in the name of a third party in the Public Registry).\n\nA useful and effective possession for more than ten years must be demonstrated, under the conditions indicated by article 853 of the Civil Code, that is, in the capacity of owner, in a continuous, public and peaceful manner. In addition, article 853 ibid. requires a title translative of domain, which is different from possession (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 856-F-2000) and good faith. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 04587-97 and 2001-00247, which partially adopts vote N° 094-F-90 of the FIRST CHAMBER OF THE COURT).\n\nAdditional requirements must be met to title farms that have forest outside of protected wild areas and are not part of the natural heritage of the State. (Possessory Information Law, article 7°).\n\nUsucapion is a mode of acquiring domain and other possessable real rights, while titling (titulación) is the procedure by means of which, once the requirements of the former are verified, the registrable title of ownership is granted. \"The Possessory Information Law is not a means of acquiring property, but a procedure for obtaining a registrable title\" (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment N° 11 of 1988 and same resolutions noted above).\n\nIn opinion C-128-99, pg. 5, we emphasized the declarative, not constitutive, character of the resolution that approves the information. \"It is nourished by a factual situation sufficient to generate the property according to the law.\" (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgments numbers 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 and 96-94).\n\nIII.2) DISTINCTION BETWEEN TITLING (TITULACIÓN) AND PARCELIZATION (PARCELACIÓN)\n\n\"Titling (Titulación) or the procedure to obtain a registrable title of domain, grounded in the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is distinct from parcelization (parcelación) and colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the agrarian public entity are based on other presuppositions. And colonization can even have land tenure (tenencia de la tierra) regimes that are not in ownership, such as lease, with or without an option to purchase, sharecropping or usufruct (Ley 2825, article 83 and 49 to 91).\n\nAdjudication (Adjudicación) is consubstantial to the contracts of parcelization or assignment of lands, and of colonization, which that can have among its immediate purposes. (Ley 2825, arts. 49 sub. c and 55. On the agricultural colony, cf. opinion C-027-87).\n\n\"The Institute of Agrarian Development adjudicates (adjudica) goods to peasants through the land assignment contract, in accordance with articles 49 to 91 of the Land and Colonization Law.\" FIRST CHAMBER OF THE COURT, votes 649-C-2001, cons. V, and AGRARIAN TRIBUNAL N° 395-2002.\n\nJudgment N° 229-90 of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, and votes 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002 of the AGRARIAN TRIBUNAL associate \"adjudication\" (adjudicación) with the land parcelization contract. Ley 2805 makes that link in articles 60, 64, 65, 68, subsection 4 and 69, among others. (Opinion C-321-2003).\n\nThe CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment N° 2007-02063, upon annulling the Regulation for Titling (Titulación) in National Reserves, approved by the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development on September 10, 2002, noted that Ley 2825 in no way empowers that Institute to carry out titling (titulación) projects in national reserves, but rather to promote \"land tenure (tenencia de la tierra) for exclusively agricultural purposes (article 1° of the Land and Colonization Law), through land adjudication contracts, as this Chamber indicated in judgment number 2006-1806, of two hours and fifty-five minutes on February fifteenth of the current year. In this sense, it calls attention that the procedure provided for the titling of these reserves is similar to that of possessory information (articles 10 to 17), not to the land adjudication contract provided in the Land and Colonization Law, which supposedly gives life to this regulation\" and \"evidences the excess in the exercise of the normative power of this autonomous institution\" (considerando XV).\n\nThe mentioned IDA Regulation defined titling (titulación) as the procedure to grant the respective registrable public instrument to applicants who, lacking one, demonstrated having exercised stable and effective acts of possession, as owners, in a continuous, public and peaceful manner for more than ten years, over the land to be titled from the national reserves and, consequently, had acquired the right to full domain (arts. 3 subsections g, h, i).\n\nIII.3) INVALIDITY OF THE TITLINGS (TITULACIONES)\n\nIn answer to the question formulated in the inquiry, the invalidity of titling (titular) properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the inalienable (inalienables) lands of the southern border strip (franja fronteriza sur), whose title of ownership had not been consolidated before its creation, is clear.\n\nA Manual of the IDA defines the Peasant Settlement (Asentamiento Campesino) as the “Plot unit delineated in space, taking into consideration the number of families it may contain and the characteristics of the place and the use of natural resources.” (Article 6, subsection h, of the Manual of Procedures for the Preparation and Presentation of the Soil Study, approved by the IDA Board of Directors, in session No. 015-03, Agreement No. 3).\n\nOther authors highlight in the peasant settlement the series of processes that follow land acquisition: selection of beneficiaries, characteristics of the allocation, infrastructure, project models, objectives, technical assistance, etc. (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA of the OAS. Turrialba. 1972, pp. 122 to 142. Brevis, Omar and Jolly, A. Manual de administración de la empresa agrícola. El Asentamiento. Santiago de Chile. ICIRA. 1970).\n\nThe titling of properties that are part of the public domain (demanio), according to the SALA CONSTITUCIONAL in ruling No. 2007-02063, whereas clause XII, disregards the essential characteristics of those assets and contravenes the provisions of Article 262 of the Civil Code, which mean that it is “absolutely impossible to possess, sell, or encumber them, without first having been released from public domain designation (desafectado).”\n\nDue to their public domain nature, the individual, “in the event of an eventual illegitimate registration, does not acquire any right over the asset, since the act is absolutely null.” (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 1975-91 and 6170-98. Along the same lines, from the SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA see ruling 104-96 and from the SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ruling 7407-98).\n\nIII.4) ADMINISTRATIVE INHIBITION TO RELEASE FROM PUBLIC DOMAIN DESIGNATION\n\nBy the principle of formal parallelism of competences, the cessation of the public domain character of assets and their disassociation from the public purposes they serve would require a normative act of contrary content and effect, of equal rank. In this case, an express and specific ordinary law. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 2000-10466).\n\nThe administrative entity is inhibited from releasing them from public domain designation (desafectarlos) and from circumventing the public domain regime in its actions.\n\nThe legal designation to public domain invalidates administrative acts of alienation. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 3789-92).\n\nIII.5) LACK OF LEGAL TEXT AUTHORIZING ADMINISTRATIVE TITLING. SUBJECTION TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY\n\nThe Administration must act in subjection to the legal system and may only perform the acts or provide the public services that the latter authorizes, in accordance with the hierarchical scale of its sources. (Ley General de la Administración Pública, Article 11). Any infringement of the legal system constitutes grounds for illegality (Article 1.2 ibid).\n\nPublic officials are simple depositaries of authority and cannot arrogate to themselves powers that the law does not grant them (Article 11 of the Constitution). This entails the possibility of jurisdictional control of administrative actions and of liability when they are illegal (Arts. 9 and 49 ibid).\n\nBy the principle of legality, it is therefore an indispensable condition for the validity of the acts or conduct of the Administration, especially if they affect the rights of individuals, that they be authorized by the legal system or block of legality. (The competence attributing sovereign powers must be regulated by law. Ley General de la Administración Pública, Article 59.1).\n\nIn this case, in addition to contravening the rules of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain, there is no legal text that empowers the Instituto de Desarrollo Agrario to grant supplementary titles of real property through administrative titling or possessory proceedings, subject to prior procedure and approval.\n\nTherefore, those acts would be completely outside the law and are not permitted to it (negative limit of the principle of legality).\n\nThis follows the declarations of unconstitutionality by the Sala Constitucional of the following norms:\n\na) Article 8 of Law 7599 (ruling 2988-99).\nb) Law 7559 in its entirety, on Land Titling located in National Reserves (ruling 8560-2001).\nc) Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo in session No. 55-02 (ruling 2007-02063).\nd) Related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes (ruling 8457-07).\n\nIII.6) DEFECTS CAUSING ABSOLUTE NULLITY\n\nA defect of an administrative act is the lack or flaw of a requirement demanded by the legal system. Any substantial nonconformity or infringement thereof is a cause of invalidity (Ley General de la Administración Pública, Art. 158). There is absolute nullity when one or more of its constitutive elements are missing, in fact or in law, (competence, will, motive, content or purpose, procedure, etc.), or when they contain defects or imperfections that prevent the achievement of the purpose. (Arts. 166 and 167 ibid. SALA PRIMERA No. 91 of 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, No. 62-2005).\n\nA null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution be ordered, convalidated, or cured. Ordering its execution produces civil liability of the Administration, and civil, administrative, and potentially criminal liability of the public servant if the execution were to take place. The declaration of nullity is mandatory, within the limitations of the law. (Arts. 169, 170, 172, and 174 of the Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA No. 735-F-2007).\n\nIn addition to the foregoing, in the consulted situation there would be serious defects regarding the competence, content, and motive of the act.\n\nIII.6.1) ABSOLUTE INCOMPETENCE\n\nJurisdiction over possessory proceedings (informaciones posesorias) corresponds to Civil or Agrarian Judges, according to the subject matter. (Ley de Informaciones Posesorias, Article 18, in harmony with 5, 8, 9, 10, and 11. Ley de Jurisdicción Agraria, Art. 2, subsection d). The jurisprudence of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, in interpretation of Article 110 of the Ley Orgánica del Poder Judicial, has also assigned it to Judges of the Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda when the adjoining rural property belongs to the State or its institutions and there is no public road in between (see resolutions 865-C-2005, 92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007, and 318-C-2007).\n\nBy the Instituto de Desarrollo Agrario arrogating to itself the power to process and approve land titlings (administrative possessory proceedings), it would invade the functions of those organs of the Poder Judicial, to which such authority is reserved exclusively, in manifest violation of the rule of competence. The lack thereof is a substantial infringement of the legal system, which renders the administrative act absolutely null, declarable ex officio. (Arts. 129, 166, 174, and 182 of the Ley General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 119-F-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, ruling 35-2007).\n\n“Any administrative act of transfer of public domain affected by law is null and void ab initio, because it is carried out by a manifestly incompetent body and has impossible content.” (Legal Opinion C-321-2003).\n\nIII.6.2) ILLEGAL AND IMPOSSIBLE CONTENT\n\nThe content of the administrative act must be lawful, possible, and encompass all questions of fact and law arising from the motive. (Art. 132; Ley General de la Administración Pública).\n\nAdministrative titlings of inalienable lands of the border strip fall upon a legally impossible object (doctrine of Article 631, subsection 1, of the Civil Code), of illegitimate, prohibited private appropriation.\n\n“Public domain assets are inalienable and imprescriptible” and “any administrative decision to the contrary must be deemed null and void ab initio, since its object would be absolutely illegal and radically impossible in legal terms.” (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel et al. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos S. A. Madrid. 1997, p. 73).\n\n“The alienation of a public domain asset is absolutely null due to total lack of object: alienating a public domain thing is legally as impossible as alienating a thing that does not and cannot exist...” (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pp. 276 to 347. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, ruling No. 101 of 1995). It would have an incurable defect, which produces its invalidation. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, No. 297).\n\nThe legal impossibility of the object determines the lack and illegality of the act’s content and gives rise to its absolute nullity. The same defect results from its content being impossible because prohibitive and imperative norms protecting the public interest are transgressed. Acts and agreements that contravene them are null. (Arts. 129, paragraph 4 of the Political Constitution; 18.2 of the Ley General de la Administración Pública. Doctrine of Articles 19 and 262 of the Civil Code).\n\nLaw 2825, of public order (Article 185), by declaring inalienable and insusceptible of acquisition by possession the lands of the zone two thousand meters wide along the border with Panama (and Nicaragua), except those that were under private domain with legitimate title (Article 7, subsection f), implicitly prohibits their titling. It would be an illegal way of releasing them from public domain designation. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, ruling No. 230 of 1990).\n\nAn act being prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited.\n\nIII.6.3) LACK OF MOTIVE\n\nThe motive of the administrative act has been defined as “the set of factual and legal antecedents that determine the declaration of will, judgment, or knowledge of the respective Public Administration, which must exist and be legitimate.” (Ley General de la Administración Pública, Article 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, ruling 128-2001).\n\nIn the words of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 48 of 1995, the motive is the set of factual and legal circumstances that the Administration takes into account to adopt the act, which suffers from absolute nullity when that motive is missing. Additionally, due to the necessary connection that must exist between motive, content, and purpose, the absence of the first frustrates the realization of the last. (See Ruling No. 40 of 1995 of the same Chamber).\n\nSince possession as owner, with the requirements necessary for adverse possession (usucapir), cannot be exercised over the inalienable lands of the border strip and their titling is prohibited, the factual presuppositions and legal basis justifying the titling acts by the IDA would also not concur, thus causing their absolute nullity.\n\nIV) FINAL CONSIDERATIONS\n\nIt is advisable to make certain final remarks.\n\nFor the reasons stated, it is evident that not only the titling, in the terms specified in points III.1 and III.2, of public domain properties located in the southern border strip would have a defect of absolute nullity, but also any act or contract transferring ownership that incorporates them. The Instituto de Desarrollo Agrario must not carry them out, nor those that involve public domain properties forming part of the natural heritage of the State, composed of protected wild areas and forests or forest lands referred to in Article 13, in relation to Article 14, of the Ley Forestal. (Legal Opinion C-321-2003, among others).\n\nFinally, one must bear in mind the standing that this Institute holds under Law 6735, subsection i, in order to “file replevin actions, before the competent authorities, to revert to the State illegally appropriated lands.”\n\nV) CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, it is concluded that:\n\n1) Following the declarations of unconstitutionality by the SALA CONSTITUCIONAL (rulings 2988-99, 8560-2001, 2007-02063, and 8457-07) of Article 8 of Law 75599, Law 7599 in its entirety, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, and related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes, there is no legal text that empowers this Institute to grant supplementary titles of real property through titlings (in the precise sense given to this term; points III.1 and III.2) or administrative possessory proceedings, which are not permitted to it.\n\n2) Due to the above, by contravening the principles of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain regime of the border strip, and given the lack of competence, illegal and legally impossible content, and lack of motive, any titlings –understood with the stated meaning– carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario on public domain lands of the southern border strip are absolutely null, as well as any act or contract transferring domain that comprises them or incorporates properties of the natural heritage of the State (protected wild areas and forests or forest lands referred to in Articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Legal Opinion C-321-2003).\n\n3) A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution be ordered, convalidated, or cured. Ordering its execution gives rise to civil liability of the Administration, and civil, administrative, and potentially criminal liability of the public servant if the execution were to take place. (Ley General de la Administración Pública, Arts. 169, 170, and 172).\n\n4) Although Law 2825, Article 7, subsection f, respects private domain rights, with legitimate title, over lands included within the border strip, it must be taken into account that several norms were previously issued, without interruption, declaring it inalienable and not subject to private claim (with a width of not less than two kilometers), thus excluding the possibility of reducing it to private property, reserving it to the public domain of the State: Decreto No. 3/1914, to which Law 2/1915 granted the rank of law, Law 11/1926 (Arts. 1 and 10), Law 29/1934 (Art. 23), Law 13/1939 (Art. 10), and Law 1455/1952 (Art. 1).\n\nRespectfully yours,\n\nDr. José J. Barahona Vargas\nAdvisory Attorney\n\nCi.: División de Fiscalización Operativa y Evaluativa\nÁrea de Servicios Económicos para el Desarrollo\nContraloría General de la República" }