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  "id": "pgr-15202",
  "citation": "C-177-2008",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Competencia municipal para certificados de uso de suelo sin plan regulador",
  "title_en": "Municipal authority to issue land-use certificates without a zoning plan",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si las municipalidades pueden emitir certificados de uso de suelo en ausencia de un plan regulador local. Concluye que la potestad del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana es exclusiva de las municipalidades, incluso en cantones sin plan regulador. Sin embargo, aclara que, a falta de zonificación local, la determinación y certificación del uso del suelo debe basarse en el plan regional, la normativa nacional aplicable y las directrices del INVU, resolviendo cada solicitud de manera casuística. Además, confirma que el cambio de uso de suelo agrícola requiere la aprobación previa del MAG, según el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office examines whether municipalities can issue land-use certificates (certificados de uso del suelo) in the absence of a local regulatory plan. It concludes that the power under Article 28 of the Urban Planning Law belongs exclusively to municipalities, even in cantons without a plan. However, where no local zoning exists, land-use determination and certification must rely on the regional plan, applicable national regulations, and INVU guidelines, with each application decided case by case. It also confirms that changing agricultural land use requires prior approval from the Ministry of Agriculture (MAG) under Article 56 of the Soil Use, Management and Conservation Law Regulation.",
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  "date": "29/05/2008",
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    "Ley de Planificación Urbana",
    "Reglamento a la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos"
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    "Ley de Planificación Urbana",
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    "Urban Planning Law",
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    "Soil Use Management and Conservation Law"
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  "excerpt_es": "…la potestad para el otorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador. No obstante, la dirección de urbanismo del INVU puede prestar colaboración técnica a las municipalidades (artículos 7.3 y 9 de la LPU), lo que incluye aquella necesaria para la emisión de certificados municipales de uso del suelo. \n\n…a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local, la determinación de los usos del suelo y la posterior certificación de los mismos ha de realizarse sobre una base casuística o de caso concreto, de modo que cada una de las solicitudes presentadas ante la municipalidad sean valoradas individualmente respecto del resto del ordenamiento urbanístico y así establecer la legalidad del uso pretendido… \n\n…para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de uso, necesariamente deberá de contarse con la aprobación del MAG…",
  "excerpt_en": "…the power to issue land-use certificates (Article 28 LPU) belongs exclusively to municipalities, even in cantons where no regulatory plan has been enacted. However, the INVU Urban Planning Directorate may provide technical assistance to municipalities (Articles 7.3 and 9 LPU), including the assistance necessary to issue municipal land-use certificates. \n\n…in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan, the determination of land uses and their subsequent certification must be done on a case-by-case basis, so that each application submitted to the municipality is evaluated individually against the rest of the urban planning framework, thereby establishing the legality of the intended use… \n\n…to authorize the change from agricultural land use to other types of use, approval from the MAG must necessarily be obtained…",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The power to issue land-use certificates is exclusive to municipalities, even without a regulatory plan; in the absence of local zoning, certification must follow the regional plan, national regulations, and INVU guidelines, and agricultural land-use change requires MAG approval.",
    "summary_es": "La potestad para emitir certificados de uso de suelo es exclusiva de las municipalidades, aun sin plan regulador; a falta de zonificación local, la certificación se rige por el plan regional, normativa nacional y directrices del INVU, y el cambio de uso agrícola requiere aprobación del MAG."
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      "context": "Conclusión 1",
      "quote_en": "the power to issue land-use certificates (Article 28 LPU) belongs exclusively to municipalities, even in cantons where no regulatory plan has been enacted.",
      "quote_es": "la potestad para el otorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador."
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      "context": "Considerando sobre punto 2",
      "quote_en": "in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan, the determination of land uses and their subsequent certification must be done on a case-by-case basis...",
      "quote_es": "a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local, la determinación de los usos del suelo y la posterior certificación de los mismos ha de realizarse sobre una base casuística o de caso concreto..."
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    {
      "context": "Artículo 56 del Reglamento citado",
      "quote_en": "to authorize the change from agricultural land use to other types of use, approval from the MAG must necessarily be obtained...",
      "quote_es": "para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de uso, necesariamente deberá de contarse con la aprobación del MAG..."
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      "quote_en": "certifying land use is not the same as determining it. The latter consists of establishing which uses are permitted... through a regulatory act...",
      "quote_es": "no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos... por medio de un acto normativo..."
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Marta Cecilia Robles Martínez,\nestima que, aunque se trata de una potestad municipal, la dirección de urbanismo puede emitir los\ncertificados de uso del suelo cuando no hay un plan local de desarrollo urbanístico, pues en tales\ncasos la dirección puede determinar el uso del suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Sobre el fondo de lo consultado\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el dictamen C-312-2005 este órgano consultivo reiteró lo dicho en los dictámenes C- 327-2001 del\n28 de noviembre de 2001 y C-113-2005 del 18 de marzo del 2005, en el sentido de que ´….la\ncompetencia para otorgar los certificados de uso del suelo que señala el artículo 28 de la ley de\nplanificación urbana, corresponde a las municipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se\nhaya dictado un plan regulador.´\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a la interpretación del artículo 28 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15\nde noviembre de 1968 (LPU), mantiene el criterio vertido en los dictámenes citados supra. En este\ntema hay que distinguir dos aspectos cuya distinción ya ha sido hecha: no es lo mismo determinar el\nuso del suelo que certificar cual es el uso del suelo normativamente determinado. En este sentido,\nconviene recordar los conceptos básicos de lo expresado en el dictamen C- 327-2001, pues, por lo\nvisto, aún persiste cierta confusión respecto a dos actos administrativos de características y\nalcances distintos. En el citado dictamen se señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ´La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento\nrespectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus\ncaracterísticas. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte\ndel plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.´\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn ese mismo dictamen se señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ´Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo.\nEsto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del\nrespectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el\ncorrespondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es\nel resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de\nPlanificación Urbana, transcrito supra.´\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, además se agregó que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ´Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente\nse acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar\nsi el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.´\n\n\n\n\n \n\n\n\n Hecha una vez más la aclaración anterior, es importante señalar que la dirección de urbanismo del\nINVU si cuenta en con potestades residuales o subsidiarias para la planificación local y, con ello,\npara determinar el uso del suelo en los cantones donde la municipalidad respectiva no ha dictado el\nplan urbano correspondiente. Esto es lo que dispone el transitorio II de la LPU. Pero de allí no se\nsigue que pueda emitir los certificados de uso del suelo a que se refiere el artículo 28 de la LPU,\nque es una potestad municipal, porque no es lo mismo la potestad certificante que la potestad de\nplanificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, lo anterior no es óbice para que se puedan ejercer dos tipos de competencias: por un\nlado, aquella que permite a la dirección de urbanismo prestar colaboración técnica a las\nmunicipalidades, (artículo 7.3  y 9 de la LPU) colaboración que puede darse en el campo de la\nemisión de certificados municipales de uso del suelo; y, por otro lado, aquella que permite a la\ndirección de urbanismo certificar en relación con aquellos asuntos sobre los cuales es competente\npara decidir, artículo 65.2 de la ley general de administración pública (LGAP), en razón de la cual\npuede certificar el uso del suelo que ella misma ha determinado ya sea en los planes nacionales y/o\nregionales, o cuando dicta planes locales con base en el transitorio II de la LPU. Esto, sin\nperjuicio de la potestad que el citado artículo 28 de la LPU otorga a las municipalidades en esta\nmateria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.-Conclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon base en lo dicho se concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1) La potestad establecida en el artículo 28 de la LPU es exclusiva de las municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) La dirección de urbanismo  puede prestar colaboración técnica a las municipalidades, (artículo\n7.3 y 9 de la LPU) lo que incluye aquella necesaria para la emisión de certificados municipales de\nuso del suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) La dirección de urbanismo del INVU puede certificar el uso del suelo que el mismo órgano ha\ndeterminado ya sea en los planes nacionales y/o regionales, o cuando dicta planes locales con base\nen el transitorio II de la LPU, con base en lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP´. …“ (El\nresaltado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así pues, conforme a la jurisprudencia administrativa de éste órgano asesor, la potestad para el\notorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las municipalidades,\naún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador. No obstante, la dirección\nde urbanismo del INVU puede prestar colaboración técnica a las municipalidades (artículos 7.3 y 9 de\nla LPU), lo que incluye aquella que sea necesaria para la emisión de certificados municipales de uso\ndel suelo. Excepcionalmente, sin embargo, además de las municipalidades, la dirección de urbanismo\ndel INVU podría certificar el uso del suelo únicamente cuando, a falta de plan regulador local, ésta\ndirección haya emitido planes nacionales y/o regionales, o planes locales con base en el transitorio\nII de la LPU, según lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP.\n\n\n\n  2.          Si es competencia de las Municipalidades ¿Cuál es la herramienta legal que se\nutilizaría para emitir los Certificados de Uso del Suelo, si no se tienen definidas las zonas para\nlos diferentes usos, entiéndase: residencial, comercial, industrial, etc.? Cómo certificar un uso\nque no se tiene definido en un plan regulador?\n\n \n\n\n\n Como se ha determinado en la jurisprudencia administrativa de este éste órgano asesor, la\ncompetencia para la emisión de certificados de uso de suelo según el artículo 28 de la ley de\nplanificación urbana le corresponde exclusivamente a las municipalidades. Asimismo, el certificado\nde uso de suelo se emite conforme lo determinado en el reglamento de zonificación y demás normativa\ndel plan regulador local[1].\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, en lo que respecta al contenido, motivo y procedimiento para la emisión de estos actos\nadministrativos certificatorios, tenemos que mediante dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre de\n2001 -trascrito parcialmente entre los precedentes citados arriba- se establecieron una serie de\npautas, las cuales si bien están dirigidas principalmente hacia cantones ubicados dentro de la gran\nárea metropolitana de San José (GAM), también resultan aplicables a los cantones ubicados fuera de\nésta:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar,\n´...la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación´. Lo cual quiere decir que la\nmunicipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para\nun determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de\nzonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está\nubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local,\nque es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo\n15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa\nley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su\nreglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de\nla GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en\nestos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue\nsiendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro\nde la GAM.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al\nrespecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la\nLey de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y\nUrbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número\n26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con\nplan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con\nun determinado terreno […] Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar\nel uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de\nzonificación, estén o no dentro de la GAM.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece\nla normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad\nen este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si\nbien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo\n170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que\nestablece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las\nrecomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo\nque establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de\nla Ley de Planificación Urbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses\nlocales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque\nen razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las\nrespectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad\nreglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la\nzonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del\nsuelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no\npuede apartarse de la recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del\nsuelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también\nen relación con aquellas que no pertenecen.” (El resaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, tal como concluimos en dicha ocasión, es competencia de las municipalidades otorgar el\ncertificado de uso de suelo, pero por su intermedio no se puede autorizar un uso no permitido por la\nnormativa respectiva, sea un plan regulador local con su reglamento de zonificación, o en su\nausencia un plan regional y los respectivos reglamentos de zonificación, la legislación nacional\naplicable y las directrices y recomendaciones de la dirección de urbanismo del INVU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otras palabras, a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local, la determinación\nde los usos del suelo y la posterior certificación de los mismos ha de realizarse sobre una base\ncasuística o de caso concreto, de modo que cada una de las solicitudes presentadas ante la\nmunicipalidad sean valoradas individualmente respecto del resto del ordenamiento urbanístico y así\nestablecer la legalidad del uso pretendido, lo cual refleja en el fondo la naturaleza reglada de\nesta actividad administrativa[2].\n\n\n\n  3.          En las zonas rurales, donde existen fincas que han sido de uso agropecuario y se\nquieren realizar desarrollos comerciales, turísticos, entre otros ¿es aplicable el artículo 56 del\nreglamento a la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos?\n\n \n\n\n\n\nEl citado artículo 56 dispone expresamente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 56.—Para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de uso,\nnecesariamente deberá de contarse con la aprobación del MAG, quien atendiendo a los Planes\nNacionales y Planes de Área, así como a las regulaciones establecidas por SETENA, y los criterios\nestablecidos por los Comités de Uso, Manejo y Conservación de Suelos por Áreas, determinará su\nprocedencia o no considerando su valor agronómico. Dado su valor agronómico, y su valor patrimonial\ncomo activo nacional, en el futuro, en la planificación del urbanismo, se respetarán y reservarán en\nlo posible los suelos agrícolas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme a lo que establece el texto de la norma, la respuesta a su pregunta ha de ser afirmativa.\nEn efecto, ante un supuesto de hecho consistente en el cambio del uso del suelo “agrícola” a\ncualquier otro uso, se debe cumplir con el requisito que prescribe el decreto 29375 (del 8 de agosto\nde 2000), que exige contar con un acto administrativo autorizatorio. Ello en virtud de la\nimportancia de este tipo de uso de suelo. Nótese que en la segunda parte del artículo, se determina\nque un parámetro a utilizar en el ejercicio de la potestad de planificación y ordenamiento del\nterritorio, específicamente en la determinación del uso del suelo, será el respeto y reserva de los\nsuelos agrícolas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, si conviene aclarar que el nuevo uso en si mismo (una vez autorizado e inclusive\ncertificado) no implica el otorgamiento de un derecho subjetivo al ejercicio del ius aedificandi, o\nbien, otros atributos del dominio, pues éstos quedan sujetos a la intervención administrativa (por\nejemplo, el visado de fraccionamiento del artículo 33 de la ley de planificación urbana en caso de\nenajenación de la finca mediante segregación).\n\n\n\n \nII.        CONCLUSIONES\n\n \n\n\n\n 1)                Conforme la jurisprudencia administrativa de éste órgano asesor, la potestad para\nel otorgamiento de certificados de uso de suelo (artículo 28 LPU) es exclusiva de las\nmunicipalidades, aún en aquellos cantones en los que no se haya dictado un plan regulador. No\nobstante, la dirección de urbanismo del INVU puede prestar colaboración técnica a las\nmunicipalidades (artículos 7.3 y 9 de la LPU), lo que incluye aquella necesaria para la emisión de\ncertificados municipales de uso del suelo. Sin embargo, excepcionalmente, además de las\nmunicipalidades, la dirección de urbanismo del INVU podría certificar el uso del suelo, únicamente\ncuando a falta de plan regulador local, ésta haya emitido planes nacionales y/o regionales, o planes\nlocales con base en el transitorio II de la LPU, según lo que dispone el artículo 65.2 de la LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)                Las potestades urbanísticas de determinar y certificar el uso de suelo han de\nejercerse -a falta de reglamento de zonificación y plan regulador local- sobre una base casuística o\nde caso concreto, de modo que cada una de las solicitudes presentadas ante la municipalidad sean\nvaloradas individualmente respecto del resto del ordenamiento urbanístico y así establecer la\nlegalidad o conformidad del uso de suelo pretendido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)                De acuerdo con lo que establece el artículo 56 del reglamento a la ley de uso,\nmanejo y conservación de suelos, para autorizar el cambio de uso del suelo agrícola a otros tipos de\nuso, necesariamente deberá de contarse con la aprobación del ministerio de agricultura y ganadería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, con toda consideración,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGloria Solano Martínez                   Daniel Aguilar Méndez\n\n\n\n\nProcuradora                                     Abogado de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGSM/DAM/meml\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Sobre el certificado del uso de suelo y su naturaleza jurídica, así como sobre los reglamentos\nde zonificación, véase el dictamen C-313 –2005 del 30 de agosto de 2005.\n\n\n\n [2] Sobre el carácter reglado del certificado de uso de suelo, véase el dictamen C-427-2007 del 30\nde noviembre de 2007, dirigido al concejo municipal de Tilarán.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 177 of 05/29/2008  \n\n\n\nC-177-2008\n\n\n\n\nMay 29, 2008\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nVictor López Villalobos\n\n\n\n\nInternal Auditor\n\n\n\n\nMunicipality of Tilarán\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Procuradora General de la República, we are pleased to respond to your official communication\nUAI-PGR-048-Jl-2007 of July 16, 2007, through which you consult us on various topics\nrelated to the powers for issuing certificates of land use (certificados de uso de suelo).\n\n\n\n    I.        ON THE SUBSTANCE OF THE CONSULTATION   1.          In the absence of a Regulatory Plan (Plan Regulador), is it\nthe competence of the Municipalities to issue the Certificates of Land Use or does it fall to INVU\nand the Ministry of Health as defined by the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones)?\n\n \n\n\n\n In this regard, we take the liberty of transcribing, to the extent pertinent, what was set forth in opinion C-273-2006 of July\n5, 2006, in which this very point was examined, precisely as a result of a consultation from a\nmunicipal entity:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…I take the liberty of indicating to you that this procurator's office recently addressed a consultation formulated by the\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in which it requested that ‘….it remain enabled\non a transitory and supplemental basis to issue the certificates of land use in the event\nthat the Municipalities lack regulatory plans and do not have the technical and\nsuitable personnel resources to determine with technical-legal certainty the use of a piece of land.’\n\n\n\n\n\n\n\n Precisely, because it is a pronouncement in which the issue You raise in your note is analyzed, I take the liberty of transcribing for you what was stated in opinion number C-249-2006, in which the position of this procurator's office is reaffirmed regarding the competence to grant the certificates of land use indicated by article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana):\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n‘[…] II.- Background of the Consultation\n\n\n\n\n \n\n\n\n The legal advisor of the INVU urban planning department (dirección de urbanismo), Licda. Marta Cecilia Robles Martínez,\nestimates that, although it is a municipal power, the urban planning department can issue the\ncertificates of land use when there is no local urban development plan, because in such\ncases the department can determine the land use.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- On the Substance of the Consultation\n\n\n\n\n \n\n\n\n In opinion C-312-2005 this advisory body reiterated what was stated in opinions C- 327-2001 of\nNovember 28, 2001 and C-113-2005 of March 18, 2005, in the sense that ‘….the\ncompetence to grant the certificates of land use indicated by article 28 of the\nUrban Planning Law corresponds to the municipalities, even in those cantons in which a regulatory\nplan has not been issued.’\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the interpretation of article 28 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15,\n1968 (LPU), it maintains the criterion set forth in the opinions cited supra. On this\ntopic, two aspects must be distinguished, the distinction of which has already been made: determining the land use is not the same\nas certifying what the normatively determined land use is. In this sense, it is appropriate to recall the basic concepts of what was expressed in opinion C- 327-2001, because, from what is apparent, some confusion persists regarding two administrative acts of different\ncharacteristics and scopes. In the cited opinion it was indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘The determination of the land use is a normative act embodied in the plan and the respective\nregulation, by means of which the type of permitted land use is established, according to its\ncharacteristics. This determination supposes the issuance of a zoning regulation as part\nof the plan in question, just as indicated by article 21, subsection 1), transcribed supra.‘\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIn that same opinion it was indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘The first thing to point out is that certifying land use is not the same as determining it.\nThis latter consists of establishing what the permitted uses are by reason of the requirements of the\nrespective regulatory plan, and it is done by means of a normative act such as the plan itself or the\ncorresponding zoning regulation. In other words, the determination of land use is the\nresult of its normative regulation in accordance with what is indicated by article 24 of the\nUrban Planning Law, transcribed supra.‘\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAnd, in addition, it was added that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ‘By means of the certification of land use, what the permitted use is is not decided; it simply\naccredits what the appropriate use is according to what is established by regulation, in addition to recording\nwhether the use being given to a specific land is or is not in conformity with said regulation.’\n\n\n\n\n\n\n Once more, having made the previous clarification, it is important to point out that the INVU urban planning department\ndoes have residual or subsidiary powers for local planning and, thereby,\nfor determining land use in the cantons where the respective municipality has not issued the\ncorresponding urban plan. This is what Transitorio II of the LPU provides. But it does not follow from there that it can issue the certificates of land use referred to in article 28 of the LPU,\nwhich is a municipal power, because the certifying power is not the same as the\nplanning power.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, the foregoing is not an obstacle to the exercise of two types of competencies: on the one\nhand, that which allows the urban planning department to provide technical collaboration to the\nmunicipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), collaboration that can occur in the field of the\nissuance of municipal certificates of land use; and, on the other hand, that which allows the\nurban planning department to certify in relation to those matters over which it is competent\nto decide, article 65.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), by reason of which\nit can certify the land use that it itself has determined, whether in the national and/or\nregional plans, or when it issues local plans based on Transitorio II of the LPU. This, without\nprejudice to the power that the cited article 28 of the LPU grants to the municipalities in this\nmatter.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- Conclusions:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBased on the foregoing, it is concluded:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1) The power established in article 28 of the LPU is exclusive to the municipalities.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) The urban planning department can provide technical collaboration to the municipalities (articles\n7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of municipal certificates of land\nuse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) The INVU urban planning department can certify the land use that the same body has\ndetermined, whether in the national and/or regional plans, or when it issues local plans based on\nTransitorio II of the LPU, based on what article 65.2 of the LGAP provides.‘ …“ (The highlighting is not from the original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, in accordance with the administrative jurisprudence of this advisory body, the power for the\ngranting of certificates of land use (article 28 LPU) is exclusive to the municipalities,\neven in those cantons in which a regulatory plan has not been issued. However, the\nINVU urban planning department can provide technical collaboration to the municipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of municipal certificates of land\nuse. Exceptionally, however, besides the municipalities, the INVU urban planning department\ncould certify the land use only when, in the absence of a local regulatory plan, this\ndepartment has issued national and/or regional plans, or local plans based on Transitorio\nII of the LPU, according to what article 65.2 of the LGAP provides.\n\n\n\n  2.          If it is the competence of the Municipalities, what is the legal tool that\nwould be used to issue the Certificates of Land Use, if the zones for\nthe different uses are not defined, understood as: residential, commercial, industrial, etc.? How to certify a use\nthat is not defined in a regulatory plan?\n\n \n\n\n\n As has been determined in the administrative jurisprudence of this advisory body, the\ncompetence for issuing certificates of land use according to article 28 of the\nurban planning law corresponds exclusively to the municipalities. Likewise, the certificate\nof land use is issued in accordance with what is determined in the zoning regulation and other regulations\nof the local regulatory plan[1].\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, regarding the content, reason, and procedure for issuing these\nadministrative certification acts (actos administrativos certificatorios), we have that through opinion C-327-2001 of November 28,\n2001 -partially transcribed among the precedents cited above- a series of\nguidelines were established, which, although they are directed mainly toward cantons located within the Gran\nÁrea Metropolitana of San José (GAM), also are applicable to cantons located outside\nof it:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “The cited numeral 28 establishes that the municipal certificate of land use must accredit,\n‘...the conformity of use to the requirements of the zoning’ (conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación). Which means that the\nrespective municipality, by means of the certificate of use, accredits what the permitted use is for\na specific land according to the zoning requirements.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In principle, such zoning is that which is established in the local plan and its zoning\nregulation. Article 28 presupposes the existence of a local plan, because it is systematically\nlocated in the second section of the Urban Planning Law dedicated to local planning,\nwhich is what municipal governments are responsible for carrying out, according to what is established by article\n15 of that same normative body. But, and in accordance with what Transitorio II of that\nlaw indicates, if there is no local plan in force, the zoning is that which is established by the Regional Plan, its\nzoning regulation, and other regulatory provisions related to zoning within\nthe GAM, for the municipalities that are part of it. But what is important is that, even in\nthese cases and even if certification is made in relation to the Regional Plan, the act of certifying continues\nto be the competence of the respective municipalities, as it is even in the case of not being within\nthe GAM.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The certificates of land use must be issued taking into account, in the first place, what the\nlaws and their regulations on the matter provide in this regard. Particularly, what is provided by the\nConstruction Law (Ley de Construcciones) and its regulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and\nUrbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), and the Regulation on the Horizontal Property Regime (Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal), Executive Decree number\n26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have\na local or regional regulatory plan at the time of certifying the permitted land use in relation to\na specific land. […] Municipalities that have a local regulatory plan must certify\nthe land use in accordance with what said plan and its respective zoning\nregulation establish, whether or not they are within the GAM.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In any of the analyzed cases, the respective municipality must certify what the\nregulations establish in relation to the permitted use. As stated above, there is no discretion\nin this area. Now, in the case of GAM municipalities that do not have a local plan, although\nthey exercise that competence by reason of the constitutionally guaranteed autonomy ....-article\n170 of the Political Constitution- ...they must certify the land use in accordance with what\nthe Regional Plan and the respective zoning regulation establish, following the\nrecommendations that the INVU Urban Planning Department establishes for this purpose, in accordance with what\nis established by subsection 4) of article 7, subsection 1) of article 21, and Transitorio II, all\nof the Urban Planning Law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The foregoing is so, since the Urban Planning Department fulfills the function of coordinating local\ninterests with regional and national interests in matters of urban planning; but, also, because\nby reason of what Transitorio II of the Urban Planning Law establishes, when the\nrespective municipalities do not have a regulatory plan, the Urban Planning Department exercises the\nregulatory power recognized in article 21 of the Urban Planning Law, which includes that of\nzoning for land uses. That is why, in such cases, the certification of land\nuse, when accrediting what the permitted land use is according to the applicable regulations, cannot\ndeviate from the recommendations and directives emanating from the Urban Planning Department of the\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo that have to do with the determination of land\nuse. This is so not only in relation to municipalities that belong to the GAM, but also\nin relation to those that do not belong.” (The highlighting is not from the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In effect, as we concluded on that occasion, it is the competence of the municipalities to grant the\ncertificate of land use, but through it, a use not permitted by the\nrespective regulations cannot be authorized, be it a local regulatory plan with its zoning regulation, or in\nits absence a regional plan and the respective zoning regulations, the applicable national legislation, and the directives and recommendations of the INVU urban planning department.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In other words, in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan, the determination\nof land uses and the subsequent certification thereof must be carried out on a\ncase-by-case or specific case basis, so that each of the requests presented before the\nmunicipality be evaluated individually with respect to the rest of the urban planning system and thus\nestablish the legality of the intended use, which fundamentally reflects the non-discretionary nature (naturaleza reglada) of\nthis administrative activity[2].\n\n\n\n  3.          In rural zones, where there are properties (fincas) that have been for agricultural use and\ncommercial, tourism, and other developments are sought to be carried out, is article 56 of the\nregulation to the Law on Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) applicable?\n\n \n\n\n\n\nThe cited article 56 expressly provides:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Article 56.—To authorize the change of agricultural land use (cambio de uso del suelo agrícola) to other types of use,\nit will necessarily require the approval of the MAG, which, attending to the National\nPlans and Area Plans, as well as the regulations established by SETENA, and the criteria\nestablished by the Committees for Use, Management and Conservation of Soils by Area, will determine its\nappropriateness or not considering its agronomic value. Given its agronomic value, and its heritage value\nas a national asset, in the future, in urban planning, agricultural\nsoils will be respected and reserved as much as possible.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n In accordance with what the text of the rule establishes, the answer to your question must be affirmative.\nIn effect, given a factual scenario consisting of the change of “agricultural” land use to\nany other use, the requirement prescribed by Decree 29375 (of August 8,\n2000) must be met, which requires having a authorizing administrative act. This by virtue of the\nimportance of this type of land use. Note that in the second part of the article, it is determined\nthat a parameter to be used in the exercise of the power of territorial planning and management,\nspecifically in the determination of land use, will be the respect and reservation of\nagricultural soils.\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, it is appropriate to clarify that the new use itself (once authorized and even\ncertified) does not imply the granting of a personal right to the exercise of the ius aedificandi, or\nother attributes of ownership, since these remain subject to administrative intervention (for\nexample, the approval (visado) of subdivision (fraccionamiento) of article 33 of the urban planning law in the case of\ndisposal of the property through segregation).\n\n\n\n \nII.        CONCLUSIONS\n\n \n\n\n\n 1)                In accordance with the administrative jurisprudence of this advisory body, the power for\nthe granting of certificates of land use (article 28 LPU) is exclusive to the\nmunicipalities, even in those cantons in which a regulatory plan has not been issued. However,\nthe INVU urban planning department can provide technical collaboration to the\nmunicipalities (articles 7.3 and 9 of the LPU), which includes that necessary for the issuance of\nmunicipal certificates of land use. However, exceptionally, besides the\nmunicipalities, the INVU urban planning department could certify the land use, only\nwhen, in the absence of a local regulatory plan, it has issued national and/or regional plans, or local plans based on Transitorio II of the LPU, according to what article 65.2 of the LGAP provides.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)                The urban planning powers to determine and certify land use must\nbe exercised -in the absence of a zoning regulation and a local regulatory plan- on a case-by-case or\nspecific case basis, so that each of the requests presented before the municipality\nare evaluated individually with respect to the rest of the urban planning system and thus\nestablish the legality or conformity of the intended land use.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)                In accordance with what article 56 of the regulation to the law on use,\nmanagement and conservation of soils establishes, to authorize the change of use of agricultural soil to other types\nof use, it will necessarily require the approval of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nWith every consideration,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGloria Solano Martínez                   Daniel Aguilar Méndez\n\n\n\n\nProcuradora                                     Attorney of the Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGSM/DAM/meml\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] On the certificate of land use and its legal nature, as well as on the zoning\nregulations, see opinion C-313 –2005 of August 30, 2005.\n\n\n\n [2] On the non-discretionary nature (carácter reglado) of the certificate of land use, see opinion C-427-2007 of November\n30, 2007, addressed to the municipal council of Tilarán."
}