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  "id": "pgr-15344",
  "citation": "OJ-069-2008",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Cambio de categoría de manejo de zona protectora a reserva biológica en Pococí y Guácimo",
  "title_en": "Change of management category from protective zone to biological reserve in Pococí and Guácimo",
  "summary_es": "La Procuraduría examina el proyecto de ley para crear una reserva biológica en la zona protectora de los mantos acuíferos de Pococí y Guácimo. Advierte que el proyecto mezcla confusamente las categorías de zona protectora, reserva biológica y parque nacional, sin una justificación técnica para el cambio de categoría. Señala que las reservas biológicas tienen fines de conservación absoluta e investigación, y les aplican prohibiciones como la prohibición de tala, construcciones y actividades comerciales según la Ley 6084. Además, recuerda que estas áreas pertenecen al Patrimonio Natural del Estado y su uso se limita a investigación, capacitación y ecoturismo. Recomienda corregir errores en coordenadas, consultar a la Contraloría sobre aspectos financieros y fideicomisos, y actualizar referencias legales. Concluye que el proyecto requiere una justificación técnica sólida y debe respetar el régimen de protección absoluta propio de las reservas biológicas.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office reviews the bill to create a biological reserve in the protective zone of the aquifers of Pococí and Guácimo. It warns that the bill confusingly mixes the categories of protective zone, biological reserve, and national park, lacking technical justification for the category change. It points out that biological reserves have strictly conservation-oriented purposes, subject to prohibitions like banning logging, construction, and commercial activities under Law 6084. It further notes that such areas belong to the State Natural Heritage and their use is restricted to research, training, and ecotourism. It recommends correcting coordinate errors, consulting the Comptroller General on financial matters and trusts, and updating legal references. It concludes that the bill requires solid technical justification and must respect the absolute protection regime characteristic of biological reserves.",
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  "date": "12/08/2008",
  "year": "2008",
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    "Ley Orgánica del Ambiente",
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    "dictamen PGR",
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    "Attorney General's Office",
    "PGR opinion",
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    "expropriation",
    "protected areas financing",
    "Comptroller General consultation"
  ],
  "excerpt_es": "El artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el numeral 58 de la Ley de Biodiversidad, enumeran una serie de requisitos para el establecimiento de áreas silvestres protegidas, que incluyen la justificación técnica de la categoría de manejo considerada más apropiada para el área propuesta, y se considera que el cambio de categoría, igualmente, debe estar técnicamente justificado; así como debería estudiarse la situación de la tenencia de la tierra y el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla (artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente), toda vez que en las reservas biológicas se prevé la adquisición de los terrenos por parte del Estado (artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).\n\nComo indica este órgano asesor en el dictamen No. C-016-2002 del 15 de enero del 2002: “cada área silvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.”\n\nDel reconocimiento de que se requieren distintas modalidades de protección en atención no sólo a las características de los espacios, sino también a los diferentes fines a que aquellas sirven, es que surge la herramienta de “categoría de manejo” como una “clasificación de las áreas protegidas que permite delimitar las acciones que allí se realicen, según el objetivo principal que se persiga”.",
  "excerpt_en": "Article 36 of the Environmental Organic Law, in relation to numeral 58 of the Biodiversity Law, lists a series of requirements for establishing protected wilderness areas, which include the technical justification of the management category considered most appropriate for the proposed area, and it is considered that a change of category must likewise be technically justified; as well as the need to study the land tenure situation and the minimum financing required to acquire, protect, and manage the area (Article 36 of the Environmental Organic Law), since the acquisition of lands by the State is foreseen for biological reserves (Article 37 of the Environmental Organic Law).\n\nAs this advisory body indicates in opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002: “each wilderness area has its own characteristics from the biological, edaphic, hydrological, etc., perspectives, which make it deserving of a particular treatment regime defined by the assigned management category.”\n\nFrom the recognition that different protection modalities are required in consideration not only of the characteristics of the spaces, but also of the different purposes they serve, arises the tool of “management category” as a “classification of protected areas that allows delimiting the actions carried out there, according to the main objective pursued.”",
  "outcome": {
    "label_en": "Opinion with observations",
    "label_es": "Dictamen con observaciones",
    "summary_en": "The PGR finds the bill technically deficient and confusing regarding management categories, recommending corrections and prior consultations before its passage.",
    "summary_es": "La PGR considera que el proyecto de ley presenta deficiencias técnicas y confusión de categorías, y recomienda correcciones y consultas previas antes de su aprobación."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "II, punto 1",
      "quote_en": "From the comparative analysis between the delimitation of the area included in Decree No. 17390-MAG-S of December 15, 1986 and in Article 1 of the bill, it is concluded that its purpose is to change the management category, from the protective zone (Guácimo and Pococí Aquifers) created by the former, to a biological reserve.",
      "quote_es": "Del análisis comparativo entre la delimitación de la zona comprendida en el Decreto No. 17390-MAG-S del 15 de diciembre de 1986 y en el artículo 1° del proyecto, se concluye que el objeto de éste es cambiar la categoría de manejo, de la zona protectora (Acuíferos de Guácimo y Pococí) creada por aquel, a reserva biológica."
    },
    {
      "context": "I, transcripción del artículo 58 de la Ley de Biodiversidad",
      "quote_en": "The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law Creating the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977.",
      "quote_es": "Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977."
    },
    {
      "context": "I, párrafo sobre protección absoluta",
      "quote_en": "The Attorney General's Office has considered biological reserves to be wilderness areas of 'absolute conservation' in several opinions and pronouncements: C-228-1998, OJ-236-2003, OJ-093-2004, and C-297-2004.",
      "quote_es": "La Procuraduría General de la República ha considerado a las reservas biológicas áreas silvestres 'de conservación absoluta' en varios dictámenes y pronunciamientos: C-228-1998, OJ-236-2003, OJ-093-2004 y C-297-2004."
    }
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/1995",
      "year": "1995"
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      "title_en": "Biodiversity Law",
      "title_es": "Ley de Biodiversidad",
      "doc_type": "law",
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      "year": "1998"
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      "title_en": "Forestry Law",
      "title_es": "Ley Forestal",
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      "date": "13/02/1996",
      "year": "1996"
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      "citation": "C-016-2002",
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      "title_es": "Alcance de las zonas protectoras y actividades permitidas",
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      "citation": "OJ-093-2004",
      "title_en": "Constitutionality of Decree 31750-MINAE-TUR on Ecotourism in MTC Forest Areas",
      "title_es": "Constitucionalidad del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la ZMT",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "19/07/2004",
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      "citation": "C-297-2004",
      "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas",
      "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas",
      "doc_type": "dictamen",
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      "citation": "C-339-2004",
      "title_en": "Ecotourism Activities under Article 18 of the Forestry Law",
      "title_es": "Labores de ecoturismo en el artículo 18 de la Ley Forestal",
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      "date": "17/11/2004",
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      "citation": "C-351-2006",
      "title_en": "Scope of Article 75 of Law 6043 on the Maritime Zone in the Moín-Barra del Colorado canals",
      "title_es": "Alcances del artículo 75 de la Ley 6043 sobre la ZMT en canales de Moín-Barra del Colorado",
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      "title_en": "Prohibition of forest harvesting by ICE within State Natural Heritage lands",
      "title_es": "Prohibición de aprovechamiento forestal del ICE en el Patrimonio Natural del Estado",
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      "citation": "OJ-022-1999",
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      "title_es": "Obligatoriedad de requisitos para aprovechamiento forestal y evaluación de impacto ambiental",
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      "title_es": "Protección de las cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano",
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      "title_es": "Aprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano",
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Han sido declaradas como tales por representar significado especial\npor sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras\nnecesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación\ny proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios\nde los ecosistemas en general.  Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para\nestablecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de\noctubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los\nparques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del\nServicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.\n\n\n\n Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas\nestatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones\npertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe\nsometerse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos\npreviamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o\njurídicas, subyacentes o adyacentes a ella.” (Ley No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 58).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Área silvestre protegida:  Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y\ndesignado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y /o\nsocioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión.” (Reglamento a\nla Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008, el destacado no pertenece\nal original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Alrededor del mundo, estos espacios o áreas están sometidos a reglas de especial\nprotección en diversos niveles, desde aquellos sistemas naturales más enérgicamente tutelados, como\nlas Reservas Naturales Estrictas (en nuestro país por ejemplo, la Reserva Natural Absoluta de Cabo\nBlanco, creada por Decreto No. 10 del 21 de octubre de 1963 y la Reserva Natural Absoluta Nicolás\nWessberg, Decreto No. 23701-MIRENEM del 9 de setiembre de 1994), hasta áreas sometidas a\nintervención humana, donde  se armoniza un grado de protección menos elevado con la utilización\nsostenible de los ecosistemas naturales.  Cada nivel o estatus protector implica un conjunto de\ninstrumentos jurídicos o técnicas interventoras de que hará uso la Administración, tales como la\nadquisición de los terrenos, por compra o expropiación y la ordenación de las actividades toleradas\ny prohibidas en función de los objetivos perseguidos. [1]\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, se tipifican categorías jurídicas distintas, con diversas intensidades de\nprotección, que permiten la materialización del principio de proporcionalidad administrativa y\nofrecen mayor garantía al interés público por tutelar ¾que estará más precisado¾ y a los intereses\nparticulares potencialmente afectados por las medidas protectoras.[2] \n\n\n\n\n \n\n\n\n En el ordenamiento costarricense se ha optado por este sistema de categorías de áreas protegidas o\ncategorías de manejo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Clasificación de las áreas silvestres protegidas El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del\nAmbiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de\nmanejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:\n\n\n\n\na) Reservas forestales.\n\n\n\n\nb) Zonas protectoras.\n\n\n\n\nc) Parques nacionales.\n\n\n\n\nd) Reservas biológicas.\n\n\n\n\ne) Refugios nacionales de vida silvestre.\n\n\n\n\nf) Humedales.\n\n\n\n g) Monumentos naturales.(…)” (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre\nde 1995).\n\n\n\n “Artículo 70.—Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas\ncategorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos\npara cada una de ellas: (…)\n\n\n\n b)  Zonas Protectoras: Áreas geográficas formadas por los bosques o terrenos de aptitud forestal,\nen que el objetivo principal sea la regulación del régimen hidrológico, la protección del suelo y de\nlas cuencas hidrográficas.\n\n\n\n c)  Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o\nuna combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación\nde las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas\náreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos\nson de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural\nde gran belleza.\n\n\n\n d)  Reservas Biológicas: Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-\ncosteros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la\nconservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así\ncomo la investigación. (…)”  (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE del 11\nde marzo del 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Del análisis comparativo entre la delimitación de la zona comprendida en el Decreto No.\n17390-MAG-S del 15 de diciembre de 1986 y en el artículo 1° del proyecto, se concluye que el objeto\nde éste es cambiar la categoría de manejo, de la zona protectora (Acuíferos de Guácimo y Pococí)\ncreada por aquel, a reserva biológica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sin embargo, la técnica es deficiente, pues se mezclan ambas categorías:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -                 “LEY DE CREACIÓN DE LA RESERVA BIOLÓGICA DE LA ZONA PROTECTORA DE LOS MANTOS\nACUÍFEROS DE LOS CANTONES DE POCOCÍ Y GUÁCIMO”  (título)\n\n\n\n\n \n\n\n\n -                 “Declárase Reserva Biológica la Zona Protectora de los Mantos Acuíferos de los\ncantones de Pococí y Guácimo”  (artículo 1) \n\n\n\n\n \n\n\n\n -                 “El objetivo de esta Ley es crear la Reserva Biológica de la zona protectora de\nlos mantos acuíferos de Pococí y Guácimo” (artículo 2)\n\n\n\n\n \n\n\n\n -                “Reserva Biológica de la Zona Protectora de los Mantos Acuíferos de los cantones\nde Pococí y Guácimo” (artículo 7).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Adicionándose la confusión con la categoría de parque nacional, en el artículo 4 cuando\nse refiere a la “mejor administración del Parque”, “desarrollo y protección del mismo” y “la\ninclusión del Parque dentro de los programas de las Naciones Unidas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el numeral 58 de la Ley de\nBiodiversidad, enumeran una serie de requisitos para el establecimiento de áreas silvestres\nprotegidas, que incluyen la justificación técnica de la categoría de manejo considerada más\napropiada para el área propuesta, y se considera que el cambio de categoría, igualmente, debe estar\ntécnicamente justificado; así como debería estudiarse la situación de la tenencia de la tierra y el\nfinanciamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla (artículo 36 de la Ley Orgánica\ndel Ambiente), toda vez que en las reservas biológicas se prevé la adquisición de los terrenos por\nparte del Estado (artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como indica este órgano asesor en el dictamen No. C-016-2002 del 15 de enero del 2002: “cada área\nsilvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico,\netc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de\nmanejo asignada.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del reconocimiento de que se requieren distintas modalidades de protección en atención no sólo a\nlas características de los espacios, sino también a los diferentes fines a que aquellas sirven,[3]\nes que surge la herramienta de “categoría de manejo” como una “clasificación de las áreas protegidas\nque permite delimitar las acciones que allí se realicen, según el objetivo principal que se\npersiga”.[4] \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Respecto de las “acciones que allí se realicen” en los términos del párrafo anterior,\nya que el artículo 2 del proyecto contiene la referencia a “proyectos hidroeléctricos,\nagroindustria, acueductos rurales y nacionales” y el artículo 6 menciona el cobro de tarifas y\ncánones a “entidades públicas y privadas que utilicen los recursos hídricos de la zona” cabe\nrecordar que los parques nacionales y reservas biológicas tienen un régimen particular dado por la\nLey del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977, que se aplica a ambas\ncategorías en virtud de lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad: “Las\nprohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las\nreservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales,\nNo. 6084, de 24 de agosto de 1977”. \n\n\n\n Y la Ley No. 6084 prohíbe la tala de árboles;  la construcción de  líneas de conducción eléctrica o\ntelefónica, acueductos o carreteras; la realización de cualquier tipo de actividad comercial,\nagrícola o industrial (artículo 8); el otorgamiento de concesiones para la explotación de productos\nde los parques nacionales; y el otorgamiento de permisos para establecer instalaciones que no sean\nlas de la respectiva Área de Conservación del MINAE (artículo 12).\n\n\n\n Téngase en cuenta, además, que las áreas silvestres protegidas están incorporadas en el Patrimonio\nNatural del Estado (artículo 39, inc. i) de la Ley Forestal; numeral 38 de la Ley Orgánica del\nAmbiente y sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d),\n2988-99, 2005-08945 y 2007-02063, entre otras), reservado por el legislador para labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y\npronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, vista la previsión del “cobro de una cuota de entrada a la Reserva Biológica”\n(inciso a) del artículo 4), cabe también recordar que aunque ambas categorías de manejo están\nsometidas a las mismas prohibiciones, las reservas biológicas no comparten “el disfrute por parte\ndel público” contemplado como un fin de los parques nacionales (véase el inciso c) del artículo 70\ndel Reglamento a la Ley de Biodiversidad transcrito en la página 4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con el artículo 70 de ese Reglamento, los fines de los parques nacionales son la\nconservación de las bellezas naturales y la biodiversidad y el disfrute por parte del público;\nmientras los fines principales de las reservas biológicas son la protección de la biodiversidad y la\ninvestigación. \n\n\n\n\n \n\n\n\n KENTON MILLER, describiendo algunas categorías de manejo utilizadas en Latinoamérica y otras partes\ndel mundo, define las Reservas Científicas y Biológicas como “áreas que contienen formaciones\nnaturales y especies de flora y fauna muy significativas para la ciencia y el medio ambiente\nnatural”.[5]  Para este autor los principales objetivos de manejo de las reservas científicas o\nbiológicas son la protección y conservación de las áreas naturales de alto valor científico y la\ncreación de oportunidades para la educación, la investigación y el monitoreo.[6]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para SALAZAR CAMBRONERO, la creación de las reservas biológicas está determinada por los fines de\npreservación de sus recursos y fomento de la investigación y estudio: “objetivos primordiales de\npreservar y conservar aquellas áreas que son casi inalteradas por la actividad humana, y poseen\nespecies de flora y fauna de gran valor científico.”[7]\n\n\n\n\n \n\n\n\n GARCÍA VÍQUEZ ubica las reservas biológicas en la categoría I de la Unión Mundial para la\nNaturaleza[8] y efectivamente cabe llegar a esta conclusión, del examen de los fines consignados en\nsus normas creadoras, en relación con la “Matriz de los objetivos de manejo y las categorías de\nmanejo de áreas protegidas de la UICN” proporcionada en sus Directrices para las Categorías de\nManejo, donde se especifican como objetivos principales de la Categoría I a (Reserva Natural\nEstricta: área protegida manejada principalmente con fines científicos) la investigación científica\ny la preservación de especies y diversidad genética y como secundarios, la protección de zonas\nsilvestres y el mantenimiento de los servicios ambientales, considerándose inaplicables el turismo y\nrecreación, la educación y la utilización sostenible de los recursos derivados de ecosistemas\nnaturales.[9]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ejemplo, en el Decreto No. 27411-MINAE del 28 de agosto de 1998, que cambia la categoría de\nmanejo de Reserva Biológica a Parque Nacional Carara, se indica que no son compatibles con la\nprimera categoría el acceso al público en general y el uso recreativo, extensivo o intensivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La “protección absoluta” de estas áreas es de mención común en sus normas de creación,\nverbigracia en el Decreto No. 23235-MIRENEM del 19 de mayo de 1994, que cambia la categoría de\nmanejo de Zona Protectora Barbilla a Reserva Biológica (hoy Parque Nacional Barbilla); y en la\nexposición de motivos de la Ley No. 7354 de 20 de agosto de 1993, que declara como Reserva Biológica\nAlberto Manuel Brenes, áreas anteriormente declaradas como reserva forestal y zona protectora.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Procuraduría General de la República ha considerado a las reservas biológicas áreas silvestres\n“de conservación absoluta” en varios dictámenes y pronunciamientos: C-228-1998, OJ-236-2003,\nOJ-093-2004 y C-297-2004.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El goce o disfrute público en todo caso, debe estar siempre supeditado al objetivo\nprimordial de la conservación, y desde esta perspectiva, no debe identificarse con un uso\nindiscriminado por el público, sino bajo modalidades restrictivas de uso, siempre en función de las\ncaracterísticas del espacio protegido.[10]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, para abrir un área silvestre protegida a la visitación, se hace absolutamente necesario (en\nel marco de un desarrollo sostenible)  controlar la frecuentación en función a la capacidad de carga\nde la zona; regular las actividades de los visitantes para evitar su degradación (zonificación de\nusos) y canalizarlos para preservar las áreas mediante el diseño de planes de uso público (véase\ndictamen No. C-339-2004 del 17 de noviembre del 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL ARTICULADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 1.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El punto 1) del sector b) se describe con coordenadas 559000 E y 24000 N  en las primeras líneas,\nmientras en el párrafo penúltimo y en el Decreto No. 17390-MAG-S se identifica con las coordenadas\n559000 E y 240000 N, por lo cual deberá resolverse esa discordancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el párrafo antepenúltimo, después de “De este último” debería agregarse la palabra “punto” para\nfacilitar la comprensión (así está redactada esa frase en el Decreto No. 17390-MAG-S).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el último párrafo deberá eliminarse la expresión “de hecho” referida a la protección del\nterritorio bajo la categoría de reserva forestal, pues la creación de un área silvestre no “protege\nde hecho” un área, sino que se trata de una categoría jurídica; haciendo un símil con la redacción\nutilizada, la protección no sería “de hecho” sino “de derecho”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 3.\n\n\n\n             Debe tomarse en cuenta la competencia conferida por el artículo 16 de la Ley Forestal\nal Ministerio del Ambiente y Energía para la delimitación, en el terreno, de los linderos de las\náreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 4.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las competencias del antiguo “Servicio de Parques Nacionales” se ejercen hoy mediante la estructura\nadministrativa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 22 de la Ley de\nBiodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998).\n\n\n\n Y el “Ministerio de Recursos Naturales y Energía y Minas” se denomina actualmente Ministerio del\nAmbiente y Energía (artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículos 6 y 7.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto debe ser consultado a la Contraloría General de la República para su estudio, por lo\nque se refiere a la administración y dotación de recursos para financiar los gastos de\nestablecimiento, desarrollo, operación y consolidación de la reserva biológica; así como por las\ndisposiciones que conciernen al fideicomiso contratado en virtud de la “Ley de reforma del inciso a)\ndel artículo 3 de la Ley No. 5100, y sus reformas, y creación de la Junta Directiva del Parque\nRecreativo Nacional Playas de Manuel Antonio”, Ley No. 8133 de 19 de setiembre de 2001 (el proyecto\ncita la Ley No. 7793, que corresponde a una reforma anterior); y a la concesión (que involucra\ncontratos) de servicios por parte del Poder Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Respecto del citado fideicomiso, el Órgano Contralor ha emitido, por ejemplo, el\ncriterio FOE-AM-0434 del 22 de setiembre del 2003; en FOE-AM-62 del 13 de febrero del 2002 y\nDAGJ-1264-2006 del 1° de agosto del 2006 se emiten consideraciones acerca de la constitución y\noperación del Fideicomiso de Áreas Protegidas (artículo 36 de la Ley de Biodiversidad); en el FOE-\nAM-159 del 29 de abril del 2002 se pronuncia sobre los servicios a los usuarios de las áreas\nsilvestres protegidas a cargo de las Áreas de Conservación del SINAC; en el FOE-AM-593 del 19 de\noctubre del 2005 rinde criterio sobre la prestación de servicios no esenciales y la construcción y\noperación de instalaciones en áreas silvestres y el FOE-AM-628 del 31 de agosto del 2006 contiene un\nestudio jurídico acerca de las donaciones en beneficio de las áreas silvestres protegidas estatales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSFC/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 313 y\n314; y Martín Mateo, Ramón. “ La Protección de la Fauna y la Flora”, Revista Vasca de Administración\nPública, núm. 41, 1995, pp. 655 y 659. \n\n\n\n [2] Anglada Gotor, Santiago. “Criterios para una ley básica de protección de la naturaleza: régimen\nde los espacios naturales protegidos”, Revista de Derecho Urbanístico, núm. 92, 1985, p. 82.\n\n\n\n\n[3] Anglada Gotor, Santiago. Op. cit., pp. 81 y 82.\n\n\n\n [4] García Víquez, Randall. Biología de la conservación: conceptos y prácticas, Instituto Nacional\nde Biodiversidad, Heredia, 2002, pp. 13, 14  y 77. Este autor indica que la agrupación de las áreas\nsilvestres protegidas en categorías de manejo responde a la diversidad de objetivos para los cuales\nse establecen esas áreas y la variedad de recursos naturales, así como de las posibles acciones que\nse requieren para lograr su conservación.\n\n\n\n [5] Miller, Kenton. Planificación de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en Latinoamérica.\nEditorial Universidad Estatal a Distancia, UNED, San José, 1990, pp. 22 y 23.\n\n\n\n\n[6] Ibídem, p. 23.\n\n\n\n [7] Salazar Cambronero, Ligia Roxana. Legislación y Ecología en Costa Rica, Asociación Libro Libre,\nSan José, 1991, p.175.\n\n\n\n\n[8] García Víquez, Randall.  Op. cit., p. 80.\n\n\n\n [9] UICN. Directrices para las Categorías de Manejo de Áreas Protegidas, Centro de Parques\nNacionales y Áreas Protegidas (CPNAP) - Centro Mundial de Monitoreo de la Conservación (WCMC), UICN,\nCambridge, 1994, p.186.\n\n\n\n [10] López Ramón, Fernando. “Introducción al régimen jurídico de los espacios naturales\nprotegidos”, en Régimen Jurídico de los espacios naturales protegidos, LÓPEZ RAMÓN, Fernando (ed.),\nKronos, Zaragoza, 1995, La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos,\nPublicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, pp. 22 y 23 y López Ramón, Fernando.\nPrincipios de Derecho Forestal, Aranzadi, Navarra, 2002, p.126.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 069 - J of 12/08/2008\n\nOJ-069-2008\n\nAugust 12, 2008\n\nMrs.\nHannia Durán\nArea Chief\nSpecial Permanent Environmental Commission\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Durán:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to the bill called “Law for the creation of the Biological Reserve of the Protective Zone of the aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo” published in La Gaceta No. 90 of May 12, 2008, processed under legislative file No. 16884.\n\nI.- PURPOSE OF THE BILL\n\nProtected wild areas are defined in the Ley Forestal, in the Ley de Biodiversidad and in its Reglamento:\n\n“Protected wild area: Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social and economic parameters that justify the public interest.” (Law No. 7575 of February 5, 1996, subsection i) of Article 3).\n\n“Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands and portions of sea. They have been declared as such for representing special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.\n\nDuring the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take into great account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it.” (Law No. 7788 of April 30, 1998, Article 58).\n\n“Protected wild area: Defined geographic space, officially declared and designated with a management category by virtue of its natural, cultural and/or socioeconomic importance, to fulfill determined conservation and management objectives.” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE of March 11, 2008, emphasis not in original).\n\nAround the world, these spaces or areas are subject to rules of special protection at various levels, from those natural systems most vigorously safeguarded, such as Strict Nature Reserves (in our country for example, the Cabo Blanco Absolute Nature Reserve, created by Decreto No. 10 of October 21, 1963 and the Nicolás Wessberg Absolute Nature Reserve, Decreto No. 23701-MIRENEM of September 9, 1994), to areas subject to human intervention, where a lesser degree of protection is harmonized with the sustainable use of natural ecosystems. Each protective level or status implies a set of legal instruments or interventive techniques that the Administration will use, such as the acquisition of lands, by purchase or expropriation, and the regulation of tolerated and prohibited activities based on the objectives pursued. [1]\n\nThus, distinct legal categories are typified, with diverse intensities of protection, which allow the materialization of the principle of administrative proportionality and offer greater guarantee to the public interest to be safeguarded—which will be more precisely defined—and to the private interests potentially affected by the protective measures.[2]\n\nThe Costa Rican legal system has opted for this system of protected area categories or management categories:\n\n“Classification of protected wild areas The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:\n\na) Forest reserves.\n\nb) Protective zones.\n\nc) National parks.\n\nd) Biological reserves.\n\ne) National wildlife refuges.\n\nf) Wetlands.\n\ng) Natural monuments. (…)” (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995).\n\n“Article 70.—Management categories of ASP. For purposes of classifying the distinct management categories of protected wild areas, the following technical criteria are established for each of them: (…)\n\nb) Protective Zones: Geographic areas formed by forests or lands of forest aptitude, in which the main objective is the regulation of the hydrological regime, the protection of soil and watersheds.\n\nc) National Parks: Geographic areas, terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater or a combination of these, of national importance, established for the protection and conservation of natural beauty and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas present one or several ecosystems in which the species, habitats and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational and recreational interest or contain a natural landscape of great beauty.\n\nd) Biological Reserves: Geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these, and species of particular interest for conservation. Their main purposes shall be the conservation and protection of biodiversity, as well as research. (…)” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE of March 11, 2008).\n\nFrom the comparative analysis between the delimitation of the zone comprised in Decreto No. 17390-MAG-S of December 15, 1986 and in Article 1 of the bill, it is concluded that the purpose thereof is to change the management category, from the protective zone (Acuíferos de Guácimo y Pococí) created by the former, to a biological reserve.\n\nHowever, the technique is deficient, as both categories are mixed:\n\n- “LAW FOR THE CREATION OF THE BIOLOGICAL RESERVE OF THE PROTECTIVE ZONE OF THE AQUIFERS OF THE CANTONS OF POCOCÍ AND GUÁCIMO” (title)\n\n- “The Protective Zone of the Aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo is declared a Biological Reserve” (Article 1)\n\n- “The objective of this Law is to create the Biological Reserve of the protective zone of the aquifers of Pococí and Guácimo” (Article 2)\n\n- “Biological Reserve of the Protective Zone of the Aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo” (Article 7).\n\nAdding to the confusion with the national park category, in Article 4 when referring to the “better administration of the Park,” “development and protection thereof” and “the inclusion of the Park within United Nations programs.”\n\nArticle 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, in relation to Article 58 of the Ley de Biodiversidad, lists a series of requirements for the establishment of protected wild areas, which include the technical justification of the management category considered most appropriate for the proposed area, and it is considered that the change of category must equally be technically justified; as well as the situation of land tenure and the minimum financing to acquire the area, protect it and manage it should be studied (Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente), given that in biological reserves the acquisition of lands by the State is foreseen (Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente).\n\nAs this advisory body indicates in opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002: “each wild area has its own characteristics from the biological, edaphic, hydrological, etc., point of view, which make it deserving of a particular treatment regime defined by the assigned management category.”\n\nFrom the recognition that different protection modalities are required in attention not only to the characteristics of the spaces, but also to the different purposes they serve,[3] arises the tool of “management category” as a “classification of protected areas that allows delimiting the actions carried out therein, according to the main objective pursued.”[4]\n\nRegarding the “actions carried out therein” in the terms of the preceding paragraph, since Article 2 of the bill contains the reference to “hydroelectric projects, agroindustry, rural and national aqueducts” and Article 6 mentions the collection of fees and charges from “public and private entities that use the water resources of the zone,” it is worth recalling that national parks and biological reserves have a particular regime provided by the Law of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977, which applies to both categories by virtue of the provisions of Article 58 of the Ley de Biodiversidad: “The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.”\n\nAnd Law No. 6084 prohibits the felling of trees; the construction of electric or telephone transmission lines, aqueducts or roads; the carrying out of any type of commercial, agricultural or industrial activity (Article 8); the granting of concessions for the exploitation of products from national parks; and the granting of permits to establish installations other than those of the respective Área de Conservación of MINAE (Article 12).\n\nAlso bear in mind that protected wild areas are incorporated into the Natural Heritage of the State (Article 39, subsection i) of the Ley Forestal; Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and rulings of the Sala Constitucional numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98 Considering I d), 2988-99, 2005-08945 and 2007-02063, among others), reserved by the legislator for research, training and ecotourism activities (Article 18 of the Ley Forestal and opinions and pronouncements of this Procuraduría numbers C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 and C-351-2006).\n\nOn the other hand, considering the provision of the “collection of an entrance fee to the Biological Reserve” (subsection a) of Article 4), it is also worth recalling that although both management categories are subject to the same prohibitions, biological reserves do not share the “public enjoyment” contemplated as a purpose of national parks (see subsection c) of Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad transcribed on page 4).\n\nIn accordance with Article 70 of that Reglamento, the purposes of national parks are the conservation of natural beauty and biodiversity and public enjoyment; whereas the main purposes of biological reserves are the protection of biodiversity and research.\n\nKENTON MILLER, describing some management categories used in Latin America and other parts of the world, defines Scientific and Biological Reserves as “areas that contain natural formations and species of flora and fauna very significant for science and the natural environment.”[5] For this author, the main management objectives of scientific or biological reserves are the protection and conservation of natural areas of high scientific value and the creation of opportunities for education, research and monitoring.[6]\n\nFor SALAZAR CAMBRONERO, the creation of biological reserves is determined by the purposes of preserving their resources and promoting research and study: “primary objectives of preserving and conserving those areas that are almost unaltered by human activity, and possess species of flora and fauna of great scientific value.”[7]\n\nGARCÍA VÍQUEZ places biological reserves in Category I of the World Conservation Union[8] and indeed this conclusion can be reached from examining the purposes set forth in their creating norms, in relation to the “Matrix of management objectives and IUCN protected area management categories” provided in its Guidelines for Management Categories, where the main objectives of Category I a (Strict Nature Reserve: protected area managed mainly for scientific purposes) are specified as scientific research and the preservation of species and genetic diversity, and as secondary, the protection of wilderness areas and the maintenance of environmental services, with tourism and recreation, education and the sustainable use of resources derived from natural ecosystems being considered inapplicable.[9]\n\nFor example, in Decreto No. 27411-MINAE of August 28, 1998, which changes the management category from Biological Reserve to Carara National Park, it is indicated that general public access and recreational use, extensive or intensive, are not compatible with the first category.\n\nThe “absolute protection” of these areas is commonly mentioned in their creating norms, for instance in Decreto No. 23235-MIRENEM of May 19, 1994, which changes the management category from Barbilla Protective Zone to Biological Reserve (today Barbilla National Park); and in the statement of motives of Law No. 7354 of August 20, 1993, which declares as the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve areas previously declared as forest reserve and protective zone.\n\nThe Procuraduría General de la República has considered biological reserves as wild areas “of absolute conservation” in various opinions and pronouncements: C-228-1998, OJ-236-2003, OJ-093-2004 and C-297-2004.\n\nThe public enjoyment or use, in any case, must always be subordinated to the primary objective of conservation, and from this perspective, it should not be identified with indiscriminate use by the public, but rather under restrictive use modalities, always depending on the characteristics of the protected space.[10]\n\nFurthermore, to open a protected wild area to visitation, it is absolutely necessary (within the framework of sustainable development) to control visitor frequency based on the carrying capacity of the zone; regulate visitor activities to avoid its degradation (use zoning); and channel them to preserve the areas through the design of public use plans (see opinion No. C-339-2004 of November 17, 2004).\n\nII.- GENERAL OBSERVATIONS ON THE ARTICLES\n\nArticle 1.\n\nPoint 1) of sector b) is described with coordinates 559000 E and 24000 N in the first lines, while in the penultimate paragraph and in Decreto No. 17390-MAG-S it is identified with coordinates 559000 E and 240000 N, for which reason this discrepancy must be resolved.\n\nIn the antepenultimate paragraph, after “De este último” the word “punto” should be added to facilitate comprehension (thus that phrase is drafted in Decreto No. 17390-MAG-S).\n\nIn the last paragraph, the expression “de hecho” referring to the protection of the territory under the forest reserve category must be eliminated, since the creation of a wild area does not “protect de facto” an area, but rather it is a legal category; drawing an analogy with the wording used, the protection would not be “de facto” but “de jure.”\n\nArticle 3.\n\nThe competence conferred by Article 16 of the Ley Forestal to the Ministerio del Ambiente y Energía for the delimitation, on the ground, of the boundaries of the areas that make up the Natural Heritage of the State must be taken into account.\n\nArticle 4.\n\nThe competences of the former “Servicio de Parques Nacionales” are today exercised through the administrative structure of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Article 22 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998).\n\nAnd the “Ministerio de Recursos Naturales y Energía y Minas” is currently called the Ministerio del Ambiente y Energía (Article 116 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995).\n\nArticles 6 and 7.\n\nThe bill must be consulted with the Contraloría General de la República for its study, regarding the administration and allocation of resources to finance the expenses of establishment, development, operation and consolidation of the biological reserve; as well as for the provisions concerning the trust (fideicomiso) contracted by virtue of the “Law for the reform of subsection a) of Article 3 of Law No. 5100, and its reforms, and creation of the Junta Directiva of the Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio,” Law No. 8133 of September 19, 2001 (the bill cites Law No. 7793, which corresponds to an earlier reform); and the concession (which involves contracts) of services by the Executive Branch.\n\nRegarding the cited trust (fideicomiso), the Contraloría has issued, for example, opinion FOE-AM-0434 of September 22, 2003; in FOE-AM-62 of February 13, 2002 and DAGJ-1264-2006 of August 1, 2006, considerations are issued regarding the constitution and operation of the Fideicomiso de Áreas Protegidas (Article 36 of the Ley de Biodiversidad); in FOE-AM-159 of April 29, 2002, it rules on the services to users of protected wild areas under the responsibility of the Áreas de Conservación of SINAC; in FOE-AM-593 of October 19, 2005, it issues an opinion on the provision of non-essential services and the construction and operation of installations in wild areas, and FOE-AM-628 of August 31, 2006 contains a legal study on donations for the benefit of state protected wild areas.\n\nSincerely,\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\nAssistant Attorney General\n\nSFC/fmc\n\n[1] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 313 and 314; and Martín Mateo, Ramón. “La Protección de la Fauna y la Flora,” Revista Vasca de Administración Pública, no. 41, 1995, pp. 655 and 659.\n[2] Anglada Gotor, Santiago. “Criterios para una ley básica de protección de la naturaleza: régimen de los espacios naturales protegidos,” Revista de Derecho Urbanístico, no. 92, 1985, p. 82.\n[3] Anglada Gotor, Santiago. Op. cit., pp. 81 and 82.\n[4] García Víquez, Randall. Biología de la conservación: conceptos y prácticas, Instituto Nacional de Biodiversidad, Heredia, 2002, pp. 13, 14 and 77. This author indicates that the grouping of protected wild areas into management categories responds to the diversity of objectives for which these areas are established and the variety of natural resources, as well as the possible actions required to achieve their conservation.\n[5] Miller, Kenton. Planificación de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en Latinoamérica. Editorial Universidad Estatal a Distancia, UNED, San José, 1990, pp. 22 and 23.\n[6] Ibid., p. 23.\n[7] Salazar Cambronero, Ligia Roxana. Legislación y Ecología en Costa Rica, Asociación Libro Libre, San José, 1991, p.175.\n[8] García Víquez, Randall. Op. cit., p. 80.\n[9] IUCN. Directrices para las Categorías de Manejo de Áreas Protegidas, Centro de Parques Nacionales y Áreas Protegidas (CPNAP) - Centro Mundial de Monitoreo de la Conservación (WCMC), IUCN, Cambridge, 1994, p.186.\n[10] López Ramón, Fernando. “Introducción al régimen jurídico de los espacios naturales protegidos,” in Régimen Jurídico de los espacios naturales protegidos, LÓPEZ RAMÓN, Fernando (ed.), Kronos, Zaragoza, 1995, La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, pp. 22 and 23 and López Ramón, Fernando. Principios de Derecho Forestal, Aranzadi, Navarra, 2002, p.126."
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