{ "id": "pgr-15409", "citation": "C-316-2008", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Declaratoria de utilidad pública de asociaciones: requisitos y fiscalización", "title_en": "Public-utility declaration of associations: requirements and oversight", "summary_es": "La consulta planteó cuatro interrogantes sobre las asociaciones declaradas de utilidad pública: (1) si todos sus fines deben ser útiles para el Estado o basta con uno; (2) qué control corresponde al Ministerio de Justicia; (3) qué otras entidades intervienen; (4) quién fiscaliza el uso de los fondos exonerados del impuesto sobre la renta. La Procuraduría respondió que basta con que uno o algunos de los fines u objetivos sean útiles para los intereses del Estado y satisfagan una necesidad social, sin exigir que todos cumplan este requisito. El control y fiscalización administrativa corresponde al Ministerio de Justicia a través de la Dirección o Subdirección del Registro de Personas Jurídicas, sin que la declaratoria de utilidad pública otorgue un régimen especial que excluya dicha potestad. Adicionalmente, la Dirección General de Tributación Directa está facultada para fiscalizar que los ingresos de la asociación se destinen en su totalidad a fines públicos o de beneficencia, como condición para mantener la no sujeción al impuesto sobre la renta, ejerciendo las potestades de verificación previstas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.", "summary_en": "The consultation raised four questions regarding associations declared of public utility: (1) whether all their purposes must benefit the State or just one suffices; (2) the oversight role of the Ministry of Justice; (3) other entities involved; (4) who monitors the use of income-tax-exempt funds. The PGR opined that only one or some of the association's purposes need to be useful to the State's interests and fulfill a social need; the law does not require all purposes to meet this standard. The Ministry of Justice, through the Directorate or Sub-Directorate of the Legal Persons Registry, holds general administrative oversight and monitoring authority, and a public-utility declaration does not create any special exemption from that control. Furthermore, the Directorate General of Direct Taxation is empowered to verify that the association's income is entirely devoted to public or charitable purposes, a condition for remaining exempt from income tax, exercising inspection powers under the Tax Code.", "court_or_agency": "", "date": "11/09/2008", "year": "2008", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "utilidad pública", "interés público", "necesidad social", "fiscalización administrativa", "no sujeción al impuesto", "Dirección General de Tributación Directa", "Registro de Personas Jurídicas", "dictamen interpretativo" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 32", "law": "Ley 218 de 8 de agosto de 1939 (Ley de Asociaciones)" }, { "article": "Art. 3 inciso ch)", "law": "Ley 7092 (Ley del Impuesto sobre la Renta)" }, { "article": "Arts. 43-49", "law": "Decreto Ejecutivo 29496-J (Reglamento a la Ley de Asociaciones)" }, { "article": "Arts. 103 y 104", "law": "Ley 4755 (Código de Normas y Procedimientos Tributarios)" } ], "keywords_es": [ "asociaciones", "utilidad pública", "necesidad social", "interés público", "fiscalización", "Ministerio de Justicia", "Impuesto sobre la Renta", "exoneración", "Dirección General de Tributación Directa", "control administrativo", "Ley de Asociaciones", "servicio público" ], "keywords_en": [ "associations", "public utility", "social need", "public interest", "oversight", "Ministry of Justice", "income tax", "exemption", "Directorate General of Direct Taxation", "administrative control", "Associations Law", "public service" ], "excerpt_es": "Así las cosas, las asociaciones no tienen como objeto un fin de lucro para sus miembros, lo que no excluye que el ente pueda realizar actividades lucrativas como medio para alcanzar sus fines propios. Este es un requisito necesario, más no suficiente para la declaratoria de utilidad pública.\n\nEl otro requisito es que su actividad sea particularmente útil para los intereses del Estado y llene una necesidad social. Tal y como está redactada la norma legal, no todos los objetivos y fines de la asociación deben de cumplir con este requisito, pues basta con que uno de ello lo cumpla, para que el órgano compete pueda otorgarle la condición de entidad de utilidad pública. Esta postura obedece a que la Ley no establece que este requisito se tenga que cumplir de una manera total, en el sentido de que todos sus objetivos y fines deban ser coincidentes con él. Con solo que uno de ellos lo cumpla, la Administración Pública puede ejercer válidamente la competencia. Desde esta perspectiva, no debemos distinguir donde la ley no distingue, ni tampoco darle a un requisito un alcance que el legislador no le impuso.\n\nResulta entonces, que el Ministerio de Justicia, por medio del órgano competente, controla y fiscaliza a las asociaciones declaradas de utilidad pública para verificar si, en su actividad o accionar, están cumpliendo con que uno o algunos de sus objetivos o fines sean útiles para los intereses del Estado y satisfacen una actividad social; mientras que la Administración Tributaria controla y fiscalizada que los ingresos que obtienen se están destinando en su totalidad a la consecución de fines públicos o de beneficencia y, de esa forma, continuar disfrutando del derecho a la exoneración del impuesto sobre la renta.", "excerpt_en": "Thus, associations do not have profit-making as their purpose for their members, though this does not preclude the entity from engaging in profit-making activities as a means to achieve its own ends. This is a necessary, but not sufficient, requirement for a public-utility declaration.\n\nThe other requirement is that its activity be particularly useful for the State's interests and fulfill a social need. As the legal norm is drafted, not all objectives and purposes of the association must meet this requirement; it is enough that one of them does so for the competent body to grant public-utility status. This stance stems from the fact that the Law does not mandate that this requirement be met in full, in the sense that all objectives and purposes must coincide with it. If only one does, the Public Administration may validly exercise its authority. From this perspective, we should not distinguish where the law does not, nor give a requirement a scope the legislator did not impose.\n\nConsequently, the Ministry of Justice, through the competent body, controls and monitors associations declared of public utility to verify whether, in their activity or conduct, they are fulfilling that one or some of their objectives or purposes are useful to the State's interests and satisfy a social activity; while the Tax Administration controls and monitors that the income they obtain is entirely devoted to achieving public or charitable purposes and, thus, continue enjoying the right to income-tax exemption.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "To declare an association of public utility, it suffices that one or some of its purposes are useful to the State's interests and satisfy a social need. Oversight falls to the Ministry of Justice, and the Tax Administration must verify the use of income for the tax exemption.", "summary_es": "Para declarar una asociación de utilidad pública basta que uno o algunos de sus fines sean útiles para los intereses del Estado y satisfagan una necesidad social. El control y fiscalización corresponde al Ministerio de Justicia, y la Administración Tributaria debe verificar el destino de los ingresos para la exoneración fiscal." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando II.A", "quote_en": "As the legal norm is drafted, not all objectives and purposes of the association must meet this requirement; it is enough that one of them does so for the competent body to grant public-utility status.", "quote_es": "Tal y como está redactada la norma legal, no todos los objetivos y fines de la asociación deben de cumplir con este requisito, pues basta con que uno de ello lo cumpla, para que el órgano compete pueda otorgarle la condición de entidad de utilidad pública." }, { "context": "Considerando II.C", "quote_en": "Consequently, the Ministry of Justice, through the competent body, controls and monitors associations declared of public utility to verify whether, in their activity or conduct, they are fulfilling that one or some of their objectives or 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solicita el criterio de la Procuraduría General de la República\nsobre los siguientes puntos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1) ¿Para declarar de utilidad pública una Asociación todos sus objetivos y fines deben ser útiles\npara los intereses del Estado y llenar una actividad social, o basta con que uno o algunos de estos\nlo hagan?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) ¿Qué tipo de control y fiscalización de las Asociaciones declaradas de Utilidad Pública le\ncorresponde a este Ministerio?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) Qué otras entidades o instituciones deben intervenir en el control y fiscalización de las\nAsociaciones declaradas de utilidad pública?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4) ¿Qué entidad debe fiscalizar el uso que da la Asociación a sus fondos cuando se exonerada del\nimpuesto sobre la renta?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-        ANTECEDENTES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adjunta usted a su solicitud el oficio n.° DJ-08-1674 del 08 de julio del 2007, suscrito por la\nLicenciada Natalie Artavia Chavarría, jefa a.i. del Departamento de Servicios Técnicos, con el visto\nbueno de la Licenciada Ilse Mary Díaz Díaz, directora jurídica del Ministerio, en el que se concluye\nlo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1- Que para que una Asociación pueda ser declarada de Utilidad Pública todos sus fines y\nactividades deben ser de naturaleza no lucrativa, y llenar una necesidad que es de interés Estatal\nreforzar, promover y desarrollar, en beneficio de sus habitantes y de los sectores vulnerables\nsocialmente\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2- Que es competencia de la Dirección y Subdirección del Registro de Personas Jurídicas la\ninscripción, el control y fiscalización de las Asociaciones en general, de conformidad con el\nReglamento de Registro Público y la ley de Asociaciones y su Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3- Que en cuanto a las asociaciones declaradas de utilidad pública, la Dirección y Subdirección del\nRegistro de Personas Jurídicas tienen igualmente el control y fiscalización de las mismas, siendo\ncompartido el mismo por parte de la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4- Que la función de fiscalización por parte de la Dirección Jurídica se extiende a la facultad de\nsolicitar toda la información necesaria, al establecer el artículo 33 del Reglamento a la Ley de\nAsociaciones que esa instancia podrá en cualquier momento solicitar a las Asociaciones declaradas de\nUtilidad Pública informes sobre su gestión, auditorías, controles financieros y otros que estime\npertinentes para velar por el desarrollo y cumplimiento de los objetivos de la Asociación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, en caso de detectarse en una Asociación anomalías en su funcionamiento de acuerdo al\nnumeral 43 del Reglamento a la Ley de Asociaciones, podrá solicitar a la Dirección o Subdirección de\nPersonas Jurídicas del Registro Nacional, su intervención de oficio a efecto de fiscalizar a estas\nasociaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5- Que en caso de que se constate, como  resultado del control ejercido, que una asociación no\ncumple con los fines por los cuales se le otorgó la declaratoria, es competencia de la Dirección\nJurídica recomendar la revocatoria de la declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de\nla Dirección y Subdirección de Registro de Personas Jurídicas, de fiscalizar dicha asociación y\neventualmente solicitar su disolución administrativa de conformidad con la normativa vigente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6- Que en cuanto al aspecto contable de las asociaciones declaradas de utilidad pública y a la\ndeterminación o distinción indicada en el artículo 3, inciso ch de la Ley de Impuesto Sobre la\nRenta, le corresponde a la Dirección General de Tributación Directa ejercer los respectivos\ncontroles y fiscalizaciones a esas entidades. Siendo facultad de la Dirección General de Tributación\nDirecta, recomendar la sujeción o no al pago del impuesto de renta de las asociaciones indicadas,\nsegún el análisis indicado”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.-       Criterio de la Dirección General de Tributación Directa\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mediante oficio n.° ADPb-3100-20008 del 11 de agosto del 2008, este Despacho dio audiencia de la\npresente consulta al Licenciado Francisco Fonseca Montero, director general de la Dirección General\nde Tributación Directa. Dicho funcionario, en el oficio n.° DGT-488-2008 del 25 de agosto del 2008,\nen lo que interesa, señala lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Esta respuesta que corresponde a la conclusión seis del criterio legal no se comparte, por cuanto\ndebe quedar claro que la no sujeción al Impuesto sobre la Renta de las asociaciones declaradas de\ninterés público, lo establece la ley de ese impuesto, por lo que no corresponde a la Dirección\nGeneral de Tributación recomendar la sujeción o no al pago del impuesto sobre la renta de esas\nasociaciones. Es al Ministerio de Justicia o a la Dirección y Subdirección del Registro de Personas\nJurídicas del Registro Nacional, quienes tienen el deber de informar a la Dirección General de\nTributación, cuando determinan que una asociación declarada de utilidad pública no está cumpliendo\ncon su cometido para que, entonces, se le de (sic) el tratamiento fiscal correspondiente por parte\nde esta Dirección.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, se reitera lo indicado en el oficio DGSC/165-06, de fecha 29 de setiembre de 2006, mencionado\nen el citado criterio legal, emitido por la División de Gestión de la Dirección General de\nTributación, en el sentido de que las asociaciones no sujetas al pago del impuesto sobre la renta,\nal no ser contribuyentes de ese impuesto no se encuentran dentro de los criterios de selección para\nfiscalización”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.-       Criterios de la Procuraduría General de la República\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl Órgano Asesor, en el dictamen C-159-99 de 06 de agosto de 1999, concluyó lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. Que el órgano del Poder Ejecutivo encargado del control y la fiscalización administrativa de\nlas asociaciones, es la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público. Dicha competencia\npuede ejercerse a gestión de parte interesada -asociado o tercero con interés legítimo que presente\nla respectiva denuncia- y de oficio en el caso de las asociaciones declaradas de utilidad pública,\nque ejecuten programas conjuntamente con el Estado o que hayan recibido bienes o fondos públicos.\n\n\n\n 2. Que en el ejercicio de dicha facultad, la Dirección de Personas del Registro Público cuenta con\namplias potestades, debiendo sujetarse al ordenamiento jurídico administrativo y seguir al efecto el\nprocedimiento administrativo que corresponda (ordinario o sumario), de conformidad con la Ley\nGeneral de la Administración Pública. Además, la citada Dirección deberá tener en consideración y\naplicar los elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en sede administrativa.\n\n\n\n 3. Que lo dispuesto en los artículos 37 y 38 del Reglamento a la Ley de Asociaciones, lejos de\ncontradecir la aplicación de los procedimientos administrativos contemplados en la Ley General de la\nAdministración Pública para el control y fiscalización de las asociaciones, debe verse e\ninterpretarse de manera complementaria. En ese sentido, cualquier acción de control o fiscalización\nque ejerza la Dirección de Personas Jurídicas sobre las asociaciones, por concreta y específica que\nsea, debe estar precedida y fundamentada en un procedimiento administrativo, ordinario o sumario,\nsegún sea el caso.\n\n\n\n 4. Que el órgano encargado de agotar la vía administrativa en materia de control y fiscalización de\nasociaciones, es la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativa, a quien corresponde\nconocer en alzada de los recursos de apelación que se interpongan contra los actos y resoluciones\nque en esa materia emita la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nota: En relación con la última conclusión,  las apelaciones contra los autos y resoluciones\ndefinitivos que dicten todos los Registros que conforman el Registro Nacional en las materias de su\ncompetencia son conocidos ahora por el Tribunal Registral Administrativo, de acuerdo con el artículo\n25 de la ley No.8039 de 12 de octubre del 2000.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, en el dictamen 190-96 de 27 de noviembre de 1996, nos referimos de manera amplia al\nconcepto de interés público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-       SOBRE EL FONDO\n\n\n\n\n \n\n\n\n En vista de que son varias las interrogantes planteadas, por razones lógicas y de orden, las vamos\na tratar de manera separada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.-       Sobre la declaratoria de utilidad pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se nos interroga si para la declaratoria de utilidad pública de la asociación todos sus fines y\nobjetivos deben ser útiles para los intereses del Estado y llenar una actividad social, o basta con\nque uno o algunos de estos lo sean.  En el dictamen C.190-96 supra citado hicimos las siguientes\nprecisiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Lo anterior nos obliga a determinar si cabe considerar, a los efectos dichos, a sujetos privados\nde \"interés público\" o \"utilidad pública\". Así, por ejemplo, en nuestro ordenamiento jurídico las\nfundaciones son consideradas como \"entes privados de utilidad pública\" de pleno derecho (art. 1º de\nla Ley de Fundaciones, Nº 5338 de 28 de agosto de 1973); está declarado como de \"interés público\" la\nconstitución y funcionamiento de asociaciones de desarrollo comunal y, en consecuencia, las\nentidades del sector público ‘quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes, o\nsuministrar servicios de cualquier clase, a estas Asociaciones’ y les otorgarán ‘las facilidades que\nnecesiten para el cumplimiento de sus fines’ (art. 14, 19 y 20 de la Ley sobre el Desarrollo de la\nComunidad, Nº 3859 de 7 de abril de 1967); y, finalmente, las asociaciones reguladas por la Ley Nº\n218 del 8 de agosto de 1939 podrán ser declaradas de \"utilidad pública\", cuando el Poder Ejecutivo\ndetermine que son ‘particularmente útiles para los intereses del Estado y llenen una necesidad\nsocial’, caso en el cual ‘podrán gozar de las franquicias y concesiones de orden administrativo y\neconómico que el Poder Ejecutivo tuviere a bien otorgarles para el mejor cumplimiento de sus fines’.\n(art. 32).\n\n\n\n El interés publico, también conocido como interés general, interés común o interés de la comunidad,\nes un concepto jurídico indeterminado que tiende también a ser confundido con \"orden público\", que\nno es lo mismo (sobre orden público, véase lo dispuesto por la Sala Constitucional en sus voto Nº\n479-90 y 1441- 92. En el primero de ellos sentenció: ‘... en la Constitución subyacen y coexisten el\norden público político (organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden\npúblico social (intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la\npoblación), y más tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada\na fomentar el sistema económico prevaleciente]’).\n\n\n\n En su acepción tradicional, \"interés público\" es sinónimo de utilidad, conveniencia de los más\nfrente a los menos, de la sociedad ante los particulares, del Estado sobre los súbditos (G.\nCabanellas, \"Diccionario de Derecho Usual\").\n\n\n\n Más recientemente, se identifica el concepto de interés público con \"interés general\" que es un\nconcepto propio del Derecho Administrativo, que en principio significa ‘lo que afecta o interesa a\nla generalidad, es decir, al común de los ciudadanos que componen un comunidad política. Es el\ninterés de esa comunidad como tal, organizada políticamente’. (M. Sánchez Morón, \"Enciclopedia\nJurídica Civitas\").\n\n\n\n Girando en torno a esta noción, el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública fija\nprincipios que orientan la actuación de los servidores públicos a satisfacer, primordialmente, el\ninterés público, \"... el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales\ncoincidentes de los administrados\". Asimismo, ‘en la apreciación del interés público se tendrá en\ncuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el\nindividuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia’.\n\n\n\n Así, dentro del anterior orden de ideas, sería de interés público todo aquello que interesa, afecta\no es de utilidad a la comunidad o al común de los ciudadanos; por ello siempre hay un interés\npúblico en la existencia y funcionamiento de los servicios públicos; mas no todo aquello que es de\ninterés publico constituye, necesariamente, un servicio público. De ahí que, como vimos en relación\ncon nuestro ordenamiento positivo, existan muchas organizaciones o agrupaciones privadas que son\nconsideradas o declaradas de interés o de utilidad pública, por la labor que desarrollan, aunque su\nfinalidad o propósito no sea el brindar un servicio público propiamente, tal y como ha sido definido\n(en este mismo sentido, véase dictamen C-136-94).\n\n\n\n De lo expuesto se colige sin dificultad que, en principio y a pesar de que pueden estar realizando\nlabores de beneficencia, caridad o bien social, ni las fundaciones ni las asociaciones pueden\nconsiderarse como \"entidades de servicio público\", aún y cuando hayan sido declaradas de \"interés\" o\n\"utilidad\" públicos o reciban algún apoyo estatal.\n\n\n\n Las únicas excepciones concebibles a la anterior regla, lo serían aquellos casos en que a una\nasociación o fundación de bien social le sea concedida la prestación de un verdadero servicio\npúblico, en los términos antes explicados, y que, adicionalmente, dicha organización demuestre que\nno actúa movida por el afán de lucro y que sus estatutos efectivamente así lo establecen”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor su parte,  en el dictamen C-136-94 de 22 de agosto de 1994, indicamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El carácter de interés público deriva esencialmente de las necesidades que deben ser cubiertas por\nel organismo. Ahora bien, qué significa que una actividad desarrollada por una persona privada es de\ninterés público. Significa que en razón del interés público presente en la actividad, el Estado\ninterviene por medio de una reglamentación especial y ejerciendo un control más puntual sobre el\nejercicio de la actividad. En primer término, no se trata de una actividad simple que pueda ser\nejercida por cualquier persona. Por el contrario, se requiere que la entidad sea \"autorizada\"\n(artículos 66 y 67 de la Ley antes mencionada); así, las actividades de interés público sólo pueden\nser ejercidas por los particulares en virtud de una autorización legitimadora del Estado; la\nautorización origina el consiguiente derecho a la fiscalización de la entidad, ejercida para\nasegurar que su actividad se coordine con el resto de la actividad estatal: ‘En realidad, si la\nautonomía de los organismos privados limita, como se verá, el control del Estado, esta autonomía no\nafecta el principio del control. Lo anterior porque el Estado es el guardián del interés general. Y\nen la medida en que la realización de este interés general esté confiado a organismos privados, es\nindispensable que el Estado tenga el poder de controlar la actividad de estos organismos’, A,\nDEMICHEL, loc. cit. p. 396.\n\n\n\n El control puede extenderse al presupuesto (artículo 76, c) de la Ley) y a la inversión (artículo\n87), control de los actos emitidos y al examen de todo los documentos e informaciones de la entidad\n(artículo 90 del mismo cuerpo normativo). Así, la Administración limita y orienta su actividad, le\nayuda e le impone sujeciones, e incluso puede participar directamente en su gestión.\n\n\n\n En segundo término, la ley regula los cometidos que tienen a su cargo esas entidades, así como las\nreglas básicas de organización. En cuanto a lo primero, el artículo 75 regula las funciones de las\nasociaciones mutualistas y en cuanto a la organización, ésta se sujeta a lo dispuesto en los\nartículos 70 a 73 y 76 a 83 de la Ley y a su reglamento. Se reconoce, además, un poder director al\nBanco Hipotecario de la Vivienda, ente rector en materia de financiamiento a la vivienda.\n\n\n\n En fin, el ordenamiento reconoce a la entidad una serie de prerrogativas y ventajas que no se\naplican al resto de entidades privadas. Tal es el caso de las exoneraciones y de las ventajas\nprocesales previstas en los artículos 69 y 74, respectivamente de la Ley del Sistema Financiero\nNacional para la Vivienda.\n\n\n\n La utilidad pública de la entidad se muestra, entonces, en la dirección y el control\nadministrativos y financieros; el reconocimiento de derechos o ventajas y, en general, la sumisión\nal interés público”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este análisis hay que tener muy presente también lo que indican los numerales 1 y 2 de la Ley\nn.° 218 de 08 de agosto de 1939, Ley de asociaciones, cuando afirma que estas entidades privadas son\naquellas que se constituyen para  fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y\ncualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Más\naún, señala el numeral 2 que las asociaciones que no siendo de las enumeradas en el artículo primero\nse propongan un objeto meramente comercial o civil se regirán por las leyes comerciales o civiles,\nsegún el caso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, las asociaciones no tienen como objeto un fin de lucro para sus miembros, lo que no\nexcluye que el ente pueda realizar actividades lucrativas como medio para alcanzar sus fines\npropios. Este es un requisito necesario, más no suficiente para la declaratoria de utilidad pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El otro requisito es que su actividad sea particularmente útil para los intereses del Estado y\nllene una necesidad social. Tal y como está redactada la norma legal, no todos los objetivos y fines\nde la asociación deben de cumplir con este requisito, pues basta con que uno de ello lo cumpla, para\nque el órgano compete pueda otorgarle la condición de entidad de utilidad pública. Esta postura\nobedece a que la Ley no establece que este requisito se tenga que cumplir de una manera total, en el\nsentido de que todos sus objetivos y fines deban ser coincidentes con él. Con solo que uno de ellos\nlo cumpla, la Administración Pública puede ejercer válidamente la competencia. Desde esta\nperspectiva, no debemos distinguir donde la ley no distingue, ni tampoco darle a un requisito un\nalcance que el legislador no le impuso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo en esta línea de pensamiento, tampoco se puede afincar el concepto de necesidad social\ncomo exclusiva de los sectores sociales que son vulnerables y que requieren de una constante\natención, ya que la necesidad social de la que habla la Ley es mucho más amplia, la cual puede\nincluir una serie de expresiones del colectivo no solo en el ámbito social propiamente dicho, sino\ntambién otros, a manera de ejemplo: científicos, artísticos, deportivos, y de recreo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, para efectos de la exoneración del impuesto sobre la renta es necesario tener presente\nlo que indicamos en el dictamen C-197-06 de 17 de mayo del 2006, en el sentido de que la\ndeclaratoria de utilidad pública no es suficiente para obtener ese beneficio fiscal. Al respecto\nseñalamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n        “En el caso objeto de estudio, cabe indicar que la Ley del Impuesto sobre la Renta,  \ncontiene una norma de naturaleza didáctica, -el artículo 3 de esa Ley- que señala una serie de\nentidades no sujetas al pago del tributo previsto en esa Ley. Dentro de esos sujetos, el inciso ch)\nde ese numeral señala, que no estarán sujetos al impuesto en cuestión, entre otros, las fundaciones,\ny las asociaciones que hayan sido declaradas de utilidad pública por el Poder Ejecutivo, ‘siempre y\ncuando los ingresos que obtengan, así como su patrimonio,  se destinen en su totalidad,\nexclusivamente para fines públicos o de beneficencia y que, en ningún caso se distribuyan directa o\nindirectamente entre sus integrantes’. \n\n\n\n        Es importante tener presente, que en el caso de las asociaciones reguladas al amparo de la\nLey N°218 (del 8 de agosto de 1939), por voluntad expresa del legislador, se estableció una doble\ncondición para que puedan considerarse como no sujetas al impuesto sobre la renta: En primer lugar\nque las mismas deben haber sido declaradas de utilidad pública por el Poder Ejecutivo (por\nconsiderar que son útiles para los intereses estatales y que satisfacen una necesidad de carácter\nsocial), y en segundo lugar que los ingresos que obtengan deben destinarse en su totalidad a la\nconsecución de fines públicos o de beneficencia. En ese sentido, es importante apuntar, que la\ndeclaratoria de utilidad tiene su razón de ser en virtud de que tal y como lo establece la referida\nLey N° 218 en su artículo 1°, si bien las asociaciones no deben tener como único y exclusivo objeto\nel lucro o la obtención de ganancia, sino que además deben tener fines que tiendan al desarrollo\nsocial, es lo cierto que perfectamente pueden existir asociaciones que realicen actividades\npredominantemente lucrativas y que destinen tan solo una parte de sus ganancias a la beneficencia.\nDe modo que, en esa medida - que los ingresos se destinen en su totalidad a satisfacer necesidades\nde carácter social y que hayan sido declaradas de utilidad pública -, en el caso concreto  del\nimpuesto sobre la renta, la referida declaratoria de utilidad en el fondo se constituye en un\nrequisito que permite comprobar que una determinada asociación no encaja dentro del presupuesto\nhipotético que da pie a la obligación tributaria prevista en el artículo 1° de la Ley N° 7092, es\ndecir que en efecto puede considerarse como una entidad no sujeta a ese tributo” (Las negritas del\nsegundo párrafo no corresponden al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En resumen, para la declaratoria de utilidad pública basta que uno o algunos de los objetivos o\nfines de la asociación sean útiles para los intereses del Estado y llenen una actividad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n B.-       Tipo de control y fiscalización que ejerce el Ministerio sobre las asociaciones\ndeclaradas de utilidad pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el tema, en el dictamen C-159-99, señalamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Los interrogantes formulados se relacionan directamente con el tema del control y fiscalización\nadministrativa de las asociaciones civiles.\n\n\n\n\nPor consiguiente, es oportuno tener presente la normativa que regula tal materia.\n\n\n\n En primer término, tenemos el artículo 4º de la Ley de Asociaciones, nº 218 de 8 de agosto de 1939,\nel cual dispone que:\n\n\n\n ‘El control administrativo de las asociaciones corresponde al Poder Ejecutivo, quien es el\nencargado de autorizar la creación de asociaciones nacionales y la incorporación de las extranjeras;\nde fiscalizar las actividades de las mismas y de disolver las que persigan fines ilícitos o lesionen\nla moral o el orden público, todo de acuerdo con lo dispuesto por esta ley’ (Lo resaltado en negrita\ny sublineado no es del original).\n\n\n\n Conforme se podrá apreciar, desde la promulgación de la Ley de Asociaciones en 1939, el legislador\nencomendó al Poder Ejecutivo la labor de controlar y fiscalizar el funcionamiento de tales\nentidades, velando porque sus fines y actividades sean lícitas y no lesionen la moral o el orden\npúblico. En un principio, tal atribución fue asignada al Ministerio de Gobernación. Posteriormente,\ncon la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, nº 6739 del 28 de abril de 1982,\nse trasladó a este último Ministerio:\n\n\n\n\n‘Artículo 7º.-\n\n\n\n\nSerán funciones del Ministerio de Justicia:\n\n\n\n\na) (...)\n\n\n\n e) Autorizar el funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley Nº\n218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como la personería de los\ncorrespondientes órganos directivos’.\n\n\n\n\nPor su parte el numeral 8º de la misma Ley Orgánica del Ministerio de Justicia dispone:\n\n\n\n ‘El Ministerio de Justicia asumirá las funciones que las leyes vigentes asignan al Ministerio de\nJusticia y Gracia y al Ministerio de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia y sustituirá a estos\nministerios, en todos los casos en que las leyes vigentes les asignan funciones dentro del campo de\nla competencia específica que la presente ley le atribuye’.\n\n\n\n Ahora bien, mediante Decreto Ejecutivo nº 27281-J del 19 de agosto de 1998 [derogado por el Decreto\nEjecutivo 29496 de 17 de abril del 2001 que emitió un nuevo Reglamento de Asociaciones], se trasladó\na la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público (Órgano del Ministerio de Justicia), el\ntrámite, control y fiscalización administrativa de las asociaciones:\n\n\n\n ‘Artículo 1º- Trasládese a la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público, el trámite,\ncontrol y fiscalización administrativa de las Asociaciones que se inscriben en el Departamento de\nAsociaciones de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público.’\n\n\n\n Por su parte, el artículo 2 del citado Decreto 27281, modificó el numeral 24 del Reglamento del\nRegistro Público, Decreto Ejecutivo nº 26771-J de 18 de febrero de 1998, disponiendo, a partir de\nese momento, lo siguiente:\n\n\n\n\n‘Artículo 24.-\n\n\n\n Del control administrativo y fiscalización de las asociaciones. El control administrativo y\nfiscalización de las asociaciones, será competencia de la Dirección de Personas Jurídicas del\nRegistro Público, de conformidad por lo dispuesto en el Título IV Capítulo I del Reglamento a la Ley\nde Asociaciones, que es Decreto Ejecutivo Nº 18670-J de 20 de diciembre de 1988’.\n\n\n\n Conforme se podrá apreciar, la normativa transcrita expresamente atribuye a la Dirección de\nPersonas Jurídicas del Registro Público la potestad de control y fiscalización administrativa de las\nasociaciones civiles, de conformidad con lo dispuesto en el Título IV, Capítulo I, del Reglamento a\nla Ley de Asociaciones [derogado por el Decreto Ejecutivo 29496 de 17 de abril del 2001 que emitió\nun nuevo Reglamento de Asociaciones], artículos 36 y siguientes, los cuales, en su orden, disponen:\n\n\n\n\n‘Artículo 36.-\n\n\n\n Compete al Ministerio de Justicia y Gracia, el control administrativo y la fiscalización de las\nasociaciones, en los siguientes supuestos: a) Podrá considerar, investigar y resolver las denuncias\nde los asociados o de terceros con interés legítimo. Al efecto hará toda clase de investigaciones\npara resolver conflictos, pudiendo llegar a acordar la suspensión temporal del funcionamiento de la\nasociación, así como decretar la disolución en la vía administrativa, cuando se produzca en ambos\ncasos los presupuestos de los artículos 4º y 34 de la ley; y b)\n\n\n\n Podrá intervenir de oficio en las asociaciones declaradas de utilidad pública, las que ejecuten\nprogramas conjuntamente con el Estado o hayan recibido bienes o fondos del Estado o sus\ninstituciones. En todo caso, la investigación del Ministerio de Justicia y Gracia se hará sujeta al\nordenamiento jurídico- administrativo, debiendo seguirse al efecto el procedimiento administrativo\nque corresponda de conformidad con la Ley General de la Administración Pública. c) Convocar, a\ntravés del órgano directivo, a asamblea general extraordinaria de asociados, en los siguientes\nsupuestos:\n\n\n\n\n1º.- Por solicitud formal y razonada de un asociado activo.\n\n\n\n 2º.- Cuando por cualquier medio constare irregularidades graves y estime imprescindible la medida.\nEn el primer caso, el ministerio actuará cuando estime que la solicitud es pertinente y si el\npeticionario demuestra, en forma fehaciente que lo ha requerido infructuosamente a los órganos de la\nasociación’ (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).\n\n\n\n\n‘Artículo 37.-\n\n\n\n En el caso de que el Ministerio de Justicia y Gracia, haya ordenado la realización de una asamblea\ny el órgano directivo no llegará a convocarla dentro del término de 30 días siguientes al recibo de\nla comunicación del ministerio, éste procederá a convocarla directamente, conforme con el\nprocedimiento que establece el estatuto’.\n\n\n\n\n‘Artículo 38.-\n\n\n\n El Ministerio de Justicia y Gracia, podrá asistir, por medio de un representante designado por el\nDespacho, a las sesiones de asamblea general y del órgano directivo, cuando se dé alguno de los\nsupuestos de los contemplados en los incisos b) y c)\n\n\n\n\ndel artículo 36, siempre que lo considere conveniente’.\n\n\n\n La normativa transcrita expresamente establece que el control administrativo y la fiscalización de\nlas asociaciones, a cargo actualmente de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público,\npuede darse a gestión de parte interesada -asociado o tercero con interés legítimo que presente la\nrespectiva denuncia- y de oficio en el caso de las asociaciones declaradas de utilidad pública, que\nejecuten programas conjuntamente con el Estado o que hayan recibido bienes o fondos públicos.\n\n\n\n En el ejercicio de dicha potestad, la citada Dirección cuenta con amplias potestades, pudiendo\nrealizar toda clase de investigaciones que estime necesarias para resolver los conflictos, acordar\nla suspensión temporal de las asociaciones o bien decretar su disolución en los casos que establece\nla ley.\n\n\n\n Refiriéndose a los alcances de esa facultad de fiscalización, la Procuraduría General de la\nRepública, mediante dictamen C-134-79 de 10 de julio de 1979, estableció que esa potestad se debía\nentender en forma amplia y comprensiva de todas las acepciones del término, tales como: criticar,\nenjuiciar, inspeccionar, revisar, vigilar, cuidar, estar al tanto, seguir de cerca. Tal criterio fue\navalado por la Sala Constitucional en su resolución nº 1124-95 de las 11:21 hrs del 24 de febrero de\n1995.\n\n\n\n Ahora bien, la fiscalización constituye un instrumento que permite el desarrollo sistemático,\ncontinuo y permanente de acciones tendientes a asegurar el efectivo cumplimiento de los fines y\nobjetivos propuestos por la Ley de Asociaciones y su Reglamento, así como en los respectivos\nestatutos internos de cada asociación en particular, los cuales constituyen el ordenamiento básico\nque rige sus actividades.\n\n\n\n En relación con los alcances de la fiscalización, se dice en doctrina que la que se realiza en la\nAdministración Pública puede enfocarse desde tres puntos de vista:\n\n\n\n ‘a) En cuanto al «momento o tiempo» en que el mismo se realiza con relación al acto o\ncomportamiento respectivos en ese orden de ideas, el control o fiscalización puede ser anterior o\nposterior a la emisión del acto o realización del comportamiento, pudiendo revestir, asimismo,\ncarácter preventivo o represivo; este último puede ser, a su vez, sustitutivo. Vinculados a este\npunto de vista corresponde mencionar la «autorización», la «aprobación», el «visto bueno», la\n«suspensión» y la «intervención». b) En cuanto a la «iniciativa» para llevar a cabo el control o\nfiscalización. En tal sentido éstos pueden ser de «oficio» o a «petición o instancia de parte\ninteresada». Aparecen así la llamada «vigilancia» y los «recursos».\n\n\n\n c) En cuanto al «objeto» que se pretenda lograr con el control o fiscalización, éstos pueden ser de\n«legitimidad» o de «oportunidad», según que tiendan a impedir o reprimir la violación de normas\nlegales -jurídicas o no jurídicas-, es decir internas o externas- o de conveniencia o mérito’.\n(MARIENHOFF (Miguel). Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Argentina, Editorial Abeledo\nPerrot, cuarta Edición, Tomo I, 1990, p. 631).\n\n\n\n En el caso que nos ocupa, la labor de control y fiscalización administrativa de las asociaciones,\nencomendada a la Dirección de Personas Jurídicas, tiene por objeto que los fines de tales entidades,\nasí como las actividades efectuadas para llevarlos a cabo, sean lícitos, legítimos y que no dañen la\nmoral y el orden público. Se trata de una labor preventiva y correctiva, de constatación del\nfuncionamiento de las asociaciones, justificada en la protección que la Constitución Política\ngarantiza al ejercicio de un derecho fundamental como lo es la libertad de asociación.\n\n\n\n\nII.- PROCEDIMIENTO PARA EL CONTROL Y FISCALIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS ASOCIACIONES:\n\n\n\n Según se ha indicado, la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público considera que la\nnormativa que regula el control administrativo y fiscalización de las asociaciones civiles es\nambigua, pues mientras el inciso b) del artículo 36 del Reglamento a la Ley de Asociaciones remite\nal procedimiento administrativo, los numerales 37 y 38 del mismo Reglamento sugieren una\nintervención más directa.\n\n\n\n Asimismo, se cuestiona que el procedimiento administrativo es muy general en tanto que la\nfiscalización de las asociaciones comprende aspectos muy específicos.\n\n\n\n Sobre el particular, considera este Órgano Superior Consultivo, técnico jurídico, que no lleva\nrazón el órgano consultante, pues la normativa en referencia en modo alguno es ambigua. Por el\ncontrario, se trata de normas complementarias. En efecto, tal y como se indicó en el apartado\nanterior, el artículo 36 del Reglamento de la Ley de Asociaciones dispone que el control y\nfiscalización administrativa de las asociaciones se puede iniciar a gestión de parte -asociado o\ntercero con interés legítimo que interponga la denuncia respectiva-, o de oficio en los casos que el\nmismo Reglamento establece. En ambos casos, la intervención que realice la Dirección de Personas\nJurídicas debe sujetarse al ordenamiento jurídico-administrativo, debiendo seguir al efecto ‘... el\nprocedimiento administrativo que corresponda de conformidad con la Ley General de la Administración\nPública’.\n\n\n\n Vemos, pues, que el Reglamento a la Ley de Asociaciones remite expresamente, para el control y\nfiscalización de las asociaciones, a los procedimientos administrativos que establece la Ley General\nde la Administración Pública. Al respecto, es preciso recordar que la citada Ley General contempla\ndos procedimientos administrativos por excelencia, a saber: el ordinario, regulado en los artículos\n308 y siguientes, y el sumario, en los numerales 320 y siguientes. El primero resulta de observancia\nobligatoria cuando el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole\nobligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión\ngrave y directa a sus derechos o intereses legítimos; cuando haya contradicción o concurso de\ninteresados frente a la Administración; y en los procedimientos disciplinarios, cuando éstos\nconduzcan a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualesquiera otra de similar\ngravedad. Por su parte, el procedimiento sumario resulta aplicable en los casos no previstos en el\nordinario.\n\n\n\n En ese sentido, corresponde a la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público determinar,\nen cada caso en particular, cuál es el procedimiento administrativo aplicable. Además, deberá tener\nen consideración que en ambos procedimientos resultan de obligada aplicación los principios y\ngarantías que conforman el debido proceso, tal y como lo ha establecido reiteradamente la\njurisprudencia de la Sala Constitucional. En cuanto a los elementos constitutivos del debido proceso\nen sede administrativa, la Sala Constitucional, en el Voto nº 0676-97, de las 13:00 hrs. del 31 de\nenero de 1997, indicó:\n\n\n\n ‘Sobre el debido proceso en sede administrativa. La Sala ha tenido sobradas oportunidades para\nexaminar cuáles son los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede\nadministrativa. Fundamentalmente, a partir del voto nº 15-90 de las 16:45 hrs. del 5 de enero de\n1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho que «... el derecho de defensa\ngarantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del\ndebido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en\ndoctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de\ncontradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del\nprocedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y\nproducir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su\nalegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes\nadministrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse\nrepresentar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada\nde la decisión que dicta la administración y de los motivos en que se funde y e) derecho del\ninteresado de recurrir la decisión dictada.» « ‘... el derecho de defensa resguardado en el artículo\n39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier\nprocedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe\ndársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de\nque ejercite su defensa...\". Es claro que los elementos básicos del procedimiento administrativo\nrigen por igual para todas las partes interesadas en él, ya que todas tienen un interés legítimo en\nel resultado de los trámites. Además, todas deben tener participación equilibrada y equitativa en\nlas diversas etapas, colaborando de buena fe en el descubrimiento de la verdad real de los hechos y\nen la valoración de los principios jurídicos involucrados, sobre lo cual fundamentará la\nAdministración su acto final decisorio. En otras palabras, si bien es cierto que el derecho de\ndefensa previsto en el numeral 39 constitucional existe esencialmente para asegurar la tutela de los\nderechos de la parte que figura como afectada por un proceso administrativo o judicial tramitado en\nsu contra, no se le puede ver -como lo ha dicho en diversas ocasiones la Sala- al margen de la\ngarantía del debido proceso, comprendida en el artículo 41 ibídem, de la cual derivan deberes y\nderechos también para las otras partes interesadas en el proceso, porque a todas ellas -acreditado\nsu legítimo interés en el resultado del asunto- debe hacerse justicia pronta y cumplida’ (Lo\nresaltado en negrita y sublineado no es del original).\n\n\n\n En la sentencia transcrita, la Sala Constitucional enumera los elementos básicos constitutivos de\nla garantía constitucional del debido proceso en sede administrativa, a los cuales se les debe dar\ncumplimiento en todo procedimiento administrativo.\n\n\n\n Ahora bien, lo dispuesto en los artículos 37 y 38 del Reglamento a la Ley de Asociaciones, lejos de\ncontradecir la aplicación de los procedimientos administrativos contemplados en la Ley General de la\nAdministración Pública en el control y fiscalización de las asociaciones, debe verse e interpretarse\nde manera complementaria. Así por ejemplo, si la Dirección de Personas Jurídicas, como resultado de\nun procedimiento administrativo -iniciado por denuncia de un asociado o tercero con interés\nlegítimo, o de oficio porque consten irregularidades graves-, ordena al órgano directivo de una\ndeterminada asociación convocar a una asamblea extraordinaria de asociados, y dicho órgano no cumple\nlo ordenado dentro del término de treinta días siguientes al recibo de la comunicación, el artículo\n37, en relación con lo dispuesto en el numeral 36, facultan a la citada Dirección para convocarla\ndirectamente, conforme con el procedimiento que establece el estatuto interno de la asociación de\nque se trate.\n\n\n\n En el mismo sentido, la posibilidad que establece el artículo 38 del Reglamento a la Ley de\nAsociaciones para que un funcionario de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público\nasista a las sesiones de asamblea general y del órgano directivo de una determinada asociación, debe\nverse como un complemento a las medidas adoptadas, luego de seguir el procedimiento administrativo\ncorrespondiente en los supuestos contemplados en los incisos b) y c) del artículo 36.\n\n\n\n Por consiguiente, es criterio de la Procuraduría General de la República que cualquier acción de\ncontrol o fiscalización administrativa que la citada Dirección ejerza sobre las asociaciones\nciviles, por concreta y específica que sea, debe estar precedida y fundamentada en un procedimiento\nadministrativo, ordinario o sumario, según sea el caso, en el cual se haya dado cumplimiento a los\nelementos básicos constitutivos del debido proceso”.  (Nota: Mediante Decreto Ejecutivo n.° 29496 de\n17 de abril del 2001 se emite un nuevo Reglamento a la Ley de Asociaciones, derogándose el\nReglamento que se tiene como referencia en el citado dictamen, sea el Decreto Ejecutivo 18670 de 20\nde diciembre de 1988. En este nuevo Reglamento las potestades de fiscalización del Ministerio de\nJusticia a través de la Dirección o Subdirección del Registro de Personas Jurídicas del Registro\nNacional sobre las asociaciones se encuentran a partir del numeral 43 al 49 inclusive).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Dicho lo anterior, resulta procedente sostener que las asociaciones declaradas de utilidad pública\nno tienen ninguna connotación especial o particular que las excluya de los controles y la\nfiscalización que le compete ejercer al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección o\nSubdirección del Registro de Personas Jurídicas del Registro Nacional, en relación con este tipo de\nentes, las cuales son ampliamente explicadas en el dictamen supra citado y se encuentran claramente\nestablecidas en los numerales 43 al 49 del Reglamento de asociaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n C.-       Entidades que deben intervenir en el control y fiscalización de las asociaciones\ndeclaradas de utilidad pública y en el uso de sus fondos exonerados del impuesto sobre la renta\n\n\n\n\n \n\n\n\n En realidad hemos refundido las interrogantes 3 y 4 en una sola pues un tema necesariamente\nconlleva al otro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se indicó en el acápite anterior, es al Ministerio de Justicia a quien le compete ejercer el\ncontrol y la fiscalización de las asociaciones declaradas de interés público, pues dichas entidades\nprivadas no tienen ninguna connotación especial por ese hecho, ni tampoco ese hecho provoca que ese\nMinisterio pierda la competencia o que esta sea traslada a otro órgano o ente de la Administración\nPública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, el punto entonces se reduce a si la Dirección General de Tributación Directa debe o\nno ejerce algún tipo de control o de fiscalización sobre estos entes privados en vista de que están\nexonerados de pagar el impuesto sobre la renta a causa de la declaratoria de utilidad pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se señaló atrás, el numeral 3, inciso ch) de la Ley del impuesto sobre la renta, n.° 7092 de\n21 de abril de 1988, establece un requisito adicional para recibir la exoneración de este impuesto,\ny es que los ingresos que obtenga la asociación deben destinarse en su totalidad a la consecución de\nfines públicos o de beneficencia, de lo contrario no es procedente el beneficio fiscal y deben pagar\nel impuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A nuestro modo de ver, esta actividad de una entidad privada solo la podría revisar la Dirección\nGeneral de Tributación Directa con base en las atribuciones que se derivan del numeral 24 de la\nCarta Fundamental (competencia exclusiva y excluyente de este órgano), que le permite a este tipo de\nórganos revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios. Más aún, desde\nnuestra perspectiva, la Administración Tributaria está en el deber de realizar este tipo de control\ny fiscalización, toda vez de que su omisión podría causar graves perjuicios al Erario. Además, con\nfundamento en el Código de normas y procedimientos tributarios, Ley n.° 4755 de 03 de mayo de 1971,\nconcretamente en los numerales 103 y 104,  la Administración Tributaria tiene las siguientes\npotestades:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 103.-Fiscalización.\n\n\n\n La Administración Tributaria está facultada para verificar el correcto cumplimiento de las\nobligaciones tributarias por todos los medios y procedimientos legales.\n\n\n\n\nA ese efecto dicha Administración queda específicamente autorizada para:\n\n\n\n a)    Requerir a cualquier persona natural o jurídica, esté o no inscrita para el pago de los\ntributos, que declare sus obligaciones tributarias dentro del plazo que al efecto le señale;\n\n\n\n b)    Cerciorarse de la veracidad del contenido de las declaraciones juradas por los medios y\nprocedimientos de análisis e investigación legales que estime convenientes, a efecto de determinar\nla verdadera magnitud del hecho imponible y el tributo correspondiente;\n\n\n\n c)    Requerir el pago y percibir de los contribuyentes y los responsables los tributos adeudados\ny, en su caso, el interés, los recargos y las multas previstos en este Código y las leyes\ntributarias respectivas. El titular de la Dirección General de Tributación está facultado para fijar\nmediante resolución con carácter general, los límites para disponer el archivo de deudas tributarias\nen gestión administrativa o judicial, las cuales en razón de su bajo monto o incobrabilidad no\nimpliquen créditos de cierta, oportuna o económica concreción.\n\n\n\n Decretado el archivo por incobrabilidad, en caso de pago voluntario o cuando se ubiquen bienes\nsuficientes del deudor sobre los cuales se pueda hacer efectivo el cobro, se emitirá una resolución\ndel titular de la Administración que revalidará la deuda.\n\n\n\n Los titulares de las administraciones territoriales y de grandes contribuyentes ordenarán archivar\nlas deudas y, en casos concretos, revalidarlas.\n\n\n\n\n(Así reformado este inciso por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)\n\n\n\n d)    Organizar y gestionar el cobro administrativo de los tributos, intereses y recargos que\naplique y para solicitar la intervención de la dependencia que tenga a su cargo el cobro de los\ncréditos a favor del Estado; y\n\n\n\n e)    Interpretar administrativamente las disposiciones de este Código, las de las leyes\ntributarias y sus respectivos reglamentos, y para evacuar consultas en los casos particulares\nfijando en cada caso la posición de la Administración, sin perjuicio de la interpretación auténtica\nque la Constitución Política le otorga a la Asamblea Legislativa y la de los organismos\njurisdiccionales competentes”. (Así modificado por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria\nNo.7535 del 1 de agosto de 1995, que derogó el contenido del antiguo artículo 103 -sobre\nIncumplimiento de los deberes por los funcionarios de la Administración Tributaria- y traspasó el\nantiguo numeral 109 al actual)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 104.-Requerimientos de información al contribuyente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para facilitar la verificación oportuna de la situación tributaria de los contribuyentes, la\nAdministración Tributaria podrá requerirles la presentación de los libros, los archivos, los\nregistros contables y toda otra información de trascendencia tributaria, que se encuentre impresa en\nforma de documento, en soporte técnico o registrada por cualquier otro medio tecnológico.\n\n\n\n Sin perjuicio de estas facultades generales, la Administración podrá solicitar a los contribuyentes\ny los responsables:\n\n\n\n\na)    Copia de los libros, los archivos y los registros contables.\n\n\n\n\nb)    Información relativa al equipo de cómputo utilizado y a las aplicaciones desarrolladas.\n\n\n\n\nc)    Copia de los soportes magnéticos que contengan información tributaria.\n\n\n\n Los gastos por la aplicación de los incisos anteriores correrán por parte de la Administración\nTributaria”. (Así modificado por el artículo 4 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de\nagosto de 1995. Previamente, el artículo 3 de esa misma ley había derogado el contenido del antiguo\nartículo 104 y traspasó el antiguo Numeral 110 al actual)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, en la opinión jurídica O.J.-016-01 de 22 de febrero del 2001, indicamos lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En síntesis, el ordenamiento jurídico le asigna a la AT potestades de fiscalización sobre la\ncorrecta utilización de un beneficio tributario, las cuales le permiten rechazar su aplicación\ncuando tiene conocimiento de que los beneficiarios de él incumplen con los requisitos que exige el\nordenamiento jurídico y las obligaciones asumidas frente a la AP para obtenerlo, lo cual no\nsignifica, de ninguna manera, que se esté cuestionando el acto que concede un derecho al\nadministrado”. En sentido similar véase el dictamen C-124-99 de 17 de junio de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resulta entonces, que el Ministerio de Justicia, por medio del órgano competente, controla y\nfiscaliza a las asociaciones declaradas de utilidad pública para verificar si, en su actividad o\naccionar, están cumpliendo con que uno o algunos de sus objetivos o fines sean útiles para los\nintereses del Estado y satisfacen una actividad social; mientras que la Administración Tributaria\ncontrola y fiscalizada que los ingresos que obtienen se están destinando en su totalidad a la\nconsecución de fines públicos o de beneficencia y, de esa forma, continuar disfrutando del derecho a\nla exoneración del impuesto sobre la renta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.-     CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.-        Para la declaratoria de utilidad pública basta que uno o algunos de los objetivos o\nfines de la asociación sean útiles para los intereses del Estado y llenen una actividad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.-        Las asociaciones declaradas de utilidad pública no tienen ninguna connotación especial o\nparticular que las excluya de los controles y la fiscalización que le compete al Ministerio de\nJusticia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.-        Ergo, corresponde al Ministerio de Justicia controlar y fiscalizar a las asociaciones\npara determinar si uno o algunos de sus objetivos o fines son útiles para los intereses del Estado y\nllenan una actividad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.-        Compete a la Dirección General de Tributación Directa Tributaria controlar y fiscalizar\nlas asociaciones declaradas de utilidad pública para determinar si los ingresos que obtienen se\nestán destinando en su totalidad a la consecución de fines públicos o de beneficencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Fernando Castillo Víquez\n\n\n\n\nProcurador Constitucional\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFCV/mvc\n\n\n\n\n \n\n\n\n Copia: Licdo. Francisco Fonseca Montero, director general de la Dirección General de Tributación\nDirecta", "body_en_text": "Opinion: 316 of 09/11/2008\n\nC-316-2008\n\nSeptember 11, 2008\n\nLicenciada\nLaura Chinchilla Miranda\nMinister of Justice\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Señora Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter no. DMJ-1118-07-2008 of July 23, 2008, received in my office on August 8 of this year, through which you request the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic on the following points:\n\n\"1) In order to declare an Association of public utility, must all its objectives and purposes be useful for the interests of the State and fulfill a social activity, or is it sufficient that one or some of them do so?\n\n2) What type of control and oversight of Associations declared of Public Utility corresponds to this Ministry?\n\n3) What other entities or institutions must intervene in the control and oversight of Associations declared of public utility?\n\n4) What entity must oversee the use that the Association makes of its funds when it is exempted from income tax?\"\n\nI.- BACKGROUND\n\nA.- Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting body\n\nYou attach to your request official letter no. DJ-08-1674 of July 8, 2007, signed by Licenciada Natalie Artavia Chavarría, acting head of the Department of Technical Services, with the approval of Licenciada Ilse Mary Díaz Díaz, legal director of the Ministry, in which the following is concluded:\n\n\"1- That for an Association to be declared of Public Utility, all its purposes and activities must be of a non-profit nature, and fulfill a need that it is in the State interest to reinforce, promote and develop, for the benefit of its inhabitants and socially vulnerable sectors.\n\n2- That the competence for registration, control and oversight of Associations in general corresponds to the Directorate and Subdirectorate of the Legal Persons Registry, in accordance with the Public Registry Regulations and the Law of Associations and its Regulations.\n\n3- That regarding associations declared of public utility, the Directorate and Subdirectorate of the Legal Persons Registry also have control and oversight of the same, such oversight being shared by the Legal Directorate of the Ministry of Justice.\n\n4- That the oversight function of the Legal Directorate extends to the power to request all necessary information, since Article 33 of the Regulations to the Law of Associations establishes that this body may at any time request from Associations declared of Public Utility reports on their management, audits, financial controls and others it deems pertinent to ensure the development and fulfillment of the Association's objectives.\n\nLikewise, if anomalies are detected in an Association's functioning, in accordance with numeral 43 of the Regulations to the Law of Associations, it may request the Directorate or Subdirectorate of Legal Persons of the National Registry to intervene ex officio for the purpose of overseeing these associations.\n\n5- That if it is verified, as a result of the control exercised, that an association is not fulfilling the purposes for which the declaration was granted, it is the competence of the Legal Directorate to recommend the revocation of the declaration. The foregoing is without prejudice to the power of the Directorate and Subdirectorate of the Legal Persons Registry to oversee said association and eventually request its administrative dissolution in accordance with the regulations in force.\n\n6- That regarding the accounting aspect of associations declared of public utility and the determination or distinction indicated in Article 3, subsection ch of the Income Tax Law, it corresponds to the Directorate General of Direct Taxation to exercise the respective controls and oversight over those entities. It being the power of the Directorate General of Direct Taxation to recommend the subjection or not to the payment of income tax of the indicated associations, according to the analysis indicated.\"\n\nB.- Opinion of the Directorate General of Direct Taxation\n\nThrough official letter no. ADPb-3100-20008 of August 11, 2008, this Office gave a hearing on the present consultation to Licenciado Francisco Fonseca Montero, director general of the Directorate General of Direct Taxation. Said official, in official letter no. DGT-488-2008 of August 25, 2008, regarding what is of interest, states the following:\n\n\"This response, which corresponds to conclusion six of the legal opinion, is not shared, because it must be clear that the non-subjection to Income Tax of associations declared of public interest is established by the law on that tax, and therefore it does not correspond to the Directorate General of Taxation to recommend the subjection or not to the payment of income tax of those associations. It is the Ministry of Justice or the Directorate and Subdirectorate of the Legal Persons Registry of the National Registry that have the duty to inform the Directorate General of Taxation when they determine that an association declared of public utility is not complying with its mission so that, then, the corresponding tax treatment is given to it by this Directorate.\n\nThus, what is reiterated is what was indicated in official letter DGSC/165-06, dated September 29, 2006, mentioned in the cited legal opinion, issued by the Management Division of the Directorate General of Taxation, in the sense that associations not subject to the payment of income tax, as they are not taxpayers of that tax, are not within the selection criteria for oversight.\"\n\nC.- Opinions of the Office of the Attorney General of the Republic\n\nThe Advisory Body, in opinion C-159-99 of August 6, 1999, concluded the following:\n\n\"1. That the body of the Executive Branch in charge of the administrative control and oversight of associations is the Directorate of Legal Persons of the Public Registry. Said competence may be exercised upon petition of an interested party—an associate or third party with a legitimate interest who files the respective complaint—and ex officio in the case of associations declared of public utility, that execute programs jointly with the State, or that have received public assets or funds.\n\n2. That in the exercise of said power, the Directorate of Persons of the Public Registry has broad powers, and must be subject to the administrative legal system and follow the applicable administrative procedure (ordinary or summary), in accordance with the General Law of Public Administration. Furthermore, the cited Directorate must take into consideration and apply the constitutive elements of the guarantee of due process in an administrative venue.\n\n3. That the provisions of Articles 37 and 38 of the Regulations to the Law of Associations, far from contradicting the application of the administrative procedures contemplated in the General Law of Public Administration for the control and oversight of associations, must be seen and interpreted in a complementary manner. In that sense, any control or oversight action that the Directorate of Legal Persons exercises over associations, no matter how concrete and specific, must be preceded and grounded in an administrative procedure, ordinary or summary, as the case may be.\n\n4. That the body in charge of exhausting the administrative channel in matters of control and oversight of associations is the Third Section of the Contentious Administrative Tribunal, which is responsible for hearing, on appeal, the appeals filed against the acts and resolutions issued in that matter by the Directorate of Legal Persons of the Public Registry.\"\n\nNote: In relation to the last conclusion, appeals against definitive orders and resolutions issued by all the Registries that make up the National Registry in matters of their competence are now heard by the Administrative Registral Tribunal, in accordance with Article 25 of Law No. 8039 of October 12, 2000.\n\nFurthermore, in opinion 190-96 of November 27, 1996, we referred extensively to the concept of public interest.\n\nII.- ON THE MERITS\n\nGiven that several questions have been raised, for logical and orderly reasons, we will address them separately.\n\nA.- On the declaration of public utility\n\nWe are asked whether, for the declaration of public utility of the association, all its purposes and objectives must be useful for the interests of the State and fulfill a social activity, or if it is sufficient that one or some of them are. In the aforementioned opinion C.190-96, we made the following clarifications:\n\n\"The foregoing obliges us to determine if private subjects can be considered, for said purposes, as of 'public interest' or 'public utility'. Thus, for example, in our legal system, foundations are considered as 'private entities of public utility' by full right (Art. 1 of the Law of Foundations, No. 5338 of August 28, 1973); the constitution and functioning of community development associations is declared to be of 'public interest' and, consequently, public sector entities 'are authorized to grant subsidies, donate assets, or provide services of any kind to these Associations' and will grant them 'the facilities they need for the fulfillment of their purposes' (Arts. 14, 19 and 20 of the Law on Community Development, No. 3859 of April 7, 1967); and, finally, the associations regulated by Law No. 218 of August 8, 1939 may be declared of 'public utility', when the Executive Branch determines that they are 'particularly useful for the interests of the State and fulfill a social need', in which case 'they may enjoy the administrative and economic franchises and concessions that the Executive Branch sees fit to grant them for the better fulfillment of their purposes' (Art. 32).\n\nPublic interest, also known as general interest, common interest, or community interest, is an indeterminate legal concept that also tends to be confused with 'public order', which is not the same (regarding public order, see the provisions of the Constitutional Chamber in its opinions No. 479-90 and 1441-92. In the first of these, it ruled: '... in the Constitution, political public order (essential organization of the State, property, and the family), social public order (State intervention to safeguard the interests of large sectors of the population), and, more tenuously, also economic public order (State activity aimed at promoting the prevailing economic system]') underlie and coexist.\n\nIn its traditional meaning, 'public interest' is synonymous with utility, convenience of the many versus the few, of society over individuals, of the State over subjects (G. Cabanellas, \"Diccionario de Derecho Usual\").\n\nMore recently, the concept of public interest is identified with 'general interest', which is a concept characteristic of Administrative Law, which in principle means 'that which affects or interests the generality, that is, the common body of citizens that make up a political community. It is the interest of that community as such, politically organized'. (M. Sánchez Morón, \"Enciclopedia Jurídica Civitas\").\n\nRevolving around this notion, Article 113 of the General Law of Public Administration establishes principles that guide the actions of public servants to satisfy, primarily, the public interest, '... which will be considered as the expression of the coinciding individual interests of the administered parties'. Likewise, 'in the assessment of public interest, the values of legal certainty and justice for the community and the individual will be taken into account, first and foremost, to which mere convenience can in no case be preferred'.\n\nThus, within the foregoing line of thought, everything that interests, affects, or is useful to the community or to the common body of citizens would be of public interest; therefore, there is always a public interest in the existence and functioning of public services; but not everything that is of public interest necessarily constitutes a public service. Hence, as we saw in relation to our positive legal system, there exist many private organizations or groups that are considered or declared to be of public interest or public utility, due to the work they carry out, even though their purpose or objective is not to provide a public service properly speaking, as has been defined (in this same sense, see opinion C-136-94).\n\nFrom the foregoing, it follows without difficulty that, in principle and despite the fact that they may be carrying out charitable works, charity, or social good, neither foundations nor associations can be considered as 'public service entities', even when they have been declared of public 'interest' or 'utility' or receive some state support.\n\nThe only conceivable exceptions to the foregoing rule would be those cases in which a social good association or foundation is granted the provision of a true public service, in the terms explained above, and that, additionally, said organization demonstrates that it does not act driven by the desire for profit and that its bylaws effectively so establish.\"\n\nIn turn, in opinion C-136-94 of August 22, 1994, we indicated the following:\n\n\"The character of public interest derives essentially from the needs that must be met by the organization. Now then, what does it mean that an activity carried out by a private person is of public interest? It means that, due to the public interest present in the activity, the State intervenes through special regulation and by exercising more precise control over the exercise of the activity. In the first place, it is not a simple activity that can be exercised by any person. On the contrary, it is required that the entity be 'authorized' (Articles 66 and 67 of the aforementioned Law); thus, activities of public interest can only be exercised by individuals by virtue of a legitimizing authorization from the State; the authorization gives rise to the corresponding right to oversee the entity, exercised to ensure that its activity is coordinated with the rest of the state activity: 'In reality, if the autonomy of private bodies limits, as will be seen, the control of the State, this autonomy does not affect the principle of control. The foregoing because the State is the guardian of the general interest. And to the extent that the realization of this general interest is entrusted to private bodies, it is indispensable that the State has the power to control the activity of these bodies', A. DEMICHEL, loc. cit. p. 396.\n\nThe control may extend to the budget (Article 76, c) of the Law) and to investment (Article 87), control of the acts issued, and the examination of all documents and information of the entity (Article 90 of the same regulatory body). Thus, the Administration limits and guides its activity, helps it and imposes subjections on it, and can even participate directly in its management.\n\nIn the second place, the law regulates the duties entrusted to those entities, as well as the basic rules of organization. Regarding the former, Article 75 regulates the functions of mutualist associations, and regarding organization, it is subject to the provisions of Articles 70 to 73 and 76 to 83 of the Law and its regulations. A directing power is also recognized for the Banco Hipotecario de la Vivienda, the governing entity in housing finance matters.\n\nFinally, the legal system recognizes for the entity a series of prerogatives and advantages that do not apply to the rest of private entities. Such is the case of the exemptions and procedural advantages provided for in Articles 69 and 74, respectively, of the Law of the National Financial System for Housing.\n\nThe public utility of the entity is shown, then, in the administrative and financial direction and control; the recognition of rights or advantages; and, generally, subjection to the public interest.\"\n\nIn this analysis, one must also keep very much in mind what numerals 1 and 2 of Law No. 218 of August 8, 1939, the Law of Associations, state when they affirm that these private entities are those that are constituted for scientific, artistic, sports, charitable, recreational purposes and any other lawful purposes that do not have profit or gain as their sole and exclusive object. Even more so, numeral 2 indicates that associations that, not being among those listed in Article 1, propose a merely commercial or civil object shall be governed by commercial or civil laws, as the case may be.\n\nThus, associations do not have a profit-making purpose as their object for their members, which does not exclude the entity from being able to carry out profit-making activities as a means to achieve its own purposes. This is a necessary requirement, but not sufficient for the declaration of public utility.\n\nThe other requirement is that its activity be particularly useful for the interests of the State and fill a social need. As the legal norm is drafted, not all the objectives and purposes of the association must meet this requirement, since it is sufficient that one of them meets it for the competent body to be able to grant it the status of a public utility entity. This position is due to the fact that the Law does not establish that this requirement must be met in a total manner, in the sense that all its objectives and purposes must coincide with it. With just one of them meeting it, the Public Administration can validly exercise its competence. From this perspective, we must not distinguish where the law does not distinguish, nor give a requirement a scope that the legislator did not impose on it.\n\nFollowing this line of thought, the concept of social need cannot be anchored as exclusive to social sectors that are vulnerable and require constant attention, since the social need referred to by the Law is much broader, and can include a series of expressions of the collective not only in the strictly social sphere, but also others, by way of example: scientific, artistic, sports, and recreational.\n\nNow then, for the purposes of income tax exemption, it is necessary to keep in mind what we indicated in opinion C-197-06 of May 17, 2006, in the sense that the declaration of public utility is not sufficient to obtain that tax benefit. In this regard, we pointed out the following:\n\n\"In the case under study, it should be noted that the Income Tax Law contains a norm of a didactic nature—Article 3 of that Law—that indicates a series of entities not subject to the payment of the tax provided for in that Law. Among those subjects, subsection ch) of that numeral indicates that they will not be subject to the tax in question, among others, foundations, and associations that have been declared of public utility by the Executive Branch, 'provided that the income they obtain, as well as their assets, are destined in their entirety, exclusively for public or charitable purposes and that, in no case, are they distributed directly or indirectly among their members'.\n\nIt is important to keep in mind that, in the case of associations regulated under the protection of Law No. 218 (of August 8, 1939), by the express will of the legislator, a double condition was established so that they may be considered as not subject to income tax: Firstly, that they must have been declared of public utility by the Executive Branch (because they are considered useful for state interests and that they satisfy a need of a social nature), and secondly, that the income they obtain must be destined in its entirety to the achievement of public or charitable purposes. In that sense, it is important to point out that the declaration of utility has its reason for being by virtue of the fact that, as established by the referred Law No. 218 in its Article 1, while associations must not have profit or the obtaining of gain as their sole and exclusive object, but rather must also have purposes tending toward social development, the truth is that there can perfectly well exist associations that carry out predominantly profit-making activities and that destine only a part of their earnings to charity. So that, to that extent—that the income be destined in its entirety to satisfying needs of a social nature and that they have been declared of public utility—, in the specific case of income tax, the referred declaration of utility essentially constitutes a requirement that makes it possible to verify that a specific association does not fit within the hypothetical premise that gives rise to the tax obligation provided for in Article 1 of Law No. 7092, that is, that it can indeed be considered an entity not subject to that tax\" (The bold text in the second paragraph does not correspond to the original).\n\nIn summary, for the declaration of public utility, it is sufficient that one or some of the objectives or purposes of the association be useful for the interests of the State and fill a social activity.\n\nB.- Type of control and oversight that the Ministry exercises over associations declared of public utility\n\nOn the subject, in opinion C-159-99, we pointed out the following:\n\n\"The questions asked are directly related to the subject of administrative control and oversight of civil associations.\n\nTherefore, it is timely to keep in mind the regulations governing this matter.\n\nIn the first place, we have Article 4 of the Law of Associations, No. 218 of August 8, 1939, which provides that:\n\n'The administrative control of associations corresponds to the Executive Branch, which is in charge of authorizing the creation of national associations and the incorporation of foreign ones; of overseeing the activities of the same and of dissolving those that pursue illicit purposes or harm morality or public order, all in accordance with the provisions of this law' (The text highlighted in bold and underlined is not from the original).\n\nAs can be appreciated, since the enactment of the Law of Associations in 1939, the legislator entrusted the Executive Branch with the task of controlling and overseeing the functioning of such entities, ensuring that their purposes and activities are lawful and do not harm morality or public order. Initially, such attribution was assigned to the Ministry of Governance. Subsequently, with the enactment of the Organic Law of the Ministry of Justice, No. 6739 of April 28, 1982, it was transferred to this latter Ministry:\n\n'Article 7.-\nThe functions of the Ministry of Justice will be:\na) (...)\ne) To authorize the functioning of associations that are constituted in accordance with Law No. 218 of August 8, 1939, or to register their respective bylaws, as well as the legal standing of the corresponding directive bodies'.\n\nFor its part, numeral 8 of the same Organic Law of the Ministry of Justice provides:\n'The Ministry of Justice will assume the functions that the laws in force assign to the Ministry of Justice and Grace and to the Ministry of Governance, Police, Justice and Grace and will substitute these ministries, in all cases in which the laws in force assign them functions within the field of specific competence that this law attributes to it'.\n\nNow then, through Executive Decree No. 27281-J of August 19, 1998 [repealed by Executive Decree 29496 of April 17, 2001, which issued a new Associations Regulation], the processing, control, and administrative oversight of associations was transferred to the Directorate of Legal Persons of the Public Registry (Body of the Ministry of Justice):\n\n'Article 1.- Transfer to the Directorate of Legal Persons of the Public Registry the processing, control, and administrative oversight of the Associations that are registered in the Department of Associations of the Directorate of Legal Persons of the Public Registry.'\n\nFor its part, Article 2 of the cited Decree 27281, modified numeral 24 of the Public Registry Regulations, Executive Decree No. 26771-J of February 18, 1998, providing, from that moment on, the following:\n\n'Article 24.-\nOn the administrative control and oversight of associations. The administrative control and oversight of associations will be the competence of the Directorate of Legal Persons of the Public Registry, in accordance with the provisions of Title IV, Chapter I of the Regulations to the Law of Associations, which is Executive Decree No. 18670-J of December 20, 1988'.\n\nAs can be appreciated, the transcribed regulations expressly attribute to the Directorate of Legal Persons of the Public Registry the power of administrative control and oversight of civil associations, in accordance with the provisions of Title IV, Chapter I, of the Regulations to the Law of Associations [repealed by Executive Decree 29496 of April 17, 2001, which issued a new Associations Regulation], Articles 36 and following, which, in order, provide:\n\n'Article 36.-\nThe Ministry of Justice and Grace is responsible for the administrative control and oversight of associations, in the following cases: a) It may consider, investigate, and resolve complaints from associates or third parties with a legitimate interest. To this end, it will conduct all kinds of investigations to resolve conflicts, and may even order the temporary suspension of the association's functioning, as well as decree dissolution in the administrative channel, when the prerequisites of Articles 4 and 34 of the law occur in both cases; and b)\nIt may intervene ex officio in associations declared of public utility, those that execute programs jointly with the State, or that have received assets or funds from the State or its institutions. In any case, the investigation by the Ministry of Justice and Grace will be conducted subject to the administrative legal system, and the corresponding administrative procedure must be followed in accordance with the General Law of Public Administration. c) To convene, through the directive body, an extraordinary general assembly of associates, in the following cases:\n1.- Upon formal and reasoned request of an active associate.\n2.- When, by any means, serious irregularities are confirmed and it deems the measure essential. In the first case, the ministry will act when it deems that the request is pertinent and if the petitioner demonstrates, in a convincing manner, that they have requested it unsuccessfully from the association's bodies' (The text highlighted in bold and underlined is not from the original).\n\n'Article 37.-\nIn the event that the Ministry of Justice and Grace has ordered the holding of an assembly and the directive body fails to convene it within 30 days following receipt of the ministry's communication, the latter will proceed to convene it directly, in accordance with the procedure established by the bylaws'.\n\n'Article 38.-\nThe Ministry of Justice and Grace may attend, through a representative designated by the Office, the sessions of the general assembly and of the directive body, when any of the cases contemplated in subsections b) and c)\nof Article 36 occur, provided it deems it convenient'.\n\nThe transcribed regulations expressly establish that the administrative control and oversight of associations, currently in charge of the Directorate of Legal Persons of the Public Registry, may occur upon petition of an interested party—an associate or third party with a legitimate interest who files the respective complaint—and ex officio in the case of associations declared of public utility, that execute programs jointly with the State, or that have received public assets or funds.\n\nIn the exercise of said power, the cited Directorate has broad powers, being able to carry out all kinds of investigations it deems necessary to resolve conflicts, agree to the temporary suspension of associations, or decree their dissolution in the cases established by law.\n\nReferring to the scope of that oversight power, the Office of the Attorney General of the Republic, through opinion C-134-79 of July 10, 1979, established that this power should be understood in a broad manner, encompassing all meanings of the term, such as: criticize, judge, inspect, review, monitor, watch over, be aware of, follow closely. This criterion was endorsed by the Constitutional Chamber in its resolution No. 1124-95 of 11:21 a.m. on February 24, 1995.\n\nNow then, oversight constitutes an instrument that allows the systematic, continuous, and permanent development of actions aimed at ensuring the effective fulfillment of the purposes and objectives proposed by the Law of Associations and its Regulations, as well as by the respective internal bylaws of each particular association, which constitute the basic regulations governing its activities.\n\nRegarding the scope of oversight, it is stated in doctrine that the oversight carried out in the Public Administration can be approached from three points of view:\n\n(a) As to the \"moment or time\" at which it is carried out in relation to the respective act or conduct, in that line of thought, the control or oversight (fiscalización) may be prior or subsequent to the issuance of the act or the performance of the conduct, and may also take on a preventive or repressive character; the latter may, in turn, be substitutive. Linked to this point of view, it is appropriate to mention \"authorization\" (autorización), \"approval\" (aprobación), \"endorsement\" (visto bueno), \"suspension\" (suspensión), and \"intervention\" (intervención). b) As to the \"initiative\" (iniciativa) to carry out the control or oversight (fiscalización). In that regard, these may be \"ex officio\" (de oficio) or \"at the petition or request of an interested party\" (a petición o instancia de parte interesada). Thus, the so-called \"surveillance\" (vigilancia) and \"remedies\" (recursos) appear.\n\nc) As to the \"object\" (objeto) sought to be achieved with the control or oversight (fiscalización), these may be of \"legitimacy\" (legitimidad) or of \"appropriateness\" (oportunidad), depending on whether they tend to prevent or repress the violation of legal norms—juridical or non-juridical, that is, internal or external—or of convenience or merit. (MARIENHOFF (Miguel). Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Argentina, Abeledo Perrot Publishing, Fourth Edition, Volume I, 1990, p. 631).\n\nIn the case before us, the task of administrative control and oversight (fiscalización) of associations, entrusted to the Dirección de Personas Jurídicas, has as its object that the purposes of such entities, as well as the activities carried out to achieve them, are licit, legitimate, and do not harm public morality and order. It is a preventive and corrective task, of verifying the functioning of associations, justified in the protection that the Political Constitution guarantees to the exercise of a fundamental right such as the freedom of association.\n\nII.- PROCEDURE FOR THE ADMINISTRATIVE CONTROL AND OVERSIGHT (FISCALIZACIÓN) OF ASSOCIATIONS:\n\nAs has been indicated, the Dirección de Personas Jurídicas of the Registro Público considers that the regulations governing the administrative control and oversight (fiscalización) of civil associations are ambiguous, because while subsection b) of Article 36 of the Reglamento a la Ley de Asociaciones refers to the administrative procedure, numbers 37 and 38 of the same Reglamento suggest a more direct intervention.\n\nIt is also questioned that the administrative procedure is very general, whereas the oversight (fiscalización) of associations encompasses very specific aspects.\n\nOn this point, this Higher Consultative Body, a legal-technical body, considers that the consulting body is not correct, because the referenced regulations are in no way ambiguous. On the contrary, they are complementary norms. Indeed, as indicated in the previous section, Article 36 of the Reglamento de la Ley de Asociaciones provides that the administrative control and oversight (fiscalización) of associations may be initiated at the request of a party—an associate or a third party with a legitimate interest who files the respective complaint—or ex officio in the cases established by the same Reglamento. In both cases, the intervention carried out by the Dirección de Personas Jurídicas must be subject to the administrative-legal system, and must follow, to that effect, \"... the administrative procedure that corresponds in accordance with the Ley General de la Administración Pública.\"\n\nWe see, then, that the Reglamento a la Ley de Asociaciones expressly refers, for the control and oversight (fiscalización) of associations, to the administrative procedures established by the Ley General de la Administración Pública. In this regard, it is necessary to recall that the cited Ley General contemplates two administrative procedures par excellence, namely: the ordinary (ordinario), regulated in Articles 308 and following, and the summary (sumario), in numbers 320 and following. The former is mandatory when the final act may cause serious harm to the person subject to administration (administrado), whether by imposing obligations, suppressing or denying subjective rights, or by any other form of serious and direct injury to their rights or legitimate interests; when there is a contradiction or concurrence of interested parties before the Administration; and in disciplinary procedures, when these lead to the application of sanctions of suspension or dismissal, or any other of similar gravity. For its part, the summary procedure is applicable in cases not covered by the ordinary procedure.\n\nIn that sense, it falls to the Dirección de Personas Jurídicas of the Registro Público to determine, in each specific case, which administrative procedure is applicable. Additionally, it must take into consideration that in both procedures, the principles and guarantees that make up due process (debido proceso) are of mandatory application, as has been repeatedly established by the jurisprudence of the Sala Constitucional. Regarding the constitutive elements of due process (debido proceso) in an administrative setting, the Sala Constitucional, in Voto nº 0676-97, of 1:00 p.m. on January 31, 1997, stated:\n\n\"On due process (debido proceso) in an administrative setting. The Sala has had ample opportunities to examine what the basic constitutive elements of constitutional due process (debido proceso) are in an administrative setting. Fundamentally, beginning with voto nº 15-90 of 4:45 p.m. on January 5, 1990, and in repeated subsequent pronouncements, it has been said that '... the right of defense guaranteed by Article 39 of the Political Constitution and consequently the principle of due process (debido proceso), contained in Article 41 of our Carta Fundamental, or as it is often called in doctrine, the principle of 'bilateral hearing' (bilateralidad de la audiencia), of 'legal due process' (debido proceso legal), or 'principle of contradiction' (principio de contradicción) (...) has been summarized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence they deem pertinent; c) opportunity for the person subject to administration (administrado) to prepare their allegations, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter in question; d) right of the person subject to administration (administrado) to be represented and advised by attorneys, technicians, and other qualified persons; e) adequate notification of the decision issued by the administration and the reasons on which it is based; and f) right of the interested party to challenge the decision rendered.' '... the right of defense safeguarded in Article 39 ibidem governs not only jurisdictional procedures but also any administrative procedure carried out by the public administration; and the petitioner must necessarily be granted, if they so wish, the right to be assisted by an attorney, in order to exercise their defense....\" It is clear that the basic elements of the administrative procedure apply equally to all parties interested in it, as they all have a legitimate interest in the outcome of the proceedings. In addition, all must have balanced and equitable participation in the various stages, collaborating in good faith in discovering the real truth of the facts and in assessing the legal principles involved, upon which the Administration will base its final decision-making act. In other words, while it is true that the right of defense provided for in number 39 of the Constitution exists essentially to ensure the protection of the rights of the party that figures as affected by an administrative or judicial proceeding brought against them, it cannot be seen—as the Sala has said on various occasions—apart from the guarantee of due process (debido proceso), included in Article 41 ibidem, from which duties and rights also derive for the other parties interested in the proceeding, because to all of them—once their legitimate interest in the outcome of the matter is established—prompt and complete justice must be rendered' (The bold and underlined highlighting is not in the original).\n\nIn the transcribed ruling, the Sala Constitucional lists the basic constitutive elements of the constitutional guarantee of due process (debido proceso) in an administrative setting, which must be complied with in every administrative procedure.\n\nNow, the provisions of Articles 37 and 38 of the Reglamento a la Ley de Asociaciones, far from contradicting the application of the administrative procedures contemplated in the Ley General de la Administración Pública for the control and oversight (fiscalización) of associations, must be seen and interpreted in a complementary manner. Thus, for example, if the Dirección de Personas Jurídicas, as a result of an administrative procedure—initiated by complaint of an associate or a third party with a legitimate interest, or ex officio because serious irregularities are evident—orders the governing body of a particular association to call an extraordinary assembly of associates, and that body fails to comply with the order within thirty days following receipt of the communication, Article 37, in relation to the provisions of number 36, authorizes the said Dirección to convene it directly, in accordance with the procedure established by the internal estatuto of the association in question.\n\nIn the same vein, the possibility established by Article 38 of the Reglamento a la Ley de Asociaciones for a official of the Dirección de Personas Jurídicas of the Registro Público to attend the sessions of the general assembly and the governing body of a particular association must be seen as a complement to the measures adopted, after following the corresponding administrative procedure in the scenarios contemplated in subsections b) and c) of Article 36.\n\nConsequently, it is the criterion of the Procuraduría General de la República that any control or oversight (fiscalización) action that the said Dirección exercises over civil associations, as concrete and specific as it may be, must be preceded and grounded in an administrative procedure, ordinary (ordinario) or summary (sumario), as the case may be, in which the basic constitutive elements of due process (debido proceso) have been fulfilled.\" (Note: By Decreto Ejecutivo n.° 29496 of April 17, 2001, a new Reglamento a la Ley de Asociaciones was issued, repealing the Reglamento referenced in the cited opinion, that is, Decreto Ejecutivo 18670 of December 20, 1988. In this new Reglamento, the oversight (fiscalización) powers of the Ministry of Justice, through the Dirección or Subdirección of the Registro de Personas Jurídicas of the Registro Nacional, over associations are found in numbers 43 through 49 inclusive).\n\nThat having been said, it is procedurally appropriate to maintain that associations declared of public utility (utilidad pública) do not have any special or particular connotation that excludes them from the controls and oversight (fiscalización) that the Ministry of Justice is responsible for exercising, through the Dirección or Subdirección of the Registro de Personas Jurídicas of the Registro Nacional, in relation to this type of entities, which are amply explained in the supra-cited opinion and are clearly established in numbers 43 through 49 of the Reglamento de asociaciones.\n\nC.- Entities that must participate in the control and oversight (fiscalización) of associations declared of public utility (utilidad pública) and in the use of their funds exempted from income tax (impuesto sobre la renta)\n\nIn reality, we have merged questions 3 and 4 into one, since one topic necessarily leads to the other.\n\nAs indicated in the preceding section, it is the Ministry of Justice that is responsible for exercising control and oversight (fiscalización) over associations declared of public interest (interés público), since said private entities do not have any special connotation for that reason, nor does that fact cause that Ministry to lose its competence or for it to be transferred to another body or entity of the Public Administration.\n\nThus, the point is reduced to whether the Dirección General de Tributación Directa should or should not exercise some type of control or oversight (fiscalización) over these private entities in view of the fact that they are exempted from paying income tax (impuesto sobre la renta) due to the declaration of public utility (utilidad pública).\n\nAs noted above, number 3, subsection ch) of the Ley del impuesto sobre la renta, n.° 7092 of April 21, 1988, establishes an additional requirement to receive the exemption from this tax, which is that the income obtained by the association must be destined entirely to the achievement of public or charitable purposes; otherwise, the tax benefit is not appropriate and they must pay the tax.\n\nIn our view, this activity of a private entity could only be reviewed by the Dirección General de Tributación Directa based on the powers derived from number 24 of the Carta Fundamental (exclusive and exclusionary competence of this body), which allows this type of body to review accounting books and their annexes for tax purposes. Moreover, from our perspective, the Tax Administration (Administración Tributaria) is duty-bound to carry out this type of control and oversight (fiscalización), since its omission could cause serious harm to the Public Treasury (Erario). In addition, based on the Código de normas y procedimientos tributarios, Ley n.° 4755 of May 3, 1971, specifically in numbers 103 and 104, the Tax Administration (Administración Tributaria) has the following powers:\n\n\"ARTICLE 103.- Oversight (Fiscalización).\nThe Tax Administration (Administración Tributaria) is empowered to verify the correct compliance with tax obligations by all legal means and procedures.\n\nFor that purpose, said Administration is specifically authorized to:\na) Require any natural or legal person, whether or not registered for the payment of taxes, to declare their tax obligations within the time limit set for that purpose;\nb) Ascertain the veracity of the content of sworn declarations through such legal means and procedures of analysis and investigation as it deems appropriate, in order to determine the true magnitude of the taxable event (hecho imponible) and the corresponding tax;\nc) Require payment and collect from taxpayers and responsible parties the taxes owed and, where applicable, the interest, surcharges, and fines provided for in this Código and the respective tax laws. The head of the Dirección General de Tributación is empowered to set, by resolution of a general nature, the limits for ordering the archiving of tax debts in administrative or judicial management, which due to their low amount or uncollectability do not involve certain, timely, or economically realizable credits.\nOnce archiving for uncollectability is decreed, in the event of voluntary payment or when sufficient assets of the debtor are located against which collection can be effectively made, a resolution of the head of the Administration will be issued revalidating the debt.\nThe heads of the territorial administrations and large taxpayer offices shall order the archiving of debts and, in specific cases, revalidate them.\n(Thus amended this subsection by Article 1 of Ley No. 7900 of August 3, 1999)\nd) Organize and manage the administrative collection of applicable taxes, interest, and surcharges, and to request the intervention of the unit responsible for collecting credits in favor of the State; and\ne) Administratively interpret the provisions of this Código, those of the tax laws and their respective regulations, and to resolve consultations in particular cases, setting in each case the Administration's position, without prejudice to the authentic interpretation that the Political Constitution grants to the Asamblea Legislativa and that of the competent jurisdictional bodies.\" (Thus amended by Article 3 of the Ley de Justicia Tributaria No. 7535 of August 1, 1995, which repealed the content of former Article 103—regarding Non-compliance with duties by officials of the Tax Administration (Administración Tributaria)—and transferred former number 109 to the current)\n\n\"ARTICLE 104.- Requirements for information to the taxpayer.\n\nTo facilitate the timely verification of the tax situation of taxpayers, the Tax Administration (Administración Tributaria) may require them to present books, files, accounting records, and any other information of tax significance, whether printed in document form, on technical media, or recorded by any other technological means.\nWithout prejudice to these general powers, the Administration may request from taxpayers and responsible parties:\na) A copy of the books, files, and accounting records.\nb) Information regarding the computer equipment used and the applications developed.\nc) A copy of magnetic media containing tax information.\nThe costs for the application of the preceding subsections shall be borne by the Tax Administration (Administración Tributaria).\" (Thus amended by Article 4 of the Ley de Justicia Tributaria No. 7535 of August 1, 1995. Previously, Article 3 of that same law had repealed the content of former Article 104 and transferred former Number 110 to the current)\n\nOn this point, in legal opinion O.J.-016-01 of February 22, 2001, we indicated the following:\n\n\"In summary, the legal system assigns to the Tax Administration (AT) oversight (fiscalización) powers over the correct use of a tax benefit, which allow it to reject its application when it becomes aware that the beneficiaries of it fail to comply with the requirements demanded by the legal system and the obligations assumed before the Public Administration (AP) to obtain it, which does not mean, in any way, that the act granting a right to the person subject to administration (administrado) is being questioned.\" (See opinion C-124-99 of June 17, 1999, in a similar vein).\n\nIt follows, then, that the Ministry of Justice, through the competent body, controls and oversees (fiscaliza) associations declared of public utility (utilidad pública) to verify whether, in their activity or actions, they are complying with the requirement that one or some of their objectives or purposes are useful for the interests of the State and fulfill a social activity; while the Tax Administration (Administración Tributaria) controls and oversees (fiscalizada) that the income they obtain is being destined entirely to the achievement of public or charitable purposes and, in that way, they continue to enjoy the right to the exemption from income tax (impuesto sobre la renta).\n\nIII.- CONCLUSIONS\n\n1.- For the declaration of public utility (utilidad pública), it is sufficient that one or some of the objectives or purposes of the association are useful for the interests of the State and fulfill a social activity.\n\n2.- Associations declared of public utility (utilidad pública) do not have any special or particular connotation that excludes them from the controls and oversight (fiscalización) that fall to the Ministry of Justice.\n\n3.- Ergo, it is incumbent upon the Ministry of Justice to control and oversee (fiscalizar) associations to determine whether one or some of their objectives or purposes are useful for the interests of the State and fulfill a social activity.\n\n4.- It is incumbent upon the Dirección General de Tributación Directa Tributaria to control and oversee (fiscalizar) associations declared of public utility (utilidad pública) to determine whether the income they obtain is being destined entirely to the achievement of public or charitable purposes.\n\nSincerely,\n\nDr. Fernando Castillo Víquez\nProcurador Constitucional\n\nFCV/mvc\n\nCopy: Licdo. Francisco Fonseca Montero, Director General of the Dirección General de Tributación Directa" }