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  "id": "pgr-15544",
  "citation": "C-382-2008",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Conciliación judicial de deudas municipales — conflicto entre Reglamento y Ley de Cobro Judicial",
  "title_en": "Judicial conciliation of municipal debts — conflict between Regulation and Judicial Collection Law",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la Municipalidad de Santa Bárbara sobre si los abogados municipales pueden conciliar deudas tributarias en sede judicial cuando el reglamento local lo prohíbe y la nueva Ley de Cobro Judicial lo permite. Concluye que las municipalidades sí están facultadas para conciliar en cuanto a la forma de pago de los adeudos, pero no sobre los montos de los tributos, intereses corrientes o moratorios, por ser materia de potestad de imperio indisponible. Para ejercer esta facultad, el Concejo Municipal debe autorizar previamente a los abogados mediante decisión motivada, y ajustar el reglamento local. Además, antes de trasladar un cobro a la vía judicial, la administración debe realizar dos intimaciones conforme al artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office answers the Municipality of Santa Bárbara on whether municipal lawyers may conciliate tax debts in court when the local regulation forbids it and the new Judicial Collection Law allows it. It concludes that municipalities are indeed empowered to conciliate regarding the method of payment of debts, but not regarding tax amounts, current interest, or moratory interest, as these fall under non-negotiable sovereign powers. To exercise this power, the Municipal Council must authorize the lawyers beforehand through a reasoned decision, and must amend the local regulation. Furthermore, before transferring a collection to court, the administration must issue two payment demands as per Article 150 of the General Public Administration Law.",
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  "date": "22/10/2008",
  "year": "2008",
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    "potestad de imperio",
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    "conciliación",
    "deudas municipales",
    "Ley de Cobro Judicial",
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    "Concejo Municipal",
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  "keywords_en": [
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    "municipal debts",
    "Judicial Collection Law",
    "sovereign powers",
    "principle of legality",
    "payment demands",
    "Municipal Council",
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  "excerpt_es": "Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:\n1. Las Municipalidades tienen competencia para hacer uso de los instrumentos de resolución alterna de conflictos, amparadas tanto en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, como en el Código Procesal Contencioso Administrativo. En este sentido, pueden válidamente conciliar, en los términos que prescribe el artículo 4.3.2 de la Ley de Cobro Judicial. No obstante, en virtud de la sujeción al principio de legalidad, no cabe aplicar ese instituto jurídico sobre materias que se encuentran sometidas a su potestad de imperio. Por lo que, para el caso de su consulta, es posible que se concilie respecto a las formas de pago de los adeudos que se hayan generado por incumplimiento en la cancelación de impuestos y servicios municipales, pero no en cuanto a los montos de tributos, y sus eventuales intereses corrientes y por mora, por cuanto su establecimiento y percepción son derivados de la potestad tributaria y por ende, excluidas de la competencia que se viene comentado.\n2. Al efecto indicado, deberá el Concejo Municipal adoptar los lineamientos generales, o para cada caso concreto, a que se sujetarán sus abogados, a fin de que cuenten con la autorización para acudir a ese mecanismo.\n3. En el caso de los adeudos por impuestos, y previo a la ejecución vía judicial, deberá la municipalidad acudir al proceso de intimaciones que regula la Ley General de la Administración Pública en su artículo 150, advirtiéndose sobre la obligación de cumplir a cabalidad los requisitos de dichas intimaciones.\n4. Atendiendo a la expuesto, deberá el Concejo Municipal adoptar las derogaciones y/o modificaciones pertinentes del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara de modo que reflejen y faculten lo aquí expuesto.",
  "excerpt_en": "Based on the foregoing, this Attorney General's Office concludes:\n1. Municipalities have the authority to use alternative dispute resolution instruments, supported both by the Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace Law (RAC) and the Contentious-Administrative Procedure Code. In this sense, they may validly conciliate under the terms prescribed by Article 4.3.2 of the Judicial Collection Law. However, due to the principle of legality, this legal mechanism cannot be applied to matters subject to their sovereign powers. Thus, for your query, conciliation is possible regarding the methods of payment of debts arising from non-payment of municipal taxes and services, but not regarding tax amounts, or any current or moratory interest, as their establishment and collection derive from the taxing power and are therefore excluded from this competence.\n2. To this end, the Municipal Council must adopt general guidelines, or case-specific ones, to which its lawyers shall adhere, so that they have the authorization to use this mechanism.\n3. In the case of tax debts, prior to judicial enforcement, the municipality must follow the demand process regulated by Article 150 of the General Public Administration Law, ensuring full compliance with the requirements of such demands.\n4. In light of the above, the Municipal Council must adopt the pertinent derogations and/or amendments to the Regulation for the Administrative and Judicial Collection Procedure of the Municipality of Santa Bárbara so that they reflect and enable what is stated herein.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that municipalities may conciliate on the method of payment of tax debts in court, with prior authorization from the Municipal Council, but not on the amounts and their interest, and that two prior demands are required under Article 150 of the LGAP before judicial collection.",
    "summary_es": "La PGR concluye que las municipalidades pueden conciliar sobre la forma de pago de deudas tributarias en sede judicial, previa autorización del Concejo Municipal, pero no sobre los montos y sus intereses, y que se requieren dos intimaciones previas conforme al artículo 150 de la LGAP antes del cobro judicial."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Artículo 17 del Reglamento Municipal",
      "quote_en": "Lawyers are prohibited from making any indirect or extrajudicial arrangement or receiving payments or credits to the principal of the debt.",
      "quote_es": "Es prohibido para los abogados hacer cualquier tipo de arreglo indirecto o extrajudicial o recibir pagos o abonos al principal de la deuda."
    },
    {
      "context": "Artículo 72 del Código Procesal Contencioso Administrativo",
      "quote_en": "The Public Administration may conciliate on the administrative conduct, its validity and its effects, regardless of its public or private nature.",
      "quote_es": "La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada."
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    {
      "context": "Consideraciones sobre la conciliación",
      "quote_en": "In general, the decision to settle or conciliate, as well as to resort to arbitration, must be made by the respective superior... the decision to settle must be duly reasoned.",
      "quote_es": "De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo... la decisión de transar debe estar debidamente motivada."
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        "label": "Ley General de la Administración Pública (Ley 6227)  Art. 150"
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  "body_es_text": "Dictamen : 382 del 22/10/2008   \n\n\n\nC-382-2008\n\n\n\n\n22 de octubre, 2008\n\n\n\n\n                                                                               \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nMario González Salazar\n\n\n\n\nAuditor Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de Santa Bárbara\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a los Oficios AUMSB-66-2008, de\nfecha 20 de mayo del 2008; y oficio AUMSB-112-2008, de fecha 1° de setiembre del 2008, en los cuales\nse nos externan las siguientes interrogantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Si con la vigencia hoy 20 de mayo de 2008 de la nueva Ley de Cobro Judicial  ¿en que términos\npueden las municipalidades conciliar o hacer arreglos de pago vía judicial, si el reglamento de la\nMunicipalidad de Santa Bárbara de Heredia lo prohíbe, y la nueva Ley lo autoriza?\n\n\n\n\n \n\n\n\n Existiendo una antinomia legal pues a las administraciones del sector público les es prohibido\nconciliar con los administrados (Reglamento versus Ley) ¿Cuál es el criterio que debe prevalecer\nante los nuevos cambios legales?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “¿Cuántas notificaciones debe realizar la administración de la Municipalidad en la vía\nadministrativa previo a iniciar el traslado del cobro a sede judicial?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adjunto se nos remite el Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la\nMunicipalidad de Santa Bárbara (Aprobado por el Consejo Municipal en el artículo 5°, inciso a) de la\nsesión ordinaria No 144, celebrada el 14 de noviembre del 2000) y el criterio del Asesor Legal de la\nmunicipalidad, emitido mediante oficio DALMSB 0067-2008, en el cual se indica que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De conformidad con el oficio APG-032-2008 de fecha 22 de mayo de 2008 en donde solicitan al señor\nauditor municipal remitir el criterio legal de la manera mas atenta me permito enviarles el dictamen\nlegal en relación con la antinomia legal existente en las disposiciones del artículo 4.2,1) de la\nNueva Ley de Cobro Judicial y el Artículo 17 del Reglamento para el procedimiento de cobro\nadministrativo y judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara, por cuanto la primera disposición\npermite a los abogados de en (sic) las comparecencias o audiencias las facultades de conciliar,\nmientras que la disposición reglamentaria 17 es tajantemente prohibitiva en cuanto a que los\nabogados no pueden hacer ningun tipo de arreglo indirecto o extrajudicial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior es simple, si existe una ley especial que regula la materia del cobro judicial y que\npor ley permite a los abogados conciliar, entonces las disposiciones reglamentarias de las\nmunicipalidades que regulen lo contrario deberán ajustarse a las reformas necesarias para que sus\nabogados puedan en representación de los entes municipales conciliar y tener facultades suficientes\nde arreglar directamente o indirectamente en nombre de la Municipalidad sin que ello perjudique los\nintereses de la Administración ni favorezca los del administrado, siempre dentro del bloque de la\nlegalidad. Anteriormente se concebía una idea de que a la administración le es absolutamente\nprohibido transar, conciliar, arreglar. Es decir se cobra lo que es y punto. En este sentido una\ndisposición de orden reglamentario es por la misma Jerarquía de las normas inferiores a la Ley y\ndebe ajustarse a la dinámica jurídica por lo que no puede el Reglamento ser \"contra legem\", y por\nconsiguiente deberá la Municipalidad prever las reformas necesarias en su reglamento de cobro para\najustarse a la normativa actual.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Por último, el precitado artículo 17 del Reglamento municipal prescribe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es prohibido para los abogados hacer cualquier tipo de arreglo indirecto o extrajudicial o recibir\npagos o abonos al principal de la deuda.  Los honorarios profesionales los recibirá el abogado en su\noficina, para lo cual debe emitir recibo formal al contribuyente e indicar en el mismo un detalle de\nlos servicios cobrados.  Se exceptúan de apercibir (sic) honorarios profesionales a los funcionarios\nmunicipales contemplados en el artículo 14 de este reglamento.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   Antecedentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según se nos indica, la Municipalidad de Santa Bárbara enfrenta un porcentaje de pendiente de cobro\npor los ingresos que está llamada a percibir.   Señala Ud. que,  según el sistema de facturación,\nese porcentaje alcanza un 12.38% más en el año 2007 que en el  año 2006.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAdemás, en criterio de esa unidad de Auditoría, las principales causas de mora son:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… la actitud del contribuyente al pago, la organización administrativa, la falta de recurso\nhumano, la calidad de los servicios que brinda la institución, la aplicación de leyes y reglamentos,\ncarencia de promulgación de campañas agresivas de cobro, al ser un cantón netamente agrícola, la\nfalta de capacidad de pago de los contribuyentes, falta de conciencia tributana, ausencia de\nidentidad con el municipio, servicio al cliente, ausencias de políticas y programas, deficiente en\nla calidad de la información, inexistencia de programas de promoción de la cultura tributaria.\nAusencia de legislación específica municipal, falta de un censo cantonal donde se identifique todas\nlas propiedades que existen en el cantón. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor ende, y en aras de colaborar con el Gobierno Municipal, nos plantea:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El propósito de la consulta planteada en el oficio AUMSB-66-2008, es tener un criterio sobre los\ntérminos para conciliar o hacer arreglos de pago vía judicial, y brindar a la administración una\nrecomendación en la materia, pues el jefe de Rentas y Cobranzas me traslado copia del oficio\nDRCMSB-083-2008 dirigido al Licenciado Guillermo Goyenaga Calvo.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.                ¿En que términos pueden las municipalidades conciliar o hacer arreglos de pago\nvía judicial, si el reglamento de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia lo prohíbe, y la\nnueva Ley lo autoriza?\n\n\n\n\n \n\n\n\n A.                Sobre la posibilidad para que la Administración Pública utilice métodos de\nresolución alterna de conflictos.  En específico sobre la conciliación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El objetivo primordial de la resolución alterna de conflictos es plantear la utilización de\nmecanismos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la\nsolución del conflicto a las partes interesadas.  De esta manera, se propicia la utilización de\nmecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos, como el proceso judicial, o por lo menos, con\nfases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral[1]-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Alberto Brenes Córdoba, en su obra \"Tratados de las Obligaciones y Contratos\", establece la figura\nde la transacción, entendida como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas\nconcesiones con el objetivo de poner fin a sus diferencias, y es una de las formas más sencillas que\nla ley permite para dirimir las controversias \"... puesto que así se evitan gastos, pérdida de\ntiempo y enojozas querellas...\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor su parte Francesco Messineo en su Obra \"Manual de Derecho Civil y Comercial\", comenta:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia\nde actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o\npre-judicial)” \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado  la facultad de acceder a formas\nalternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos\nque informan la Constitución Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que\nexpresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden\npatrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la\nfacultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se\nha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la\nconciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto\nconstitucional.”    (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de\nlas once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como lo señala el Tribunal, una de las características apuntadas a la resolución alternativa\nde conflictos, es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de\nla utilización de métodos autocompuestos para lograr acuerdos.  Estos mecanismos constituyen una\nforma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y\nmejorar la calidad de aquella. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos\nalternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta\ny cumplida, garantía fundamental que se deriva del  artículo 41 constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En anteriores ocasiones, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar el tema de la\ncapacidad de la Administración Pública (incluyendo a las municipalidades) para recurrir a estos\ninstrumentos autocompuestos.   Se determinó que la base originaria  para determinar dicha facultad\nfue el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se otorgaba\nfacultades al Poder Ejecutivo de transar. Es precisamente de este numeral en el que se ha basado\nesta Procuraduría para establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y\nla conciliación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de 1998, Ley de\nResolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se encuentra mayor sustento\njurídico para dicha facultad, la cual se consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del\nsiguiente modo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje,\nde conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General\nde la Administración Pública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la facultad se\nextiende para la utilización de los medios conciliatorios.  En esta línea de razonamiento, esta\nProcuraduría ha señalado lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General\nde la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro\nrespectivo \"transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo\".\n\n\n\n El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación\nanormal del proceso judicial.\n\n\n\n Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz\nSocial –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros\nmecanismos similares se aplican \"para solucionar sus diferencias patrimoniales\". Y el artículo 18\nIbídem dispone que \"Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus\ncontroversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del\nartículo 27 de la Ley General de la Administración Pública\" (...)\n\n\n\n Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a\nla luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la\nAdministración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del\nartículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.\n\n\n\n Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como\nde la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la\ndescentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir\ntanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de\nnoviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría\nGeneral).\n\n\n\n De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe\nser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la\npráctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando\nla figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar\ndebidamente motivada. (...)\n\n\n\n Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente\nutilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o\ntransacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de\nlegalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto\npor el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar\ndebidamente motivado. (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otro cuerpo normativo de vital importancia, para determinar la facultad de la Administración para\nutilizar los medios alternativos de resolución de conflictos, es el Código Procesal Contencioso\nAdministrativo, en el cual se agrega un articulado dedicado a la conciliación y que, en el artículo\n72, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus\nefectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Señala la doctrina costarricense que una de las más importantes innovaciones del Código, se refiere\nprecisamente  a los pasos agigantados que se dan en materia de resolución autocompositiva de los\nconflictos con las Administraciones Públicas.   Dicho avance se refiere, más que todo, a que se ha\nllegado a entender que los medios de resolución alterna de conflictos consiguen completar o\nperfeccionar la justicia administrativa. Se señala, además, que las alternativas negociales de\nsolución de conflictos, acuden a una distinta racionalidad jurídica en el actuar de las\nAdministraciones Públicas. En su lugar, se le da más importancia, ahora, a la búsqueda de soluciones\nnegociadas, capaces de asegurar un duradero y estable equilibrio entre las partes, claro está,\ndentro del marco de lo licito.[2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Viene de todo lo expuesto que, como primera conclusión, sea dable afirmar que la Municipalidad de\nSanta Bárbara, representada por los abogados contratados según los artículos 14 y 15 del Reglamento\npara el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara sí\nestán facultados para conciliar. No obstante, de acuerdo a lo que se ha dicho ya, deben estar\ndebidamente autorizados por el órgano jerárquico superior, que en el caso de los Entes Territoriales\nviene a estar conformado por el Concejo Municipal.  Y, en esa misma línea, cabe advertir que deberá\nel Concejo adoptar una decisión debidamente motivada para que se proceda en tal sentido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta facultad de conciliación por parte de la Administración no es ilimitada, ya que existen áreas\nvedadas por expresos limitantes de orden jurídico.  Estos limitantes integran el sistema normativo,\ny delimitan y circunscriben las facultades a cargo del Concejo Municipal para acordar la\nconciliación para casos concretos.  Por su importancia, les dedicamos un aparte propio. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.                Materia conciliable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunque se haya establecido, de manera general, que la Administración Pública tiene, de principio, \nfacultades para conciliar, es claro que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración\nse encuentra supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Constitución\nPolítica y 11 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nYa ha dicho este órgano consultivo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de\nnegociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se\nconcilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el\nprincipio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de\ntransar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.” (Dictamen C-111-2001 del 16\nde abril del 2001.  Resaltado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al Ordenamiento Jurídico, la\nAdministración está facultada a conciliar en los casos que tratan de asuntos patrimoniales, de\nacuerdo al artículo 46 de la Constitución Política y 2 de LRAC; en los asuntos disponibles, de\nacuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos\naspectos relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de impuestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a este último, y en relación a la consulta, es necesario establecer que, en cuanto a\ntributos municipales, y los intereses corrientes y por mora que se generen por el incumplimiento de\npago, ya se ha establecido que no se encuentra dentro de la materia conciliable por parte de la\nAdministración  (ver Dictamen C-111-2001).   Afirmación que debe entenderse referida a la\nimposibilidad para que la municipalidad pueda conciliar sobre el ejercicio de las potestades\nrelacionadas con los impuestos, su fiscalización y determinación, así como el establecimiento de los\nmontos por tributos y servicios debidamente prestados y exigibles.  Por lo que, en el caso de llegar\na un arreglo con el administrado en cuanto a estas aristas, estaría actuando ilegalmente. No\nobstante lo anterior, sí se encuentra facultada para negociar con el administrado la forma de pago\ndel total adeudado al municipio y llegar a un arreglo de pago, sea en sede administrativa, o bien,\ndentro del procedimiento de cobro judicial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En abono a lo indicado en el párrafo precedente, es importante traer a consideración lo establecido\npor la Sala Primera en punto a la naturaleza innegociable (y, por ende, inconciliable) de las\ntarifas atendiendo a su carácter de potestad de imperio.  Así, se concluyó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IV.- No ignora esta Sala, la disposición de la Administración de someter algunas de sus tantas\ncontroversias de carácter patrimonial con los administrados, a la solución alterna del arbitraje, al\namparo del artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social,\nNo. 7727 del 9 de diciembre de 1997, ni las bondades de ese mecanismo, de lo que también da cuenta\nel Tribunal Arbitral, cuando hace referencia tanto histórica como normativa a la figura. Sin\nembargo, lo anterior tiene un límite, porque no puede someterse a arbitraje el ejercicio de\npotestades de imperio, que son irrenunciables, imprescriptibles e intransmisibles, según lo\nestablece en forma expresa y clara el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública,\naunque de su ejecución pueda derivarse consecuencias patrimoniales. A diferencia del órgano\narbitral, para esta Sala los alcances de la normativa costarricense que permite o promueve el que la\nAdministración utilice el arbitraje, entre ellos, el artículo 43 constitucional, no deben\ninterpretarse con la benignidad que se sugiere, cuando se trate de materia indisponible. Sin que\nimplique pronunciamiento alguno relativo a la cuestión de fondo que se discute, sólo en aras de\nsolucionar el problema de competencia surgido, es del caso definir la naturaleza jurídica de los\nrequerimientos solicitados, con el fin de examinar si las pretensiones objeto del proceso arbitral,\nllevan o no a delegar en el Tribunal Arbitral potestades de imperio de la Administración, las\ncuales, como se explicó supra, por su naturaleza son indelegables. V.-  Corresponde al Estado, como\nparte de su función pública, establecer las medidas adecuadas para la circulación por las carreteras\nde los vehículos automotores, incluyendo lo relativo a su correcto funcionamiento mecánico, a través\n-entre otros- del sistema de la revisión técnica, estableciendo el artículo 20 de la Ley de\nTránsito, que el pago de la revisión será cubierto por los propietarios de los vehículos, según lo\nestablezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes con fundamento en estudios técnicos. En\nconsecuencia, la fijación de dicha tarifa es una potestad estatal, lo mismo que sus reajustes y\nactualizaciones, por ser de la misma naturaleza, no siendo un elemento consensual del contrato.  Si\nel ejercicio de esa potestad pública es intransferible e irrenunciable, no puede ser objeto de un\nproceso arbitral, aunque por supuesto, no escapan al control de la jurisdicción contencioso\nadministrativa. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 906-2004, de las\nnueve horas cuarenta minutos del 21 de octubre del dos mil cinco)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Viene de lo expuesto que el ejercicio de la potestad tributaria que se encomienda a las\nMunicipalidades (artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política en relación con el artículo 13\ninciso b) y 68 y siguientes del Código Municipal) no sea una materia posible de conciliación. \nFundamentalmente, hablamos acá de la posibilidad de determinar los tributos, ejercitar su cobro,\nestablecer las determinaciones de impuestos y tasas a cancelar y la aplicación de exoneraciones,\npues todo ello está sujeto al principio de legalidad tributaria (artículo 5 del Código de Normas y\nProcedimientos Tributarios).  Lo que sí podría estar cobijado bajo la competencia conciliatoria\nsería la forma de pago de la deuda tributaria que eventualmente se genere entre un determinado\ncontribuyente y la Corporación.    Y eso es precisamente lo que el Concejo Municipal deberá\nestablecer, bajo reglas generales o bien para cada caso en concreto, y que deberán ser observadas\npor los abogados representantes de la Municipalidad, de forma tal que, llegados a la instancia\njudicial, o incluso en la sede administrativa, se determinen formas de pago autocompuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n C.                ¿Cuántas notificaciones debe realizar la administración de la Municipalidad en la\nvía administrativa previo a iniciar el traslado del cobro a sede judicial?\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Código Municipal da un tratamiento diverso para la cancelación de obligaciones que\nadeuden los munícipes: en tratándose de los impuestos municipales, se pagan por período vencido;\nmientras que las patentes, se cancelan por adelantado.  En cualquiera de estos supuestos, el atraso\nde pago genera multas  e intereses moratorios que se calculan con base en el Código de Normas y\nProcedimientos Tributarios (artículo 69 del Código Municipal).  En virtud de la naturaleza\ntributaria de las tasas (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), debe\npredicarse que la misma regla rige (en cuanto al pago por período vencido y régimen de multas e\nintereses) a lo preceptuado por el artículo 74 del Código Municipal, sean los pagos que se realicen\npor servicios de alumbrado, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de\nparques y zonas verdes.   Sobre estos adeudos no hay regla específica en cuanto a las oportunidades\nque se le puedan conceder al contribuyente para que las cancele.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, los artículos 75 y 76 del mismo Código que se viene comentando,\nestablecen la posibilidad de imponer “multas” por ciertas actividades que deba realizar la\nmunicipalidad en casos de omisión por parte del munícipe (v.g., limpieza de vegetación en los\npredios, cercar los lotes, construcción de aceras, remoción de objetos de las aceras, instalación de\nbajantes y canoas, entre otros).  En estos supuestos, se imponen “multas” según el tipo de omisión\nen que ha incurrido el administrado (artículo 76).   Una vez determinado el “quantum” de la multa, y\nemitida la certificación del contador municipal sobre tal adeudo, deberán esperarse tres meses para\nque la misma adquiera la naturaleza de título ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Considera esta Procuraduría General que en el segundo supuesto indicado, la previsión\ndel plazo de tres meses para el debido cumplimiento viene a ser un supuesto suficientemente amplio\ncomo para que el administrado no sólo esté enterado de la existencia de la deuda –lo cual supone,\nobviamente, que se le haya notificado sobre tal adeudo-, sino para que, además, pueda satisfacer el\npago correspondiente.   Por ello, transcurrido el trimestre de comentario, no habría necesidad de\nnotificar sobre el inicio de la gestión de cobro judicial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La duda que se puede generar viene dada por la obligatoriedad de poner en conocimiento\nel adeudo por concepto de impuestos municipales (incluyendo las patentes y las tasas), puesto que la\nejecución a nivel judicial de las mismas tiene una importante consecuencia sobre el patrimonio del\nadministrado.  Específicamente nos referimos a la prescripción de una “hipoteca legal preferente”\nque pesa sobre los inmuebles de los deudores (artículo 70 del Código Municipal).  Sobre esta figura\njurídica hemos indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En primer término, nos parece oportuno retomar el concepto mismo de “hipoteca legal preferente”. \nDe conformidad con el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual  de Cabanellas, el término hace\nreferencia a: “La establecida imperativamente por la ley para defender los intereses del Fisco.”\nTomado de Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, 28ª Edición.\nRevisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta S. R. L,\n2003.\n\n\n\n Siendo una figura del derecho civil, la hipoteca, como negocio jurídico, tiene un amplio desarrollo\nen el Código Civil.   De hecho, encontramos una referencia al término que aquí nos ocupa en el\nartículo 452 de dicho cuerpo normativo, en tanto dispone:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 425.-\n\n\n\n Las hipotecas legales reconocidas por la legislación anterior sólo subsistirán con perjuicio de\ntercero durante dos años. Los interesados pueden desde luego exigir que dichas hipotecas legales se\nreemplacen con una hipoteca especial.”\n\n\n\n Sin embargo, dada la poca claridad en cuanto al objeto de regulación de la norma, nos parece\noportuno retomar lo que, sobre la temática general de la hipoteca, manifestó en su oportunidad el\ntratadista nacional Alberto Brenes Córdoba:\n\n\n\n “En las operaciones de crédito, es para el acreedor cosa de la mayor importancia, obtener\nseguridades respecto al pago de las obligaciones contraídas en su provecho, puesto que no obstante\nla confianza que las calidades de honradez y solvencia del deudor lleguen a inspirarle, siempre son\nde temer las contingencias que en lo futuro puedan impedir a éste dar el debido cumplimiento a la\nobligación que asume.\n\n\n\n Para atender a ese objeto, se han creado dos clases de seguridad, una llamada “real” porque\nconsiste en una cosa (res), mueble o inmueble, representativa de un valor que esté en superior\nrelación la deuda; y otra calificada de “personal”, por descanzar (sic) en las condiciones\npersonales de quien garantiza o fía al obligado.\n\n\n\n La seguridad real tiene dos formas: prenda e hipoteca.   La primera se establece sobre cosa mueble,\ny la segunda sobre inmueble.  La seguridad personal está constituida por la “fianza”, en sus dos\naspectos de simple y solidaria.  La solidaridad puede resultar del convenio o de la ley, como ocurre\ncon la fianza mercantil, que se reputa siempre solidaria por expresa disposición del Código de\nComercio, aunque se admite la estipulación en contrario. (…)\n\n\n\n Tres son las causas productoras de la fianza:   el convenio, la ley y la autoridad judicial.   Por\neste se distinguen tres clases de ella, a saber :  convencional, legal y judicial.\n\n\n\n Fianza “convencional” es la que nace del contrato celebrado entre el fiador que se obliga a\nresponder del pago de la deuda subsidiariamente, y el acreedor que acepta el compromiso, siendo\néstas las únicas partes en el convenio, porque no obstante el interés que el deudor tiene en el\notorgamiento de la garantía puesto que en provecho suyo se rinde, no se requiere su intervención en\nel contrato a que ella se refiere, pudiendo otorgase sin su noticia y aun contra su voluntad, en\nconsideración a que nunca es susceptible de causarle perjuicio.\n\n\n\n Fianza “legal” es la que en casos determinados ordena la ley, como la que se requiere para entrar\nal desempeño de las funciones de notario público, alcalde, juez de primera instancia y magistrado.\n\n\n\n Y llámese fianza “judicial” la que debe prestarse por orden del juez para la seguridad de ciertos\nderechos privados, siendo atribución de tal funcionario fijar prudencialmente el monto de la\ngarantía.”   (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José,\n1985, pp.   229, 232-233)\n\n\n\n  “En virtud del principio de que quien se obliga, obliga lo suyo, los bienes de todo deudor\nresponden a la satisfacción de sus compromisos; pero tal seguridad, vaga e inconsistente como es, no\ninspira suficiente confianza para llevar a cabo operaciones contractuales de alguna significación. \nEl acreedor necesita seguridades determinadas, permanentes, que a la vez que le pongan a cubierto\ndel peligro que entraña la posible insolvencia del deudor, le permitan, en un momento dado, negociar\nsu crédito a fin de procurarse los fondos de que carece.  Por eso, desde muy antiguo, se estableció\nla garantía real, en sus dos formas, prenda e hipoteca, como auxiliares importantes del crédito\npersonal.  (…)\n\n\n\n Con el tiempo, queriendo el legislador amparar algunos derechos que por su naturaleza juzgaba\ndignos de ser protegidos de manera especial, creó las hipotecas llamadas legales, por derivar su\nfuerza no del convenio sino de la disposición imperativa de la ley. (...)\n\n\n\n Podría definirse, como aproximación inicial al concepto de “hipoteca legal”, como aquel gravamen\nque pesa, por expresa voluntad del legislador y sin la intervención de la voluntad del propietario,\nsobre un bien inmueble, con la finalidad de garantizar eventuales deudas en que incurra ese\npropietario.” (Dictamen C-096-2005 de 4 de marzo del 2005.  Resaltado no es del original) \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de la especial afectación que podría suponer, para el patrimonio de un\nparticular, que una deuda por concepto de tributos municipales llegue a fase de ejecución judicial,\ny que, por otra parte, no exista disposición alguna en cuanto a un período específico para que el\nadministrado regularice su situación jurídica, por vía de integración del Ordenamiento Jurídico\n(artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública) es dable acudir a lo preceptuado por el\nartículo 150 de ese mismo cuerpo normativo en tanto indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n “Artículo 150.-\n\n\n\n 1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal,\nso pena de responsabilidad.\n\n\n\n\n2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia.\n\n\n\n 3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del\nmedio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.\n\n\n\n\n4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente.  (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ende, y para los efectos de la última de sus interrogantes, es posible afirmar que\ndeberán las municipalidades hacer dos intimaciones, con las características y requisitos que se\nrecogen en el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública, para que el administrado\npueda regularizar su adeudo por concepto de tributos municipales.  Posterior a ello, y caso de\nrenuencia a pagar, el asunto podrá ser  trasladado para su gestión en sede jurisdiccional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             CONCLUSIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon base en lo expuesto, esta Procuraduría General  concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.       Las Municipalidades tienen competencia para hacer uso de los instrumentos de resolución\nalterna de conflictos, amparadas tanto en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de\nla Paz Social RAC, como en el Código Procesal Contencioso Administrativo.  En este sentido, pueden\nválidamente conciliar, en los términos que prescribe el artículo 4.3.2 de la Ley de Cobro Judicial.\nNo obstante, en virtud de la sujeción al principio de legalidad, no cabe aplicar ese instituto\njurídico  sobre materias que se encuentran sometidas a su potestad de imperio. Por lo que, para el\ncaso de su consulta, es posible que se concilie respecto a las formas de pago de los adeudos que se\nhayan generado por incumplimiento en la cancelación de impuestos y servicios municipales, pero no en\ncuanto a los montos de tributos, y sus eventuales intereses corrientes y por mora, por cuanto su\nestablecimiento y percepción son derivados de la potestad tributaria y por ende, excluidas de la\ncompetencia que se viene comentado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.       Al efecto indicado, deberá el Concejo Municipal adoptar los lineamientos generales, o para\ncada caso concreto, a que se sujetarán sus abogados, a fin de que cuenten con la autorización para\nacudir a ese mecanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.       En el caso de los adeudos por impuestos, y previo a la ejecución vía judicial, deberá la\nmunicipalidad acudir al proceso de intimaciones que regula la Ley General de la Administración\nPública en su artículo 150, advirtiéndose sobre la obligación de cumplir a cabalidad los requisitos\nde dichas intimaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.       Atendiendo a la expuesto, deberá el Concejo Municipal adoptar las derogaciones y/o\nmodificaciones pertinentes del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial\nde la Municipalidad de Santa Bárbara de modo que reflejen y faculten lo aquí expuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIván Vincenti Rojas\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIVR/MFS/mvc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Osvaldo Gozaini desarrolla estos conceptos, de la siguiente manera: “Alvaro Velloso explica\ncorrectamente estas alternativas, indicando que ante el conflicto entre dos hombres, ellos pueden: \n“a) autodefenderse, mediante el uso de la fuerza que, generalmente, es ilegítima y prohibida por la\nley y que excepcionalmente aceptada y legitimada por ella (en este caso la parte afectada no\nconsiente el sacrificio de su propio interés, tal como lo hace en la autocomposición); b)\nautocomponerse dirctamente (sin la ayuda de nadie obteniendo un resultado consistente en uno de tres\nsupuestos:  allanamiento, desistimiento o transacción; c) autocomponerse indirectamente (con la\nayuda de otro pero con variante respecto del caso anterior), mediante la aceptación mutua de la\npresencia de un heterocomponedor  (simple conciliador, mediador) para que, actuando como medio de\nacercamiento, los interesados lleguen a desatar el conflicto mediante la autocomposición que opera\ncomo resultado de una de sus tres fórmulas conocidas (allanamiento, desistimiento, transacción); d)\nheterocomponer directamente el conflicto, mediante la presentación espontánea de uno de los\ncontendientes ante el órgano de justicia pública (juez) requiriendo de una decisión que lo\nresuelva.  De tal modo, dicha decisión opera como resultado (sentencia luego de un proceso\njudicial).”  (Gozaini, Alfredo.  Formas Alternativas para la Resolución de Conflictos. Ediciones De\nPalma, Buenos Aires, 1995, pág. 125)\n\n\n\n [2] Jimenez Meza, Manrique y otros. El nuevo Proceso Contencioso Administrativo. San José. Poder\nJudicial. 2006. pág 268.",
  "body_en_text": "Opinion: 382 of 22/10/2008\n\nC-382-2008\n\nOctober 22, 2008\n\n\nMr.\n\nMario González Salazar\n\nMunicipal Auditor\n\nMunicipalidad de Santa Bárbara\n\n\nDear Sir:\n\n\nWith the approval of the Procuradora General, I refer to Official Letters AUMSB-66-2008, dated May 20, 2008; and Official Letter AUMSB-112-2008, dated September 1, 2008, in which the following questions are posed to us:\n\n\n“With the entry into force, as of today May 20, 2008, of the new Ley de Cobro Judicial, under what terms can the municipalidades conciliate or make judicial payment arrangements if the regulation of the Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia prohibits it, and the new Law authorizes it?”\n\n\n“Given that a legal antinomy exists because public sector administrations are prohibited from conciliating with the administered parties (Regulation versus Law), which criterion should prevail in light of the new legal changes?”\n\n\n“How many notifications must the administration of the Municipalidad perform in the administrative channel before initiating the transfer of the collection to the judicial venue?”\n\n\nAttached is the Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara (Approved by the Consejo Municipal in article 5, subsection a) of ordinary session No. 144, held on November 14, 2000) and the opinion of the municipality's Legal Advisor, issued via official letter DALMSB 0067-2008, which states that:\n\n\n“In accordance with official letter APG-032-2008 dated May 22, 2008, in which the municipal auditor is requested to remit the legal opinion, I most respectfully send you the legal opinion in relation to the existing legal antinomy between the provisions of article 4.2, 1) of the new Ley de Cobro Judicial and Article 17 of the Reglamento para el procedimiento de cobro administrativo y judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara, because the first provision allows attorneys, in appearances or hearings, the faculties to conciliate, while regulatory provision 17 is categorically prohibitive regarding attorneys not being able to make any type of indirect or extrajudicial arrangement.\n\n\nThe foregoing is simple: if there is a special law that regulates the matter of judicial collection and which by law allows attorneys to conciliate, then the regulatory provisions of the municipalidades that regulate the contrary must be adjusted with the necessary reforms so that their attorneys may, in representation of the municipal entities, conciliate and have sufficient faculties to arrange directly or indirectly in the name of the Municipalidad without harming the interests of the Administration or favoring those of the administered party, always within the block of legality. Previously, an idea was conceived that the administration is absolutely prohibited from transacting (transar), conciliating, or arranging. That is, one collects what is owed and that is that. In this sense, a provision of a regulatory nature is, by the same Hierarchy of norms, inferior to the Law and must adjust to the legal dynamics, so the Regulation cannot be ‘contra legem,’ and consequently the Municipalidad must provide for the necessary reforms in its collection regulation to adjust to the current regulations.”\n\n\nFinally, the aforementioned Article 17 of the municipal Regulation prescribes:\n\n\n“It is prohibited for the attorneys to make any type of indirect or extrajudicial arrangement or to receive payments or installments toward the principal of the debt. The attorney shall receive professional fees at their office, for which they must issue a formal receipt to the taxpayer and indicate in it a detail of the services charged. Excepted from receiving professional fees are the municipal officials contemplated in article 14 of this regulation.”\n\n\nI. Background.\n\n\nAs indicated to us, the Municipalidad de Santa Bárbara faces a percentage of pending collection for the income it is called to receive. You note that, according to the billing system, this percentage reached 12.38% more in the year 2007 than in the year 2006.\n\n\nFurthermore, in the opinion of that Auditing unit, the main causes of delinquency are:\n\n\n“… the taxpayer’s attitude toward payment, the administrative organization, the lack of human resources, the quality of the services provided by the institution, the application of laws and regulations, lack of promulgation of aggressive collection campaigns, as it is a purely agricultural canton, the lack of payment capacity of taxpayers, lack of tax awareness, absence of identity with the municipality, customer service, absence of policies and programs, deficiency in the quality of information, non-existence of programs promoting tax culture. Absence of specific municipal legislation, lack of a cantonal census where all properties existing in the canton are identified. (…)”\n\n\nTherefore, and in the interest of collaborating with the Municipal Government, you pose to us:\n\n\n“The purpose of the consultation posed in official letter AUMSB-66-2008, is to have an opinion on the terms for conciliating or making judicial payment arrangements, and to provide the administration with a recommendation on the matter, since the head of Rentas y Cobranzas forwarded me a copy of official letter DRCMSB-083-2008 addressed to Licenciado Guillermo Goyenaga Calvo.”\n\n\nII. Under what terms can the municipalidades conciliate or make judicial payment arrangements, if the regulation of the Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia prohibits it, and the new Law authorizes it?\n\n\nA. Regarding the possibility for the Public Administration to use alternative dispute resolution methods. Specifically, regarding conciliation.\n\n\nThe primary objective of alternative dispute resolution is to propose the use of mechanisms distinct from judicial methods of resolving controversies, seeking to “return” the solution of the conflict to the interested parties. In this way, the use of self-composed mechanisms over hetero-composed ones, such as the judicial process, is fostered, or at least, with self-composed phases – as in the case of the arbitration process[1]–\n\n\nAlberto Brenes Córdoba, in his work \"Tratados de las Obligaciones y Contratos\", establishes the figure of the transaction (transacción), understood as the agreement made by the parties making reciprocal concessions with the aim of putting an end to their differences, and it is one of the simplest forms that the law permits for settling controversies \"... since in this way expenses, loss of time, and vexatious quarrels are avoided...\".\n\n\nFor his part, Francesco Messineo in his Work \"Manual de Derecho Civil y Comercial\", comments:\n\n\n\"... the conflict of interests whose composition is the normal purpose of the process, can be the subject of activity by the interested parties themselves, in a way that gives rise to extrajudicial (or pre-judicial) composition”\n\n\nThe Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia has endorsed the faculty to access alternative forms of conflict resolution, deriving this right from the peaceful principles and values that inform the Constitución Política, as well as from article 43 of the Fundamental Text, which expressly grants the right to resort to arbitration to solve differences of a patrimonial nature. In this regard, that Court has stated:\n\n\n“The Constitución Política grants legal persons, whether public and/or private, the faculty to solve their differences through non-jurisdictional processes, through what has been termed alternative dispute resolution, within which conciliation, mediation, and arbitration are included, as a right derived from numeral 43 of the constitutional text.” (Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, resolution number 069-2005, at eleven hours ten minutes on February ninth, two thousand five)\n\n\nAs the Court points out, one of the characteristics attributed to alternative dispute resolution is the search for non-adversarial solutions to the problems raised, through the use of self-composed methods to achieve agreements. These mechanisms constitute a form of access to justice, seeking to expedite the solution of the controversies raised and improve the quality thereof. From this perspective, the resolution of conflicts by alternative methods to the judicial one forms part of the constitutional right to have access to prompt and complete justice, a fundamental guarantee derived from article 41 of the Constitution.\n\n\nOn previous occasions, this Procuraduría has had the opportunity to analyze the issue of the capacity of the Public Administration (including the municipalidades) to resort to these self-composed instruments. It was determined that the original basis for determining said faculty was article 27.3 of the Ley General de la Administración Pública, in which the Poder Ejecutivo was granted powers to transact (transar). It is precisely on this numeral that this Procuraduría has based itself to establish the possibility of the Administration submitting to arbitration and conciliation.\n\n\nSubsequently, with the entry into force of Law 7727 of January 14, 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, greater legal support is found for said faculty, which is enshrined in article 18 of the same normative body, in the following manner:\n\n\n“Every subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration, in accordance with the rules of the present law and subsection 3), of article 27 of the Ley General de la Administración Pública.”\n\n\nWhile it is true, the referenced article mentions arbitration, it has been understood that the faculty extends to the use of conciliatory means. In this line of reasoning, this Procuraduría has stated the following:\n\n\n“Regarding the consultation formulated, we must indicate that article 27.3 of the Ley General de la Administración Pública provides that the President and the respective Minister shall jointly be responsible to \"transact and compromise in arbitrators the matters of the branch\".\n\n Article 219 of the Código Procesal Civil establishes the transaction as a form of abnormal termination of the judicial process.\n\n For its part, article 2 of the Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Number 7727– establishes that negotiation, mediation, conciliation, and other similar mechanisms are applied \"to solve their patrimonial differences\". And article 18 Ibid provides that \"Every subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration in accordance with the rules of the present law and subsection 3), of article 27 of the Ley General de la Administración Pública\" (...)\n\n While it is true, this last norm does not expressly mention conciliation and/or transaction, in light of these provisions, it can be affirmed that there is a general authorization for the Administration to subject its differences to transaction, the foregoing by express mention of the aforementioned article 27, and conciliation by broad interpretation of the cited numeral 18.\n\n And it is worth noting, as we have already done, that through interpretation, both by this Procuraduría and the Contraloría General, it has been considered that both the centralized and decentralized Administration, including municipal territorial corporations, are authorized to resort both to arbitration and to transaction (In this regard, see opinions C-225-88 of November 11, 1988 of the Procuraduría General, and 2239 of February 23, 1996 of the Contraloría General).\n\n In general, the decision to transact or conciliate, as well as to resort to arbitration, must be taken by the respective head of the entity, although the implementation of the agreement can be carried out in practice by an official other than the head, as a delegation of functions or using the figure of institutional representation. But in any case, the decision to transact must be duly motivated. (...)\n\n Within this general frame of reference, it is possible to conclude that it would be legally permissible for municipalidades to utilize or apply the mechanism of conciliation and/or transaction within a judicial process in progress, having no greater limit than the very principle of legality to which the Public Administration is inexorably subjected, and of course, the act by which the superior hierarchical body agrees to opt for said mechanisms must be duly motivated. (Opinion C-111-2001 of April 16, 2001. Highlighting is not from the original)\n\n\nAnother normative body of vital importance for determining the Administration's faculty to use alternative means of conflict resolution is the Código Procesal Contencioso Administrativo, in which an articled section dedicated to conciliation is added and which, in article 72, establishes:\n\n\n“The Public Administration may conciliate regarding administrative conduct, its validity, and its effects, regardless of its public or private nature.”\n\n\nCosta Rican doctrine points out that one of the most important innovations of the Code refers precisely to the giant steps taken in the matter of self-compositive resolution of conflicts with Public Administrations. Said advance refers, more than anything, to the understanding that alternative dispute resolution methods manage to complete or perfect administrative justice. It is noted, furthermore, that the negotiated alternatives for conflict resolution appeal to a different legal rationality in the acting of Public Administrations. Instead, more importance is now given to the search for negotiated solutions, capable of ensuring a lasting and stable equilibrium between the parties, clearly within the framework of what is licit.[2]\n\n\nFrom all the foregoing, it follows that, as a first conclusion, it is feasible to affirm that the Municipalidad de Santa Bárbara, represented by the attorneys contracted under articles 14 and 15 of the Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara, are indeed authorized to conciliate. However, according to what has already been said, they must be duly authorized by the superior hierarchical body, which in the case of Territorial Entities is comprised of the Concejo Municipal. And, in that same line, it is worth noting that the Concejo must adopt a duly motivated decision to proceed in such a direction.\n\n\nThis faculty of conciliation on the part of the Administration is not unlimited, as there are areas forbidden by express legal constraints. These constraints integrate the normative system and delimit and circumscribe the faculties incumbent upon the Concejo Municipal to agree to conciliation for specific cases. Due to their importance, we dedicate a separate section to them.\n\n\nB. Materia conciliable.\n\n\nAlthough it has been generally established that the Public Administration has, in principle, faculties to conciliate, it is clear that said faculty is not unlimited since the Administration is subject to the principle of legality, enshrined in articles 11 of the Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública.\n\n\nThis consultative body has already stated:\n\n\n“In any case, we must warn that the limitation will be defined by the impossibility of negotiating against what is provided in the legal system. Thus, it is not possible to conciliate aspects on which there is an express norm to the contrary, including regulatory ones, due to the principle of singular non-derogability of regulations (inderogabilidad singular de los reglamentos). From which arises the impossibility of transacting or conciliating on the enforceability itself of the tax in question.” (Opinion C-111-2001 of April 16, 2001. Highlighting is not from the original)\n\n\nThis is why it can be established that, according to the Legal System, the Administration is authorized to conciliate in cases dealing with patrimonial matters, in accordance with article 46 of the Constitución Política and 2 of LRAC; in available matters, in accordance with article 2 of LRAC, 11 of the Constitución Política, and 11 of the LGAP, as well as in some aspects related to its exercise, such as arranging the forms of tax payment.\n\n\nRegarding the latter, and in relation to the consultation, it is necessary to establish that, regarding municipal taxes, and the current interest and default interest generated by non-payment, it has already been established that this is not within the materia conciliable by the Administration (see Opinion C-111-2001). This statement must be understood as referring to the impossibility for the municipality to conciliate on the exercise of powers related to taxes, their oversight and determination, as well as the establishment of amounts for duly provided and enforceable taxes and services. Therefore, in the event of reaching an arrangement with the administered party regarding these aspects, it would be acting illegally. Notwithstanding the foregoing, it is indeed authorized to negotiate with the administered party the form of payment of the total owed to the municipality and reach a payment arrangement, whether in the administrative venue, or within the judicial collection procedure.\n\n\nIn support of what is indicated in the preceding paragraph, it is important to bring into consideration what was established by the Sala Primera regarding the non-negotiable (and, therefore, non-conciliable) nature of tariffs in view of their character as a sovereign power (potestad de imperio). Thus, it was concluded:\n\n\n“IV.- This Sala does not ignore the disposition of the Administration to submit some of its many controversies of a patrimonial nature with the administered parties, to the alternative solution of arbitration, under the protection of article 18 of the Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, No. 7727 of December 9, 1997, nor the benefits of that mechanism, of which the Arbitral Tribunal also gives account when it makes both historical and normative reference to the figure. However, the foregoing has a limit, because the exercise of sovereign powers, which are non-waivable, imprescriptible, and intransmissible, according to what is expressly and clearly established in article 66 of the Ley General de la Administración Pública, cannot be submitted to arbitration, even if patrimonial consequences may derive from its execution. Unlike the arbitral body, for this Sala, the scope of the Costa Rican regulations that permit or promote the Administration’s use of arbitration, among them, article 43 of the Constitution, should not be interpreted with the benignity that is suggested when it involves unavailable matter. Without implying any pronouncement related to the substantive question under discussion, only in the interest of solving the jurisdictional problem that has arisen, it is appropriate to define the legal nature of the requested requirements, in order to examine whether the claims that are the object of the arbitral process lead or not to delegating to the Arbitral Tribunal sovereign powers of the Administration, which, as explained supra, by their nature are non-delegable. V.- It corresponds to the State, as part of its public function, to establish the appropriate measures for the circulation of motor vehicles on highways, including that relating to their correct mechanical operation, through -among others- the technical inspection system, as established in article 20 of the Ley de Tránsito, stating that the payment of the inspection shall be covered by the vehicle owners, as established by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes based on technical studies. Consequently, the setting of said tariff is a state power, as are its adjustments and updates, being of the same nature, not being a consensual element of the contract. If the exercise of that public power is intransferable and non-waivable, it cannot be the object of an arbitral process, although of course, it does not escape the control of the contentious-administrative jurisdiction. (Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, resolution number 906-2004, at nine hours forty minutes on October 21, two thousand five)\n\n\nIt follows from the foregoing that the exercise of the tax power entrusted to the Municipalidades (article 121 subsection 13 of the Constitución Política in relation to article 13 subsection b) and 68 and following of the Código Municipal) is not a matter susceptible to conciliation. Fundamentally, we speak here of the possibility of determining taxes, exercising their collection, establishing the determinations of taxes and rates to be paid, and the application of exemptions, since all of this is subject to the principle of tax legality (article 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios). What could indeed be covered under the conciliatory competence would be the form of payment of the tax debt that eventually arises between a specific taxpayer and the Corporation. And that is precisely what the Concejo Municipal must establish, under general rules or for each specific case, and which must be observed by the attorneys representing the Municipalidad, in such a way that, upon reaching the judicial instance, or even in the administrative venue, self-composed forms of payment are determined.\n\n\nC. How many notifications must the administration of the Municipalidad perform in the administrative channel before initiating the transfer of the collection to the judicial venue?\n\n\nThe Código Municipal provides diverse treatment for the cancellation of obligations owed by the residents: in the case of municipal taxes, they are paid per expired period; while patents are paid in advance. In either of these scenarios, payment delay generates fines and default interest that are calculated based on the Código de Normas y Procedimientos Tributarios (article 69 of the Código Municipal). By virtue of the tax nature of user fees (tasas) (article 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios), it must be stated that the same rule applies (regarding payment per expired period and the regime of fines and interest) as provided in article 74 of the Código Municipal, that is, the payments made for lighting services, cleaning of public roads, garbage collection, maintenance of parks and green areas. Regarding these debts, there is no specific rule concerning the opportunities that may be granted to the taxpayer to pay them.\n\n\nOn the other hand, articles 75 and 76 of the same Code under discussion establish the possibility of imposing “fines” for certain activities that the municipality must carry out in cases of omission by the resident (e.g., cleaning vegetation on properties, fencing lots, constructing sidewalks, removing objects from sidewalks, installing downspouts and gutters, among others). In these scenarios, “fines” are imposed according to the type of omission incurred by the administered party (article 76). Once the “quantum” of the fine is determined, and the certification of the municipal accountant regarding such debt is issued, three months must elapse for it to acquire the nature of an enforceable title (título ejecutivo).\n\n\nThis Procuraduría General considers that in the second scenario indicated, the provision for the three-month period for due compliance turns out to be a sufficiently broad assumption so that the administered party is not only aware of the existence of the debt –which obviously supposes that they have been notified of such debt– but also so that they can, additionally, satisfy the corresponding payment. Therefore, once the commenting quarter has elapsed, there would be no need to notify about the initiation of the judicial collection process.\n\n\nThe doubt that may arise stems from the mandatory nature of notifying the debt for municipal taxes (including patents and user fees), given that their execution at the judicial level has an important consequence on the administered party's assets. Specifically, we refer to the prescription of a “preferential legal mortgage” that encumbers the real estate of the debtors (article 70 of the Código Municipal). Regarding this legal figure, we have indicated:\n\n\n“Firstly, it seems opportune to revisit the very concept of ‘preferential legal mortgage.’ In accordance with the Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual by Cabanellas, the term refers to: “That established imperatively by law to defend the interests of the Tax Authority.” Taken from Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Volume IV, 28th Edition. Revised, updated, and expanded by Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta S. R. L, 2003.\n\n Being a figure of civil law, the mortgage, as a legal transaction, has broad development in the Código Civil. In fact, we find a reference to the term that concerns us here in article 452 of said normative body, insofar as it provides:\n\n\n“ARTICLE 425.-\n\n The legal mortgages recognized by prior legislation shall only subsist to the detriment of a third party for two years. The interested parties may immediately demand that said legal mortgages be replaced with a special mortgage.”\n\n However, given the lack of clarity regarding the object of regulation of the norm, it seems opportune to revisit what the national treatise writer Alberto Brenes Córdoba stated in his time on the general topic of mortgages:\n\n “In credit operations, it is a matter of the greatest importance for the creditor to secure assurances regarding the payment of the obligations contracted in their favor, given that, notwithstanding the confidence that the honesty and solvency qualities of the debtor may inspire, the contingencies that in the future may prevent the latter from giving due compliance to the obligation they assume are always to be feared.\n\n To attend to this purpose, two classes of security have been created, one called ‘real’ because it consists of a thing (res), movable or immovable, representing a value that is in a higher relation to the debt; and another qualified as ‘personal,’ for resting on the personal conditions of the one who guarantees or vouches for the obligor.\n\n Real security has two forms: pledge and mortgage. The first is established on a movable thing, and the second on an immovable one. Personal security is constituted by the ‘bond,’ in its two aspects of simple and joint. Joint liability can result from the agreement or from the law, as occurs with the mercantile bond, which is always reputed as joint by express provision of the Código de Comercio, although stipulation to the contrary is admitted. (…)\n\n There are three causes that produce the bond: the agreement, the law, and judicial authority. By this, three classes thereof are distinguished, namely: conventional, legal, and judicial.\n\n ‘Conventional’ bond is that which arises from the contract entered into between the surety who obligates themselves to answer for the payment of the debt subsidiarily, and the creditor who accepts the commitment, these being the only parties to the agreement, because despite the interest the debtor has in the granting of the guarantee given that it is rendered for their benefit, their intervention is not required in the contract to which it refers, and it may be granted without their knowledge and even against their will, in consideration that it is never susceptible to causing them harm.\n\n ‘Legal’ bond is that which the law orders in specific cases, such as that required to enter the performance of the functions of notary public, mayor, trial judge, and magistrate.\n\n And ‘judicial’ bond is that which must be furnished by order of the judge for the security of certain private rights, with it being the attribution of such official to prudentially fix the amount of the guarantee.” (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José, 1985, pp. 229, 232-233)\n\n “By virtue of the principle that whoever obligates themselves, obligates what is theirs, the assets of every debtor answer for the satisfaction of their commitments; but such security, vague and inconsistent as it is, does not inspire sufficient confidence to carry out contractual operations of any significance. The creditor needs specific, permanent assurances, which while protecting them from the danger posed by the debtor's possible insolvency, also allow them, at a given moment, to negotiate their credit in order to procure the funds they lack. Therefore, since ancient times, real guarantee was established, in its two forms, pledge and mortgage, as important auxiliaries of personal credit. (…)\n\n Over time, the legislator, wishing to protect certain rights that by their nature were deemed worthy of being protected in a special manner, created the so-called legal mortgages, for deriving their force not from an agreement but from the imperative provision of the law. (…)\n\nIt could be defined, as an initial approach to the concept of “legal mortgage (hipoteca legal),” as that lien\nthat weighs, by the express will of the legislator and without the intervention of the owner's will,\non an immovable property, with the purpose of guaranteeing eventual debts incurred by that\nowner.” (Dictamen C-096-2005 of March 4, 2005. Highlighting is not from the original)\n\nStarting from the special impact that a debt for municipal taxes reaching the judicial execution phase could entail for the patrimony of a\nprivate individual, and that, on the other hand, there is no provision whatsoever regarding a specific period for the\nadministered party to regularize their legal situation, by way of integration of the Legal System\n(article 9 of the General Public Administration Law, Ley General de la Administración Pública), it is permissible to resort to what is prescribed by\narticle 150 of that same regulatory body as it states:\n\n“Article 150.-\n\n1. The administrative execution may not be prior to the due communication of the principal act,\nunder penalty of liability.\n\n2. It must be preceded by two consecutive formal notices (intimaciones), except in case of urgency.\n\n3. The formal notices (intimaciones) shall contain a requirement to comply, a clear definition and warning of the\napplicable coercive means, which may not be more than one, and a prudential period to comply.\n\n4. The formal notices (intimaciones) may be ordered with the principal act or separately. (…)”\n\nTherefore, and for the purposes of the last of your inquiries, it is possible to affirm that\nthe municipalities must issue two formal notices (intimaciones), with the characteristics and requirements that are\ngathered in article 150 of the General Public Administration Law, so that the administered party\nmay regularize their debt for municipal taxes. After that, and in case of\nrefusal to pay, the matter may be transferred for its management in the jurisdictional venue.\n\nIII. CONCLUSIONS.\n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría General) concludes:\n\n1. The Municipalities have the competence to make use of the alternative dispute resolution instruments, covered both by the Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace Law (Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, RAC), and by the Contentious Administrative Procedural Code. In this sense, they may\nvalidly conciliate, under the terms prescribed by article 4.3.2 of the Judicial Collection Law (Ley de Cobro Judicial).\nHowever, by virtue of being subject to the principle of legality, it is not appropriate to apply that legal\ninstitute to matters that are subject to their sovereign power (potestad de imperio). Therefore, for the\ncase of your inquiry, it is possible to conciliate regarding the forms of payment of debts that have\nbeen generated by non-compliance in the payment of municipal taxes and services, but not\nregarding the amounts of taxes, and their eventual ordinary interest and late-payment interest, since their\nestablishment and collection are derivatives of the tax authority (potestad tributaria) and therefore, excluded from the\ncompetence being discussed here.\n\n2. For the indicated purpose, the Municipal Council must adopt the general guidelines, or for\neach specific case, to which its lawyers will be subject, in order that they have the authorization to\nresort to that mechanism.\n\n3. In the case of tax debts, and prior to judicial execution, the\nmunicipality must resort to the process of formal notices (intimaciones) regulated by the General Public Administration\nLaw in its article 150, with a warning about the obligation to fully comply with the requirements\nof said formal notices (intimaciones).\n\n4. In light of the foregoing, the Municipal Council must adopt the pertinent derogations and/or\nmodifications of the Regulation for the Administrative and Judicial Collection Procedure\nof the Municipality of Santa Bárbara so that they reflect and empower what is stated herein.\n\nSincerely,\n\nIván Vincenti Rojas\nAttorney General (Procurador)\n\nIVR/MFS/mvc\n\n[1] Osvaldo Gozaini develops these concepts, in the following manner: “Alvaro Velloso explains\nthese alternatives correctly, indicating that faced with the conflict between two men, they may:\n“a) self-defend, through the use of force that, generally, is illegitimate and prohibited by the\nlaw and that is exceptionally accepted and legitimized by it (in this case the affected party does\nnot consent to the sacrifice of their own interest, as done in self-composition); b)\nself-compose directly (without the help of anyone obtaining a result consisting of one of three\nscenarios: acquiescence (allanamiento), withdrawal (desistimiento) or settlement (transacción); c) self-compose indirectly (with the\nhelp of another but with a variant with respect to the previous case), through the mutual acceptance\nof the presence of a hetero-composer (simple conciliator, mediator) so that, acting as a means of\nrapprochement, the interested parties come to untie the conflict through self-composition that operates\nas a result of one of its three known formulas (acquiescence, withdrawal, settlement); d)\nhetero-compose the conflict directly, through the spontaneous presentation of one of the\ncontenders before the public justice body (judge) requiring a decision that\nresolves it. In such a way, said decision operates as a result (judgment after a judicial\nprocess).” (Gozaini, Alfredo. Alternative Forms for Conflict Resolution. Ediciones De\nPalma, Buenos Aires, 1995, p. 125)\n\n[2] Jimenez Meza, Manrique and others. The New Contentious Administrative Process. San José. Judicial Branch\n(Poder Judicial). 2006. p. 268."
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