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  "id": "pgr-15682",
  "citation": "C-020-2009",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Suspensión discrecional de desarrollos urbanísticos y licencias de construcción por el Concejo Municipal",
  "title_en": "Discretionary Suspension of Urban Developments and Building Permits by Municipal Council",
  "summary_es": "La consulta plantea si el Concejo Municipal de Santa Bárbara puede, por acuerdo, suspender de forma discrecional la aprobación de cualquier desarrollo urbanístico y el otorgamiento de licencias de construcción, invocando motivos de oportunidad y conveniencia. La Procuraduría determina que las municipalidades no poseen una potestad discrecional para desaplicar el Plan Regulador ni para establecer una moratoria general de permisos constructivos. La zonificación aprobada vincula tanto a los particulares como a la propia autoridad local, en resguardo de la seguridad jurídica. Solo mediante el procedimiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana pueden modificarse o suspenderse los planes, y las denegatorias de permisos deben ajustarse a las causales taxativas del artículo 58 de esa ley. Además, sería discriminatorio e inconstitucional limitar el otorgamiento de licencias únicamente a los vecinos residentes, excluyendo a los propietarios no vecinos.",
  "summary_en": "The inquiry asks whether the Municipal Council of Santa Bárbara may, by agreement, discretionarily suspend the approval of any urban development and the issuance of building permits, citing reasons of opportunity and convenience. The Attorney General’s Office concludes that municipalities lack discretionary power to set aside the Regulatory Plan or establish a general moratorium on building permits. The approved zoning binds both private parties and the local authority, safeguarding legal certainty. Modifications or suspensions of plans may only occur through the procedure set out in Article 17 of the Urban Planning Law, and permit denials must fall within the exhaustive grounds of Article 58 of that law. Furthermore, limiting permits to resident neighbors while excluding non‑resident owners would be discriminatory and unconstitutional.",
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  "date": "29/01/2009",
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    "plan regulador",
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    "Ley de Planificación Urbana",
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    "Gran Área Metropolitana"
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    "Ley de Planificación Urbana",
    "zonificación",
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    "Urban Planning Law",
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  "excerpt_es": "No puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley atribuya al Gobierno Local la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que dicha Autoridad posea el poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y suspender la aprobación de todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su responsabilidad. La Ley no concede una potestad semejante.\n\nLa potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador. La zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta forma.\n\nLas Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de edificación, a contrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de construcción, o de establecer una moratoria general de los permisos constructivos.",
  "excerpt_en": "It cannot be presumed that the mere fact that the Law grants the Local Government the power to order and establish land use includes the power to discretionarily set aside the Regulatory Plan and suspend the approval of all urban developments within its territory of responsibility. The Law grants no such power.\n\nThe power held by Municipalities in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reason, the zoning established by the Regulatory Plan. The approved zoning in the Regulatory Plan binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty requires it thus.\n\nMunicipalities lack the power to deny a building permit contrary to the land‑use plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on building permits.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that municipalities cannot discretionarily suspend urban developments or impose a general building‑permit moratorium; any suspension or modification of the regulatory plan must follow the procedure of Article 17 LPU, and denials must be based on the exhaustive grounds of Article 58 LPU.",
    "summary_es": "La PGR concluye que las municipalidades no pueden suspender discrecionalmente los desarrollos urbanísticos ni establecer una moratoria general de permisos de construcción; cualquier suspensión o modificación del plan regulador requiere seguir el procedimiento del artículo 17 LPU, y las denegatorias deben fundarse en las causales taxativas del artículo 58 LPU."
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      "quote_es": "La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia de las Municipalidades para planificar el desarrollo urbano."
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      "context": "Conclusión 6",
      "quote_en": "The power held by Municipalities in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reason, the zoning established by the Regulatory Plan.",
      "quote_es": "La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada por el Plan Regulador."
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      "quote_en": "A municipal agreement that seeks to prevent non‑resident owners from building on their properties would amount to a discriminatory and irrational measure.",
      "quote_es": "Un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar en sus predios, devendría en una medida discriminatoria e irracional."
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  "body_es_text": "Dictamen : 020 del 29/01/2009   \n\n\nC-020-2009\n\n29 de enero de 2009                        \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIngeniero\n\n\n\n\nRolando Hidalgo Villegas\n\n\n\n\nMunicipalidad de Santa Bárbara\n\n\n\n\nAlcalde\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a\nsu oficio OASMB 747-2008 del 14 de noviembre de 2008.  En este memorial, se somete a consulta si\nresulta legítimo que el Concejo Municipal, mediante acuerdo, resuelva poner en suspenso la\naprobación de cualquier desarrollo urbanístico, y en consecuencia, diferir igualmente el\notorgamiento de las correspondientes licencias de construcción, salvedad expresa de aquellas que\nrequieran los vecinos del cantón.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El consultante acota que su consulta pretende que establezcamos si el Concejo Municipal\ndisfruta de una potestad discrecional para suspender la aprobación de desarrollos urbanísticos. Esto\nmediante la invocación de motivos de oportunidad y conveniencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, se adjunta el criterio jurídico de la Asesoría Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara\n– Oficio DLMSB-137-2008 del 12 de noviembre de 2008-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Importa destacar que en el criterio de la Asesoría Legal municipal, este órgano ha\nsostenido que resulta contrario a Derecho cualquier acuerdo municipal, que decida suspender los\ndesarrollos urbanísticos con fundamento en motivos de oportunidad y conveniencia, y al margen de los\nPlanes Reguladores que rijan en el territorio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con el propósito de evacuar la consulta formulada, este Órgano Superior Consultivo\ndeterminará en primer lugar, si existe una potestad discrecional de la Municipalidad para impedir o\nsuspender un desarrollo urbanístico, y luego, establecerá si resulta legítima la posibilidad\ndiscrecional de que la Municipalidad resuelva no otorgar permisos de construcción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   EN ORDEN A LA POTESTAD DE LA MUNICIPALIDAD PARA SUSPENDER O IMPEDIR UN\nDESARROLLO URBANÍSTICO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un propósito principal de esta consulta es que se establezca si el Concejo Municipal disfruta de\nuna potestad discrecional para suspender la aprobación de urbanizaciones. Esto a contrapelo del Plan\nRegulador vigente en el territorio municipal, y mediante la invocación de motivos de oportunidad y\nconveniencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Importa destacar que la Ley ha definido el concepto de urbanización como el fraccionamiento y\nhabilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y la provisión de\nservicios. (Ver artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n También, es acertado subrayar que el desarrollo de las urbes debe responder a un proceso\nplanificado por la autoridad pública. Ya la Ley de Construcciones N.° 833 de 4 de noviembre de 1949\n– en adelante conocida como LC-, en su artículo primero reconoce a las Municipalidades la potestad\nde ordenar el crecimiento de las ciudades. Igualmente, el artículo 15 de la Ley de Planificación\nUrbana (LPU), prescribe que los gobiernos locales son titulares, de la potestad para planificar y\ncontrolar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“DISPOSICIONES GENERALES\n\n\n\n\nArtículo 1º.-\n\n\n\n Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones\nreúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías\npúblicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio\nde las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.” (Ley de\nConstrucciones)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Planes Reguladores\n\n\n\n\nArtículo 15.-\n\n\n\n Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y\nautoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de\nlos límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que\nproceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las\náreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores,\nen que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” (Ley de\nPlanificación Urbana)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, el proceso de crecimiento y ordenación urbana, es una responsabilidad\npública que incumbe primordialmente a los gobiernos locales. En una sentencia de 1996, el Tribunal\nConstitucional estableció que existe un interés público en el surgimiento, crecimiento y desarrollo\nde las ciudades.  Este interés público impide que pueda relegarse el desarrollo urbanístico a la\nsola iniciativa privada de los propietarios del suelo. Consecuencia de lo anterior, el\nfraccionamiento de un terreno con fines de crear una urbanización debe estar sujeto a la previa\nautorización de la Autoridad Local. Así lo establecen  el artículo 32 LPU, lo mismo que el artículo\n15 LC. Es deber del gobierno municipal garantizar, mediante el planeamiento, y el ejercicio de la\npotestad de policía, que el desarrollo urbanístico atienda a criterios  de seguridad, salubridad,\ncomodidad, belleza, y sostenibilidad ambiental. Lo anterior, en resguardo de los derechos de los\nciudadanos. Citamos la sentencia N:° 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996:\n\n\n\n  “X. Como lo señala la doctrina, la \"ciudad\", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la\nvida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre\nese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple\n\"conveniencia\" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan\ngeneralmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del\ndesarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las\npoblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las\nnecesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo\nson las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes,\netc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en\nvirtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, conforme el Derecho Costarricense, la ordenación urbana debe plasmarse en la aprobación\ny promulgación de un Plan Regulador. En los términos de una reciente sentencia de la Sala\nConstitucional, el Plan Regulador permite planificar el tipo de desarrollo que se desea para un\ncantón en lo particular, en atención a los derechos de los ciudadanos y los valores superiores que\nrigen la convivencia. Al efecto, transcribimos la sentencia N.°6512-2008  de las 15:24 horas del 22\nde abril de 2008\n\n\n\n “III.- Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, a las\nMunicipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales. En relación\ncon ese numeral, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas\nplanificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos\nterritoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes Reguladores. Éstos se\ntratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden\nacerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos,\nvías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos\nplanes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo\nque se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los\nvalores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia\nnúmero 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos\nnoventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de\njulio del dos mil seis).”\n\n\n\n             Igualmente, en otra sentencia constitucional, a saber la N.° 9253-2008 de las 9:48\nhoras del 4 de junio de 2008, se indicó en el considerando X, que la jurisprudencia constitucional\nha reconocido la potestad de las municipalidades para darse su propia ordenación territorial a\ntravés de los planes reguladores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es importante destacar que es, por medio del Plan Regulador, que se establecen las\ndiferentes zonas de uso del suelo– este es el denominado Reglamento de Zonificación -. Corresponde,\npues, al Plan Regulador determinar el uso del suelo conforme las necesidades colectivas. Al\nrespecto, transcribimos el artículo 24 LPU:\n\n\n\n\n“Zonificación\n\n\n\n\nArtículo 24.-\n\n\n\n El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada\nuna de ellas:\n\n\n\n a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales,\nresidenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán\ncomo unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas\nunifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que\nmejor convenga a su ubicación;\n\n\n\n\nb) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;\n\n\n\n\nc) Superficie y dimensiones de los lotes;\n\n\n\n d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y\nestructuras;\n\n\n\n\ne) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;\n\n\n\n\nf) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y\n\n\n\n g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya\nregulación tenga interés para la comunidad local.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n  De acuerdo con el artículo 16 LPU, inciso c) corresponde al Plan Regulador y sus reglamentos,\nestablecer el uso del suelo. Específicamente, pertenece al Reglamento de Zonificación establecer\ncuál es el suelo urbanizable (Art. 24 LPU).\n\n\n\n\n“Artículo 16.-\n\n\n\n De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y\nadministración del Estado, el plan Regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que\nlimitarse a ellos:(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda,\ncomercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. (…)”\n\n\n\n\n“Zonificación\n\n\n\n\nArtículo 24.-\n\n\n\n El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada\nuna de ellas:\n\n\n\n a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales,\nresidenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán\ncomo unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas\nunifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que\nmejor convenga a su ubicación;\n\n\n\n\nb) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;\n\n\n\n\nc) Superficie y dimensiones de los lotes;\n\n\n\n d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y\nestructuras;\n\n\n\n\ne) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;\n\n\n\n\nf) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y\n\n\n\n g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya\nregulación tenga interés para la comunidad local.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ya nuestra jurisprudencia administrativa, en el dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre\nde 2001 ha establecido que la determinación del uso del suelo forma parte de la competencia\nmunicipal para planificar el desarrollo urbano. Transcribimos en lo pertinente, el dictamen de cita:\n\n\n\n “La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia para planificar el desarrollo\nurbano y constituye un instrumento esencial para tales fines.\n\n\n\n Ahora bien, en la medida en que las municipalidades son competentes para planificar, tienen\ncompetencia para determinar el uso del suelo, según lo establece el artículo 15 de la Ley de\nPlanificación Urbana en relación con el numeral 169 de la Constitución, tal y como se ha visto. Esta\ncompetencia encuentra su asidero legal en lo que establecen los artículos 16, inciso c); 21, inciso\n1); y 24 de la citada Ley de Planificación Urbana.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este mismo orden de ideas, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, ha admitido\nque la potestad del Gobierno Local para planificar el desarrollo urbano, y por tanto establecer el\nuso del suelo, implica que los propietarios se encuentran en la obligación de destinarlos al uso\nestablecido en el planeamiento. Es decir, que aprobada la planificación, los propietarios carecen de\nla facultad para asignar el uso del suelo que quieran darle a su propiedad inmobiliaria. Al\ncontrario, el uso del suelo de las propiedades se encuentra preestablecido por el Plan Regulador y\nsu Reglamento de Zonificación. Al respecto, transcribimos en lo conducente la sentencia N.° 575-2008\na las 14:20 minutos del 28 de agosto de 2008 dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso\nAdministrativo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “V).- SOBRE EL FONDO: A los efectos de resolver la presente impugnación, es menester recordar que\nla planificación urbana es una competencia esencialmente local, según se desprende de lo dispuesto\nen los numerales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana. La\njurisprudencia constitucional ha sostenido de manera sistemática y reiterada, el papel preponderante\nde las Municipalidades para aprobar y poner en marcha planes reguladores, con el fin de ordenar el\ndesarrollo urbano de cada Cantón (véanse, por todas, las sentencias de la Sala Constitucional\nnúmeros 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93 y 5097-93).- Para el Derecho Urbanístico el uso del suelo\nestá referido a las distintas actividades que son posibles sobre ese suelo o sobre las edificaciones\n(infraestructuras o instalaciones) que estén adheridas al mismo. Los propietarios de los suelos y de\nlas edificaciones están obligados   a destinarlos al uso establecido en el planeamiento urbano, tal\ny como lo ha previsto el párrafo segundo del numeral 45 constitucional, que admite la imposición de\nlimitaciones por razón de urbanismo a la propiedad privada del suelo. Por eso, la zonificación\nimplantada en los reglamentos respectivos, lo mismo que el resto de normativa complementaria,\nvinculan jurídicamente, tanto a la entidad que los emitió, como a los particulares, quienes están\nsujetos a sus disposiciones y limitaciones en la medida en que éstas integran -siempre que resulten\nrazonables-, el contenido esencial del derecho de propiedad privada.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Un pronunciamiento similar se encuentra en la sentencia N.° 263-2008 de las 3:20 horas\ndel 30 de julio de 2008 de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo. En la\nresolución de cita, incluso se estableció que un predio puede tener un uso diferente al deseo del\npropietario, según su zonificación. Asimismo, se indicó que corresponde a la planificación\nestablecer el suelo urbanizable y no urbanizable:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los planes urbanísticos locales, conforme al artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación\nUrbana, realizan la ordenación y determinación del uso del suelo, para la mejor distribución y\nprotección del medio ambiente. Esto quiere decir que se puede condicionar el uso de la propiedad\ninmobiliaria, por medio de la delimitación de áreas, según la categorización adoptada por el plan\nregulador, una propiedad que está dentro del orbe Municipal puede tener un uso diferente al deseo\ndel propietario, según su zonificación. Los planes reguladores determinan, el lugar donde se puede\nconstruir, realizar actividades de comercio, industria, áreas de recreo, basándose no sólo en\ncriterios de oportunidad y conveniencia, etc , sino en pronunciamientos técnicos y objetivos\naprobados por la comunidad. La denominación del uso del suelo, se realiza por medio de su\nclasificación que es la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, no urbanizable y otros)\nsegún sea su destino urbanístico básico y la calificación, que se aplica para designar la\nsubdivisión de esos tipos de suelo, por medio del aprovechamiento urbanísticos (zonas residenciales\no industriales), sea en porcentajes totales o parciales de acuerdo incluso a las densidades de\npoblación de una determinada comunidad. Es claro entonces, que la actuación administrativa,\ntendiente a realizar la zonificación dentro del uso del suelo, es una potestad del Estado,\nprimigeniamente , y derivadamente por potestad directa a las Municipales (articulo 169 de la\nConstitución política, desarrollado en el 16 de la ley de Planificación Urbana), esto no implica\nmenoscabo o lesiones al derecho de propiedad, al ser esta una atribución relativa, conforme a la\nnormativa urbana, por medio de esta manifestación administrativa legalmente pueden establecer\nlineamientos para el aprovechamiento del derecho de propiedad, en estricta relación con las\nnecesidades de la comunidad, y con vigilancia de sus derechos y el medio ambiente, a fin de realizar\nuna ordenación armónica del suelo. Esta clasificación según el artículo 24 de la Ley de\nPlanificación Urbana, se debe realizar por medio de un reglamento con naturaleza normativa, que debe\ncontener: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y\nárea de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual\ntiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los\nretiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la\nprovisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles;\nf) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro\ndetalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para\nla comunidad local”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir, que  en materia de propiedad urbana, corresponde al Plan Regulador establecer\nel contorno final del derecho de propiedad. De tal suerte que el derecho de edificación y del\nfraccionamiento urbano, solamente pueden ejercerse en la forma y momento en que el Plan Regulador lo\ndisponga. Ergo, en lo que interesa destacar para efectos de la consulta, el desarrollo de una\nurbanización solamente puede realizarse allí donde el uso del suelo, previsto en la zonificación, lo\npermita. En este sentido, transcribimos lo dicho en el Considerando V de la sentencia N.° 576-2008\nde las 2:30 horas del 23 de agosto de 2008:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las limitaciones a la propiedad introducidas por los planes reguladores surgen de una concepción\nde propiedad como deber   con la colectividad. La intervención pública regulatoria de la propiedad\nbusca garantizar que ésta sirva para alcanzar metas sociales, lo que es consustancial con el Estado\nSocial de Derecho y se encuentra garantizado por el numeral 45 constitucional. Los planes\nreguladores del suelo establecen el contorno final del derecho de propiedad, en razón de ello, el\nius edificandi y el fraccionamiento urbano solo se pueden producir en la forma en que esos cuerpos\nnormativos lo permitan –concepción estatutaria de la propiedad urbanística-.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Cabe subrayar que ésta ha sido la tesis sostenida por este Órgano Superior Consultivo\nen sus dictámenes: C-241-2004 del 19 de agosto de 2004, C-113-2005 del 18 de marzo de 2005,\nC-313-2005 del 30 de agosto de 2005.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se ha admitido en la sentencia recién transcrita, la tesis expuesta corresponde a una\nconcepción estatutaria de la propiedad urbanística. De acuerdo con la Doctrina, esta concepción\nestatutaria implica que las “…facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre\ndentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, o en virtud de\nellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios”. (DIEZ LEMA,\nJOSE MANUEL. NUEVO DERECHO DEL SUELO. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 61)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por consiguiente, la facultad de urbanizar un predio, solamente puede ejercerse a\ncondición de que la zonificación establecida por el Plan Regulador así lo permita, y por supuesto,\ncumpliendo todos los requisitos previstos en la Ley, reglamentos y en el Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Este es el sentido propio del artículo 33 LPU, el cual prescribe que no podrán\nrealizarse desarrollos urbanísticos sin el visado previo de la oficina municipal respectiva, acto\npor el cual la Municipalidad debe constatar que el fraccionamiento urbano cumple con todos los\nrequerimientos de Derecho, y que se ajusta a la zonificación. (Sobre el visado de los planos de\nurbanizaciones, ver el dictamen C-279-2007 del 21 de agosto de 2007)\n\n\n\n\n“Artículo 33.-\n\n\n\n Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas\nsujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal\nautorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además,\nel notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del\ndocumento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.\n\n\n\n Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos,\nse reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano\nvisado.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante todo lo anterior, no puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley\natribuya al Gobierno Local la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que\ndicha Autoridad posea el poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y\nsuspender la aprobación de todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su\nresponsabilidad. La Ley no concede una potestad semejante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por el contrario, existe jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,\nque establece que una vez dictado el Plan Regulador, la zonificación aprobada dentro del mismo,\nresulta de obligado acatamiento incluso para la Autoridad Administrativa que la aprobare. Al\nrespecto, cabe citar la sentencia N.° 128-2008 de las 10:30 horas del 7 de marzo de 2008, dictada\npor el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección III:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…)la planificación urbana es una competencia esencialmente local, según se desprende de lo\ndispuesto en los numerales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana,\nnúmero 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho y sus reformas.- Nuestra\njurisprudencia es conteste con esa afirmación, y reconoce el papel preponderante de las\nMunicipalidades para aprobar y poner en marcha planes reguladores, con el fin de ordenar el\ndesarrollo urbano de cada Cantón (véanse, por todas, las sentencias de la Sala Constitucional\nnúmeros 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93 y 5097-93).- Por eso, la zonificación implantada en los\nreglamentos respectivos, vincula jurídicamente, tanto a la entidad que los emitió, como a los\nparticulares, quienes están sujetos a sus disposiciones y limitaciones en la medida en que éstas\nintegran - siempre que resulten razonables-, el contenido esencial del derecho de propiedad\nprivada.(…)”(En idéntico sentido, la resolución N.° 500-2008 de las 11:30 horas del 31 de julio de\n2008, y N.° 575-2008 de las 14:20 horas del 28 de agosto de 2008, dictadas ambas por la Sección\nTercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el mismo orden de ideas, puede consultarse el dictamen de esta Procuraduría General\nC-093-2004 del 19 de marzo de 2004.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Efectivamente, la potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no les\nhabilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación implantada\npor el Plan Regulador. Tal y como lo ha establecido la doctrina judicial y administrativa de cita,\nla zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la\npropia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta forma, pues caso contrario, se\nestaría otorgando a las Municipalidades un poder para limitar arbitrariamente el disfrute del\nderecho de propiedad de los propietarios, titulares de predios ubicados en el cantón.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Cabe señalar incluso que en la materia rige un principio de interdicción de la\narbitrariedad, conforme al cual las limitaciones que se pudieren imponer a la propiedad privada por\nrazones urbanísticas, deben provenir necesariamente de la Ley o del propio Plan Regulador, el cual\ndebe responder a la satisfacción del interés general. Sobre el punto, resulta relevante transcribir\nen lo pertinente la sentencia N.° 263-2008 de las 3:20 horas del 30 de julio de 2008:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Derecho Urbanístico, parte de una premisa que eleva a principio general del Derecho, la\nequitativa distribución de los beneficios y cargas, esto es, el principio de igualdad. Para que\nexista esta debida distribución, debe realizarse un uso correcto de la potestad de planeamiento a\ncargo de las autoridades competentes en la materia (ejercicio discrecional). Ciertamente  la\nplanificación es una manifestación de la voluntad administrativa, y surge precisamente como un\ninstrumento nuevo para hacer posible el ejercicio de las funciones conformadoras del Estado. Con la\nplanificación, se logra determinar el verdadero contenido del derecho de propiedad. En Costa Rica,\nexiste una planificación a nivel nacional, regional y local. En cuanto a la nacional, puede\nseñalarse que es de tipo indicativo, lo anterior, por cuanto es obligatoria para los propios órganos\ne indicativa para los particulares destinatarios. \" En Costa Rica la planificación nacional y\nregional es atribución exclusiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Oficina de\nPlanificación y, a escala local de las Municipalidades .\" (Calvo Murillo, Virgilio, Derecho de\nPropiedad, Derecho Urbanístico, en La Propiedad , San José, 2001 Editorial Juricentro ). Debe\ntenerse claro que esta actuación administrativa se encuentra sometida al control de legalidad (49\nConstitucional), al llevar implícita a la hora de su ejecución, el ejercicio de las actividades\nrelativas al uso del suelo (regulación del mercado del suelo), para que su vocación sea congruente\ncon la utilidad pública y la función social derivada en la normativa ambiental, urbanística y de\ntutela del patrimonio histórico. La actuación de la Administración en este tema, no puede ser\nilimitada, ni arbitraria, su base es la satisfacción del interés general, por tanto sus actuaciones\nno pueden ser un cauce para la arbitrariedad y la ilegalidad.  Esto quiere decir que el Juez, \ncuando realiza la revisión de la acción urbanista, debe observar y concatenar la acción de las\ndiferentes administraciones, involucradas en el proceso, en relación directa con el planteamiento\nurbano, a fin de verificar que la decisión planificadora tenga coherencia con las necesidades\npúblicas, precisamente por la injerencia que tienen los planes reguladores, sobre los derechos de\npropiedad y libre empresa.”(Lo remarcado es nuestro.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n No sobra señalar, sin embargo, que en ningún modo el principio de seguridad jurídica, obsta para\nque los Ayuntamientos puedan modificar el uso del suelo previsto en un plan Regulador. Tampoco lo\nexpuesto significa que la Municipalidad no pueda suspender en algún modo la aplicación de un Plan\nRegulador. Por el contrario, la Ley prevé la posibilidad de que las municipalidades modifiquen o\nsuspendan el Plan Regulador, pero dentro del marco de la Legalidad y con respeto al debido proceso.\nEmpero, debemos entender que esta potestad no puede ejercerse al margen del cauce legal previsto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 17 LPU establece el procedimiento que debe sustanciarse para implantar un Plan\nRegulador. Este procedimiento comprende la convocatoria a una audiencia pública, la aprobación de la\nDirección de Urbanismo, el requisito de mayoría absoluta de votos para su aprobación, y la\npublicación en el diario oficial del Plan Regulador aprobado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del mismo modo, el último párrafo del artículo 17 LPU establece expresamente la potestad de las\nMunicipalidades para modificar lo dispuesto en el Plan Regulador. Incluso, se establece la\nposibilidad de que se suspenda, total o parcialmente, el Plan Regulador o cualquiera de sus\nreglamentos. No obstante, debe advertirse y subrayarse que la Ley es clara en prescribir que tanto\npara la modificación como para la suspensión del Plan Regulador, debe seguirse el mismo\nprocedimiento previsto para su aprobación. Transcribimos el artículo 17 LPU:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 17.-\n\n\n\n Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo\nintenta:\n\n\n\n 1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria\ncon la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o\nescritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con\nantelación no menor de quince días hábiles;\n\n\n\n 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en\ndicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos\nestablecidos en el artículo 13;\n\n\n\n\n3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y\n\n\n\n 4) Publicar en \"La Gaceta\" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de\nla cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o\nderogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ende, en orden a suspender el Plan Regulador, o la aplicación del Reglamento de\nZonificación, la Municipalidad debe seguir el debido proceso. Apartarse de la regla establecida en\nel artículo 17 LPU implica un acto arbitrario y por tanto, ilegítimo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por supuesto, es oportuno señalar que la facultad de la Municipalidad para modificar o\nsuspender el Plan Regulador no solamente se encuentra constreñida por la obligación de respetar el\ndebido proceso contemplado en el artículo 17 LPU, sino también por el principio de interdicción de\nla arbitrariedad. De tal suerte que la modificación o suspensión del Plan Regulador o del Reglamento\nde Zonificación, debe responder a criterios objetivos y científicos que protejan el interés público.\nEn torno a este punto, transcribimos lo establecido en el dictamen C-243-2008 del 15 de julio de\n2008:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Pero deben cuidar las Municipalidades que las modificaciones a los planes reguladores se hagan\nconforme a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no con base a\nrazonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.\n\n\n\n Téngase en cuenta al efecto lo preceptuado en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública en cuanto a discrecionalidad administrativa:\n\n\n\n\n“Artículo 15.-\n\n\n\n 1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará\nsometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para\nlograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. (…)\n\n\n\n\nArtículo 16.-\n\n\n\n 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica,\no a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. (…)”\n\n\n\n De no hacerse así, lo que tendríamos es un plan regulador que lejos de planificar el desarrollo\nlocal y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar\nel desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose\nlos objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias\nperjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.”\n\n\n\n             En definitiva, es notorio que las municipalidades carecen de la potestad para suspender\nen cualquier momento, y por cualquier motivo el Plan Regulador aprobado, o el Reglamento de\nZonificación. Esto sin demérito de afirmar que la Ley sí atribuye a la Municipalidad la potestad de\nsuspender la aplicación del Plan Regulador, o de su reglamento de Zonificación, pero con estricto\napego al procedimiento establecido en el artículo 17 LPU, y con respeto al principio de interdicción\nde la arbitrariedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, conviene hacer una especial mención en relación con aquellas\nMunicipalidades ubicadas en el Gran Área Metropolitana (GAM), que no han aprobado su respectivo Plan\nRegulador. Este es el caso de la Municipalidad consultante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En un dictamen anterior – C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 – dirigido a la\ncorporación local consultante, se estableció que conforme el Transitorio II LPU, en el caso de los\nGobiernos Municipales, comprendidos dentro la GAM, los mismos se encuentran sujetos al Plan\nRegulador del Gran Área Metropolitana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.\nEsto en el tanto, dichas Municipalidades no aprueben y pongan en vigencia sus propios Planes\nReguladores. Transcribimos el Transitorio II de interés:\n\n\n\n “Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se\nrefiere el artículo 21 de esta ley.\n\n\n\n Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas\nsujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva\nmateria, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.\n\n\n\n Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en\nla parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.” \n\n\n\n             El punto reviste gran importancia. Un recto entender de la norma, nos conduce a la\nsiguiente conclusión. La omisión de una Municipalidad en el ejercicio de sus potestades de\nordenación urbanística, implica la aplicación subsidiaria del Plan Regulador del Gran Área\nMetropolitana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esto incide sobre las potestades de la Municipalidad para suspender la implementación\ndel Plan Regulador. De acuerdo con la norma, la única forma en que un Gobierno Local ubicado en el\nGAM puede desaplicar el Plan Regulador de la GAM, es  aprobando su respectivo Plan Regulador Local.\nEsto conlleva a entender que la Municipalidad que no hubiese aprobado su Plan Regulador, carece de\nla potestad legal para suspender la aplicación del Plan Regulador de la GAM. Esta potestad de\nsuspensión queda reservada, pues, para aquellas situaciones en que exista un Plan Regulador aprobado\ny puesto en vigencia por la Municipalidad local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente, cabe llamar la atención de que a pesar de lo anterior, la Ley prevé\ncausales al amparo de las cuales, la Administración Local se encuentra autorizada para denegar un\npermiso para urbanizar terrenos. El numeral 38 LPU, a la sazón reza:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 38.-\n\n\n\n\nNo se dará permiso para urbanizar terrenos:\n\n\n\n a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan\ncumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por\nla Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;\n\n\n\n b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no\nhaberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni,\nen su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y\n\n\n\n c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro\npor carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y\nservicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia\ndeterminante de condiciones adversas a las seguridad y a la salubridad públicas.\n\n\n\n Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios\nde acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados\npara su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a\ncostear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios.\n\n\n\n En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados\nen el párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas\nconstrucciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el\nnuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el\nservicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ya nuestra jurisprudencia administrativa, se ha pronunciado en relación con este\nartículo 38 LPU. Por su claridad, transcribimos en lo conducente el dictamen C-218-2008 del 25 de\njunio de 2008:\n\n\n\n “Del artículo anterior se desprende que la intención del legislador con dicha norma es establecer\nen cuáles casos no se otorgarán -por parte de las autoridades competentes- los permisos para\nurbanizar terrenos. Establece esta norma tres presupuestos generales que facultan el rechazo de un\npermiso solicitado: a) en primer lugar, frente a aquellos proyectos que no hayan cumplido los\ntrámites y requisitos previstos en el ordenamiento jurídico; b) en segundo lugar, para aquellos\nproyectos donde no se haya garantizado el importe de las obras de habilitación urbana o no se haya\nhecho el traspaso formal al municipio de una zona reservada al uso público; c) y en tercer lugar, no\nse otorgarán los permisos para los proyectos donde el área a urbanizar carezca de las facilidades y\nservicios públicos. Es en este último supuesto donde se enmarca la consulta realizada por el auditor\ndel Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en la medida que dicha institución\nactúa como ente rector en materia de servicios de alcantarillado y acueductos por disponerlo así su\nley constitutiva. \n\n\n\n Es así como del artículo en comentario se desprende que la regla general es que cualquier solicitud\nnueva de permiso que se presente para un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos,\nsea por el alto costo, la lejanía o por cualquier otra razón, deba ser rechazada.”\n\n\n\n             Resta, pues, determinar si la Autoridad Local puede denegar discrecionalmente un\npermiso de edificación o construcción.\n\n\n\n\nII.                SOBRE LA POTESTAD DE LA MUNICIPALIDAD PARA DENEGAR PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con el numeral 74 LC, toda edificación, permanente o provisional, que se realice en los\ncentros poblaciones costarricenses, requiere de la licencia municipal respectiva.\n\n\n\n\n“Artículo 74.-\n\n\n\n Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la\nRepública, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la\nMunicipalidad correspondiente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se ha explicado en la sentencia 576-2008 de la Sección Tercera del Tribunal\nContencioso Administrativo – ya reseñada en este dictamen -, de acuerdo con el artículo 74 LC y \nartículos 55 y siguientes LPU, el Derecho a Edificar en la urbe solamente puede realizarse en la\nforma y modo que dispongan los Planes Reguladores, la Ley y el Reglamento de Construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De este modo, podemos afirmar que en el moderno Derecho Urbanístico la “…llamada\nconcepción estatutaria (de la propiedad) ha sido explicada como una disociación del derecho de\npropiedad y del ius edificandi, en virtud de la cual la facultad de edificar no sería una emanación\ninmediata de la propiedad, sino una creación de los planes urbanísticos de acuerdo con la\nlegislación del suelo.”(DIAZ LEMA. Nuevo Derecho del suelo. Marcial Pons. Madrid. 2008, p.61)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Particularmente, debe llamarse la atención de que en nuestro Derecho Positivo, se\nestablece expresamente que resulta ilegítimo realizar obras de construcción contra lo dispuesto en\nla Ley, los reglamentos y el permiso municipal. Al respecto, citamos el artículo 57 LPU:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 57.-\n\n\n\n Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el\nrespectivo permiso municipal.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Igualmente, las normas de Derecho Positivo prescriben que las obras constructivas no\nsolamente están sujetas a la ordenación territorial que apruebe la Municipalidad respectiva.\nAdicionalmente, el artículo 56 LPU establece que a efecto de ser autorizadas, las construcciones\ndeben respetar las normas constructivas relativas a la seguridad, salubridad y ornato de las\nconstrucciones.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, el hecho de que el derecho a edificar se encuentre sujeto a autorización\nadministrativa por parte del Gobierno Local, no conduce a afirmar que esta potestad administrativa\npuede ser ejercida discrecionalmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Efectivamente, la Municipalidad tiene la potestad para autorizar las construcciones que se realicen\nen su territorio. Esta facultad constituye un control preventivo a través del cual, la autoridad\nlocal comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de ordenamiento\nurbano. Sobre el punto, transcribimos lo establecido en el dictamen C-390-2007 del 6 de noviembre de\n2007:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones\nedilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la\nconstrucción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los\ninstrumentos de ordenación territorial. Sobre estos permisos señala la doctrina:\n\n\n\n “Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación\nurbanística aplicable, es decir, consiste en un control de licitud, de respeto por dicho acto de los\nlímites fijados... por aquella ordenación.” [26]\n\n\n\n Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local,\ntal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de\n1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones [27]:\n\n\n\n\n“Artículo 74.-\n\n\n\n Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la\nRepública, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la\nMunicipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original)\n\n\n\n\n“I.3.-\n\n\n\n Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes:\nMinisterio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional.\nGeneralmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o\nlicencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la\ncual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a\ntravés de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-\nurbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al\nmismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de\nobras de construcción en una determinada localidad [28].\n\n\n\n Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las\ncaracterísticas y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular.\nAsimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se\ndebe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo,\ncontrolar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales\nen materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo\nordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el\nprivado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida\nlicencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al\ninfractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de\nplanificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:\n\n\n\n\n“Artículo 57.-\n\n\n\n Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el\nrespectivo permiso municipal” [29].”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir que las Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de\nedificación, a contrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de\nconstrucción, o de establecer una moratoria general de los permisos constructivos. En todo caso,\ndebe advertirse que las causales bajo las cuales, una Municipalidad puede denegar un permiso de\nconstrucción, se encuentran previstas en el artículo 58 LPU que reza:\n\n\n\n\n“Artículo 58.-\n\n\n\n\nLas municipalidades no permitirán obras de construcción:\n\n\n\n 1) Cuando ellas no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás\ncondiciones de la zonificación;\n\n\n\n\n2) Si el predio de la edificación se ha originado en fraccionamiento hecho sin el visado de la ley;\n\n\n\n 3) Siempre que el interesado tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de\nacceso adecuado a la vía pública;\n\n\n\n 4) Para impedir que se edifique más de una vivienda en un lote de cabida o dimensiones equivalentes\no menores a los mínimos establecidos;\n\n\n\n 5) En tanto lo vede alguna limitación impuesta por reserva uso público o una declaratoria formal de\ninhabitabilidad del área, motivada en renovación urbana o protección contra inundaciones, derrumbes\ny otros peligros evidentes; y\n\n\n\n 6) En los demás casos que señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para la mejor\nprotección de los intereses comunales. Por lo que corresponde al inciso 2), podrá dispensarse la\npresentación del plano visado, si la certificación de propiedad acredita que la segregación se operó\ncon fecha anterior a la vigencia de esta ley. Antes de aplicar alguna declaratoria de\ninhabitabilidad de área, de las contempladas en el inciso 5), es preciso llenar las formalidades\nexigidas por el artículo 17.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En definitiva, pues, la conclusión consiste en que la Municipalidad no puede establecer\nuna moratoria general en el otorgamiento de los permisos de construcción. El artículo 58 LPU\nestablece las causas legítimas que justificarían la denegatoria de un permiso constructivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Empero, conviene hacer referencia a un último punto, que consiste en determinar si las\nMunicipalidades tienen el poder para suspender el otorgamiento de permisos constructivos, como una\nmedida que afecte exclusivamente a las personas que no son vecinos residentes del cantón, sino\nsimples propietarios de fincas ubicadas dentro de su circunscripción territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La respuesta a esta interrogante, sin embargo, es necesariamente negativa. En criterio\nde este Órgano Superior Consultivo, diferenciar entre los vecinos residentes del cantón y los\nsimples propietarios, constituye una medida discriminatoria y arbitraria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ciertamente el artículo 1 del Código Municipal, establece que los Municipios están\nconstituidos por el conjunto de vecinos residentes del cantón. Este cuerpo legal, en armonía con el\nartículo 169 constitucional, reconoce el derecho de los vecinos residentes del cantón a administrar\ny promover los intereses locales a través del Gobierno Local. Esto otorga a los vecinos, derechos\npolíticos en relación con el gobierno municipal. (En relación con la relevancia jurídico política de\nlas relaciones de vecindad, ver SALAZAR BENITEZ, OCTAVIO. El sistema de gobierno municipal. Centro\nde Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 22)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, de ningún modo, puede afirmarse que en aras de pretender beneficiar el\ninterés local, puedan desconocerse los derechos de aquellas personas que sin ser vecinos de la\nlocalidad, poseen intereses jurídicos legítimos en el cantón.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos,\nedificar en sus propiedades, devendría en una medida discriminatoria e irracional que afectaría un\ninterés legítimo que como propietarios poseen los dueños de fundos en el cantón. Por lo tanto, tal\nmedida se encuentra vedada en nuestro Ordenamiento por ser contraria al artículo 33 constitucional\nque consagra el derecho a la igualdad y a la no discriminación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIONES:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor las razones expuestas, este Órgano Superior Consultivo concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                   La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia de las\nMunicipalidades para planificar el desarrollo urbano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                   La potestad del Gobierno Local para planificar el desarrollo urbano, y por\ntanto establecer el uso del suelo, implica que los propietarios se encuentran en la obligación de\ndestinarlos al uso establecido en el planeamiento. Es decir, que aprobada la planificación, los\npropietarios carecen de la facultad para asignar el uso del suelo que quieran darle a su propiedad\ninmobiliaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                   En materia de propiedad urbana, corresponde al Plan Regulador establecer el\ncontorno final del derecho de propiedad. De tal suerte que el derecho de edificación y del\nfraccionamiento urbano, solamente pueden ejercerse en la forma y momento en que el Plan Regulador lo\ndisponga.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                   La facultad de urbanizar un predio, solamente puede ejercerse a condición de\nque la zonificación establecida por el Plan Regulador así lo permita, y por supuesto, cumpliendo\ntodos los requisitos previstos en la Ley, reglamentos y en el Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                   No puede presumirse que por el solo hecho de que la Ley atribuya al Gobierno\nLocal la potestad de ordenar y establecer el uso del suelo, esto comprenda que dicha Autoridad posea\nel poder suficiente para desaplicar discrecionalmente el Plan Regulador, y suspender la aprobación\nde todos los desarrollos urbanísticos ubicados dentro del territorio de su responsabilidad. La Ley\nno concede una potestad semejante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                   La potestad que en materia de ordenación urbana poseen las Municipalidades no\nles habilita para suspender, en cualquier momento y por cualesquiera motivos, la zonificación\nimplantada por el Plan Regulador. La zonificación aprobada en el Plan Regulador vincula tanto a los\nhabitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local. La seguridad jurídica lo exige de esta\nforma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                   No obstante lo anterior, los Ayuntamientos pueden modificar el uso del suelo\nprevisto en un plan Regulador. La Municipalidad puede también suspender dentro del marco legal la\naplicación de un Plan Regulador. Efectivamente, la Ley prevé la posibilidad de que las\nmunicipalidades modifiquen o suspendan el Plan Regulador, pero dentro del marco de la Legalidad y\ncon respeto al debido proceso. Debemos entender que esta potestad no puede ejercerse al margen del\ncauce legal previsto en el artículo 17 LPU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                   Conforme el Transitorio II LPU, en el caso de los Gobiernos Municipales,\ncomprendidos dentro la Gran Área Metropolitana, los mismos se encuentran sujetos al Plan Regulador\ndel Gran Área Metropolitana (GAM), aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Esto\nen el tanto, dichas Municipalidades no aprueben y pongan en vigencia sus propios Planes Reguladores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                   La única forma en que un Gobierno Local ubicado en el GAM puede desaplicar el\nPlan Regulador de la GAM, es  aprobando su respectivo Plan Regulador Local. Esto conlleva a entender\nque la Municipalidad que no hubiese aprobado su Plan Regulador, carece de la potestad legal para\nsuspender la aplicación del Plan Regulador de la GAM. Esta potestad de suspensión queda reservada,\npues, para aquellas situaciones en que exista un Plan Regulador aprobado y puesto en vigencia por la\nMunicipalidad local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.               Sin embargo, la Ley en el numeral 38 LPU prevé causales al amparo de las cuales,\nla Administración Local se encuentra autorizada para denegar un permiso para urbanizar terrenos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11.               De acuerdo con el numeral 74 LC, toda edificación, permanente o provisional, que\nse realice en los centros poblaciones costarricenses, requiere de la licencia municipal respectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12.               De acuerdo con el artículo 74 LC y  artículos 55 y siguientes LPU, el Derecho a\nEdificar en la urbe solamente puede realizarse en la forma y modo que dispongan los Planes\nReguladores, la Ley y el Reglamento de Construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 13.               El hecho de que el derecho a edificar se encuentre sujeto a autorización\nadministrativa por parte del Gobierno Local, no conduce a afirmar que esta potestad administrativa\npuede ser ejercida discrecionalmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 14.               La Municipalidad tiene la potestad para autorizar las construcciones que se\nrealicen en su territorio. Esta facultad constituye un control preventivo a través del cual, la\nautoridad local comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de\nordenamiento urbano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 15.               Las Municipalidades carecen del poder para denegar un permiso de edificación, a\ncontrapelo de los planes de ordenamiento territorial y las normas técnicas de construcción, o de\nestablecer una moratoria general de los permisos constructivos. En todo caso, debe advertirse que\nlas causales bajo las cuales, una Municipalidad puede denegar un permiso de construcción, se\nencuentran previstas en el artículo 58 LPU\n\n\n\n\n \n\n\n\n 16.               Un acuerdo municipal que pretenda impedir a los propietarios no vecinos, edificar\nen sus predios, devendría en una medida discriminatoria e irracional que afectaría un interés\nlegítimo que como propietarios poseen los dueños de fundos en el cantón. Por lo tanto, tal medida se\nencuentra vedada en nuestro Ordenamiento por ser contraria al artículo 33 constitucional que\nconsagra el derecho a la igualdad y a la no discriminación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJorge Andrés Oviedo Alvarez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJOA/acz",
  "body_en_text": "Opinion: 020 of 29/01/2009\n\n\nC-020-2009\n\nJanuary 29, 2009\n\n\nEngineer\n\nRolando Hidalgo Villegas\n\nMunicipality of Santa Bárbara\n\nMayor\n\n\nDear Sir:\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication OASMB 747-2008 of November 14, 2008. In this brief, a query is submitted as to whether it is legitimate for the Municipal Council, by agreement, to resolve to suspend the approval of any urban development, and consequently, to likewise defer the granting of the corresponding construction permits, with the express exception of those required by the residents of the canton.\n\n\nThe petitioner notes that his query seeks to have us establish whether the Municipal Council enjoys a discretionary power to suspend the approval of urban developments. This, by invoking reasons of opportunity and convenience.\n\n\nAs required by Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the legal opinion of the Legal Advisory Office of the Municipality of Santa Bárbara – Official Communication DLMSB-137-2008 of November 12, 2008 – is attached.\n\n\nIt is important to note that in the opinion of the municipal Legal Advisory Office, this body has maintained that any municipal agreement deciding to suspend urban developments based on reasons of opportunity and convenience, and outside the scope of the Regulatory Plans (Planes Reguladores) governing the territory, is contrary to Law.\n\n\nFor the purpose of addressing the query posed, this Superior Consultative Body will first determine whether the Municipality has a discretionary power to prevent or suspend an urban development, and then, establish whether the discretionary possibility of the Municipality resolving not to grant construction permits is legitimate.\n\n\nI. REGARDING THE POWER OF THE MUNICIPALITY TO SUSPEND OR PREVENT AN URBAN DEVELOPMENT.\n\n\nA primary purpose of this query is to establish whether the Municipal Council enjoys a discretionary power to suspend the approval of subdivisions (urbanizaciones). This, contrary to the Regulatory Plan (Plan Regulador) in force in the municipal territory, and by invoking reasons of opportunity and convenience.\n\n\nIt is important to note that the Law has defined the concept of subdivision (urbanización) as the subdivision (fraccionamiento) and development of land for urban purposes, through the opening of streets and the provision of services. (See Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).)\n\n\nIt is also correct to emphasize that the development of cities must respond to a process planned by the public authority. Already, the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 4, 1949 – hereinafter known as LC – in its first article recognizes the Municipalities' power to order the growth of cities. Likewise, Article 15 of the Urban Planning Law (LPU) prescribes that local governments are the holders of the power to plan and control urban development, within the limits of their territory.\n\n\n\"GENERAL PROVISIONS\n\nArticle 1.-\nThe Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthiness, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on the land thereof, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies.\" (Construction Law (Ley de Construcciones))\n\n\n\"Regulatory Plans (Planes Reguladores)\n\nArticle 15.-\nIn accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific controlling regime.\" (Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana))\n\n\nConsequently, the process of urban growth and planning is a public responsibility that falls primarily upon local governments. In a 1996 ruling, the Constitutional Court established that there is a public interest in the emergence, growth, and development of cities. This public interest prevents urban development from being relegated solely to the private initiative of landowners. As a consequence of the foregoing, the subdivision (fraccionamiento) of land for the purpose of creating a subdivision (urbanización) must be subject to the prior authorization of the Local Authority. This is established by Article 32 LPU, as well as Article 15 LC. It is the duty of the municipal government to guarantee, through planning and the exercise of police power, that urban development meets criteria of safety, healthiness, comfort, beauty, and environmental sustainability. The foregoing, in protection of citizens' rights. We cite ruling No. 4205-96 of 2:33 p.m. on August 20, 1996:\n\n \"X. As the doctrine points out, the 'city', as such, is a collective fact that conditions the life of its inhabitants, therefore there is no justification for entrusting the capital decisions regarding this collective fact (emergence, extension, character, density, destination, etc.) to the simple 'convenience' of a few private landowners, which are determined by or generally reflected in reasons of profit or economic utility. The regulatory authority for urban development cannot permit the depletion of soils, nor over-density in populations, the liquidation of the system of gardens and green areas, etc., without attending to the needs and demands for collective services that the urban development activity itself creates, such as streets, sewer systems, water, electricity, telephone, transportation, educational centers, green areas, etc. Situations like those indicated are what urban planning seeks to resolve, by virtue of which, the use of property emanates from a public authority.\"\n\n\nNow, according to Costa Rican Law, urban planning must be embodied in the approval and promulgation of a Regulatory Plan (Plan Regulador). In the terms of a recent ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the Regulatory Plan (Plan Regulador) allows for planning the type of development desired for a particular canton, considering the rights of citizens and the superior values that govern coexistence. To this effect, we transcribe ruling No. 6512-2008 of 3:24 p.m. on April 22, 2008.\n\n \"III.- On the Regulatory Plan (Plan Regulador). According to Article 169 of the Political Constitution, the Municipalities are responsible for the administration of local interests and services. In relation to that numeral, Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines that it corresponds to them to plan and control urban development within the limits of their respective territorial jurisdictions, which they must carry out through the issuance of Regulatory Plans (Planes Reguladores). These are broad planning mechanisms through which local governments decide on the best use to be given to the land, as well as the design of public services, local communication routes, housing, and urban renewal, among others. In this sense, these plans constitute municipal policy mechanisms that allow for planning the type of development desired for each canton, considering the rights and interests of its inhabitants and the constitutional values that inform all public action (see in this sense, ruling number 5097-93, at ten twenty-four hours on October fifteen, nineteen ninety-three, and ruling number 2006-10971 at eighteen hours and three minutes on July twenty-six, two thousand six).\"\n\nLikewise, in another constitutional ruling, namely No. 9253-2008 of 9:48 a.m. on June 4, 2008, it was indicated in recital (considerando) X that constitutional jurisprudence has recognized the power of municipalities to establish their own territorial planning through regulatory plans (planes reguladores).\n\n\nIt is important to highlight that it is through the Regulatory Plan (Plan Regulador) that the different land-use zones are established – this is the so-called Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). It falls, then, to the Regulatory Plan (Plan Regulador) to determine land use according to collective needs. In this regard, we transcribe Article 24 LPU:\n\n\n\"Zoning (Zonificación)\n\nArticle 24.-\nThe Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) shall divide the urban area into use zones, regulating for each one of them:\n\na) The use of land, buildings, and structures for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other purposes as appropriate; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots best suited to their location;\n\nb) Location, height, and floor area of buildings;\n\nc) Surface area and dimensions of the lots;\n\nd) Size of setbacks, yards, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures;\n\ne) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets;\n\nf) Size, location, and characteristics of signs or advertisements; and\n\ng) Any other urbanistic or architectural element relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community.\"\n\n\nAccording to Article 16 LPU, subsection c), it corresponds to the Regulatory Plan (Plan Regulador) and its regulations to establish land use. Specifically, it falls to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) to establish which land is developable (Art. 24 LPU).\n\n\n\"Article 16.-\nIn accordance with the objectives defined by the various government and State administration bodies themselves, the local Regulatory Plan (Plan Regulador) shall contain the following elements, without necessarily being limited to them: (…)\n\nc) The land use showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent purpose. (…)\"\n\n\n\"Zoning (Zonificación)\n\nArticle 24.-\nThe Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) shall divide the urban area into use zones, regulating for each one of them:\n\na) The use of land, buildings, and structures for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other purposes as appropriate; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots best suited to their location;\n\nb) Location, height, and floor area of buildings;\n\nc) Surface area and dimensions of the lots;\n\nd) Size of setbacks, yards, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures;\n\ne) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets;\n\nf) Size, location, and characteristics of signs or advertisements; and\n\ng) Any other urbanistic or architectural element relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community.\"\n\n\nOur administrative jurisprudence, in opinion C-327-2001 of November 28, 2001, has already established that the determination of land use forms part of the municipal competence to plan urban development. We transcribe the relevant part of the cited opinion:\n\n \"The determination of land use forms part of the competence to plan urban development and constitutes an essential instrument for such purposes.\n\n Now, to the extent that municipalities are competent to plan, they have competence to determine land use, as established by Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) in relation to numeral 169 of the Constitution, as has been seen. This competence finds its legal basis in the provisions of Articles 16, subsection c); 21, subsection 1); and 24 of the cited Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).\"\n\n\nIn this same line of reasoning, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section Three, has admitted that the power of the Local Government to plan urban development, and therefore establish land use, implies that owners are obligated to use their land for the use established in the planning. That is, once the planning is approved, owners lack the power to assign the land use they wish to give to their real property. On the contrary, the land use of properties is pre-established by the Regulatory Plan (Plan Regulador) and its Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). In this regard, we transcribe the relevant portion of ruling No. 575-2008 at 2:20 p.m. on August 28, 2008, issued by Section Three of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo):\n\n\n \"V).- ON THE MERITS: For the purpose of resolving this challenge, it is necessary to recall that urban planning is an essentially local competence, as derived from the provisions of numerals 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Constitutional jurisprudence has systematically and repeatedly upheld the preponderant role of the Municipalities in approving and implementing regulatory plans (planes reguladores), in order to organize the urban development of each Canton (see, among others, rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93, and 5097-93).- For Urban Planning Law, land use refers to the different activities that are possible on that land or on the buildings (infrastructures or facilities) attached to it. Landowners and building owners are obligated to use them for the use established in the urban planning, as provided in the second paragraph of constitutional numeral 45, which admits the imposition of limitations for reasons of urban planning on private land ownership. Therefore, the zoning implemented in the respective regulations, as well as the rest of the complementary regulations, legally binds both the entity that issued them and private individuals, who are subject to their provisions and limitations to the extent that these integrate - provided they are reasonable - the essential content of private property law.\"\n\n\nA similar pronouncement is found in ruling No. 263-2008 at 3:20 a.m. on July 30, 2008, from Section Two of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo). The cited ruling even established that a property may have a use different from the owner's desire, according to its zoning. Likewise, it indicated that it corresponds to planning to establish developable and non-developable land:\n\n\n \"Local urban plans, according to Article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), carry out the planning and determination of land use, for the better distribution and protection of the environment. This means that the use of real property can be conditioned, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted by the regulatory plan (plan regulador); a property that is within the Municipal sphere can have a use different from the owner's desire, according to its zoning. Regulatory plans (planes reguladores) determine the place where one can build, carry out commercial and industrial activities, recreation areas, based not only on criteria of opportunity and convenience, etc., but on technical and objective pronouncements approved by the community. The designation of land use is carried out through its classification, which is the category or type of soil (urban, developable, non-developable, and others) according to its basic urban destination, and the qualification, which is applied to designate the subdivision of those types of soil, through urban use (residential or industrial zones), whether in total or partial percentages according even to the population densities of a specific community. It is clear, then, that the administrative action, aimed at carrying out zoning within land use, is a power of the State, primigenially, and derivatively by direct power to the Municipalities (Article 169 of the Political Constitution, developed in Article 16 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)); this does not imply impairment or injury to property rights, as this is a relative attribution, according to urban regulations; through this administrative manifestation, guidelines can legally be established for the use of property rights, in strict relation to the needs of the community, and with vigilance over their rights and the environment, in order to achieve harmonious land planning. This classification, according to Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), must be carried out through a regulation of a normative nature, which must contain: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and coverage of the lot by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of advertising signs or announcements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community.\"\n\n\nThat is, regarding urban property, it corresponds to the Regulatory Plan (Plan Regulador) to establish the final contour of the property right. Such that the right to build (ius edificandi) and to carry out urban subdivision (fraccionamiento urbano) can only be exercised in the form and at the time the Regulatory Plan (Plan Regulador) provides. Ergo, as relevant for the purposes of this query, the development of a subdivision (urbanización) can only be carried out where the land use, provided for in the zoning, permits it. In this sense, we transcribe what was stated in Recital (Considerando) V of ruling No. 576-2008 at 2:30 a.m. on August 23, 2008:\n\n\n\n\n \"The limitations on property introduced by regulatory plans (planes reguladores) arise from a conception of property as a duty to the community. Public regulatory intervention in property seeks to ensure that it serves to achieve social goals, which is inherent to the Social State of Law and is guaranteed by constitutional numeral 45. Land regulatory plans (planes reguladores del suelo) establish the final contour of the property right; by reason of this, the right to build (ius edificandi) and urban subdivision (fraccionamiento urbano) can only occur in the manner that those normative bodies permit – a statutory conception of urban property.\"\n\n\nIt should be emphasized that this has been the thesis sustained by this Superior Consultative Body in its opinions: C-241-2004 of August 19, 2004, C-113-2005 of March 18, 2005, C-313-2005 of August 30, 2005.\n\n\nAs has been admitted in the ruling just transcribed, the thesis presented corresponds to a statutory conception of urban property. According to the Doctrine, this statutory conception implies that the \"... urban planning powers of the property right shall always be exercised within the limits and with the fulfillment of the duties established in the laws, or by virtue of them, by the planning according to the urban classification of the properties.\" (DIEZ LEMA, JOSE MANUEL. NUEVO DERECHO DEL SUELO. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 61)\n\n\nConsequently, the power to develop a property can only be exercised on the condition that the zoning established by the Regulatory Plan (Plan Regulador) so permits, and of course, in compliance with all the requirements set forth in the Law, regulations, and the Regulatory Plan (Plan Regulador).\n\n\nThis is the proper meaning of Article 33 LPU, which prescribes that urban developments may not be carried out without the prior approval (visado) of the respective municipal office, an act by which the Municipality must verify that the urban subdivision (fraccionamiento urbano) complies with all legal requirements and conforms to the zoning. (On the approval (visado) of subdivision plans (planos de urbanizaciones), see opinion C-279-2007 of August 21, 2007.)\n\n\n\"Article 33.-\nFor any subdivision (fraccionamiento) of land or real estate located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have previously approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and area of the resulting portions, and furthermore, that the authorizing notary or public official certifies, in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan.\n\nSubdivisions (fraccionamientos) made by private document, just as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the approved (visado) plan.\"\n\n\nNotwithstanding all the foregoing, it cannot be presumed that simply because the Law attributes to the Local Government the power to order and establish land use, this includes said Authority possessing sufficient power to discretionally disapply the Regulatory Plan (Plan Regulador) and suspend the approval of all urban developments located within the territory under its responsibility. The Law does not grant such a power.\n\n\nOn the contrary, there exists jurisprudence from the Administrative Litigation Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo) establishing that once a Regulatory Plan (Plan Regulador) has been issued, the zoning approved therein is mandatory even for the Administrative Authority that approved it. In this regard, ruling No. 128-2008 at 10:30 a.m. on March 7, 2008, issued by the Administrative Litigation and Civil Treasury Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), Section III, should be cited:\n\n\n \"(…) urban planning is an essentially local competence, as derived from the provisions of numerals 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), number 4240 of November 15, nineteen sixty-eight, and its amendments.- Our jurisprudence is consistent with this assertion, and recognizes the preponderant role of the Municipalities in approving and implementing regulatory plans (planes reguladores), in order to organize the urban development of each Canton (see, among all, rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93, and 5097-93).- Therefore, the zoning implemented in the respective regulations legally binds both the entity that issued them and private individuals, who are subject to their provisions and limitations to the extent that these integrate - provided they are reasonable - the essential content of private property law. (…)\" (In the identical sense, ruling No. 500-2008 at 11:30 a.m. on July 31, 2008, and No. 575-2008 at 2:20 p.m. on August 28, 2008, both issued by Section Three of the Administrative Litigation and Civil Treasury Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).)\n\n\nIn the same line of thought, opinion C-093-2004 of March 19, 2004, from this Attorney General's Office can be consulted.\n\n\nIndeed, the power that Municipalities possess in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reasons, the zoning implemented by the Regulatory Plan (Plan Regulador). As established by the cited judicial and administrative doctrine, the zoning approved in the Regulatory Plan (Plan Regulador) binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty demands this, because otherwise, Municipalities would be granted a power to arbitrarily limit the enjoyment of the property right of the owners holding properties located in the canton.\n\n\nIt is even worth noting that a principle of prohibition of arbitrariness governs this matter, according to which any limitations that might be imposed on private property for urban planning reasons must necessarily derive from the Law or from the Regulatory Plan (Plan Regulador) itself, which must respond to the satisfaction of the general interest. On this point, it is relevant to transcribe the pertinent part of ruling No. 263-2008 at 3:20 a.m. on July 30, 2008:\n\n\n \"Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) starts from a premise that elevates to a general principle of Law the equitable distribution of benefits and burdens, that is, the principle of equality. For this due distribution to exist, correct use must be made of the planning power by the competent authorities in the matter (discretionary exercise). Certainly, planning is a manifestation of administrative will, and arises precisely as a new instrument to make possible the exercise of the shaping functions of the State. With planning, the true content of the property right can be determined. In Costa Rica, there is planning at the national, regional, and local levels. Regarding the national level, it can be noted that it is indicative in nature, meaning it is mandatory for the government bodies themselves and indicative for the targeted private individuals. 'In Costa Rica, national and regional planning is the exclusive attribution of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) and the Planning Office (Oficina de Planificación), and at the local scale, of the Municipalities.' (Calvo Murillo, Virgilio, Derecho de Propiedad, Derecho Urbanístico, in La Propiedad, San José, 2001 Editorial Juricentro). It must be clear that this administrative action is subject to legality control (49 Constitutional), as it implicitly carries, at the time of its execution, the exercise of activities related to land use (regulation of the land market), so that its vocation is congruent with public utility and the social function derived from environmental, urban planning, and historical heritage protection regulations. The Administration's action in this matter cannot be unlimited or arbitrary; its basis is the satisfaction of the general interest; therefore, its actions cannot be a channel for arbitrariness and illegality. This means that the Judge, when reviewing urban planning action, must observe and link the action of the different administrations involved in the process, in direct relation to the urban plan, in order to verify that the planning decision is coherent with public needs, precisely because of the interference that regulatory plans (planes reguladores) have over property rights and free enterprise.\" (The emphasis is ours.)\n\n\nIt is not superfluous to point out, however, that in no way does the principle of legal certainty prevent the Town Councils (Ayuntamientos) from modifying the land use provided for in a Regulatory Plan (Plan Regulador). Nor does the foregoing mean that the Municipality cannot in any way suspend the application of a Regulatory Plan (Plan Regulador). On the contrary, the Law provides for the possibility that municipalities may modify or suspend the Regulatory Plan (Plan Regulador), but within the framework of Legality and with respect for due process. However, we must understand that this power cannot be exercised outside the prescribed legal channel.\n\n\nArticle 17 LPU establishes the procedure that must be followed to implement a Regulatory Plan (Plan Regulador). This procedure includes the call for a public hearing, the approval of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo), the requirement of an absolute majority vote for its approval, and the publication in the official gazette of the approved Regulatory Plan (Plan Regulador).\n\n\nSimilarly, the last paragraph of Article 17 LPU expressly establishes the power of the Municipalities to modify the provisions of the Regulatory Plan (Plan Regulador). It even establishes the possibility of suspending, totally or partially, the Regulatory Plan (Plan Regulador) or any of its regulations. However, it must be noted and emphasized that the Law is clear in prescribing that for both the modification and the suspension of the Regulatory Plan (Plan Regulador), the same procedure provided for its approval must be followed. We transcribe Article 17 LPU:\n\n\n\"Article 17.-\nPrior to implementing a regulatory plan (plan regulador) or any of its parts, the municipality intending it must:\n\n1) Call a public hearing by means of the Official Gazette (Diario Oficial) and any necessary additional dissemination, indicating the location, date, and time to discuss the project and the verbal or written observations that residents or interested parties may wish to formulate. The notice must be given no less than fifteen business days in advance;\n\n2) Obtain the approval of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo), if the project did not originate in said office or differs from the one that office had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13;\n\n3) Agree upon its formal adoption, by an absolute majority vote; and\n\n4) Publish the notice of the agreed-upon adoption in \"La Gaceta,\" indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.\n\nLikewise, the foregoing requirements shall be observed when it concerns modifying, suspending, or derogating, totally or partially, the referenced plan or any of its regulations.\"\n\nTherefore, in order to suspend the Regulatory Plan, or the application of the Zoning Regulation, the Municipality must follow due process. Departing from the rule established in Article 17 LPU implies an arbitrary act and, therefore, an illegitimate one.\n\nOf course, it is pertinent to note that the Municipality's faculty to modify or suspend the Regulatory Plan is not only constrained by the obligation to respect the due process contemplated in Article 17 LPU, but also by the principle of prohibition of arbitrariness. Such that the modification or suspension of the Regulatory Plan or the Zoning Regulation must respond to objective and scientific criteria that protect the public interest. On this point, we transcribe what is established in opinion C-243-2008 of July 15, 2008:\n\n\"But the Municipalities must ensure that modifications to the regulatory plans are made in accordance with objective or scientific criteria of the territorial reality and not based on arbitrary or empirical reasoning, or to disguise anomalous situations as legal. To this effect, take into account what is prescribed in Articles 15 and 16 of the General Public Administration Law regarding administrative discretion:\n\n\"Article 15.- 1. Discretion may even occur due to the absence of law in the specific case, but it will be subject in all cases to the limits imposed by the legal system expressly or implicitly, to ensure that its exercise is efficient and reasonable. (...)\n\nArticle 16.- 1. In no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued. (...)\n\nIf not done this way, what we would have is a regulatory plan that, far from planning local development and ensuring the well-being of the population, would become a dangerous weapon to justify urban disorder and the eventual consolidation over time of anti-juridical conduct; losing the primary objectives sought by the Urban Planning Law, with the possible detrimental consequences from a social, environmental, and economic point of view that this would entail.\"\n\nUltimately, it is notorious that municipalities lack the power to suspend, at any time and for any reason, the approved Regulatory Plan, or the Zoning Regulation. This is without detriment to affirming that the Law does attribute to the Municipality the power to suspend the application of the Regulatory Plan, or its Zoning Regulation, but with strict adherence to the procedure established in Article 17 LPU, and with respect for the principle of prohibition of arbitrariness.\n\nHaving said that, it is pertinent to make a special mention in relation to those Municipalities located in the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), which have not approved their respective Regulatory Plan. This is the case of the consulting Municipality.\n\nIn a previous opinion – C-327-2001 of November 28, 2001 – addressed to the consulting local corporation, it was established that, pursuant to Transitory Provision II LPU, in the case of Municipal Governments included within the GAM, they are subject to the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. This, insofar as said Municipalities do not approve and put into effect their own Regulatory Plans. We transcribe Transitory Provision II of interest:\n\n\"Transitory Provision II.- The Institute shall issue the development standards relating to the matters referred to in Article 21 of this law.\nIt may also, prepare the regulatory plans and delimit the urban districts and other areas subject to urban control, insofar as the municipalities have not promulgated in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.\nThe precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof that the standards indicate, as from their publication in the Official Gazette.\"\n\nThe point is of great importance. A correct understanding of the norm leads us to the following conclusion. The omission of a Municipality in the exercise of its urban planning powers implies the subsidiary application of the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.\n\nThis affects the Municipality's powers to suspend the implementation of the Regulatory Plan. According to the norm, the only way in which a Local Government located in the GAM can disapply the Regulatory Plan of the GAM is by approving its respective Local Regulatory Plan. This leads to the understanding that a Municipality that has not approved its Regulatory Plan lacks the legal power to suspend the application of the Regulatory Plan of the GAM. This power of suspension is thus reserved for those situations in which a Regulatory Plan approved and put into effect by the local Municipality exists.\n\nFinally, it is necessary to draw attention to the fact that, despite the foregoing, the Law provides for grounds under which the Local Administration is authorized to deny a permit to develop land. Numeral 38 LPU, at the time, reads:\n\n\"Article 38.-\nNo permit shall be granted to develop land:\na) When the project does not satisfy the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of the plans by the Dirección de Urbanismo and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;\nb) Because the cost of the urban development works (obras de habilitación urbana) for the property is not guaranteed, or the formal transfer to the municipality of the area reserved for public use has not been made or guaranteed, nor, failing that, the equivalent value paid in money; and\nc) While the development of the area located outside the zoned limit is considered premature because it lacks public facilities and services or due to the high cost of such facilities and services, because of its distance from other inhabited areas, or due to any other deficiency determining adverse conditions to public safety and public health.\nUrban development projects located inside or outside the zoned area that have aqueduct, sanitary sewer, and electricity services distant from their boundaries, must be accepted for analysis by the Municipality and the Dirección de Urbanismo, if the developer commits to financing the works executed outside their property, to offer all the necessary services.\nIn this case, all future urban development projects that intend to use the services mentioned in the previous paragraph within a period of five years, counted from the completion of those constructions, shall pay the developer an amount for each housing unit contained in the new project. The amount to be paid shall be determined by the institution responsible for the corresponding service and shall be covered upon making the physical connection of each housing unit.\"\n\nOur administrative jurisprudence has already pronounced itself in relation to this Article 38 LPU. For its clarity, we transcribe the relevant parts of opinion C-218-2008 of June 25, 2008:\n\n\"From the foregoing article, it is clear that the legislator's intention with said norm is to establish in which cases the permits to develop land will not be granted - by the competent authorities. This norm establishes three general conditions that empower the rejection of a requested permit: a) firstly, against those projects that have not completed the procedures and requirements provided in the legal system; b) secondly, for those projects where the cost of the urban development works has not been guaranteed or the formal transfer to the municipality of a zone reserved for public use has not been made; c) and thirdly, permits will not be granted for projects where the area to be developed lacks public facilities and services. It is in this last case that the consultation made by the auditor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is framed, insofar as said institution acts as the governing body in matters of sewer and aqueduct services as provided by its constitutive law. It is thus clear from the article under commentary that the general rule is that any new permit application submitted for an area that does not have public facilities and services, whether due to high cost, distance, or any other reason, must be rejected.\"\n\nIt remains, then, to determine whether the Local Authority can discretionally deny a building or construction permit.\n\nII. ON THE POWER OF THE MUNICIPALITY TO DENY CONSTRUCTION PERMITS.\n\nAccording to numeral 74 LC, every construction, permanent or provisional, carried out in Costa Rican population centers, requires the respective municipal license.\n\n\"Article 74.-\nLicenses. Every work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality.\"\n\nAs has been explained in ruling 576-2008 of the Third Section of the Contencioso-Administrative Court – already reviewed in this opinion – according to Article 74 LC and Articles 55 et seq. LPU, the Right to Build in the city can only be exercised in the form and manner provided by the Regulatory Plans, the Law, and the Construction Regulation.\n\nIn this way, we can affirm that in modern Urban Development Law the \"...so-called statutory conception (of property) has been explained as a dissociation of the right of property and the ius edificandi, by virtue of which the faculty to build would not be an immediate emanation of property, but a creation of urban development plans in accordance with land legislation.\" (DIAZ LEMA. Nuevo Derecho del suelo. Marcial Pons. Madrid. 2008, p.61)\n\nParticularly, attention must be drawn to the fact that in our Positive Law, it is expressly established that carrying out construction works against what is provided in the Law, the regulations, and the municipal permit is illegitimate. In this regard, we cite Article 57 LPU:\n\n\"Article 57.-\nIt is prohibited to carry out construction works against what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit.\"\n\nLikewise, the norms of Positive Law prescribe that constructive works are not only subject to the territorial planning approved by the respective Municipality. Additionally, Article 56 LPU establishes that in order to be authorized, constructions must respect the constructive standards relating to the safety, public health, and ornamentation of the constructions.\n\nHaving said that, the fact that the right to build is subject to administrative authorization by the Local Government does not lead to affirming that this administrative power can be exercised discretionarily.\n\nIndeed, the Municipality has the power to authorize constructions carried out in its territory. This faculty constitutes a preventive control through which the local authority verifies the conformity of the authorization application with the urban planning regulations. On this point, we transcribe what is established in opinion C-390-2007 of November 6, 2007:\n\n\"Now then, municipal entities have the faculty to issue or deny building authorizations or construction permits, with which they may determine the compatibility of the construction intended by an individual with the public urban-environmental interest embodied in the territorial planning instruments. Regarding these permits, the doctrine states: 'Its purpose is to control that the act intended to be exercised is in accordance with the applicable urban planning, that is, it consists of a control of legality, of respect by said act for the limits set... by that planning.' [26]\nThus, every work must have the corresponding construction permit from the local government, as expressly provided by Articles 74 of Law Number 833 (of November 2, 1949, and its reforms) and I.3 of the construction regulation [27]:\n'Article 74.- Licenses. Every work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality.' (Highlighting is not from the original)\n'I.3.- Construction permit: That which is granted by the municipalities (and other competent bodies: Ministerio de Salud, INVU) for the execution of works, whether permanent or provisional. Generally, the permit is recorded on a plan, which is called an `approved plan`.'\"\n\nReiterating what has been stated in the administrative jurisprudence related to this figure, the permit or construction license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the dominical ius aedificandi, by verifying its conformity with the environmental-urbanistic legal system, such that its granting removes the legal obstacles to convert it into a lawful exercise of said right, and consequently, enables the performance of construction works in a specific locality [28].\nIt is, moreover, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity being developed, not the subject holder. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated upon party request, and during it, the payment of the corresponding fee must be accredited. Its main objective is to control - from the local perspective and in advance - compliance with the legal requirements in construction matters, thereby seeking adequate urban planning, the orderly development of the community, and the harmonization, in urban development matters, of the general or common interest with the private interest. Hence, attempting to exercise the pre-existing right without having the due building license (or against it), motivates the imposition of administrative sanctions on the offender. This is by virtue of the general prohibition contained in numeral 57 of the Urban Planning Law (Number 4240 of November 15, 1968), which prescribes:\n'Article 57.- It is prohibited to carry out construction works against what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit' [29].\"\n\nThat is to say, Municipalities lack the power to deny a building permit, against the territorial planning plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on construction permits. In any case, it should be noted that the grounds under which a Municipality may deny a construction permit are provided in Article 58 LPU, which reads:\n\n\"Article 58.-\nThe municipalities shall not permit construction works:\n1) When they do not conform for reasons of use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions;\n2) If the site for construction originated from a subdivision (fraccionamiento) made without the approval of the law;\n3) Whenever the interested party attempts to use properties without development requirements or lacking adequate access to the public road;\n4) To prevent building more than one dwelling on a lot with area or dimensions equivalent to or smaller than the established minimums;\n5) As long as it is prohibited by some limitation imposed for public use reservation or a formal declaration of uninhabitability of the area, motivated by urban renewal or protection against floods, landslides, and other evident hazards; and\n6) In other cases indicated in the regulation, based on applicable laws and for the better protection of community interests. Regarding what corresponds to subsection 2), the presentation of the approved plan may be dispensed with, if the property certification proves that the segregation occurred prior to the validity of this law. Before applying any declaration of uninhabitability of an area, as contemplated in subsection 5), the formalities required by Article 17 must be fulfilled.\"\n\nUltimately, then, the conclusion is that the Municipality cannot establish a general moratorium on the granting of construction permits. Article 58 LPU establishes the legitimate causes that would justify the denial of a construction permit.\n\nNevertheless, it is pertinent to refer to a final point, which consists of determining whether Municipalities have the power to suspend the granting of construction permits, as a measure that exclusively affects persons who are not resident neighbors (vecinos) of the canton, but merely owners of properties located within its territorial circumscription.\n\nThe answer to this question, however, is necessarily negative. In the opinion of this Superior Consultative Body, differentiating between the resident neighbors of the canton and mere owners constitutes a discriminatory and arbitrary measure.\n\nCertainly, Article 1 of the Municipal Code establishes that Municipalities are constituted by the ensemble of resident neighbors of the canton. This legal body, in harmony with Article 169 of the Constitution, recognizes the right of the resident neighbors of the canton to administer and promote local interests through the Local Government. This grants the neighbors political rights in relation to the municipal government. (Regarding the legal-political relevance of neighbor relations, see SALAZAR BENITEZ, OCTAVIO. El sistema de gobierno municipal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 22)\n\nHowever, in no way can it be affirmed that, for the sake of attempting to benefit the local interest, the rights of those persons who, without being neighbors of the locality, possess legitimate legal interests in the canton can be disregarded.\n\nThus, a municipal agreement that attempts to prevent non-neighbor owners from building on their properties would become a discriminatory and irrational measure that would affect a legitimate interest that the owners of properties in the canton possess as owners. Therefore, such a measure is prohibited in our Legal System for being contrary to Article 33 of the Constitution, which enshrines the right to equality and non-discrimination.\n\nCONCLUSIONS:\n\nFor the reasons set forth, this Superior Consultative Body concludes:\n\n1. The determination of land use is part of the competence of Municipalities to plan urban development.\n\n2. The power of the Local Government to plan urban development, and therefore to establish land use, implies that owners are obligated to use it for the use established in the planning. That is, once the planning is approved, owners lack the faculty to assign the land use they wish to give to their real estate property.\n\n3. In matters of urban property, it is the role of the Regulatory Plan to establish the final contour of the property right. Such that the right of construction and urban subdivision (fraccionamiento) can only be exercised in the form and at the time the Regulatory Plan provides.\n\n4. The faculty to develop a property can only be exercised on the condition that the zoning established by the Regulatory Plan so permits, and of course, complying with all the requirements provided in the Law, regulations, and the Regulatory Plan.\n\n5. It cannot be presumed that, by the mere fact that the Law attributes to the Local Government the power to order and establish land use, this includes that said Authority possesses sufficient power to discretionally disapply the Regulatory Plan and suspend the approval of all urban developments located within the territory of its responsibility. The Law does not grant such a power.\n\n6. The power that Municipalities possess in matters of urban planning does not enable them to suspend, at any time and for any reasons, the zoning implemented by the Regulatory Plan. The zoning approved in the Regulatory Plan binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself. Legal certainty demands it in this way.\n\n7. Notwithstanding the foregoing, the Municipal Councils can modify the land use provided in a Regulatory Plan. The Municipality can also suspend, within the legal framework, the application of a Regulatory Plan. Indeed, the Law provides for the possibility that municipalities modify or suspend the Regulatory Plan, but within the framework of Legality and with respect for due process. We must understand that this power cannot be exercised outside the legal channel provided in Article 17 LPU.\n\n8. Pursuant to Transitory Provision II LPU, in the case of Municipal Governments included within the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), they are subject to the Regulatory Plan of the Greater Metropolitan Area (GAM), approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. This, insofar as said Municipalities do not approve and put into effect their own Regulatory Plans.\n\n9. The only way in which a Local Government located in the GAM can disapply the Regulatory Plan of the GAM is by approving its respective Local Regulatory Plan. This leads to the understanding that a Municipality that has not approved its Regulatory Plan lacks the legal power to suspend the application of the Regulatory Plan of the GAM. This power of suspension is thus reserved for those situations in which a Regulatory Plan approved and put into effect by the local Municipality exists.\n\n10. However, the Law in numeral 38 LPU provides for grounds under which the Local Administration is authorized to deny a permit to develop land.\n\n11. According to numeral 74 LC, every construction, permanent or provisional, carried out in Costa Rican population centers, requires the respective municipal license.\n\n12. According to Article 74 LC and Articles 55 et seq. LPU, the Right to Build in the city can only be exercised in the form and manner provided by the Regulatory Plans, the Law, and the Construction Regulation.\n\n13. The fact that the right to build is subject to administrative authorization by the Local Government does not lead to affirming that this administrative power can be exercised discretionarily.\n\n14. The Municipality has the power to authorize constructions carried out in its territory. This faculty constitutes a preventive control through which the local authority verifies the conformity of the authorization application with the urban planning regulations.\n\n15. Municipalities lack the power to deny a building permit, against the territorial planning plans and the technical construction standards, or to establish a general moratorium on construction permits. In any case, it should be noted that the grounds under which a Municipality may deny a construction permit are provided in Article 58 LPU.\n\n16. A municipal agreement that attempts to prevent non-neighbor owners from building on their properties would become a discriminatory and irrational measure that would affect a legitimate interest that the owners of properties in the canton possess as owners. Therefore, such a measure is prohibited in our Legal System for being contrary to Article 33 of the Constitution, which enshrines the right to equality and non-discrimination.\n\nJorge Andrés Oviedo Alvarez\nDeputy Attorney General.\n\nJOA/acz"
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