{
  "id": "pgr-15723",
  "citation": "OJ-007-2009",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Cambio de destino de zonas verdes y comunales a vivienda por decreto ejecutivo",
  "title_en": "Change of use from green zones and communal areas to housing by executive decree",
  "summary_es": "La Procuraduría responde a un diputado sobre el fundamento normativo del cambio de destino de áreas verdes y comunales a vivienda en la Ciudad Satélite de Hatillo, operado mediante Decreto Ejecutivo 34303. Analiza la naturaleza de bienes demaniales y patrimoniales, concluyendo que los parques y áreas comunales son bienes de dominio público. Sin embargo, la desafectación realizada por decreto es válida porque la afectación original también fue por decreto (22778-MP-MIVAH), en virtud del principio de paralelismo de formas del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa. Advierte que esta desafectación no puede ir en menoscabo de normas legales o constitucionales, como los porcentajes mínimos de parques exigidos por la Ley de Planificación Urbana, que deben respetarse en cada proyecto. La opinión es emitida como colaboración y no tiene carácter vinculante.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office responds to a legislator regarding the legal basis for changing the use of green and communal areas to housing in Hatillo Satellite City, enacted by Executive Decree 34303. It analyzes the nature of public domain versus patrimonial assets, concluding that parks and communal areas are public domain. However, the removal of public domain status is valid because the original designation was also by decree (22778-MP-MIVAH), under the principle of parallelism of legal forms per Article 69 of the Administrative Contracting Law. It warns that this declassification must not undermine higher laws, such as mandatory minimum park percentages under the Urban Planning Law, which must be observed in each project. The opinion is non-binding.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "27/01/2009",
  "year": "2009",
  "topic_ids": [],
  "primary_topic_id": null,
  "es_concept_hints": [
    "demanialidad",
    "bienes de dominio público",
    "bienes patrimoniales",
    "desafectación",
    "principio de paralelismo de las formas",
    "INVU",
    "Ley de Planificación Urbana",
    "facilidades comunales"
  ],
  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 69",
      "law": "Ley de Contratación Administrativa"
    },
    {
      "article": "Art. 40",
      "law": "Ley de Planificación Urbana"
    },
    {
      "article": "Art. 261",
      "law": "Código Civil"
    }
  ],
  "keywords_es": [
    "áreas verdes",
    "demanialidad",
    "desafectación",
    "INVU",
    "Hatillo",
    "Decreto 34303",
    "Ley de Planificación Urbana",
    "paralelismo de formas"
  ],
  "keywords_en": [
    "green areas",
    "public domain",
    "declassification",
    "INVU",
    "Hatillo",
    "Decree 34303",
    "Urban Planning Law",
    "parallelism of forms"
  ],
  "excerpt_es": "La normativa que sirve de fundamento al cambio de destino realizado mediante Decreto Ejecutivo 34303 del 23 de noviembre de 2007, se encuentra en lo dispuesto en el artículo 69 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa que permite que los bienes de dominio público puedan desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.\n\nEn este caso, la afectación al dominio público de un área de 6295633 m2 propiedad del INVU, destinada a parques y facilidades comunales, fue realizada mediante Decreto Ejecutivo, por lo que no existe obstáculo para que por la misma vía se desafecte el área en cuestión, siempre y cuando se respete lo dispuesto en normas superiores sobre los porcentajes mínimos destinados a tales fines, una vez que se realice cada proyecto.",
  "excerpt_en": "The legal basis for the change of use made by Executive Decree 34303 of November 23, 2007, lies in the provision of Article 69, second paragraph, of the Administrative Contracting Law, which allows public domain assets to be declassified by the same procedure used to establish their current designation.\n\nIn this case, the designation to the public domain of an area of 6,295,633 m2 owned by INVU, intended for parks and communal facilities, was made by Executive Decree, so there is no obstacle to declassifying the area in question via the same route, provided that higher rules on minimum percentages for such purposes are observed when each project is carried out.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The PGR concludes that the change of use by decree is legally possible under the principle of parallelism of forms, provided minimum legal percentages for parks and communal facilities are respected.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que el cambio de destino por decreto es jurídicamente posible por paralelismo de formas, siempre que se respeten los porcentajes mínimos legales de parques y facilidades comunales."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Apartado II — Demanialidad de parques",
      "quote_en": "Parks enjoy that public domain attribute, insofar as they are dedicated to public use, as provided by Article 37 of the Construction Law.",
      "quote_es": "Los parques gozan de ese atributo demanial, por cuanto se encuentran entregados al uso público, tal como lo dispone el artículo 37 de la Ley de Construcciones."
    },
    {
      "context": "Apartado III — Sobre lo consultado",
      "quote_en": "Article 69, second paragraph of the Administrative Contracting Law provides that 'Goods may be declassified by the same procedure used to establish their current designation'.",
      "quote_es": "El artículo 69 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa, establece que 'Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual'."
    },
    {
      "context": "Apartado III — Sobre lo consultado",
      "quote_en": "Although there is no impediment to using the same procedure to declassify a public domain asset, this could never be done to the detriment of a legal or constitutional provision.",
      "quote_es": "Aunque no existe impedimento para que se utilice el mismo procedimiento para desafectar un bien de dominio público, esto jamás podría realizarse en menoscabo de lo dispuesto en una norma legal o constitucional."
    }
  ],
  "cites": [],
  "cited_by": [],
  "references": {
    "internal": [
      {
        "target_id": "nexus-sen-1-0007-139705",
        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 10466-2000"
      },
      {
        "target_id": "nexus-sen-1-0007-87313",
        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 02306-1991"
      },
      {
        "target_id": "pgr-12602",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "162"
      },
      {
        "target_id": "pgr-13461",
        "kind": "related_opinion",
        "label": "165"
      },
      {
        "target_id": "norm-36307",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley de Construcciones"
      },
      {
        "target_id": "norm-24284",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley de Contratación Administrativa"
      },
      {
        "target_id": "norm-35669",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley de Planificación Urbana"
      },
      {
        "target_id": "norm-62419",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Reforma Declara Zonas Reservadas para Fines Utilidad Pública Indicadas"
      }
    ],
    "external": [
      {
        "ref_id": "nexus-res-4332-2000",
        "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=148995&strTipM=T",
        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 04332-2000",
        "resolution_num": "04332",
        "year": "2000",
        "expediente": "99-007875-0007-CO"
      },
      {
        "ref_id": "norm-15437",
        "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=15437&nValor3=148770&strTipM=FN&strNoVolver=no",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Código Civil",
        "norm_id": "15437"
      }
    ]
  },
  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=15723&strTipM=T",
  "tier": 2,
  "_editorial_citation_count": 0,
  "regulations_by_article": null,
  "amendments_by_article": null,
  "dictamen_by_article": null,
  "concordancias_by_article": null,
  "afectaciones_by_article": null,
  "resoluciones_by_article": null,
  "cited_by_votos": [],
  "cited_norms": [],
  "cited_norms_inverted": [],
  "sentencias_relacionadas": [],
  "temas_y_subtemas": [],
  "cascade_only": false,
  "amendment_count": 0,
  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 007 - J   del 27/01/2009   \n\n\n\nOJ-7-2009\n\n\n\n\n27 de enero de 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nAlberto Salom Echeverría\n\n\n\n\nDiputado\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\n400-2008-ASE del 1° de octubre de 2008, mediante el cual solicita a este despacho que le informe\nsobre cuál es la normativa en que se basa el cambio de destino de las zonas verdes y comunales a\nproyectos de vivienda.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Señala que a pesar de que el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH publicado en La Gaceta N° 9 del 13 de\nenero de 1994, establecía un área de reserva en la Ciudad Satélite de Hatillo para que el INVU le\ndiera uso exclusivo de parques y facilidades comunales anexas, posteriormente mediante Decreto\nEjecutivo 34303 del 23 de noviembre de 2007, se autorizó a que esas áreas sean desarrollables para\nfines de vivienda, servicios y/o comercio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   Sobre la admisibilidad de la presente consulta y sus efectos\n\n\n\n\n \n\n\n\n Previamente a analizar el fondo de lo consultado, conviene señalar que de conformidad con la Ley\nOrgánica de la Procuraduría General de la República N°6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor\nconsultiva de esta representación se ejerce en el ámbito circunscrito a la Administración Pública.\nEn otras palabras, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que\nforme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función\nsustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta\nProcuraduría General expresó las siguientes consideraciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y,\nconsecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la\nAdministración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº\n6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:\n\n\n\n \"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles\nadministrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada\ncaso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está\nfacultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración\nPública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la\nsupracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:\n\n\n\n \"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia\nadministrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la\nfunción administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para\nrequerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional,\npor su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá\nlos efectos comentados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre\nun tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no\npodría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de\ncolaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando\nalgunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal\npronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva\n(…)”. (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo el criterio anterior y tomando en consideración que en este asunto, el diputado\nconsultante no forma parte de la Administración Pública en sentido estricto y tampoco acude a\nconsultar un tema relacionado con la función administrativa de la Asamblea Legislativa, lo\nprocedente es evacuar la presente consulta únicamente con el afán de colaborar en la importante\nlabor que realiza, pero sin que tal pronunciamiento pueda tener carácter vinculante. En\nconsecuencia, procederemos a emitir una simple opinión jurídica con relación a las inquietudes\nplanteadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.                Sobre las categorías de bienes públicos: bienes demaniales y bienes\npatrimoniales de la Administración\n\n\n\n\n \n\n\n\n Previamente a referirnos al fondo de lo consultado, debe señalarse que dentro de la categoría de\nlos bienes públicos, entendidos como aquellos cuya titularidad corresponde a un ente público,\npodemos encontrar dos tipos dependiendo de su fuerza o vinculación al fin público asignado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por un lado, los bienes de dominio público o demaniales son aquellos que “no pertenecen\nindividualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen\nespecial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En\nconsecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están\nafectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.\nNotas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no\npueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción\nadministrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.” (Sentencia de la Sala\nConstitucional de la Corte Suprema de Justicia No. 2306-91 de 06 de noviembre de 1991).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, los bienes patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las\ncaracterísticas de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados\npor ley de un  modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el\nartículo 261 del Código Civil. (Al respecto dictamen C-162-2004 del 27 de mayo de 2004)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, esta\nProcuraduría se refirió en el dictamen C-162-2004 del 27 de mayo de 2004, al indicar en lo\nconducente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre\nbienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto\nlos bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde\na un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y\nla diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes\npúblicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de\nque son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos\njustifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son\ntitulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes\nuna vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre\nexistente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de\nbienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl artículo 261 del Código Civil establece:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien\nesté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se\ntrata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello\nrequiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles,\nplazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.\n\n\n\n Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento\nfundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a\nun servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que\nconstituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se\ndesprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público,\nsólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.\n\n\n\n\nSe ha definido la afectación como:\n\n\n\n \"... acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su\ndestino y de las correspondientes previsiones legales\" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos\n(Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.\n\n\n\n Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de\nun servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza\ndemanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate\no en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que permite\nclasificar un bien como demanial o no…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, se deduce que existe una mayor intensidad en la vinculación al fin público en el\ncaso de los bienes demaniales, que en el supuesto de los bienes “privados” o patrimoniales de la\nAdministración, por lo que el acto formal de afectación constituye un requisito indispensable para\ndeterminar la naturaleza del mismo, pues para considerar un bien como demanial de acuerdo con el\nartículo 261 del Código Civil, “se requiere la existencia de una ley que lo afecte al cumplimiento\nde un fin público, o bien que la cosa en sí misma considerada sea de uso público. Tal es el caso,\npor ejemplo, de una calle, de un parque público, de un puente, puerto, ferrocarril, etc. Se\ndesprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público,\nsólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público” ( C-300-2001, del 29 de\noctubre del 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un aspecto esencial que distingue a los bienes de dominio público de los denominados patrimoniales,\nes que cuando la afectación es por ley, no conste el procedimiento utilizado para su afectación o no\nexista norma expresa en contrario,  para su enajenación se requiere de acto legislativo expreso y\nconcreto que los desafecte del demanio público. Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra\nal patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.  Ello\nconlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen\nespecial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están\nvinculados.  Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna\nde la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado,\nsin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (Se agrega el subrayado. \nEn el mismo sentido, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos números 2003-03480, que cita como\nprecedentes las resoluciones 2000-10466 y 2002-8321.  Vid. de esa Sala, los votos 8743-97, cons.\nIII, y 7294-98, cons. III, entre otros). (Sentencia N° 2000-10466 de las 10:17 horas del 24 de\nnoviembre de 2000)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el mismo sentido, el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, establece una serie\nde límites a la Administración en materia de enajenación de bienes inmuebles afectos a un fin\npúblico.  Al respecto se indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 69.-\n\n\n\n\nLímites.\n\n\n\n\nLa Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.\n\n\n\n Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino\nactual.\n\n\n\n Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento\nutilizado para la afectación.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público debe\nrealizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así\nconste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa. Este aspecto sin duda resulta de\nvital importancia para atender la consultar del señor diputado, tal como se discutirá. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.        Sobre la demanialidad de los parques y las áreas comunales\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un segundo aspecto que resulta de importancia analizar, es la naturaleza jurídica de los parques y\nlas áreas comunales, para determinar si con el Decreto Ejecutivo 34303 se están desafectando o no\nbienes de dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones número 3391 del 13 de\ndiciembre de 1982, establece dentro de sus definiciones, que las áreas comunales son “las que se\ndestinan al uso público aparte de calles y carreteras para fines educativos, de salud, culto,\nrecreación, beneficencia y similares”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Por su parte, la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, hace referencia\nen su artículo 16 a que todo plan regulador local contendrá “los servicios comunales, para indicar\nsu ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego,\nunidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar”\n(en igual sentido el artículo 20 de dicha ley). De igual forma, se establece que el Mapa Oficial\ndeberá procurar la provisión y conservación de los espacios para áreas comunales, estableciéndolas\ncomo espacios destinados al servicio público o a usos públicos  (artículos 21, 42, 43).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte en el artículo 40 de la citada ley, establece que “Todo fraccionador de terrenos\nsituados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público\ntanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo\nque cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la\nfijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco\npor ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar\nal terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben\ncederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por\nciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la\nobligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de\nparcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por\nel porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque,\npero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de\njuego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las\náreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha\nacondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos\ntercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de\ncubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un\nprincipio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes,\npero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades\ncomunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad\ncompensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de\nlos derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las\ndemás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la\nMunicipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las\nentidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su\nrespectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la normativa anterior, se deduce con claridad que las áreas destinadas a facilidades\ncomunales se encuentran afectadas vía ley y reglamento a un uso público y por tal motivo deben\ncomprenderse dentro de la categoría de los bienes demaniales, que requieren en principio para su\ndesafectación de autorización legislativa, aunque no debe obviarse que la propia ley autoriza a\ndisminuir los porcentajes para dichas áreas cuando se obtenga alguna mejora o mayor beneficio para\nla comunidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otro lado, podemos encontrar con una mayor vinculación al uso público general, las\náreas destinadas a parques, pues la cosa en sí misma está considerada para el disfrute de la\ncolectividad. Los parques gozan de ese atributo demanial, por cuanto se encuentran entregados al uso\npúblico, tal como lo dispone el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre\nde 1949 que señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a\ntodos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor\nestado posible. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre este tema, en el dictamen C-162-2004 de 27 de mayo del 2004 de esta Procuraduría,\nse indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un\nbien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer\ncaso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que\npara ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las\ncalles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, la Sala Constitucional ha reconocido dentro del contenido esencial del derecho a un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado, la conservación de porcentajes mínimos destinados a\nparques y áreas comunales. Asimismo, ha señalado que existe mayor vinculación al uso público general\nen el caso de las áreas destinadas a parques, al indicar en la sentencia 2000-4332 de las 10:51\nhoras del 19 de mayo de 2000:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho funamental (sic) se desarrolla, entre\notros,  en leyes como la de  Planificación Urbana, que obliga al  urbanizador al establecimiento de \nzonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales. Cuando se trata de urbanizaciones\nestablecidas bajo la vigencia de aquella ley,  las áreas verdes previamente establecidas y aprobadas\npor la Municipalidad, cumplen con el fin específico de servir a la comunidad en la que se encuentra\nel terreno, pues el costo de esas áreas, por razones obvias,  ha sido sufragadas por los vecinos, al\npagar el precio del terreno  donde han fincado sus viviendas, de ahí que su finalidad es servirles\npara el desarrollo integral de sus capacidades.\n\n\n\n III.- El artículo  40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que \"No menos de una tercera parte\ndel área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada\nindefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los\nespacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a\ndiez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el\nremanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán\npara instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…\" . La\nsola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la\ncarta suprema, ha establecido la obligada existencia  de zonas verdes y parques para el disfrute de\nla comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha\nllamado una  facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que\nse han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma,  pues\nesa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona\nverde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. \nLa  municipalidad local no puede libremente  eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque,\ntampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del\nárea de parque-,  pues ello convertiría (sic) en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo\ndisponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas\nde esparcimiento, que  como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les\ngarantiza. El término \"facilidades comunales\" no tiene la amplitud que se le quiere implicar.\nResulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal\ndel bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de\nedificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc,\nresultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido\npara algunos terrenos, y, sin duda,  para que las asociaciones interesadas puedan emprender  la\nconstrucción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar  lo que involucra\na todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general\ndel  inmueble- el costo del mismo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de que las áreas destinadas a parques y facilidades comunales se encuentran dentro de la\ncategoría de los bienes de dominio público, se procederá a evacuar lo consultado por el señor\ndiputado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             Sobre lo consultado\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo indicado en los apartados anteriores, resulta de gran importancia para evacuar la consulta\nplanteada, con relación al fundamento normativo del cambio de destino de las zonas verdes y\ncomunales a proyectos de vivienda, operado a partir de la emisión del Decreto Ejecutivo 34303, que\nmodifica el artículo 1° del Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En primer lugar, debe señalarse que el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH -en su\nredacción original- disponía en su artículo 1° un área de reserva para fines de utilidad pública, de\nun terreno de 629 563 m2 de extensión propiedad del INVU, para efectos de que dicha institución le\ndiera un uso exclusivo de parques y facilidades comunales, en la Ciudad Satélite de Hatillo. Al\nrespecto, establecía dicha normativa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ( NOTA DE SINALEVI:  El texto cita artículo 1 del Decreto Ejecutivo 22778. Para observar texto de\ndicho artículo ver versión original en  página web)\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1: Declárese zonas reservadas para fines de utilidad pública, los terrenos propiedad del\nINVU, ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo con una extensión de 629\n5633 m2, necesarios para que el citado Instituto mantenga sus derecho de propiedad pero les dé el\nuso exclusivo de parques y facilidades comunales conexas”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, se desprende que vía reglamentaria, el Poder Ejecutivo afectó el área señalada\npropiedad del INVU a un fin público determinado, como lo es la creación de parques y facilidades\ncomunales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Posteriormente, mediante la emisión del Decreto Ejecutivo 34303, se modificó dicha disposición,\ntoda vez que el Proceso de Proyectos Terminados del INVU elaboró estudios y determinó que se podría\nutilizar para desarrollo habitacional un 70% de la propiedad indicada, pues únicamente el 30% se\nencuentra afectado por pendientes superiores o por el artículo 33 de la Ley Forestal (al ser áreas\nde protección). Como segundo razonamiento, el Poder Ejecutivo señaló en la parte considerativa de\ndicho decreto, que el Plan Director Urbano de San José, establece el uso de suelo para dichas áreas\ncomo “zonas de protección sujetas a estudio y de uso condicional” en algunos casos, mientras que\npara otros están contemplados de manera expresa los usos de vivienda, comercio y servicios. A partir\nde ello, la redacción aprobada en el Decreto en cuestión dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1°- Modificar el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N 22778MP-MIVAH publicado en La Gaceta\nN 9 del 13 de enero de 1994, cuyo texto dirá:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1°- Declárense zonas de reserva para fines de utilidad pública aquellas propiedades del\nINVU ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo, correspondiente al distrito\n10° del cantón de San José, delimitación que de conformidad con el Plan Director Urbano de San José,\nsu uso corresponda a zonas de protección. En el caso de las restantes propiedades, que de\nconformidad con el mismo Plan Regulador Urbano puedan ser desarrollables para fines de vivienda,\nservicios y/o comercio, las mismas se destinará al uso que ha sido definido en el Plan Director\n\n\n\n En todos los casos el INVU mantendrá su derecho de propiedad sobre los inmuebles, sin perjuicio de\nlo establecido en leyes especiales” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la reforma reglamentaria apuntada surge la primera inquietud en relación con la desafectación de\nlos bienes de dominio público, que como se explicó en el apartado anterior, por regla general debe\nrealizarse vía ley si ese fue el mecanismo de afectación o si no consta la forma en que fue afectado\nel bien.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este caso, fue a través de una norma reglamentaria, sea el Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH, que\nse afectó al dominio público un área de 6295633 m2 propiedad del INVU, para que éste le diera un uso\nexclusivo de parques y facilidades comunales. Es claro que el acto de afectación no tiene rango de\nley, por lo que en virtud del principio de paralelismo de las formas y de lo dispuesto en el numeral\n69 de la Ley de Contratación Administrativa arriba comentado, el Poder Ejecutivo tenía la potestad\nde desafectar del dominio público, parte del área en cuestión tal como sucedió mediante Decreto\nEjecutivo 34303.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 69 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa, establece que “Los bienes\npodrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual”, motivo\npor el cual si inicialmente el destino fue fijado vía reglamentaria, no existe obstáculo para que\nuna norma del mismo rango modifique dicho destino y transforme un área afectada al dominio público\nen un área destinada a vivienda, servicios y/o comercio, convirtiéndola en un bien privado de la\nAdministración, específicamente del INVU, que dentro de sus potestades cuenta con la posibilidad de\ntransmitir por venta o adjudicación los terrenos de su propiedad (artículos 4 incisos b, 25 inciso\ni) y 39 de la Ley Orgánica del INVU).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde esa perspectiva, en atención al caso que nos atañe, la desafectación operada mediante Decreto\n34303 se convierte en requisito previo a la  autorización para que el INVU utilice sus terrenos para\nfines distintos a los originalmente fijados en el Decreto 22778-MP-MIVAH.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo indicado, aun cuando no existe impedimento para que se utilice el mismo\nprocedimiento para desafectar un bien de dominio público, esto jamás podría realizarse en menoscabo\nde lo dispuesto en una norma legal o constitucional, o incluso jurisprudencia de la Sala\nConstitucional que exijan algo distinto. En otras palabras, siempre debe respetarse la normativa de\nrango superior que establezca reglas específicas en materia urbanística, tal como ocurre –por\nejemplo- con los porcentajes definidos en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana como\nmínimos que deben destinarse a áreas de parques y facilidades comunales. En este caso entonces, los\nterrenos en cuestión podrían utilizarse para fines de vivienda, comercio o servicios, pero siempre\nen cada proyecto deberá respetarse los mínimos establecidos por normas superiores para áreas de\nparques y facilidades comunales, de las cuales no puede privarse a la comunidad por tratarse del\ndisfrute de un derecho fundamental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese que el Decreto 34303 no elimina la exigencia general de contar con áreas de parques y\nfacilidades comunales, pues ello se encuentra regulado en normativa superior, lo que hace dicho\ndecreto es desafectar parte del área de 6295633 m2 para que el INVU pueda destinarlo a vivienda,\nservicios y comercio en ejercicio de las potestades que le asigna su ley de creación. Sin embargo,\nlos mínimos exigidos por ley para dichas áreas deberán siempre respetarse al realizarse cada\nproyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, se deduce que si bien en principio la desafectación de los bienes de dominio\npúblico debe ser autorizada vía ley, esto ocurre cuando el destino inicial fue fijado por una norma\nde tal naturaleza o se desconoce el acto de afectación. La afectación realizada vía Decreto puede\neliminarse por la misma vía, siempre y cuando no exista una norma legal, constitucional o\njurisprudencia constitucional que exija algo distinto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.             Conclusión\n\n\n\n\n \n\n\n\n La normativa que sirve de fundamento al cambio de destino realizado mediante Decreto Ejecutivo\n34303 del 23 de noviembre de 2007, se encuentra en lo dispuesto en el artículo 69 párrafo segundo de\nla Ley de Contratación Administrativa que permite que los bienes de dominio público puedan\ndesafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este caso, la afectación al dominio público de un área de 6295633 m2 propiedad del INVU,\ndestinada a parques y facilidades comunales, fue realizada mediante Decreto Ejecutivo, por lo que no\nexiste obstáculo para que por la misma vía se desafecte el área en cuestión, siempre y cuando se\nrespete lo dispuesto en normas superiores sobre los porcentajes mínimos destinados a tales fines,\nuna vez que se realice cada proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n       \n\n\n\n\n         Msc. Silvia Patiño Cruz\n\n\n\n\n         Procuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/gaga",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 007 - J of 01/27/2009\n\nOJ-7-2009\n\nJanuary 27, 2009\n\nMr. Alberto Salom Echeverría\nDeputy\nLegislative Assembly\n\nDear Sir:\n\nWith the consent of the Attorney General of the Republic, I am writing in reference to your official communication 400-2008-ASE of October 1, 2008, through which you request that this office inform you on what regulations constitute the basis for the change of destination of green and communal zones to housing projects.\n\nYou note that although Executive Decree 22778-MP-MIVAH, published in La Gaceta No. 9 of January 13, 1994, established a reserve area in the Satellite City of Hatillo for INVU to use exclusively for parks and adjoining communal facilities, subsequently, through Executive Decree 34303 of November 23, 2007, those areas were authorized to be developable for housing, services, and/or commerce purposes.\n\nI. On the admissibility of this consultation and its effects\n\nBefore analyzing the substance of the matter consulted, it is pertinent to note that in accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic No. 6815 of September 27, 1982, the advisory function of this office is exercised within the scope circumscribed to the Public Administration. In other words, legal opinions may be issued only at the request of a body or entity that forms part of the Administration, a situation different from that of the Legislative Assembly, whose substantive function is unrelated to strictly administrative activity.\n\nRegarding this matter, in Legal Opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005, this Office of the Attorney General expressed the following considerations:\n\n\"It is convenient, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the criterion issued in this regard.\n\nIn the first place, we must indicate that this Office performs its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:\n\n'The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-juridical criterion of the Office of the Attorney General, and must, in each case, accompany it with the opinion of the respective Legal Advisory.'\n\nFrom the transcribed norm, it is easily inferred that the Office of the Attorney General of the Republic is only empowered to issue legal opinions at the request of a body that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such legal opinions:\n\n'The opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute administrative jurisprudence and are of mandatory compliance for the Public Administration.'\n\nNow then, although the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimately entitled to request our intervention in matters that specifically concern its exceptional exercise of the administrative function, and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects mentioned.\n\nIn what concerns the present matter, we consider that the Deputy is not inquiring about a topic related to the administrative function of the Assembly, and therefore this Office could not issue a binding pronouncement on the point.\n\nNotwithstanding the foregoing, in consideration of the office of the consultant and as a means of collaboration with him, we will issue our criterion on the referred bill of law, setting forth some general reflections regarding the regulations in question, with the warning that such pronouncement lacks binding effects, its value being that of a mere advisory opinion (…)\".\n\nFollowing the above criterion and taking into consideration that in this matter, the consulting Deputy does not form part of the Public Administration in the strict sense, nor is he consulting on a topic related to the administrative function of the Legislative Assembly, the appropriate course is to respond to this consultation solely with the aim of collaborating in the important work he performs, but without such pronouncement having a binding nature. Consequently, we shall proceed to issue a simple legal opinion regarding the concerns raised.\n\nII. On the categories of public assets: demanial assets and patrimonial assets of the Administration\n\nBefore addressing the substance of the matter consulted, it must be noted that within the category of public assets, understood as those whose ownership belongs to a public entity, we can find two types depending on their strength or linkage to the assigned public purpose.\n\nOn one hand, assets of public domain or demanial assets are those that \"do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership.\" (Judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice No. 2306-91 of November 6, 1991).\n\nOn the other hand, patrimonial assets of the Administration are those that do not enjoy the characteristics of public domain assets insofar as they are neither for public use nor permanently affected by law to a service of general utility, in light of what is established in Article 261 of the Civil Code. (In this regard, legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004)\n\nRegarding the distinction between demanial assets and patrimonial assets of the Administration, this Office of the Attorney General referred in legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004, stating as relevant:\n\n\"By reason of the applicable legal regime, public assets are traditionally differentiated into assets of public domain or demanial assets, and patrimonial public assets or assets of private law. Both demanial and patrimonial assets are public assets because their ownership belongs to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines the public character and distinguishes them from private assets. Furthermore, the legal regime for public assets is particular, and thus differs totally or partially from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in satisfying the public interest; ergo, the assets they own must be used and disposed of in order to achieve such satisfaction. There is always a linkage in the assets to the public purpose, greater in the case of demanial assets, lesser but always existing, in the case of patrimonial assets. Now, how to differentiate between one type of asset and the other.\n\nArticle 261 of the Civil Code establishes:\n\n(…)\n\nIn accordance with this rule of the Civil Code, the demanial nature may derive from the fact that an asset is delivered to public use, or else, destined to any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title for that; the use by one person does not prevent that of another. This is the case of streets, plazas, and public gardens, highways, roads, beaches, and coasts, among others.\n\nBut they may be assets destined to public service. In this latter case, the fundamental element is the affectation. So that if assets are not permanently destined to a public service or use nor have been affected by law to a public purpose, they may be considered to constitute patrimonial assets of the Administration or private domain of the Administration. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it may only be considered demanial if it is affected to a public purpose or service.\n\nAffectation has been defined as:\n\n'... a formal act by which a publicly owned asset is integrated into the public domain by virtue of its destiny and the corresponding legal provisions.' M. SANCHEZ MORON: Public Assets (Legal Regime). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.\n\nIt follows from the foregoing that in the case of assets belonging to public entities, the presence of a public service and even the satisfaction of a public purpose does not per se determine the demanial nature of the asset. This nature will only exist if the Assembly has formally affected the asset in question or, where applicable, if the asset is destined for public use. Affectation is the quality that allows an asset to be classified as demanial or not…\"\n\nFrom the foregoing, it is deduced that there is a greater intensity in the linkage to the public purpose in the case of demanial assets than in the case of the \"private\" or patrimonial assets of the Administration, and therefore the formal act of affectation constitutes an indispensable requirement to determine the nature of the asset, since to consider an asset as demanial in accordance with Article 261 of the Civil Code, \"the existence of a law that affects it to the fulfillment of a public purpose is required, or else that the thing in itself considered is for public use. Such is the case, for example, of a street, a public park, a bridge, port, railroad, etc. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it may only be considered demanial if it is affected to a public purpose or service\" (C-300-2001, of October 29, 2001).\n\nAn essential aspect that distinguishes public domain assets from so-called patrimonial assets is that when the affectation is by law, and the procedure used for its affectation is not recorded or there is no express rule to the contrary, a specific and concrete legislative act is required for their alienation that removes them from the public domain (desafectación). In this regard, the Constitutional Chamber has indicated:\n\n\"…affectation is the linkage, whether by formal act or not, through which a public asset is integrated into the national patrimony by virtue of its destiny and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or modify the special regime that regulates them, by desafectándolos, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain, without a generic, much less implicit, desafectación being possible…\" (Underlining added. In the same sense, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER rulings numbers 2003-03480, which cites as precedents decisions 2000-10466 and 2002-8321. See from that Chamber, rulings 8743-97, Recital III, and 7294-98, Recital III, among others). (Judgment No. 2000-10466 of 10:17 a.m. on November 24, 2000)\n\nIn the same sense, Article 69 of the Administrative Procurement Law establishes a series of limits on the Administration regarding the sale (enajenación) of real property (bienes inmuebles) affected to a public purpose. In this regard it states:\n\n\"ARTICLE 69.-\nLimits.\nThe Administration may not alienate real property affected to a public purpose.\nAssets may be desafectados through the same procedure used to establish their current destination.\nThe express authorization of the Legislative Assembly shall be required when the procedure used for the affectation is not recorded.\" (The bold does not form part of the original)\n\nFrom the foregoing, it is deduced that as a principle, every desafectación of a public domain asset must be carried out via law, unless the affectation procedure was not carried out through that legal pathway and so is expressly recorded, or else the law expressly permits it. This aspect undoubtedly proves vitally important for addressing the Deputy's consultation, as will be discussed.\n\nII. On the demanial nature of parks and communal areas\n\nA second aspect that is important to analyze is the legal nature of parks and communal areas, to determine whether or not public domain assets are being desafectados by Executive Decree 34303.\n\nThe Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations No. 3391 of December 13, 1982, establishes within its definitions that communal areas are \"those destined for public use apart from streets and roads, for educational, health, worship, recreation, charity, and similar purposes.\"\n\nFor its part, the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, refers in its Article 16 to the fact that every local regulatory plan shall contain \"communal services, to indicate their location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playgrounds, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar service\" (in the same sense, Article 20 of said law). Likewise, it is established that the Official Map shall endeavor to provide for and conserve spaces for communal areas, establishing them as spaces destined for public service or public uses (Articles 21, 42, 43).\n\nFor its part, Article 40 of the cited law establishes: \"Every subdivider of land situated outside the quadrant of cities and every urbanizer shall cede free of charge to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; that which is ceded for the latter two purposes shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the rules in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. Likewise, the obligation to cede areas for parks and communal facilities is excepted for simple subdivision (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas. No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first instance from that third the space or spaces necessary for a playground or children's playgrounds, in a proportion no less than ten square meters per family; areas for children's playgrounds may not be accepted if the subdivider or urbanizer has not duly conditioned them, including their sodding and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage, or the remainder thereof available after covering the park needs, shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or urbanizer, or later, failing that, by the lot purchasers, but which in all cases shall be defined by the Municipality. The areas usable for communal facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community is thereby obtained. With the exception of rights-of-way for highways that are to be ceded to the State, in accordance with the provisions above, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities charged with establishing therein the services or facilities within their respective competence, in accordance with what is provided in the immediately preceding paragraph.\"\n\nFrom the above regulations, it is deduced clearly that the areas destined for communal facilities are affected via law and regulation to a public use, and for this reason must be included within the category of demanial assets, which in principle require legislative authorization for their desafectación, although it should not be overlooked that the law itself authorizes the reduction of the percentages for said areas when some improvement or greater benefit for the community is obtained.\n\nOn the other hand, we can find a greater linkage to general public use in areas destined for parks, since the thing in itself is considered for the enjoyment of the community. Parks enjoy that demanial attribute, since they are delivered to public use, as provided in Article 37 of the Construction Law, No. 833 of November 4, 1949, which states:\n\n\"Article 37.-Parks and Gardens. Parks, gardens, and public promenades are of free access to all the inhabitants of the country, who, when using them, have the obligation to conserve them in the best possible condition. (…)\"\n\nOn this subject, in legal opinion C-162-2004 of May 27, 2004, of this Office of the Attorney General, it was stated:\n\n\"In accordance with this rule of the Civil Code, the demanial nature may derive from the fact that an asset is delivered to public use, or else, destined to any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title for that; the use by one person does not prevent that of another. This is the case of streets, plazas, and public gardens, highways, roads, beaches, and coasts, among others.\"\n\nFor its part, the Constitutional Chamber has recognized, within the essential content of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the conservation of minimum percentages destined for parks and communal areas. Likewise, it has indicated that there is a greater linkage to general public use in the case of areas destined for parks, when stating in judgment 2000-4332 of 10:51 a.m. on May 19, 2000:\n\n\"this Court has held in its reiterated jurisprudence the right of all to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. This fundamental (sic) right is developed, among others, in laws such as the Urban Planning Law, which obliges the urbanizer to establish zones that must be destined for parks and communal green zones. When it concerns urbanizations established under the validity of that law, the green areas previously established and approved by the Municipality fulfill the specific purpose of serving the community in which the land is located, since the cost of those areas, for obvious reasons, has been borne by the neighbors, upon paying the price of the land where they have established their homes, hence their purpose is to serve them for the integral development of their capacities.\n\nIII.- Article 40 of the Urban Planning Law provides that 'No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving in the first instance from that third the space or spaces necessary for a children's playground or playgrounds, in a proportion no less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof available after covering the park needs shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or urbanizer…' The simple reading of this rule allows one to arrive at the certainty that the legislator, in development of the supreme charter, has established the obligatory existence of green zones and parks for the enjoyment of the community, hence it could not be understood that the construction of what the Municipality has called a communal facility—such as the erection of buildings planned by the associations that have been favored with the agreements being questioned—is compatible with that rule, because that interpretation would empty the essential content of the neighbors' right to enjoy a green zone for recreation, which forms part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The local municipality cannot freely eliminate the destiny of lands dedicated to parks, nor could the legislator do so—without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area—, because that would make the agreement or law that so provides unconstitutional, for disrespect of the essential content of the neighbors' right to enjoy those recreation zones, which, as indicated, form part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The term 'communal facilities' does not have the breadth that is intended to be implied. It is obvious to this Chamber that it refers to constructions indispensable for the communal enjoyment of the asset destined as a green area, park, and recreation space; consequently, the construction of buildings for public services, for example libraries, schools, community halls, etc., is incompatible with the destiny of park areas and green zones that the legislator has required for some lands, and, without a doubt, for the interested associations to be able to undertake the construction of buildings such as those of their interest, they must defray—whatever involves all the members or neighbors of the locality who will benefit from the general and public use of the property—the cost thereof.\"\n\nBased on the premise that areas destined for parks and communal facilities fall within the category of public domain assets, we shall proceed to respond to what was consulted by the Deputy.\n\nIII. On the matter consulted\n\nWhat was indicated in the preceding sections is of great importance for responding to the consultation raised, regarding the legal basis for the change of destination of green and communal zones to housing projects, brought about by the issuance of Executive Decree 34303, which modifies Article 1 of Executive Decree 22778-MP-MIVAH.\n\nIn the first place, it should be noted that Executive Decree 22778-MP-MIVAH—in its original wording—provided in Article 1 a reserve area for purposes of public utility, for a parcel of land 629,563 m2 in extent, owned by INVU, for the purpose that said institution give it exclusive use as parks and communal facilities, in the Satellite City of Hatillo. In this regard, said regulation established:\n\n(NOTE FROM SINALEVI: The text cites Article 1 of Executive Decree 22778. To view the text of said article, see the original version on the website)\n\n\"Article 1: The lands owned by INVU, located in the reserve areas of the Satellite City of Hatillo with an extent of 629,5633 m2, necessary so that the aforementioned Institute maintains its property rights but gives them the exclusive use of parks and adjoining communal facilities, are hereby declared reserved zones for purposes of public utility.\"\n\nFrom the above, it is evident that through regulations, the Executive Branch affected the specified area owned by INVU to a determined public purpose, namely the creation of parks and communal facilities.\n\nSubsequently, through the issuance of Executive Decree 34303, said provision was modified, given that the Completed Projects Process of INVU prepared studies and determined that 70% of the indicated property could be used for housing development, since only 30% is affected by steep slopes or by Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) (as they are protection areas). As a second reasoning, the Executive Branch indicated in the recitals (parte considerativa) of said decree that the Urban Master Plan of San José establishes the land use for said areas as \"protection zones subject to study and conditional use\" in some cases, while housing, commerce, and services uses are expressly contemplated for others. Based on this, the wording approved in the Decree in question provides:\n\n\"Article 1°- To modify Article 1 of Executive Decree No. 22778MP-MIVAH published in La Gaceta No. 9 of January 13, 1994, the text of which will read as follows:\n\n'Article 1°- Those properties of INVU located in the reserve areas of the Satellite City of Hatillo, corresponding to the 10th District of the Canton of San José, the boundaries of which, in accordance with the Urban Master Plan of San José, correspond to protection zones, are hereby declared reserve zones for purposes of public utility. In the case of the remaining properties, which in accordance with the same Urban Regulatory Plan may be developable for housing, services, and/or commerce purposes, the same shall be destined to the use that has been defined in the Master Plan.\n\nIn all cases, INVU shall maintain its property right over the real properties, without prejudice to what is established in special laws.'\" (The bold does not form part of the original)\n\nFrom the aforementioned regulatory reform, the first concern arises regarding the desafectación of public domain assets, which, as explained in the previous section, must generally be carried out via law if that was the mechanism of affectation or if the manner in which the asset was affected is not recorded.\n\nIn this case, it was through a regulatory norm, namely Executive Decree 22778-MP-MIVAH, that an area of 6,295,633 m2 owned by INVU was affected to the public domain, so that it would give it exclusive use as parks and communal facilities. It is clear that the act of affectation does not have the rank of law, and therefore, by virtue of the principle of parallelism of forms and what is provided in Article 69 of the Administrative Procurement Law commented on above, the Executive Branch had the authority to desafectar from the public domain part of the area in question, as happened through Executive Decree 34303.\n\nThe second paragraph of Article 69 of the Administrative Procurement Law establishes that \"Assets may be desafectados through the same procedure used to establish their current destination,\" which is why, if initially the destination was set through regulation, there is no obstacle for a norm of the same rank to modify said destination and transform an area affected to the public domain into an area destined for housing, services, and/or commerce, converting it into a private asset of the Administration, specifically of INVU, which within its powers has the possibility of transferring, by sale or adjudication, the lands it owns (Articles 4 subsection b, 25 subsection i), and 39 of the Organic Law of INVU).\n\nFrom that perspective, in view of the case at hand, the desafectación effected through Decree 34303 becomes a prerequisite for the authorization for INVU to use its lands for purposes other than those originally set in Decree 22778-MP-MIVAH.\n\nNotwithstanding the foregoing, even though there is no impediment to using the same procedure to desafectar a public domain asset, this could never be done to the detriment of what is provided in a legal or constitutional norm, or even jurisprudence from the Constitutional Chamber that requires something different. In other words, the higher-ranking regulations that establish specific rules in urban planning matters must always be respected, as occurs—for example—with the percentages defined in Article 40 of the Urban Planning Law as minimums that must be destined for park areas and communal facilities. In this case, then, the lands in question could be used for housing, commerce, or services purposes, but in every project, the minimums established by higher rules for park areas and communal facilities, of which the community cannot be deprived as it concerns the enjoyment of a fundamental right, must always be respected.\n\nNote that Decree 34303 does not eliminate the general requirement to have parks and communal facilities areas, as this is regulated in higher regulations; what said decree does is desafectar part of the 6,295,633 m2 area so that INVU may destine it for housing, services, and commerce in the exercise of the powers assigned to it by its enabling law. However, the minimums required by law for said areas must always be respected when carrying out each project.\n\nFrom the foregoing, it is deduced that although, in principle, the desafectación of public domain assets must be authorized via law, this occurs when the initial destination was set by a norm of such a nature or the act of affectation is unknown. The affectation carried out via Decree may be eliminated through the same mechanism, provided that no legal norm, constitutional norm, or constitutional jurisprudence requires something different.\n\nIV. Conclusion\n\nThe legal basis for the change of designation carried out by Executive Decree 34303 of November 23, 2007, is found in the provisions of Article 69, second paragraph, of the Administrative Contracting Law, which allows public domain property to be released from its designation (desafectarse) through the same procedure used to establish its current designation.\n\nIn this case, the public domain designation of an area of 6,295,633 m² owned by the INVU, designated for parks and community facilities, was made by Executive Decree; there is therefore no obstacle to releasing the area in question from its designation through the same means, provided that the provisions of higher-ranking regulations regarding the minimum percentages designated for such purposes are respected once each project is carried out.\n\nSincerely,\n\nMsc. Silvia Patiño Cruz\nDeputy Attorney General\n\nSPC/gaga"
}