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  "id": "pgr-15754",
  "citation": "C-059-2009",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Potestad anulatoria de colegios profesionales sobre actos de incorporación",
  "title_en": "Professional boards' power to annul membership acts",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza la potestad de un colegio profesional para anular actos declaratorios de derechos, como la incorporación de un miembro que no cumple los requisitos legales. Concluye que los colegios, en ejercicio de funciones públicas, pueden declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de dichos actos por la vía administrativa del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, previo dictamen favorable de la Procuraduría, o acudir al proceso judicial de lesividad. La nulidad no está condicionada a un pronunciamiento penal previo sobre falsedad documental, pues el objeto es la validez del acto por falta de idoneidad, no la comisión de un delito. El plazo para ejercer la potestad anulatoria depende de la fecha del acto: si es anterior al 1 de enero de 2008, rige un plazo de cuatro años; si es posterior, la potestad se mantiene mientras el acto produzca efectos. Un acto nulo no genera costumbre administrativa ni derechos para terceros que aleguen igualdad.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the power of a professional board to annul acts that declare subjective rights, such as the admission of a member who fails to meet legal requirements. It concludes that professional boards, exercising public functions, may declare the absolute, evident, and manifest nullity of such acts through the administrative proceeding under Article 173 of the General Public Administration Act, with a binding favorable opinion from the Attorney General, or through a judicial lesividad action. The nullity is not contingent on a prior criminal ruling regarding document falsification, as the purpose is to determine the act's validity due to lack of professional qualifications, not to establish a crime. The time limit for exercising this annulment power depends on the date of the act: if before January 1, 2008, a four-year period applies; if after, the power remains open as long as the act produces effects. A void act does not create administrative custom or rights for third parties claiming equal treatment.",
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  "date": "23/02/2009",
  "year": "2009",
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  "es_concept_hints": [
    "nulidad absoluta, evidente y manifiesta",
    "lesividad",
    "cuestión prejudicial penal",
    "revisión de oficio",
    "artículo 173 LGAP",
    "acto declaratorio de derechos",
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      "article": "Art. 173",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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    {
      "article": "Art. 183",
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  "keywords_es": [
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "acto declaratorio de derechos",
    "colegio profesional",
    "incorporación",
    "lesividad",
    "revisión de oficio",
    "artículo 173 LGAP",
    "Procuraduría General de la República",
    "cuestión prejudicial penal",
    "idoneidad profesional"
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  "keywords_en": [
    "absolute evident and manifest nullity",
    "act declaring rights",
    "professional board",
    "membership admission",
    "lesividad",
    "ex officio review",
    "Article 173 LGAP",
    "Attorney General's Office",
    "criminal prejudicial issue",
    "professional fitness"
  ],
  "excerpt_es": "III. Conclusiones.\n\n1. El Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias administrativas. Dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa- o bien, al proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a lo que prescriben los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y el 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n2. Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal el caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo)\n\n3. No genera una costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento Jurídico. Por ende, no se podría alegar como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos administrativos similares. Para evitar precisamente esa posibilidad, la Administración –Colegio Profesional- debe procurar la declaratoria de nulidad de esos actos viciados, por los mecanismos que se indican en los puntos anteriores.",
  "excerpt_en": "III. Conclusions.\n\n1. The Costa Rican College of Librarians has the authority to discuss the nullity of acts declaring subjective rights that it issues in the exercise of its administrative powers. Depending on the nature of the legal defect, it may use the procedure set out in Article 173 of the General Public Administration Act—declaration of absolute, evident, and manifest nullity in the administrative venue—or the lesividad process before the Administrative-Contentious Jurisdiction, in accordance with Articles 183 of the General Public Administration Act and 34 of the Administrative-Contentious Procedure Code.\n\n2. It is noted that, due to the amendment of Articles 173 and 183 of the General Law cited, as a result of the issuance of the Administrative-Contentious Procedure Code, the date of issuance of the act deemed void must be taken into account. If the act was adopted before January 1, 2008, the four-year period applies within which the declaration of absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or the administrative-contentious process must be filed. Conversely, if the act was issued after January 1, 2008, the annulment power remains open as long as the effects of the act persist (such as the admission of a member who remains active).\n\n3. An administrative act that has declared rights contrary to the legal system does not generate administrative custom, much less subjective rights. Therefore, it cannot be invoked as a precedent to compel the College to adopt similar administrative acts. To prevent this possibility, the Administration—Professional College—must seek the declaration of nullity of such defective acts through the mechanisms indicated in the preceding points.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that a professional board may administratively annul an admission act if the nullity is absolute, evident, and manifest, or pursue a lesividad action; the date of the act determines the applicable deadline.",
    "summary_es": "La PGR concluye que un colegio profesional puede anular administrativamente un acto de incorporación si la nulidad es absoluta, evidente y manifiesta, o acudir al proceso de lesividad; la fecha del acto determina el plazo aplicable."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Artículo 173 LGAP, citado en el dictamen",
      "quote_en": "When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative venue, without need to resort to the administrative-contentious lesividad process, following a favorable opinion from the Attorney General's Office; this opinion is mandatory and binding.",
      "quote_es": "Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante."
    },
    {
      "context": "Conclusión 3",
      "quote_en": "An administrative act that has declared rights contrary to the legal system does not generate administrative custom, much less subjective rights.",
      "quote_es": "No genera una costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento Jurídico."
    },
    {
      "context": "Análisis sobre plazos",
      "quote_en": "In the described case —incorporation— the Professional Board may exercise its annulment power as long as the member remains active, and up to one year after, for whatever reason, their status as an active member has ceased.",
      "quote_es": "En el caso descrito –incorporación- el Colegio Profesional puede ejercitar su potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio."
    }
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  "references": {
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=15754&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 059 del 23/02/2009   \n\n\n\nC-059-2009\n\n\n\n\n23 de febrero, 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nSilvia Díaz Ruiz\n\n\n\n\nPresidenta\n\n\n\n\nColegio de Bibliotecarios de Costa Rica\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su\noficio CBP-12-11-2008, del pasado 30 de noviembre del 2008.  Previo a conocer de su consulta,\nsírvase aceptar las disculpas del caso, ante el atraso que ha tenido la atención de su misiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   Planteamiento de la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPara efectos de claridad, nos permitimos la transcripción literal de su gestión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) todo a fin de que ese Órgano Superior Consultivo emita criterio en cuanto a la potestad de\nanulación que posee este Colegio Profesional, de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y\ncomo lo sería incorporar de (sic) una persona que no cumpla con los requisitos establecidos en\nnuestra Ley Orgánica, N° 5402 del 30 de abril de 1974.  Igualmente si esta situación acarrearía\nderechos hacia terceros que se quisieran incorporar sin cumplir con los requisitos que dicha ley y\nsu reglamento establecen.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                Antecedentes de interés y normativa vigente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Existe una consolidada jurisprudencia administrativa en el sentido de que los colegios\nprofesionales han de sujetarse a las prescripciones de la Ley General de la Administración Pública\npara discutir la eventual nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos que emitan en\nel ejercicio de sus competencias públicas.  En tal sentido, y a modo de reseña, pueden consultarse\nlos dictámenes C-028-2001 del 8 de febrero del 2001, C-354-0225 del 13 de octubre del 2005 y\nC-333-2007 del 19 de setiembre del 2007.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ciertamente, la mayoría de esos dictámenes responden a la intervención que ostenta la Procuraduría\nGeneral de la República en el trámite de las declaratorias de nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, regulado en el artículo 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública.   Lo cual nos obliga a recordar que, en tales casos, la\nnulidad que se achaque del acto administrativo debe ser notoria, de fácil apreciación, puesto que\nchoca e violenta el ordenamiento jurídico aplicable de manera grosera.   Además, se impone la carga,\npara la Administración interesada en declarar el vicio, de seguir un procedimiento administrativo\nordinario y requerir el dictamen favorable de esta Procuraduría General.  Esta competencia\nanulatoria ha sido caracterizada en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “III.     Las garantías previstas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública: Procedimiento administrativo, calificación del vicio y dictamen de la Procuraduría General\nde la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Administración tiene la posibilidad, en vía administrativa, de declarar de oficio la nulidad\nabsoluta de un acto suyo, siempre que el vicio presente la connotación de ser evidente y manifiesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La potestad anterior, contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública\n(en adelante LGAP) constituye una excepción al principio general de Intangibilidad de los actos\npropios, el cual, como bien se sabe, consiste en la imposibilidad de declarar nulo un acto propio en\nla vía administrativa, sino que, se establece que necesariamente debe recurrirse a la vía judicial\npara esos efectos, mediante el proceso ordinario de lesividad previsto en la Ley de la Jurisdicción\nContencioso Administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ahí que, frente a la gravedad y excepcionalidad de la declaración de nulidad en la vía\nadministrativa, se entiende que, naturalmente, esta debe contemplar una serie de garantías y\nderechos para el administrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estas garantías, las dispone el legislador en el citado artículo 173 de la LGAP, a saber:\ncalificación del vicio, procedimiento administrativo previo al acto declaratorio de nulidad, y\ndictamen favorable de la Procuraduría General de la República, o bien, en materia de actos\nadministrativos relacionados con el proceso presupuestario o contratación administrativa, este debe\nser rendido por la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer término, respecto de la calificación del vicio, encontramos que no se trata meramente de\nuna nulidad absoluta, sino que aunado a ello el vicio debe ser evidente y manifiesto, con lo que\naumenta la gravedad del vicio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, esta Procuraduría General, mediante dictamen C- 117-2002 de 13 de mayo de\n2002, hace referencia a esta clase de nulidad. En aquella oportunidad se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento\njurídico que sirvió de inspiración para nuestro país–, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo\nsiguiente:\n\n\n\n \"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las\ncondiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así,\nGarrido Falla nos ilustra:\n\n\n\n \"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo\nde 26 de enero de 1961,\n\n\n\n \" .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto\nadministrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis\". (GARRIDO\nFALLA, FERNANDO \"Tratado de Derecho Administrativo\", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de\nEstudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).\n\n\n\n\nEn términos similares apunta González Pérez:\n\n\n\n \".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros\nsupuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario \"una manifiesta\ny patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis\" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de\nnoviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)....\" (GONZALEZ PEREZ, Jesús, \"Comentarios de la Ley de la\nJurisdicción Contencioso Administrativa\", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291).\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte\nSuprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor, que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia\nadministración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por\nmanera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de\nuna nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo\nque es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en\npresencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la\nlesividad, solamente declarable por un juez.\"\n\n\n\n (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991) \" (Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002,\nretomado en dictamen C-169-2002 de 26 de junio de 2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n        El hecho de que el legislador exija que la nulidad sea calificada como absoluta evidente u\nmanifiesta, constituye una garantía para el administrado, en el sentido de que no será cualquier\ntipo de infracción al Ordenamiento Jurídico la que puede ser así declarada en la vía administrativa,\notorgándole de este modo un mayor grado de seguridad jurídica, especialmente en cuanto se trata de\nactos declaratorios de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese mismo orden, el artículo 173.3 de la LGAP, exige que el acto declaratorio de nulidad debe\nestar precedido de un procedimiento administrativo, el cual debe entenderse que es el referido en el\nartículo 308 y siguientes de la citada ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Naturalmente, este procedimiento debe seguirse en absoluto apego a las garantías, principios y\nderechos del debido proceso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En palabras del jurista Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II. Edición\n2002, Editorial Stradtmann, páginas 534-535)  lo anterior entre otros aspectos implica “…el deber de\nla Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia y de agotar las pruebas y\naudiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de sufrir la sanción prevista\npor el artículo 219.2 ibídem, que es precisamente la nulidad absoluta o de pleno derecho de todo lo\nactuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.”   (Dictamen C-314-2006 del 7 de agosto\ndel 2006)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Rescatamos de la anterior transcripción que se indique la vía procedimental para aquellos casos en\nque la nulidad no sea “evidente y manifiesta”:   la Administración –en este caso, el colegio\nprofesional- debe acudir a la vía de lesividad, lo cual es no es otra cosa que la interposición de\nun proceso jurisdiccional ante el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, de conformidad con\nla Ley N° 8508 del 28 de abril del 2006.  Sin perjuicio de que casi de seguido analizaremos los\nartículos pertinentes sobre ambos mecanismos de anulación, nos parece oportuno cerrar este aparte\ncon un reciente e interesante dictamen en el que se analiza, dentro de un trámite de anulación de un\nacto de incorporación de un individuo a un colegio profesional, la trascendencia de las funciones y\nvaloración de la prueba a cargo del órgano director del procedimiento que necesariamente ha de\ndesignarse para seguir el procedimiento administrativo ordinario que manda el artículo 173 ya\nreferido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “A.  EXCURSO ACERCA DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DEL DERECHO PENAL Y SU DISCUTIDA PREVALENCIA SOBRE\nEL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las  veces en que la Procuraduría ha debido conocer por la vía del artículo 173 de la LGAP un\ndeterminado asunto en el que, también como sucede en el presente caso, se denuncia la utilización de\ndocumentos falsos o la falsificación de documentos por parte del expedientado, generó soluciones o\nposturas distintas de nuestra parte: en un principio se rechazó la cuestión prejudicial atrayente a\nfavor de la jurisdicción penal, por lo que entró a conocer por el fondo de la magnitud del vicio del\nacto administrativo inficionado con nulidad absoluta; mas recientemente, estimó la prevalencia del\njuez penal en la materia y por ende la imposibilidad para que la Procuraduría pudiera emitir un\ncriterio sustancial vinculante a ese respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsí, por ejemplo, en el dictamen C-068–90, del 15 de mayo de 1990, la Procuraduría sostuvo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Tomando en cuenta la naturaleza del asunto y la gravedad de los hechos ocurridos, éstos podrían\nser constitutivos de delitos previstos y sancionados en el Código Penal vigente en alguna de sus\nformas en contra de la Función Pública, como el cohecho propio o impropio, concusión o prevaricato;\no de delitos comunes concretamente de falsificación de documentos públicos y uso de documento falso\nque parecieran ser los que mejor se configuran.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, la primera observación que debemos formular lo es en el sentido de que el presente\nasunto debió haber sido puesto en conocimiento del Ministerio Público, inmediatamente después de\nconcluida la investigación en sede administrativa, lo cual en casos sumamente graves no\nnecesariamente debe esperarse para proceder como se indica, pues se considera suficiente la\nexistencia cierta del hecho que puede ser constitutivo de delito (Otorgamiento ilegal de un\nbeneficio fiscal) para formular la respectiva denuncia. Para proceder en tal sentido no se requería\ndel dictado de resolución alguna, ni de la intervención directa del Despacho Ministerial, pues\ncualquier funcionario de nivel intermedio como el Director de Asesoría Jurídica, Jefe de Personal o\nel Oficial Mayor del Ministerio u otro con intervención en el asunto, pudo haberlo hecho…\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, desde el punto de vista de la Administración Pública, existen dos aspectos que deben\nser considerados en el presente caso, que son: A) Responsabilidad administrativa de los funcionarios\ninvolucrados en el asunto, tanto por acción como por omisión. Es decir, que se debe determinar\ntaxativamente, en sede administrativa, la responsabilidad por haber actuado irregularmente -aunque\nno dolosamente, por ahora- como por no haber actuado, para evitar el ilícito, cuando se estaba en la\nobligación y en la posibilidad de hacerlo, según la posición y funciones de cada cual. B) Invalidez\ne ineficacia del acto administrativo dictado por los órganos de la administración…\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto al segundo de los aspectos administrativos, sea la validez del acto en cuestión, parece\nobvio que existe en la especie una nulidad absoluta por evidente y manifiesta al carecer el mismo de\nmotivo, por el vicio que le afecta esto es, la falsedad del documento que lo origina.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo esa misma línea, en el dictamen C-090-97, del 5 de junio de 1997, este órgano técnico-\nconsultivo indicó:  \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Tanto del examen del expediente administrativo, como del judicial se desprende - sin la menor\nduda- que el señor Luis Gustavo Ramírez Brenes no es egresado como Técnico de Aduanas de la Escuela\nAduanera Braulio Carrillo, ni de otra institución de enseñanza superior; motivo por el cual incumple\nel requisito fundamental de idoneidad establecido por la normativa anteriormente transcrita, lo que\na su vez, produce un vicio de modo evidente y manifiesto en dos de los elementos esenciales del acto\nadministrativo: el motivo y el contenido, regulados ambos en los artículos 132 y 133 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública… El acto objeto de la presente diligencia es lo que en\ndoctrina  se conoce como \"acto reglado\", motivo por el cual lo que la Administración debe hacer es\nsimplemente constatar la existencia del o los presupuestos de hecho previstos en la norma…  Ahora\nbien, lo que en este caso existe es una violación del  presupuesto de hecho previsto por la norma,\ntoda vez que la Administración al dictar el acto administrativo, lo hizo con base en documento falso\nsobre la idoneidad del solicitante, quien por lo tanto carece del requisito necesario para obtener\nla autorización o licencia administrativa. El citado vicio en el motivo del acto, resulta evidente y\nmanifiesto de la revisión del expediente y de la simple comparación de las copias de los dos títulos\n(uno verdadero y otro falso) que consta a los folios 14 y 14 bis, del legajo administrativo… También\nsobre el mismo tema resulta de importancia tomar en consideración lo establecido en el artículo 132\nde la Ley General de la Administración Pública en su inciso segundo, según el cual cuando el acto\nadministrativo es reglado el contenido debe de estar proporcionado al fin legal y correspondiente al\nmotivo. Asimismo en relación con lo dispuesto por el artículo 133 de la normativa citada, según el\ncual, el motivo ha de ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el\nacto, situación que no se dio porque el señor Brenes no es graduado de la Escuela Aduanera Braulio\nCarrillo, ni de otra institución de enseñanza de ese nivel que le proporcionara la necesaria\npreparación.  Así las cosas el motivo deviene en ilegítimo e inexistente y el contenido no es\ncorrespondiente con el derecho, al no proceder que la Administración Pública dicte un acto\nadministrativo de autorización cuyo motivo está viciado de nulidad, de forma absoluta y evidente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En resumen: Independientemente de que en sede penal se llegue o no a determinar e individualizar la\nresponsabilidad a título de autor o cómplice en los delitos de falsificación de documento público y\nuso de documento falso que se dieron en este expediente; lo cierto y realmente importante a los\nfines de las presentes diligencias, es que no se cumplió con un requisito esencial de idoneidad\nexigido por el ordenamiento jurídico, lo cual vicia de modo evidente y absoluto el acto\nadministrativo de autorización en estudio” (el destacado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mientras que en el más reciente dictamen C-064-2006, del 20 de febrero de 2006, la Procuraduría\nestimó que en el asunto sometido a su conocimiento se presentaba una cuestión prejudicial que debía\nresolverse necesariamente en la jurisdicción penal antes de poder pronunciarse en sede\nadministrativa acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se alegaba:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ En el caso que nos ocupa, estima la Procuraduría General que existe un vicio de procedimiento que\ndeviene en lesivo de la garantía de defensa de la sociedad anónima que ha fungido como parte en el\nexpediente.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Nos referimos, concretamente, a la circunstancia que se presenta con la existencia de una\ncertificación emanada del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (ver hecho 3 de los\n“Antecedentes”), documento público que sirvió de base para la tramitación de la nota de exoneración\nque ahora se pretende declarar absolutamente nula.  Si bien es cierto que existen sobrados motivos\ncomo para dudar de su validez y conformidad con el Ordenamiento Jurídico (…), también lo es que no\nexiste pronunciamiento de instancia judicial que así lo declare (artículo 359 del Código Penal),\nrazón por la cual debe estarse a la presunción de validez de tal documento.   Nótese, incluso, que\nexisten reglas específicas para que, excepcionalmente, el juez civil pueda pronunciarse sobre la\nfalsedad de un documento público en un proceso judicial (artículos 294, 396 y 397 del Código\nProcesal Civil).  En el presente caso, es patente como el propio Ministerio de Hacienda ha sido\nconsciente de la necesaria intervención de la jurisdicción penal, al punto de que consta que se dio\ntraslado del asunto al Ministerio Público, para lo de sus competencias, con lo cual no queda duda a\nesta Procuraduría que no se desconoce el procedimiento para revertir la presunción de validez a la\nque se viene aludiendo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las circunstancias referidas en el párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la\nfalsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente, ser establecida previamente, y\npor los mecanismos legales pertinentes –sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa\njuzgada-, al inicio del procedimiento administrativo ordinario.  La ausencia de esa acreditación\nimpide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la presunción de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena justificación (a contrario sensu, no puede\nsimplemente desconocerse el valor de la certificación, por más elementos que hagan dudar de su\nvalidez; entonces tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni\npara el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el artículo 173 de la\nLey General de la Administración Pública). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero, además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es parte del\nproceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se sustenta a su vez el criterio de\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta.  De suerte tal que el administrado deba probar un hecho que\nestá amparado a una presunción de legalidad, lo cual evidentemente transmuta el principio de carga\nde la prueba (artículo 317 del Código Procesal Civil)…\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con vista en lo anterior, es dable concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del\nprocedimiento ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte investigada,\nen tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de un documento público que sea “motivo”\n(artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) del acto administrativo cuya nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta se discute, acarrea una “prejudicialidad”, que obliga a que la\nAdministración cuente con el pronunciamiento jurisdiccional que se pronuncie sobre dicho vicio del\ndocumento público.  Dicha sentencia con autoridad de cosa juzgada material sustentaría el argumento\nsobre el vicio que contiene el acto declaratorio de derechos, y, de allí, se podría llegar a la\netapa de la declaratoria nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, con las\nconsecuencias pecuniarias que, en un supuesto de exoneración de tributos, ello pueda acarrear para\nel administrado.  Lo contrario, tal y como sucede en el caso que nos ocupa, implica que la\nAdministración parte de un supuesto que desconoce el valor legal de un documento público, y, en\nconsecuencia, torna en espurio el medio de acreditación que permitiría pronunciarse sobre el\ncarácter “evidente y manifiesto” del vicio de legalidad que se achaca a la nota de exoneración N°\n07427 del 9 de abril del 2003.   En virtud de lo expuesto, debemos pronunciarnos en el sentido de\nque no es posible emitir el dictamen favorable sobre el vicio apuntado , tal y como lo preceptúa el\ninciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública” (el subrayado no es del\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las posturas anteriores, empero, no pueden ser tenidas como una falta de uniformidad en el criterio\nde la Procuraduría a este respecto. Pues, obedecen lisa y llanamente, a las especificidades propias\ndel caso concreto sometido a su conocimiento, es decir, a las circunstancias particulares de hecho y\nde Derecho que rodean la emisión del acto declaratorio de derechos que constituye el objeto de la\nrevisión de oficio y que determinan que nuestra posición salga en uno u otro sentido. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, lo que interesa destacar de los antecedentes administrativos anteriores es que, aún\ncuando se haya podido detectar la comisión de un posible ilícito penal antes de la apertura del\nprocedimiento administrativo ordinario que debe preceder la declaración de nulidad de un acto\nfavorable o bien durante su tramitación, ello no significa necesariamente que órganos de naturaleza\nmeramente administrativa, como lo son el órgano director, el órgano decisor o bien, la misma\nProcuraduría en su rol de órgano contralor, queden imposibilitados para continuar desempeñando su\npapel llevando hasta sus últimas consecuencias el ejercicio de la potestad de revisión de oficio\nconsagrada en el artículo 173 de la LGAP, sin quedar, por tanto condicionados a lo que antes pueda\nresolver un juez penal. \n\n\n\n\n \n\n\n\n A este respecto se ha abierto un amplio debate en el Derecho Administrativo comparado en relación\ncon la marcada tendencia de otorgar una primacía absoluta al Derecho Penal y su jurisdicción por\nencima de otros órganos jurisdiccionales – y ni que decir de los administrativos – y que en el\nordenamiento costarricense se ve reflejada en varias disposiciones legales como los artículos 202.2,\n203, 396 y 399 del Código Procesal Civil (Ley n.°7130, del 16 de agosto de 1989) y más recientemente\npor el artículo 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que extiende la competencia de la\njurisdicción contencioso-administrativa al conocimiento y la decisión de las cuestiones\nprejudiciales, directamente relacionadas con el proceso contencioso-administrativo, aunque no\npertenezcan a esta materia, “salvo las de naturaleza penal”. En este supuesto nos encontramos con la\nllamada cuestión prejudicial devolutiva o invertida, puesto que implica devolver la jurisdicción\npara resolver al órgano jurisdiccional competente por razón de la materia o a título principal como\npresupuesto de la posterior sentencia contencioso-administrativa. [1] De manera que la aparición de\nuna cuestión prejudicial penal en un proceso contencioso administrativo obliga a suspender el\nproceso hasta que aquélla se resuelva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La crítica de la doctrina se centra, entonces, en que la plenitud de los órganos penales para\nactuar con preferencia o prioridad respecto a otros órganos jurisdicciones se ha convertido, en\ncierto modo, en un dogma pacíficamente asumido por todos, legislador, jueces y operadores jurídicos,\naún cuando se trate de estimaciones netamente de orden jurídico-administrativas materiales que se\npresentan en aquellos procesos o procedimientos en que se da un entrelazamiento de distintas ramas\ndel ordenamiento jurídico (en lo que aquí interesa el Derecho Administrativo con el Derecho Penal),\ncuyo conocimiento, por tanto, al consistir en una cuestión administrativa inequívoca no se debería\ndeferir a favor del juez penal. [2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, la doctrina autorizada más moderna advierte del peligro para el Estado de Derecho\nde la extensión grave e innecesaria de la jurisdicción penal, debido a que la fiabilidad del rigor\ntécnico de la decisión judicial es escasa: “Esta universalidad del juez penal que, con ocasión del\nproceso, puede decidir sobre todos los problemas que en él se presentan, seguramente tuvo sentido\ncuando se diseñó la preferencia de esta jurisdicción sobre las demás, se apartó a todos los jueces\ndel conocimiento de asuntos penales y, en cambio, se autorizó a los penales para enjuiciar cualquier\ncuestión controvertida que tuviera que ver con la causa de que conocían. La complejidad de la acción\nde la Administración de nuestro tiempo, de las relaciones que traba con los ciudadanos, han cambiado\nradicalmente esa situación primitiva, coincidente con la alboreada del constitucionalismo moderno.\nHoy la misma competencia universal del juez penal es un foco de inseguridad para los derechos de los\nciudadanos.” [3]\n\n\n\n\n \n\n\n\n A lo que el mismo autor agrega, que si bien cuando se estableció el régimen general de preferencia\ny universalidad de la jurisdicción penal en la legislación procesal española de la segunda mitad del\nsiglo XIX, el proceso penal estaba mucho más perfeccionado y al menos sobre la letra de la ley,\nofrecía muchas más garantías que el administrativo, actualmente, “las razones históricas de la\nretención masiva por la jurisdicción penal de asuntos administrativos para resolverlos a título\nprejudicial han desaparecido.” [4] \n\n\n\n\n \n\n\n\n En resumidas cuentas, con las aportaciones doctrinales anteriores queremos indicar que la eventual\npresencia de un ilícito penal dentro de un procedimiento administrativo no significa per se que los\nórganos administrativos deban deferir o residenciar el conocimiento del asunto a la sede penal, ni\nque desde la perspectiva del Derecho Administrativo se deban abstener de sentar las\nresponsabilidades del caso o de cumplir las labores de tutela, fiscalización y control que tienen\nencomendadas. Máxime, cuando existe un evidente interés público de por medio que se expresa\nprecisamente en la actuación de las potestades – en este caso, la de revisión de oficio – que el\nordenamiento jurídico le confiere privativamente a la Administración pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el contrario, varias y recientes sentencias de la Sala Constitucional son contundentes en\ndeclarar, incluso, la autonomía de la vía administrativa respecto a la vía penal en la determinación\nde las correspondientes responsabilidades contra una misma persona, sin que la última condicione\nnecesariamente a la primera, y más importante aún, sin que ello signifique vulneración alguna a los\nDerechos fundamentales de ese particular. Así, empezando por la resolución n.° 2000-04655, de las\n8:54 horas del 9 de junio del 2000, en la que se dijo: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “V. Sobre el fondo … Es decir, la autoridad recurrida le pospone al accionante la solución\ndefinitiva, alegando a su favor que existe un proceso penal. No obstante, en este caso, no existe\nuna necesaria prejudicialidad de una sentencia penal para pronunciarse en la vía administrativa, en\nrazón que es claro que la resolución que pudiera derivarse del procedimiento administrativo que se\nle sigue, sería de carácter administrativo y no penal. En otros términos, un mismo hecho puede dar\nlugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa, sin que con ello se lesione el derecho\nfundamental que se invoca, pues el pronunciamiento en la causa penal no imposibilita la continuación\nde la investigación administrativa. Distinto sería que un mismo hecho sea sancionado doblemente en\nuna misma vía, supuesto que no es el que acontece en autos. Iguales argumentaciones concurren para\nel caso de prejudicialidad, pues son vías que mantienen su propia autonomía e independencia, en\ndonde la instancia administrativa está supeditada directamente a la jurisdiccional” (el subrayado no\nes del original). \n\n\n\n\n \n\n\n\n De gran relación con el presente asunto, tenemos la resolución n.° 2003-10151, de las 17:39 horas\ndel 16 de setiembre del 2003, en la que el referido alto Tribunal en su considerando III, luego de\nrecordar que en nuestro ordenamiento jurídico es común y legítimo que un mismo hecho genere diversos\nefectos jurídicos, añade que, “en principio, no existe obstáculo para que un colegio profesional\npueda tramitar y conocer de una queja disciplinaria planteada en contra de un agremiado, por la\nsimple circunstancia de que los hechos acusados pudieran constituir también un ilícito penal (ver en\neste sentido sentencia número 2003-03130 de las 9:43 horas del 25 de abril del 2003)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su importancia, conviene también, tomar en cuenta, la doctrina de la sentencia constitucional\nn.° 2005-06523, de las 19:25 horas del 31 de mayo del 2005: “debe tomar en consideración que el\nhecho de que ante el Ministerio Público se esté conociendo la denuncia penal de cita, no impide a la\nAdministración a iniciar, tramitar y concluir un procedimiento administrativo en su contra para\ndeterminar su responsabilidad en los hechos, pues se trata de responsabilidades distintas que no\ndependen necesariamente una de otra. Así, independientemente de lo que se decida en sede\njurisdiccional, la responsabilidad administrativa que se endilgó al amparado, no tiene la virtud de\nviolentar derecho fundamental alguno, puesto que como se indicó anteriormente, ambos procesos\nresulta independientes entre si, y por ende, constituyen sanciones distintas una de la otra. Así las\ncosas, al no haberse violentado derecho fundamental alguno con lo actuado y resuelto por la\nautoridad recurrida en perjuicio del amparado, el recurso es improcedente y así se declara” (el\nsubrayado no es del original). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, debemos cerrar con la resolución de la misma Sala, n.° 2006-015995, de las 8:58 horas\ndel 3 de noviembre del 2006, dadas las implicaciones prácticas para el caso en examen que se pueden\nextraer de su razonamiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“III.-\n\n\n\n Sobre el Principio de “non bis in idem”. Este Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades\nha indicado que el hecho de que existan dos causas pendientes en sedes distintas, como en el caso lo\nson la administrativa y la jurisdicción penal, no lleva consigo la vulneración del principio de “non\nbis in idem”, máxima que implica que, tal y como reza el numeral 42 del supremo cuerpo normativo del\norden jurídico costarricense, “nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible”.\nNo se supone la lesión del referido principio en virtud de que se trata con [sic] sedes autónomas,\nla Administración Pública no debe esperar un pronunciamiento penal para tomar una decisión respecto\nde un procedimiento administrativo, pues los propósitos que persigue el proceso penal son distintos,\nasí como las autoridades investidas de legitimación para decidir (el subrayado no es del original).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En esa misma línea jurisprudencial se pueden consultar, además, los votos constitucionales números\n00499-1993, del 29 de enero de 1993, 2059-92, de las 14:09 horas del 5 de agosto y 0499-92, de las\n10:06 horas del 29 de enero, ambos del año 1992.\n\n\n\n\n \n\n\n\n B.    EL CRITERIO CLAVE QUE DETERMINA QUE EN LA ESPECIE NO OPERE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL A FAVOR DE\nLA JURISDICCIÓN PENAL.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pues bien, a la luz de los parámetros anteriores fijados por la Sala Constitucional, es claro que\nun procedimiento administrativo puede seguir su curso con entera independencia de la causa penal que\npueda abrirse o se esté siguiendo contra el mismo expedientado, debido a que su conducta puede\ngenerar diversas consecuencias jurídicas. Sin embargo, tampoco hay lugar a dudas, de que habrá\nsupuestos en que como se apuntó en el dictamen C-064-2006, el conocimiento del asunto en sede\nadministrativa tendrá que deferirse necesariamente a favor de la jurisdicción penal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con lo cual, importa preguntarse: ¿Cuál es el criterio fundamental para poder determinar que en el\ncaso bajo estudio no opera la cuestión prejudicial penal y que por lo mismo, la potestad de revisión\noficiosa de la Administración consagrada en el artículo 173 de la LGAP debe seguir su marcha? La\nrespuesta es sencilla en realidad: el procedimiento administrativo que se abrió en contra d el señor\nCalderón Bejarano no tuvo como objeto – o al menos como objeto principal – determinar la falsedad de\nlos documentos empleados por él para su incorporación al CFIA. Este aspecto, como se verá más\nadelante, es secundario y puede tacharse incluso de irrelevante a los efectos de declarar la nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta del referido acto de colegiación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dicho de otra manera, si el único motivo en virtud del cual el CFIA abrió un expediente en contra\ndel señor Calderón Bejarano hubiera sido para determinar la falsedad del título y de la\ncertificación académica que presentó ante dicho ente corporativo, nos encontraríamos ante un caso de\nprejudicialidad, que indefectiblemente tendría que ser resuelto de forma previa por el juez penal. \nPues según se explicó antes, varias disposiciones legales, en el supuesto preciso de la\nfalsificación de documentos, se decantan por otorgar la plenitud de su conocimiento a la instancia\njudicial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero ese no es el supuesto en el caso bajo estudio. Porque, tal y como lo expusimos en el punto 18\nde los antecedentes, el órgano director dicta la apertura del procedimiento para determinar la\nposible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de incorporación del señor Calderón\nBejarano al CFIA, n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de la Junta Directiva General de dicha entidad\ncorporativa, al estimar que existe un vicio en la motivación de ese acto debido a que éste no\naparece como ingeniero en construcción graduado del ITCR, incumpliéndose con ello el artículo 5 de\nla Ley orgánica del CFIA. Y en ese sentido, se le imputa que “no se ha graduado como bachiller\nuniversitario del Instituto Tecnológico de Costa Rica, ni cuenta con título alguno que lo acredite\ncomo ingeniero en construcción de esa institución educativa.” Es decir, lo que interesa es la\nvalidez del acto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este procedimiento, por tanto, ni a la Procuraduría ni al órgano decisor les interesa emitir\njuicio o consideración alguna acerca de la supuesta falsedad de los documentos empleados por el\nseñor Calderón Bejarano para proceder a su colegiación salvo por lo que a la interposición de la\nrespectiva denuncia penal se refiere. Lo que no significa que no se pueda hacer una libre valoración\nde los distintos elementos probatorios incorporados al expediente administrativo, apegada a las\nreglas de la sana crítica, de conformidad con el artículo 298 de la LGAP, otorgando un mayor valor\nprobatorio a unos documentos que a otros, en función de la credibilidad que tanto a este órgano\nasesor como a ese ente corporativo le merezcan. Esto es, darle un mayor valor probatorio a las\ncertificaciones emanadas del propio ITCR en la que nos indican que el expedientado nunca se graduó\nde esa institución de educación superior que a los documentos aportados por éste, máxime que el\nseñor Calderón Bejarano, pese a haber sido debidamente notificado del procedimiento seguido en su\ncontra, no compareció en ningún momento en defensa de sus derechos a desvirtuar la fuerza probatoria\nde esa documentación o la falsedad de los hechos que se le imputan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese, que este órgano consultivo en ningún momento se estará manifestando acerca de la supuesta\nfalsedad de los documentos que el señor Calderón Bejarano hizo llegar al CFIA, pues como advertimos,\nse trata de una declaración que le corresponde hacer al Juez penal. Sencillamente nos limitaremos a\napreciar, conforme a las reglas de la sana crítica, si el acervo probatorio que corre agregado al\nexpediente remitido con su gestión es suficiente para constatar la invalidez del acto de\nincorporación en el grado requerido por el artículo 173 de la LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En esa misma línea debe ir la posterior declaración que haga la Junta Directiva General en la\nemisión del acto final de este procedimiento de revisión oficiosa. El órgano decisor debe de\nabstenerse de hacer cualquier tipo de alusión en relación con la aparente falsedad de los documentos\npresentados por el expedientado, lo que no significa, repetimos, que no pueda hacer una libre\napreciación de toda la prueba que forma parte del expediente administrativo. De manera que debe\nsepararse de las consideraciones y calificaciones que el órgano director hace en su informe final,\nsobre todo bajo el epígrafe “De los documentos aportados por el señor Calderón Bejarano”, en el que\nse llega a dudar de la autenticidad de esa documentación, tomando en cuenta que ese informe aparte\nde no ser obligatorio no vincula al órgano decisor en la resolución final que adopte.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco incide en la validez de este procedimiento el que se haya tenido entre los hechos\nintimados, “d.-\n\n\n\n Que los documentos aportados por don Eric Calderón y descritos en los puntos a) y b) de esta\nintimación se presumen falsos”; básicamente, porque la instrucción de un procedimiento va dirigido a\nconfirmar o descartar, por no ser ciertos o bien por irrelevantes (como en este caso), esos hechos.\nLo importante es que entre esos hechos, se le haya imputado al expedientado no haberse graduado de\nla universidad de la que alegó haberse titulado – como en efecto se hizo bajo el punto “c”–, pues\nsobre esa premisa es la que se sustenta la nulidad del acto de incorporación al carecer de ese\nrequisito básico de idoneidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n        Insistimos en ello, las consideraciones que tanto el órgano director como el órgano decisor\nhagan acerca de la autenticidad o falsedad de un documento no tienen mayor relevancia a los efectos\ndel objeto de este procedimiento y más bien, pueden generar su interrupción y eventual anulación\ndada la competencia preferente y plena que en ese punto en concreto tiene la jurisdicción penal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde la perspectiva de la Administración pública, lo que interesa verificar es si un acto\ndeclaratorio de derechos es legítimo o no y en esa medida no necesita de la concurrencia ni de la\nintervención de otras autoridades públicas o jurisdiccionales, pues las potestades de que le apodera\nel ordenamiento jurídico (la de autotutela y la de revisión de oficio, artículos 146 y 173,\nrespectivamente, de la LGAP) son suficientes para declarar en sede administrativa la nulidad\nabsoluta de un acto declaratorio de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n        No hay que olvidar, por otra parte, que la ponderación del interés público en juego y la\nposición fundamental que en el ordenamiento jurídico ocupan los colegios profesionales en la tutela\nde dicho interés, constituye un motivo de peso adicional que obliga al CFIA a actuar la potestad que\nconsagra el artículo 173 de la LGAP. A este respecto, es necesario recordar el análisis hecho por la\nSala Constitucional en su conocido voto n.°5483-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995, en\nel que se dijo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones\nde ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la\nencomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación\nde Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la\nAdministración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas\nfunciones propias de aquélla y controladas por ella misma (…) En consecuencia, aunque también se\npersigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones\nparticipan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones\nadministrativas (…) Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la\nactividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna\nen beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en\nel acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control\nsobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la\nvigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad (…) Igualmente es relevante\nseñalar que no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se requiere para que ello sea posible,\nque la actividad de que se trate, sea en algún grado de importancia, el ejercicio de funciones\npúblicas y de profesiones muy cualificadas por su incidencia social y en general, en los campos en\nque es imprescindible proteger valores sociales o cuando la colegiatura sea necesaria para la\nconsecución de fines públicos. En otras palabras, el elemento teleológico de un Colegio profesional\nno es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad. La\nrepercusión que puede tener en la sociedad la actuación de los profesionales, hace que el Estado\nhaga suyo el interés de mantener la cohesión del grupo y ejercer un poder frente a los miembros del\nColegio. Sin embargo, conviene precisar que sólo en la medida en que se persigan fines públicos los\nColegios profesionales utilizan y ostentan prerrogativas de poder público” (el destacado no es del\noriginal). En el mismo sentido, se pueden ver los votos números 2002-05133, de las 14:46 horas del\n28 de mayo del 2002 y 2004-05209, de las 14:57 horas del 18 de mayo del 2004. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En esa misma sentencia se cita la resolución de Corte Plena, actuando como contralor de\nconstitucionalidad, de las 14:00 horas del 28 de enero de 1982, en la que se dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero\nnótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la\ncolegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan \"liberales\"),\npuesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta\nobservancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos\nprofesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus\nservicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar\nel correcto ejercicio de la profesión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De las resoluciones anteriores se desprende el importante rol que los colegios profesionales\ndesempeñan en la sociedad velando por la “ corrección y buen desempeño de las funciones\nprofesionales de los afiliados”, para lo cual pueden sancionarlos “disciplinariamente cuando\nlesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño\"(voto n.°\n1386-90, de las 16:42 horas del 24 de octubre de 1990). Esa labor es la que justifica que el Estado\ndelegue en ellos esas prerrogativas públicas, cuyo ejercicio se garantiza a través del deber de\ncolegiarse. Adicionalmente, la Sala Constitucional ha destacado “el  interés público que existe en\nla preparación adecuada de los profesionales, y en la estricta observancia de las normas de la ética\ny el decoro profesional en la praxis” (ver los votos números 6473- 99, de las 14:45 horas del 18 de\nagosto de 1999, 2001-11931, de las 15:36 horas del 21 de noviembre de 2001 y 2008-02006, de las\n12:55 horas del pasado 8 de febrero) que se busca alcanzar precisamente mediante el acto de\nincorporación.”  (Dictamen C-230-2008 del 3 de julio del 2008)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dejando asentadas las particularidades que puede enfrentar el colegio profesional ante la eventual\ndeclaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo de incorporación\nal ente, conviene recordar la redacción vigente de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la\nAdministración Pública, normas que otorgan, como ya habíamos adelantado, la competencia anulatoria\nque interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 173.-\n\n\n\n 1)    Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta,\npodrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al\ncontencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo,\nprevio dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y\nvinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados\ncon el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la\nRepública deberá rendir el dictamen.\n\n\n\n        En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el\ncarácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)    Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el\nrespectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del\nEstado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo\nresuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal\nContencioso-Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)    Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la\nAdministración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento\nadministrativo ordinario dispuesto en esta Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)    La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir\nde la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5)    La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión\nde las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula,\ny la Administración estará obligada,  además,   al pago por daños, perjuicios y costas;   todo sin\nperjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo\npárrafo del artículo 199.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6)    Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de\nnulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá\nlo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n7)    La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 183.-\n\n\n\n 1)    La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto\n-sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y\nacciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus\nderechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)    La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo  no estará sujeta al plazo de\ncaducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría\nGeneral de la República.\n\n\n\n (Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 de la Ley N° 8508 de 28 de\nabril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)    Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá\nanular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su\neliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-“\n\n\n\n\n \n\n\n\n La remisión que se hace en el inciso 3) anterior nos obliga a citar el artículo 34 del Código\nProcesal Contencioso Administrativo, en el cual se regula precisamente el proceso de lesividad:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 34.-\n\n\n\n 1)    Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda\ndemandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior\njerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra\nnaturaleza.  El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en\nque haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha\ndeclaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.  En este último supuesto, el plazo de un\naño correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará,\núnicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2)    La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)    Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos\nadministrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado.  En\ntales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)    La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con\npersonalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5)    La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa cita de las anteriores normas se justifica por las siguientes razones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos\npor la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un\nplazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las\ndos vías que estas normas proscribían.  Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un\ncambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo\n“abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos.   Y precisamente en el caso\nde un acto de incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos\nen presencia de unos efectos que perduran –mantienen- en el tiempo, sin importar la fecha de aquella\nincorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el\ncampo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional.  Luego,\nestimamos que, en el caso descrito –incorporación- el Colegio Profesional puede ejercitar su\npotestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por\nalguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  Lo dicho en el punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia\ntemporal de las reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados.  Esto por\ncuanto resulta de fácil suposición el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se\ntengan motivos fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1 de\nenero del 2008, sea cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de caducidad de los cuatro\naños.   Lo cual haría surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la nulidad\nsi esa decisión se adopta, por ejemplo, el día de hoy.  Específicamente, si respetando los cuatro\naños si el acto de incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o bien, sin sujeción a\nplazo, atendiendo a la literalidad de los artículos 173 y 183 vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por el Transitorio III del Código Procesal\nContencioso Administrativo, que dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “TRANSITORIO III.- El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía\nadministrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese\nmomento.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios\nse estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del\nvicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta[1], o\npor la vía jurisdiccional de la lesividad[2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha\nde emisión de aquel acto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, y en lo que se refiere a la posible generación de derechos de terceros que alegaran\ncomo antecedente un acto favorable pero con vicios de nulidad, cabe recordar lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 129 de la Constitución Política dispone expresamente que la ley “… no queda abrogada ni\nderogada sino por otra posterior, contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni\npráctica en contrario.”.   Por su parte, la legislación administrativa otorgan a la costumbre\nefectos normativos (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el\nartículo 3 del Código Civil), siempre que aquella no sea contra legem.    En otras palabras, si el\nOrdenamiento Jurídico prescribe unos determinados requisitos para la emisión de actos\nadministrativos (v.gr., la incorporación) y en un caso concreto éstos se han violentado, ese\nantecedente no puede ser tenido como el inicio de una costumbre que pueda ser alegada por un tercero\na su favor.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n La doctrina ha reputado como válida la interpretación contenida en el párrafo anterior cuando\nestablece: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “¿Tiene valor normativo de costumbre el llamado precedente administrativo, la práctica reiterada\npor la Administración en la aplicación de una norma?  Parece evidente que no.  Como ha notado DE\nCASTRO, nuestro Derecho sólo admite la costumbre extra legem, no la secundum legem.  Cuando existe\nuna Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que pasar por la\nversión que de la misma da uno de esos sujetos, la Administración; mucho más el argumento es\naplicable respecto de los Tribunales, a los que sería absurdo entender vinculados por esa práctica\nadministrativa.\n\n\n\n        Dicho lo cual, conviene precisar inmediatamente que si no valor normativo estricto, el\nprecedente reiterado puede tener un cierto valor vinculante para la propia Administración, en el\nsentido de que apartarse de él en un caso concreto puede ser índice de un trato discriminatorio, de\nuna falta de buena fe, de una actitud arbitraria.  Este juicio se explica fácilmente, sin necesidad\nde acudir a la tesis del precedente como costumbre, por virtud de los principios de igualdad de los\nciudadanos ante la Ley (art. 14 de la Constitución) y de la buena fe (en sus dos vertientes, de\nprotección de la confianza del tercero, que ha podido orientar su actividad sobre el criterio\nmantenido hasta entonces por la Administración, y de interdicción de la arbitrariedad propia: \nartículos 7 CC y 9.3 de la Constitución).\n\n\n\n        Los artículos 2 RSCL y 43 LPA justifican en nuestro Derecho ese tipo de vinculación al\nprecedente; el primero concreta la obligación de ajustar la intervención administrativa en la\nactividad de los administrados al principio de igualdad ante la Ley; el segundo impone a la\nAdministración la obligación de motivar los actos “que se separen del criterio seguido en\nactuaciones precedentes”.  En virtud del último precepto, resulta claro que la Administración puede\neventualmente apartarse del precedente, pero tiene que explicar las razones concretas que le llevan\na ese apartamiento.  Esta manifestación permitirá controlar la objetividad de los motivos que se\ninvocan y concluir (finalmente al Juez) si hay o no una arbitrariedad encubierta, que es la que como\ntal se prohíbe (…)\n\n\n\n        La jurisprudencia constitucional ha ratificado expresamente esta doctrina afirmando que “la\nequiparación en la igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se siente\ndiscriminado, ha de ser dentro de la legalidad y sólo ante situaciones idénticas que sean conformes\nal ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad, con extensión indebida a la protección\nde situaciones ilegales, ni tampoco para convalidar jurídicamente los defectos imputables a la\nsiempre limitada eficacia en el plano de los hechos que las actuaciones de los poderes públicos\ndesplieguen para el restablecimiento de la realidad física o jurídica alterada ilegalmente.” \n(GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,\nMadrid, Editorial Civitas, 1989,  pp. 67-68).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Valga reseñar, además, que el artículo 136 de la Ley General de la Administración\nPública precisamente recoge, en su inciso c), la posibilidad que tiene la Administración de\nsepararse de actuaciones precedentes, debiendo justificar y razonar adecuadamente el porqué de tal\nvariante.   Dicha obligación se engarza con la necesaria erradicación de prácticas administrativas\ncontrarias a Derecho.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo que se concluye, en definitiva, que no podría requerirse la aplicación de soluciones\nanálogas por terceros, cuando el acto que se sirve de sustento a la petición sea nulo.   Y,\nprecisamente, para efectos de que se declare tal nulidad, el Colegio Profesional debe acudir a los\nmecanismos que se reseñan en las páginas que preceden.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             Conclusiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                     El Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir\nla nulidad de actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias\nadministrativas.    Dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que\nprescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –declaratoria de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa- o bien, al proceso de lesividad ante la\nJurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a lo que prescriben los artículos 183 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública y el 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                     Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de\nla Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo,\nes necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por\ncuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el\nplazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta\nevidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el\ncontrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la\npotestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal\nel caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                     No genera una costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos,\nun acto administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento Jurídico.  Por\nende, no se podría alegar como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos\nadministrativos similares.   Para evitar precisamente esa posibilidad, la Administración –Colegio\nProfesional- debe procurar la declaratoria de nulidad de esos actos viciados, por los mecanismos que\nse indican en los puntos anteriores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIván Vincenti Rojas\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIVR/mvc\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Los anteriores plazos se aplicarían salvo en tratándose de nulidades referidas a bienes del\ndominio público, supuesto en el cual el plazo queda abierto.\n\n\n\n\n[2] Dicho criterio lo externamos sin perjuicio de lo que se resuelva en la vía judicial.",
  "body_en_text": "Opinion: 059 of 23/02/2009\n\nC-059-2009\n\nFebruary 23, 2009\n\nLicenciada\nSilvia Díaz Ruiz\nPresident\nColegio de Bibliotecarios de Costa Rica\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official letter CBP-12-11-2008, dated November 30, 2008. Before addressing your consultation, please accept our apologies for the delay in responding to your missive.\n\nI. Presentation of the consultation.\n\nFor the sake of clarity, we allow ourselves the literal transcription of your request:\n\n \"(...) all for the purpose that this Higher Consultative Body issue an opinion regarding the power of annulment that this Professional Association possesses, concerning an act declaratory of subjective rights, such as would be incorporating a person who does not meet the requirements established in our Organic Law, No. 5402 of April 30, 1974. Likewise, if this situation would create rights for third parties who might seek to be incorporated without meeting the requirements that said law and its regulation establish.\"\n\nII. Background of interest and current regulations.\n\nThere is consolidated administrative jurisprudence to the effect that professional associations must adhere to the prescriptions of the General Public Administration Law to discuss the potential nullity of administrative acts declaratory of rights that they issue in the exercise of their public competencies. In that sense, and by way of a review, the opinions C-028-2001 of February 8, 2001, C-354-0225 of October 13, 2005, and C-333-2007 of September 19, 2007, can be consulted.\n\nCertainly, the majority of those opinions respond to the intervention that the Procuraduría General de la República has in the process of declarations of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaratory of rights, regulated in Article 173 of the General Public Administration Law. This obliges us to recall that, in such cases, the nullity attributed to the administrative act must be notorious, easily appreciable, since it grossly clashes with and violates the applicable legal order. Moreover, the burden is imposed, for the Administration interested in declaring the defect, to follow an ordinary administrative procedure and request the favorable opinion of this Procuraduría General. This annulment power has been characterized in the following terms:\n\n\"III. The guarantees provided for in Article 173 of the General Public Administration Law: Administrative procedure, qualification of the defect, and opinion of the Procuraduría General de la República.\n\nThe Administration has the possibility, via administrative channels, to declare ex officio the absolute nullity of its own act, provided that the defect has the connotation of being evident and manifest.\n\nThe foregoing power, contained in Article 173 of the General Public Administration Law (hereinafter LGAP) constitutes an exception to the general principle of Intangibility of one's own acts, which, as is well known, consists of the impossibility of declaring one's own act null via administrative channels, but rather, it is established that one must necessarily resort to the judicial channel for these purposes, through the ordinary action of lesividad (acción de lesividad) provided for in the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction.\n\nHence, given the gravity and exceptional nature of the declaration of nullity via administrative channels, it is understood that, naturally, this must contemplate a series of guarantees and rights for the administered party.\n\nThese guarantees are prescribed by the legislator in the aforementioned Article 173 of the LGAP, namely: qualification of the defect, prior administrative procedure to the act declaratory of nullity, and favorable opinion of the Procuraduría General de la República, or, in matters of administrative acts related to the budgetary process or administrative contracting, this must be rendered by the Contraloría General de la República.\n\nIn the first place, regarding the qualification of the defect, we find that it is not merely an absolute nullity, but that, added to this, the defect must be evident and manifest, thereby increasing the gravity of the defect.\n\nOn this matter, this Procuraduría General, through opinion C-117-2002 of May 13, 2002, refers to this class of nullity. On that occasion, it was stated:\n\nLikewise, it is pertinent to bear in mind that Spanish jurisprudence and legislation – a legal system that served as inspiration for our country – have ruled on absolute, evident, and manifest nullity. Thus, in Opinion C-045-93 of March 30, 1993, the following was stated:\n\n'In the same line of thought, the criterion held by this consultative body regarding the conditions required to determine whether or not we are in the presence of absolute, evident, and manifest nullity, turns out to be in accordance with what is stipulated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla illustrates for us:\n\n\"... Regarding what should be understood by manifest illegality, see the judgment of the Supreme Court of January 26, 1961,\n\n\".....that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis.\" (GARRIDO FALLA, FERNANDO \"Treatise on Administrative Law\", Volume I, General Part, 3rd Edition, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, page 602).\n\nIn similar terms, González Pérez points out:\n\n\".....a) That the Infraction be manifest: Here the jurisprudence rendered in other cases of manifest infraction may be applied, such as 47.1 a) and article 110 LPA. It is necessary \"a manifest and patent infraction, without giving rise to interpretation and exegesis\" (Ss. of April 26, 1963, November 6, 1964 and March 5, 1969)....\" (GONZALEZ PEREZ, Jesús, \"Commentaries on the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction\", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291).'\n\nRegarding the concept of absolute, evident, and manifest nullity, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated, in the same sense as this Advisory Body, that:\n\n'… an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when one is in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. By way of this, it is not just any absolute nullity, but rather that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the fact that the absolute nullity is easily perceptible, which is the same, without needing to force the circumstances to conclude it. If one is not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institute of lesividad, only declarable by a judge.'\n(Resolution No. 1563-91 of August 14, 1991)\" (Opinion C-117 dated May 13, 2002, retaken in opinion C-169-2002 of June 26, 2002)\n\nThe fact that the legislator requires that nullity be qualified as absolute, evident, or manifest, constitutes a guarantee for the administered party, in the sense that not just any type of infraction of the Legal Order can be declared as such via administrative channels, thereby granting a greater degree of legal certainty, especially regarding acts declaratory of rights.\n\nIn that same order, Article 173.3 of the LGAP, requires that the act declaratory of nullity must be preceded by an administrative procedure, which must be understood to be the one referred to in Article 308 and following of the cited law.\n\nNaturally, this procedure must be followed in absolute adherence to the guarantees, principles, and rights of due process.\n\nIn the words of the jurist Eduardo Ortiz Ortiz (Thesis on Administrative Law, Volume II. 2002 Edition, Editorial Stradtmann, pages 534-535) the foregoing, among other aspects, implies '…the duty of the Administration towards the individual to summon him to the appearance and to exhaust the evidence and hearings, indicated by the cited articles of the LGAP, under penalty of suffering the sanction provided for by Article 219.2 ibidem, which is precisely the absolute nullity or nullity of full right of all that has been acted upon, without that appearance when it is mandatory.'  (Opinion C-314-2006 of August 7, 2006)\n\nWe rescue from the previous transcription that the procedural route is indicated for those cases in which the nullity is not 'evident and manifest': the Administration – in this case, the professional association – must resort to the route of lesividad, which is nothing other than the filing of a jurisdictional process before the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, in accordance with Law No. 8508 of April 28, 2006. Without prejudice to the fact that we will almost immediately analyze the pertinent articles on both annulment mechanisms, it seems timely to close this section with a recent and interesting opinion in which it is analyzed, within a procedure for the annulment of an act of incorporation of an individual to a professional association, the transcendence of the functions and assessment of the evidence by the directing body of the procedure that must necessarily be designated to follow the ordinary administrative procedure mandated by the already referred Article 173:\n\n\"A. DIGRESSION ABOUT THE PRELIMINARY ISSUE OF CRIMINAL LAW AND ITS DISPUTED PREVALENCE OVER ADMINISTRATIVE LAW AS A PARAMETER OF LEGALITY OF ADMINISTRATIVE ACTION.\n\nThe times that the Procuraduría has had to hear a specific matter via Article 173 of the LGAP in which, as also happens in the present case, the use of false documents or the falsification of documents by the person subject to the proceedings is denounced, generated different solutions or positions on our part: initially, the prejudicial question attracting to the benefit of the criminal jurisdiction was rejected, and therefore it proceeded to hear the substance of the magnitude of the defect of the administrative act infected with absolute nullity; but more recently, it considered the prevalence of the criminal judge in the matter and therefore the impossibility for the Procuraduría to issue a substantial binding opinion in that regard.\n\nThus, for example, in opinion C-068–90, of May 15, 1990, the Procuraduría held:\n\n'Taking into account the nature of the matter and the seriousness of the facts that occurred, these could be constitutive of crimes provided for and sanctioned in the current Criminal Code in some of its forms against the Public Function, such as own or improper bribery, concussion, or prevarication; or of common crimes specifically falsification of public documents and use of a false document, which seem to be the ones that best fit.\n\nThus, the first observation we must formulate is in the sense that this matter should have been brought to the attention of the Ministerio Público, immediately after concluding the investigation at the administrative level, which in extremely serious cases it is not necessarily required to wait to proceed as indicated, since the certain existence of the fact that may be constitutive of a crime (Illegal granting of a tax benefit) is considered sufficient to formulate the respective complaint. To proceed in that sense, neither the issuance of any resolution was required, nor the direct intervention of the Ministerial Office, since any intermediate-level official such as the Director of Legal Advisory, Head of Personnel, or the Oficial Mayor of the Ministry or another with intervention in the matter, could have done so...\n\nNow, from the point of view of the Public Administration, there are two aspects that must be considered in the present case, which are: A) Administrative responsibility of the officials involved in the matter, both by action and by omission. That is, the responsibility must be determined exhaustively, at the administrative level, for having acted irregularly - although not wilfully, for now - as well as for not having acted, to prevent the illicit act, when there was an obligation and the possibility to do so, according to the position and functions of each one. B) Invalidity and ineffectiveness of the administrative act issued by the administration's bodies...\n\nRegarding the second of the administrative aspects, that is, the validity of the act in question, it seems obvious that there exists in the case an absolute nullity which is evident and manifest, as the act lacks a motive, due to the defect that affects it, that is, the falsity of the document that originates it.'\n\nFollowing that same line, in opinion C-090-97, of June 5, 1997, this technical-consultative body indicated:\n\n'Both from the examination of the administrative file, and from the judicial one, it emerges - without the least doubt - that Mr. Luis Gustavo Ramírez Brenes is not a graduate as a Customs Technician from the Escuela Aduanera Braulio Carrillo, nor from another institution of higher learning; a reason for which he fails to meet the fundamental suitability requirement established by the previously transcribed regulations, which in turn, produces a defect in an evident and manifest way in two of the essential elements of the administrative act: the motive and the content, both regulated in Articles 132 and 133 of the General Public Administration Law... The act that is the object of this proceeding is what in doctrine is known as a \"regulated act\", a reason for which what the Administration must do is simply verify the existence of the factual presuppositions provided for in the norm... Now, what exists in this case is a violation of the factual presupposition provided for by the norm, since the Administration, when issuing the administrative act, did so based on a false document regarding the suitability of the applicant, who therefore lacks the necessary requirement to obtain the administrative authorization or license. The cited defect in the motive of the act is evident and manifest from the review of the file and from the simple comparison of the copies of the two diplomas (one true and one false) that appears on folios 14 and 14 bis, of the administrative file... Also on the same topic, it is of importance to take into consideration what is established in Article 132 of the General Public Administration Law in its second subsection, according to which when the administrative act is regulated, the content must be proportional to the legal purpose and correspond to the motive. Likewise in relation to what is provided by Article 133 of the cited regulation, according to which, the motive must be legitimate and exist just as it has been taken into account to issue the act, a situation that did not occur because Mr. Brenes is not a graduate of the Escuela Aduanera Braulio Carrillo, nor of another teaching institution of that level that would provide him with the necessary preparation. Thus, the motive becomes illegitimate and non-existent, and the content does not correspond with the right, as it is inappropriate for the Public Administration to issue an administrative act of authorization whose motive is vitiated by nullity, absolutely and evidently.\n\nIn summary: Independently of whether in the criminal jurisdiction it is possible to determine and individualize the responsibility as author or accomplice in the crimes of falsification of a public document and use of a false document that occurred in this file; what is certain and truly important for the purposes of these proceedings, is that an essential suitability requirement demanded by the legal order was not met, which vitiates in an evident and absolute manner the administrative act of authorization under study' (the highlighting is not from the original).\n\nWhile in the most recent opinion C-064-2006, of February 20, 2006, the Procuraduría considered that in the matter submitted for its consideration, a preliminary issue existed that had to be necessarily resolved in the criminal jurisdiction before being able to rule at the administrative level regarding the alleged absolute, evident, and manifest nullity:\n\n' In the case at hand, the Procuraduría General considers that there is a procedural defect that becomes detrimental to the guarantee of defense of the sociedad anónima that has acted as a party in the file.\n\nWe refer, specifically, to the circumstance presented by the existence of a certification issued by the Public Registry of Movable Property (see fact 3 of the \"Background\"), a public document that served as the basis for the processing of the exemption note that is now sought to be declared absolutely null. Although it is true that there are ample reasons to doubt its validity and conformity with the Legal Order (...), it is also true that there is no pronouncement from a judicial instance that declares it so (article 359 of the Criminal Code), a reason for which one must abide by the presumption of validity of such a document. Note, even, that there are specific rules for the civil judge to exceptionally rule on the falsity of a public document in a judicial process (articles 294, 396, and 397 of the Civil Procedure Code). In the present case, it is evident how the Ministerio de Hacienda itself has been aware of the necessary intervention of the criminal jurisdiction, to the point that it is recorded that the matter was transferred to the Ministerio Público, for its competencies, which leaves no doubt to this Procuraduría that the procedure to reverse the presumption of validity that has been alluded to is not unknown.\n\nThe circumstances referred to in the previous paragraph lead us to conclude that the issue of the falsity of the public document (certification) must, necessarily, be previously established, and through the pertinent legal mechanisms – judicial sentence, from the criminal jurisdiction, with the authority of res judicata –, at the beginning of the ordinary administrative procedure. The absence of that accreditation prevents, on one hand, that the imputation of the reasons on which the presumption of absolute, evident, and manifest nullity is based, finds full justification (a contrario sensu, the value of the certification cannot simply be disregarded, no matter how many elements make one doubt its validity; then, it could not serve as an element of conviction either for this Procuraduría, or for the deciding body, on the existence of the nullity defect regulated by article 173 of the General Public Administration Law).\n\nBut, furthermore, it places the administered party who is part of the process in a situation of evident disadvantage, since, based on the presumption of falsity, the criterion of absolute, evident, and manifest nullity is in turn sustained. In such a way that the administered party must prove a fact that is protected by a presumption of legality, which evidently transmutes the principle of the burden of proof (article 317 of the Civil Procedure Code)…\n\nIn view of the foregoing, it is possible to conclude that there is a legality defect in the processing of the ordinary administrative procedure that affects the right of defense of the investigated party, insofar as the existence of a presumption about the falsity of a public document that is a \"motive\" (article 133 of the General Public Administration Law) of the administrative act whose absolute, evident, and manifest nullity is discussed, entails a \"prejudiciality\", that obliges the Administration to have the jurisdictional pronouncement that rules on said defect of the public document. Said sentence with the authority of material res judicata would support the argument about the defect contained in the act declaratory of rights, and, from there, one could reach the stage of the declaration of absolute, evident, and manifest nullity, at the administrative level, with the pecuniary consequences that, in a case of tax exemption, this may entail for the administered party. The contrary, just as happens in the case at hand, implies that the Administration starts from a supposition that disregards the legal value of a public document, and, consequently, renders spurious the means of accreditation that would allow a pronouncement on the \"evident and manifest\" character of the legality defect attributed to exemption note No. 07427 of April 9, 2003. By virtue of what has been stated, we must rule in the sense that it is not possible to issue a favorable opinion on the defect noted, just as subsection 1 of article 173 of the General Public Administration Law prescribes' (the underlining is not from the original).\n\nThe above positions, however, cannot be considered a lack of uniformity in the criteria of the Procuraduría in this regard. For they obey, plainly and simply, the specificities proper to the specific case submitted for its consideration, that is, to the particular factual and legal circumstances surrounding the issuance of the act declaratory of rights that constitutes the object of the ex officio review and that determine that our position comes out in one sense or another.\n\nIn any case, what is important to highlight from the above administrative background is that, even when the commission of a possible criminal offense may have been detected before the opening of the ordinary administrative procedure that must precede the declaration of nullity of a favorable act or during its processing, this does not necessarily mean that bodies of a merely administrative nature, such as the directing body, the deciding body, or even, the Procuraduría itself in its role as controlling body, are rendered incapable of continuing to perform their role, carrying out to its final consequences the exercise of the power of ex officio review enshrined in article 173 of the LGAP, without being, therefore, conditioned to what a criminal judge may previously resolve.\n\nIn this respect, a broad debate has been opened in Comparative Administrative Law in relation to the marked tendency to grant absolute primacy to Criminal Law and its jurisdiction over other jurisdictional bodies – let alone administrative ones – and which in the Costa Rican legal system is reflected in several legal provisions such as articles 202.2, 203, 396, and 399 of the Civil Procedure Code (Law No. 7130, of August 16, 1989) and more recently by article 4 of the Contentious-Administrative Procedure Code, which extends the competence of the contentious-administrative jurisdiction to the hearing and decision of preliminary issues, directly related to the contentious-administrative process, even if they do not belong to this matter, \"except those of a criminal nature.\" In this scenario, we encounter the so-called devolutive or inverted preliminary issue, since it implies returning the jurisdiction to resolve to the jurisdictional body competent by reason of the matter or in a principal capacity as a prerequisite for the subsequent contentious-administrative judgment. [1] So the appearance of a criminal preliminary issue in a contentious-administrative process obliges the suspension of the process until the former is resolved.\n\nThe criticism from the doctrine centers, then, on the fact that the plenitude of the criminal bodies to act with preference or priority over other jurisdictional bodies has become, in a certain way, a dogma peacefully assumed by everyone, legislator, judges, and legal operators, even when it concerns strictly administrative-legal material estimates that arise in those processes or procedures in which there is an intertwining of different branches of the legal system (in what concerns us here, Administrative Law with Criminal Law), whose hearing, therefore, consisting of an unequivocal administrative question, should not be deferred in favor of the criminal judge. [2]\n\nIn that sense, the most modern authorized doctrine warns of the danger to the Rule of Law of the serious and unnecessary extension of criminal jurisdiction, because the reliability of the technical rigor of the judicial decision is scarce: 'This universality of the criminal judge who, on the occasion of the process, can decide on all the problems presented in it, surely made sense when the preference of this jurisdiction over others was designed, all judges were excluded from hearing criminal matters, and, in turn, criminal judges were authorized to judge any controversial question related to the case they were hearing. The complexity of the Administration's action in our time, of the relationships it establishes with citizens, has radically changed that primitive situation, coinciding with the dawn of modern constitutionalism. Today, the same universal competence of the criminal judge is a source of insecurity for the rights of citizens.' [3]\n\nTo which the same author adds, that although when the general regime of preference and universality of criminal jurisdiction was established in Spanish procedural legislation in the second half of the 19th century, the criminal process was much more perfected and, at least on the letter of the law, offered many more guarantees than the administrative one, currently, 'the historical reasons for the massive retention by criminal jurisdiction of administrative matters to resolve them on a preliminary basis have disappeared.' [4]\n\nIn short, with the above doctrinal contributions, we wish to indicate that the eventual presence of a criminal offense within an administrative procedure does not mean per se that the administrative bodies must defer or transfer the hearing of the matter to the criminal jurisdiction, nor that from the perspective of Administrative Law they should refrain from establishing the corresponding responsibilities or fulfilling the duties of protection, supervision, and control they are entrusted with. Even more so when there is an evident public interest at stake that is expressed precisely in the exercise of the powers – in this case, that of ex officio review – that the legal system confers exclusively on the public Administration.\n\nOn the contrary, several recent judgments of the Constitutional Chamber are forceful in declaring even the autonomy of the administrative route with respect to the criminal route in the determination of corresponding responsibilities against the same person, without the latter necessarily conditioning the former, and more importantly, without this meaning any violation of the fundamental rights of that individual. Thus, beginning with resolution n.° 2000-04655, of 8:54 a.m. on June 9, 2000, in which it was stated:\n\n\"V. On the merits … That is, the appealed authority postpones the definitive solution for the claimant, alleging in its favor that there is a criminal process. However, in this case, there is no necessary prejudiciality of a criminal sentence to rule via the administrative route, for the reason that it is clear that the resolution that may derive from the administrative procedure being followed against him would be of an administrative nature and not criminal. In other terms, the same fact can give rise to criminal, civil, and administrative liability, without this harming the fundamental right invoked, since the pronouncement in the criminal case does not make the continuation of the administrative investigation impossible. It would be different if the same fact were sanctioned twice in the same route, a scenario that is not what is happening in the case file. The same arguments concur for the case of prejudiciality, since they are routes that maintain their own autonomy and independence, where the administrative instance is directly subject to the jurisdictional one\" (the underlining is not from the original).\n\nOf great relevance to the present matter, we have resolution n.° 2003-10151, of 5:39 p.m. on September 16, 2003, in which the referred high Court in its Considerando III, after recalling that in our legal system it is common and legitimate for the same fact to generate diverse legal effects, adds that, 'in principle, there is no obstacle for a professional association to process and hear a disciplinary complaint filed against a member, due to the simple circumstance that the accused facts could also constitute a criminal offense (see in this sense judgment number 2003-03130 of 9:43 a.m. on April 25, 2003).\"\n\nGiven its importance, it is also appropriate to take into account the doctrine of constitutional judgment No. 2005-06523, of 19:25 hours on May 31, 2005: \"it must take into consideration that the fact that the criminal complaint cited is being heard before the Public Prosecutor's Office does not prevent the Administration from initiating, processing, and concluding an administrative proceeding against the individual to determine their responsibility for the facts, as these are distinct responsibilities that do not necessarily depend on one another. Thus, regardless of what is decided in the jurisdictional venue, the administrative responsibility attributed to the protected party does not have the capacity to violate any fundamental right, since, as indicated previously, both proceedings are independent of each other, and therefore, constitute sanctions that are distinct from one another. As such, no fundamental right having been violated by the actions and decisions of the appealed authority to the detriment of the protected party, the appeal is inadmissible and is hereby declared so\" (the underlining is not from the original).\n\n \n\nFinally, we must close with the resolution of the same Chamber, No. 2006-015995, of 8:58 hours on November 3, 2006, given the practical implications for the case under examination that can be drawn from its reasoning:\n\n \n\n\"III.-\n\nRegarding the Principle of \"non bis in idem\". This Constitutional Court has repeatedly indicated that the fact that there are two pending cases in different venues, as in this case the administrative and the criminal jurisdiction, does not entail a violation of the principle of \"non bis in idem\", a maxim which implies that, as stated in numeral 42 of the supreme normative body of the Costa Rican legal order, \"no one may be tried more than once for the same punishable act\". A violation of the referred principle is not assumed because these are autonomous venues; the Public Administration must not wait for a criminal ruling to make a decision regarding an administrative proceeding, since the purposes pursued by the criminal process are different, as are the authorities vested with the legitimacy to decide (the underlining is not from the original).\"\n\n \n\nAlong the same jurisprudential line, one can also consult the constitutional votes numbers 00499-1993, of January 29, 1993, 2059-92, of 14:09 hours on August 5, and 0499-92, of 10:06 hours on January 29, both from the year 1992.\n\n \n\nB.    THE KEY CRITERION THAT DETERMINES THAT THE PRELIMINARY ISSUE IN FAVOR OF THE CRIMINAL JURISDICTION DOES NOT OPERATE IN THE SPECIFIC CASE.\n\n \n\nWell, in light of the previous parameters set by the Constitutional Chamber, it is clear that an administrative proceeding can take its course with complete independence from the criminal case that may be opened or is being pursued against the same individual subject to the proceeding, because their conduct can generate various legal consequences. However, there is also no doubt that there will be cases in which, as pointed out in opinion C-064-2006, the knowledge of the matter in the administrative venue will necessarily have to be deferred in favor of the criminal jurisdiction.\n\n \n\nWith which, it is important to ask: What is the fundamental criterion to determine that in the case under study the criminal preliminary issue does not operate and that, therefore, the Administration's power of ex officio review enshrined in article 173 of the LGAP must proceed? The answer is actually simple: the administrative proceeding opened against Mr. Calderón Bejarano did not have as its object – or at least as its main object – to determine the falsity of the documents used by him for his incorporation to the CFIA. This aspect, as will be seen further on, is secondary and can even be dismissed as irrelevant for the purposes of declaring the absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest, of the referred act of professional membership (colegiación).\n\n \n\nStated differently, if the sole reason by virtue of which the CFIA opened a proceeding against Mr. Calderón Bejarano had been to determine the falsity of the degree and the academic certification that he presented to that corporate entity, we would find ourselves before a case of prejudiciality, which would unfailingly have to be resolved beforehand by the criminal judge. As explained before, several legal provisions, in the precise scenario of document falsification, opt to grant the fullness of its knowledge to the judicial instance.\n\n \n\nBut that is not the scenario in the case under study. Because, as we set out in point 18 of the background, the directing body issues the opening of the proceeding to determine the possible absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest, of the agreement of incorporation of Mr. Calderón Bejarano to the CFIA, No. 10 of session No. 16-05/06-GO of the General Board of Directors of said corporate entity, considering that there is a defect in the grounds (motivación) of that act because he does not appear as a construction engineer graduated from the ITCR, thereby failing to comply with article 5 of the Organic Law of the CFIA. And in that sense, he is accused that \"he has not graduated as a university bachelor from the Instituto Tecnológico de Costa Rica, nor does he have any title that accredits him as a construction engineer from that educational institution.\" That is, what matters is the validity of the act.\n\n \n\nIn this proceeding, therefore, neither the Procuraduría nor the decision-making body are interested in issuing judgment or any consideration about the alleged falsity of the documents used by Mr. Calderón Bejarano to proceed with his professional membership (colegiación), except as regards the filing of the respective criminal complaint. This does not mean that a free assessment of the different evidentiary elements incorporated into the administrative file cannot be made, adhering to the rules of sound criticism, in accordance with article 298 of the LGAP, granting greater probative value to some documents than to others, based on the credibility that both this advisory body and that corporate entity deem they deserve. That is, to grant greater probative value to the certifications issued by the ITCR itself in which they indicate that the individual subject to the proceeding never graduated from that higher education institution than to the documents provided by him, especially since Mr. Calderón Bejarano, despite having been duly notified of the proceeding pursued against him, did not appear at any time in defense of his rights to refute the probative force of that documentation or the falsity of the facts of which he is accused.\n\n \n\nIt should be noted that this consultative body will at no time be expressing an opinion about the alleged falsity of the documents that Mr. Calderón Bejarano sent to the CFIA, since as we warned, that is a declaration that falls to the criminal Judge to make. We will simply limit ourselves to assessing, according to the rules of sound criticism, whether the body of evidence attached to the file sent with your request is sufficient to verify the invalidity of the act of incorporation to the degree required by article 173 of the LGAP.\n\n \n\nAlong the same line must go the subsequent declaration made by the General Board of Directors in issuing the final act of this ex officio review procedure. The decision-making body must refrain from making any type of allusion regarding the apparent falsity of the documents presented by the individual subject to the proceeding, which does not mean, we repeat, that it cannot make a free assessment of all the evidence that forms part of the administrative file. Thus, it must separate itself from the considerations and qualifications that the directing body makes in its final report, especially under the epigraph \"Regarding the documents provided by Mr. Calderón Bejarano\", in which the authenticity of that documentation is questioned, taking into account that this report, aside from not being mandatory, does not bind the decision-making body in the final resolution it adopts.\n\n \n\nNor does it affect the validity of this proceeding that among the facts notified were, \"d.-\n\nThat the documents provided by Mr. Eric Calderón and described in points a) and b) of this notification are presumed false\"; basically, because the instruction of a proceeding is aimed at confirming or discarding, either for not being true or for being irrelevant (as in this case), those facts. The important thing is that among those facts, the individual subject to the proceeding was accused of not having graduated from the university from which he claimed to have obtained his degree – as was indeed done under point \"c\"–, since it is on that premise that the nullity of the incorporation act is sustained, due to the lack of that basic requirement of suitability.\n\n \n\nWe insist on this, the considerations that both the directing body and the decision-making body make about the authenticity or falsity of a document have no major relevance for the purposes of the object of this proceeding and, rather, may cause its interruption and eventual annulment given the preferential and full competence that the criminal jurisdiction has on that specific point.\n\n \n\nFrom the perspective of the Public Administration, what is of interest is to verify if an act declaring rights is legitimate or not, and to that extent, it does not need the concurrence or intervention of other public or jurisdictional authorities, since the powers vested in it by the legal order (that of self-protection (autotutela) and ex officio review, articles 146 and 173, respectively, of the LGAP) are sufficient to declare in the administrative venue the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act declaring rights.\n\n \n\nIt must not be forgotten, on the other hand, that the weighing of the public interest at stake and the fundamental position that professional associations (colegios profesionales) occupy in the legal system in the protection of said interest, constitutes an additional weighty reason that obliges the CFIA to exercise the power enshrined in article 173 of the LGAP. In this regard, it is necessary to recall the analysis made by the Constitutional Chamber in its well-known vote No. 5483-95, of 9:33 hours on October 6, 1995, in which it was stated:\n\n \n\n\"Thus, Professional Associations (Colegios profesionales) are assigned as a norm the objective control of the conditions for entry into the profession and the disciplinary power over their members, and there is no doubt that the entrusting of these public functions frequently operates as the determining cause for the creation of sectoral public Corporations or associations (colegios). In reality, they are true agents of the Administration (decentralization) from which they receive, by delegation, the exercise of some functions proper to the former and controlled by the former itself (...) Consequently, although private purposes are also pursued, which are of interest to the members who make up the Professional Association (Colegio), the corporations share the nature of the Public Administration, but only insofar as they exercise administrative functions (...) Furthermore, it exercises its competence in matters that involve the control of the activity of the members, which must be reflected in serious, honest, and dignified professional performance for the benefit of the individuals who use the services, a competence that can be manifested in access to the profession, in the repression of intrusion and professional abuses, control over fee rates, the issuance and observance of professional ethical norms, and the oversight, in general, of the legal framework that regulates the activity (...) It is equally relevant to point out that not all professional memberships (colegiatura) can and must be mandatory; it is required, for this to be possible, that the activity in question be, to some degree of importance, the exercise of public functions and of highly qualified professions due to their social impact, and in general, in fields where it is essential to protect social values or when professional membership (colegiatura) is necessary for the achievement of public purposes. In other words, the teleological element of a Professional Association (Colegio profesional) is not the defense of the interests of its members, but the defense of the community. The impact that the performance of professionals can have on society makes the State embrace the interest of maintaining the cohesion of the group and exercising power over the members of the Professional Association (Colegio). However, it is appropriate to specify that only insofar as public purposes are pursued, Professional Associations (Colegios profesionales) use and hold prerogatives of public power\" (the highlighting is not from the original). Along the same lines, one can see votes numbers 2002-05133, of 14:46 hours on May 28, 2002, and 2004-05209, of 14:57 hours on May 18, 2004.\n\n \n\nIn that same judgment, the resolution of the Full Court, acting as controller of constitutionality, of 14:00 hours on January 28, 1982, is cited, in which it was ordered:\n\n \n\n\"It is true that these Professional Associations (Colegios) also act in the common interest and in defense of their members; but it should be noted that, apart from that interest, there is another of higher rank that justifies establishing mandatory membership (colegiación obligatoria) in some professions (those generally called 'liberal'), since, in addition to the degree that ensures adequate preparation, strict observance of professional ethical norms is also required, both due to the nature of the activity carried out by these professionals, and because of the trust placed in them by the persons who require their services. All of this is of public interest, and the State delegates to the Professional Associations (Colegios) the power to monitor the correct exercise of the profession.\"\n\n \n\nFrom the preceding resolutions emerges the important role that professional associations (colegios profesionales) play in society, ensuring the \"correctness and good performance of the professional functions of the affiliates,\" for which they can sanction them \"disciplinarily when they harm third parties, through ignorance, lack of skill, negligence, or immoral conduct in their performance\" (vote No. 1386-90, of 16:42 hours on October 24, 1990). It is this task that justifies the State delegating to them those public prerogatives, the exercise of which is guaranteed through the duty of being a member (colegiarse). Additionally, the Constitutional Chamber has highlighted \"the public interest that exists in the adequate preparation of professionals, and in the strict observance of the norms of ethics and professional decorum in praxis\" (see votes numbers 6473-99, of 14:45 hours on August 18, 1999, 2001-11931, of 15:36 hours on November 21, 2001, and 2008-02006, of 12:55 hours on last February 8) that is sought to be achieved precisely through the act of incorporation.\" (Opinion C-230-2008 of July 3, 2008)\n\n \n\nHaving established the particularities that the professional association (colegio profesional) may face before the eventual declaration of absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest, of an administrative act of incorporation to the entity, it is appropriate to recall the current wording of articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration, norms that grant, as we had already advanced, the annulment competence that is of interest:\n\n \n\n| --- | --- |\n| \"Artículo 173.- | 1) When the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel, without the need to resort to the contentious-administrative process of lesividad, provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, following a favorable opinion from the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity (nulidad absoluta) concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, the Contraloría General de la República must render the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly rule on the absolute, evident, and manifest nature of the nullity invoked. |\n|  | 2) In the case of the central State Administration, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. In the case of other public entities or Branches of Government, the supreme body of the administrative hierarchy must declare it. An appeal for reinstatement (reposición) or reconsideration shall be admissible against what is resolved, under the terms of the Código Procesal Contencioso-Administrativo. |\n|  | 3) Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary due administrative procedure set forth in this Law. |\n|  | 4) The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, starting from the adoption of the act, unless its effects endure. |\n|  | 5) The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because it is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall also be obliged to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal responsibilities of the public servant agent, in accordance with the second paragraph of article 199. |\n|  | 6) For cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest, corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administrative acts related to each other but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of article 26 of this Law shall govern. |\n|  | 7) The claim of lesividad may not be deduced by way of counterclaim.\" |\n\n \n\n| --- | --- |\n| \"Artículo 183.- | 1) The administration shall retain its power to annul or declare ex officio the nullity of the act –whether absolute or relative– even if the administered party has allowed the administrative remedies and appropriate actions to expire, provided that such review is for the benefit of the administered party and their rights. |\n|  | 2) The power of ex officio review enshrined in this article shall not be subject to the expiration period and may be exercised by the Administration, following a binding opinion from the Procuraduría General de la República. (Thus amended the previous subsection by subsection 8) of article 200 of Law No. 8508 of April 28, 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo). |\n|  | 3) Outside of the cases provided for in article 173 of this Code, the Administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the process of lesividad, provided for in the Código Procesal Contencioso-\" |\n\n \n\nThe reference made in subsection 3) above obliges us to cite article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in which the process of lesividad is precisely regulated:\n\n \n\n| --- | --- |\n| \"Artículo 34.- | 1) When the Administration itself, author of any act declaring rights, intends to sue for its annulment before the Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previously the supreme hierarchical superior must declare it harmful (lesivo) to public, economic, or other interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following the one on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity (nulidad absoluta), in which case, said declaration may be made while its effects endure. In this last scenario, the one-year period shall run from the time its effects cease, and the judgment declaring the nullity shall do so, solely, for purposes of its annulment and future inapplicability. |\n|  | 2) The declaration of lesividad referring to the protection of public domain assets shall not be subject to a time limit. |\n|  | 3) The declaration of lesividad for administrative acts issued by two or more ministries, or by these jointly with a decentralized entity, shall correspond to the Council of Government. In such scenarios, they may not be declared harmful (lesivos) by a minister of a different branch. |\n|  | 4) The declaration of lesividad for acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior. |\n|  | 5) The claim of lesividad may not be deduced by way of counterclaim.\" |\n\n \n\nThe citation of the above norms is justified for the following reasons:\n\n \n\n1. Firstly, prior to the amendment that both articles underwent due to the issuance of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the Administration had an expiration (caducidad) period of four years to attempt the declaration of nullity, in either of the two channels these norms prescribed. However, it is clear that the new wording implies a radical change regarding the temporal exercise of the power, as there is now an \"open\" period provided that the administrative act is producing effects. And precisely in the case of an act of incorporation to a professional association (colegio profesional), the Procuraduría General estimates that we would be in the presence of effects that endure –remain– over time, regardless of the date of that incorporation, as it concerns the authorization for a professional to perform in the scientific or technical field covered by the tutelage of the Professional Association (Colegio Profesional). Therefore, we estimate that, in the described case –incorporation– the Professional Association (Colegio Profesional) can exercise its annulment power as long as the member remains active, and up to one year after, for any circumstance, their status as an active member of the Professional Association (Colegio) has ceased.\n\n \n\n2. What was stated in the preceding point also leads to reflection on the temporal validity of the legislative amendments undergone by the reviewed articles 173 and 183. This is because it is easy to assume that, for example, the act of incorporation regarding which there are well-founded reasons to question its legality was agreed upon prior to January 1, 2008, that is, when those articles still retained the four-year expiration (caducidad) period. This would raise the question as to under which wording of 173 or 183 the nullity should be sought if that decision is adopted, for instance, today. Specifically, whether respecting the four years if the act of incorporation was adopted before January 1, 2008, or, without being subject to a period, adhering to the literality of the current articles 173 and 183.\n\n \n\nOur criterion is that the matter is resolved by Transitory Provision III of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which orders:\n\n \n\n\"TRANSITORIO III.- The regime for challenging acts that have become final in the administrative channel before the effective date of this Code shall be governed by the legislation in force at that time.\"\n\n \n\nTherefore, if the rights-declaring act adopted by the Colegio de Bibliotecarios is deemed null, and was adopted before January 1, 2008, the discussion of the defect, whether via the administrative procedure of absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest[1], or via the jurisdictional channel of lesividad[2], is subject to the condition that four years have not elapsed from the date of issuance of that act.\n\n \n\nFinally, and regarding the possible generation of rights for third parties who might claim as precedent a favorable act but with defects of nullity, it is appropriate to recall the following:\n\n \n\nArticle 129 of the Political Constitution expressly orders that the law \"...is neither abrogated nor repealed except by a later one; against its observance, desuetude, custom, or practice to the contrary cannot be alleged.\" For its part, administrative legislation grants normative effects to custom (article 7 of the General Law of Public Administration in relation to article 3 of the Civil Code), provided that it is not contra legem. In other words, if the Legal System prescribes certain requirements for the issuance of administrative acts (e.g., incorporation) and in a specific case these have been violated, that precedent cannot be taken as the beginning of a custom that can be claimed by a third party in their favor.\n\n \n\nThe doctrine has deemed valid the interpretation contained in the preceding paragraph by establishing:\n\n \n\n\"Does the so-called administrative precedent, the reiterated practice by the Administration in the application of a norm, have normative value as custom? It seems evident that it does not. As DE CASTRO has noted, our Law only admits custom extra legem, not secundum legem. When there is a Law to be applied, subjects are governed directly by it, without having to go through the version of it given by one of those subjects, the Administration; this argument is even more applicable with respect to the Courts, which it would be absurd to understand as bound by that administrative practice.\n\nHaving said that, it is appropriate to specify immediately that if not strict normative value, the reiterated precedent can have a certain binding value for the Administration itself, in the sense that departing from it in a specific case can be an indicator of discriminatory treatment, a lack of good faith, an arbitrary attitude. This judgment is easily explained, without the need to resort to the thesis of precedent as custom, by virtue of the principles of equality of citizens before the Law (art. 14 of the Constitution) and good faith (in its two aspects, protection of the trust of the third party, who may have oriented their activity based on the criterion maintained until then by the Administration, and prohibition of self-arbitrariness: articles 7 CC and 9.3 of the Constitution).\n\nArticles 2 RSCL and 43 LPA justify in our Law that type of binding force of precedent; the first specifies the obligation to adjust administrative intervention in the activity of administered parties to the principle of equality before the Law; the second imposes on the Administration the obligation to state the grounds (motivación) for acts 'that depart from the criterion followed in preceding actions'. By virtue of the latter precept, it is clear that the Administration may eventually depart from precedent, but it must explain the specific reasons that lead it to that departure. This manifestation will allow the control of the objectivity of the motives invoked and to conclude (ultimately for the Judge) whether or not there is a hidden arbitrariness, which is what is prohibited as such (...)\n\nConstitutional jurisprudence has expressly ratified this doctrine by affirming that 'the equalization in equality, which by its very definition the citizen who feels discriminated against can request, must be within legality and only before identical situations that are in accordance with the legal system, but never outside of legality, with undue extension to the protection of illegal situations, nor to legally validate defects attributable to the always limited effectiveness in the realm of facts that the actions of public powers display for the re-establishment of the physical or legal reality illegally altered.' (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, pp. 67-68).\n\n \n\nIt is also worth noting that article 136 of the General Law of Public Administration precisely contemplates, in its subsection c), the possibility for the Administration to depart from preceding actions, being obliged to properly justify and reason the reason for such variation. This obligation is linked to the necessary eradication of administrative practices contrary to Law.\n\n \n\nThus, it is concluded, definitively, that the application of analogous solutions could not be required by third parties, when the act that serves as a basis for the petition is null. And, precisely, for the purposes of declaring such nullity, the Professional Association (Colegio Profesional) must resort to the mechanisms outlined in the preceding pages.\n\n \n\nIII. Conclusions.\n\n \n\n1. The Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica has the competence to discuss the nullity of acts declaring rights that it issues in the exercise of its administrative competencies. Depending on the nature of the legality defect, it may resort to the channel prescribed by article 173 of the General Law of Public Administration –declaration of absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest in the administrative venue– or, to the process of lesividad before the Jurisdicción Contencioso Administrativa, in accordance with the provisions of articles 183 of the General Law of Public Administration and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n \n\n2. It is noted that, by virtue of the modification of the cited articles 173 and 183 of the General Law, as a result of the issuance of the Código Procesal Contencioso Administrativo, it is necessary to take into account the date of issuance of the act deemed null. The foregoing is because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period within which the declaratory act of absolute nullity (nulidad absoluta), evident and manifest must be issued, or the contentadministrative process must be filed, would govern. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act endure over time (such is the case of an act of incorporation of a member who is active)\n\n3.                     An administrative act that has declared rights contrary to the legal system (Ordenamiento Jurídico) does not generate an administrative custom, much less subjective rights. Therefore, it could not be invoked as a precedent to compel the Colegio to adopt other similar administrative acts. Precisely to avoid that possibility, the Administration –Professional Colegio– must seek a declaration of nullity of those flawed acts, through the mechanisms indicated in the preceding points.\n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\nIván Vincenti Rojas\n\n\n\n\nIVR/mvc\n\n\n\n \n [1] The foregoing time limits shall apply except in the case of nullities concerning public domain assets, in which case the time limit remains open.\n\n\n[2] We express this opinion without prejudice to what may be decided in the judicial venue."
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