{ "id": "pgr-15891", "citation": "OJ-048-2009", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Reforma de Código Municipal sobre competencias en materia laboral", "title_en": "Reform of Municipal Code on Labor-Dispute Competences", "summary_es": "Esta opinión jurídica analiza el proyecto de ley 16760, que propone reformar los artículos 150, 161 y 162 del Código Municipal y derogar parcialmente el Código Procesal Contencioso Administrativo. El objetivo es revertir reformas previas que facultaban al Concejo Municipal para resolver apelaciones en materia de personal, devolviendo al Alcalde la potestad de agotar la vía administrativa en despidos y suspensiones. La Procuraduría encuentra que la iniciativa es constitucional, pero señala vicios de técnica legislativa: omisión de la audiencia obligatoria a la Corte Suprema de Justicia y a las municipalidades, y ambigüedad en la remisión a recursos del Título V. Recomienda especificar los recursos aplicables y separar la vigencia en un artículo propio.", "summary_en": "This legal opinion analyzes bill 16760, which proposes reforms to Articles 150, 161, and 162 of the Municipal Code and a partial repeal of the Contentious-Administrative Procedure Code. The aim is to reverse prior reforms that empowered the Municipal Council to hear labor appeals, restoring the Mayor's authority to conclude administrative proceedings regarding dismissals and suspensions. The Attorney General's Office finds no constitutional issues but highlights legislative drafting flaws: failure to consult the Supreme Court and municipalities as constitutionally required, and ambiguity in cross-referencing remedies under Title V. It recommends clarifying the applicable remedies and separating the effective-date clause into a distinct article.", "court_or_agency": "", "date": "25/05/2009", "year": "2009", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "Código Municipal", "agotar vía administrativa", "recurso de reconsideración", "audiencia obligatoria", "técnica legislativa", "jerarca impropio" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 150", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 161", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 162", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 202", "law": "Código Procesal Contencioso Administrativo" }, { "article": "Art. 167", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 190", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "Código Municipal", "reforma laboral municipal", "recursos administrativos", "Alcalde", "Concejo Municipal", "despido de servidores", "audiencia obligatoria", "Corte Suprema de Justicia", "técnica legislativa", "PGR" ], "keywords_en": [ "Municipal Code", "municipal labor reform", "administrative remedies", "Mayor", "Municipal Council", "dismissal of employees", "mandatory consultation", "Supreme Court", "legislative drafting", "PGR" ], "excerpt_es": "Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad, aunque sí algunos de técnica legislativa, los cuales sugerimos corregir.\n\nAnalizado el proyecto de ley en estudio, consideramos que las reformas planteadas permiten cumplir los objetivos de la iniciativa; aparte de que no se observa problema de constitucionalidad alguno.", "excerpt_en": "Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that the bill on which we were heard presents no constitutional problems, although it does have some legislative-drafting issues, which we suggest correcting.\n\nHaving analyzed the bill under study, we consider that the proposed reforms achieve the initiative's objectives; in addition, no constitutional problem is observed.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The initiative is constitutional but has legislative drafting deficiencies.", "summary_es": "La iniciativa es constitucional, pero presenta deficiencias de técnica legislativa." }, "pull_quotes": [ { "context": "Observaciones previas", "quote_en": "what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding opinion (since it is evident that our pronouncement could not bind the legislator), but a legal opinion lacking those effects.", "quote_es": "lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos." }, { "context": "Sobre las audiencias obligatorias", "quote_en": "the bill could affect the organization and functioning of the Judicial Branch —specifically, the body that acts as improper hierarchical controller over municipal resolutions— therefore it is necessary, for the validity of the legislative process, to grant a hearing to the Supreme Court of Justice.", "quote_es": "el proyecto podría afectar la organización y el funcionamiento del Poder Judicial −específicamente, del órgano que funge como contralor jerárquico impropio en materia de acuerdos municipales− por lo que resulta necesario, para la validez del trámite legislativo, conferirle audiencia a la Corte Suprema de Justicia." }, { "context": "Sobre la vigencia de la reforma", "quote_en": "In our judgment, matters related to the entry into force of the law should be regulated in a separate article, which in this case would be the third one. From the perspective of good legislative technique, it does not seem appropriate for the provision on the law's effective date to be part of the mentioned second article.", "quote_es": "A nuestro juicio, lo relacionado con la entrada en vigencia de la ley debe regularse en un artículo aparte, que en este caso sería el tercero. 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Directorio\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al\noficio CPEM-274-08 del 17 de diciembre de 2008, suscrito por la señora Rosa María Vega Campos, Jefa\nde Área de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local\nParticipativo, por medio del cual nos confiere audiencia sobre  el proyecto de ley denominado\n“Reforma de los artículos 150, 161 y 162 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998 y\nderogatoria de los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo,\nN° 8508 del 24 de abril del 2006”, proyecto que se tramita bajo el expediente n.° 16760.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.        OBSERVACIONES PREVIAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una\nfunción administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo\nque emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen\nvinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una\nopinión jurídica carente de esos efectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, debemos indicar que el plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del\nReglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia\na que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras\noportunidades al señalar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ …el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que\nde conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas\nobligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley\n(verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o\nuna Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no\nestá regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la República, pronunciamiento\nOJ-053-98, del 18 de junio 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aclaramos, además, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de\nconstitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio\neconómico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-\njurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.        OBJETIVOS Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según la información consignada en el expediente del proyecto de ley sobre el cual se\nnos confiere audiencia, su objetivo es revertir algunas de las reformas introducidas al Código\nMunicipal por el Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 del 24 de abril de 2006),\nen materia de recursos contra las decisiones adoptadas en materia de personal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, se indica que con las reformas operadas por el Código Procesal citado,\ntodas las decisiones adoptadas por el Alcalde en materia laboral, podían llegar, por vía de\napelación, al conocimiento del Concejo Municipal, lo que ha politizado los criterios de los órganos\ninternos de la Municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La problemática se presenta sobre todo cuando existe alguna sanción en contra de\nfuncionarios municipales, pues los interesados apelan ante le Concejo Municipal, provocando que en\nvarias municipalidades se genere una pugna innecesaria entre el Concejo y el Alcalde Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, el proyecto de ley pretende ordenar los recursos en materia laboral, atribuyendo\nal Alcalde, como regla general, la potestad de agotar vía administrativa en lo relativo a\nadministración de personal,  manteniendo a cargo del Concejo la potestad de resolver lo relacionado\ncon esa misma materia respecto a los funcionarios que dependan directamente de ese órgano colegiado,\ncomo es el caso del Auditor y del Contador Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            El texto del proyecto de ley es el siguiente:\n\n\n\n  “ARTÍCULO 1.-  Refórmense los artículos 150, 161 y 162 del Código Municipal, Ley N.º 7794 del 30\nde abril de 1998, para que se lean de la siguiente manera:\n\n\n\n “Artículo 150.-  Los servidores podrán ser removidos de sus puestos cuando incurran en las causales\nde despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y las dispuestas en este Código.\n\n\n\n\nEl despido deberá estar sujeto a las siguientes normas:\n\n\n\n a)  El alcalde o la Oficina de Personal, en su caso, harán conocer por escrito al servidor el\npropósito de despedirlo y la indicación de las causales. Le concederán un plazo improrrogable de\ncinco días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente al que reciba la notificación, a fin\nde que exponga sus motivos para oponerse, junto con las pruebas de descargo propuestas.\n\n\n\n b) Si vencido el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiere presentado\noposición o hubiere manifestado expresamente conformidad, podrá ser despedido sin más trámite, salvo\nque pruebe haber estado impedido por justa causa para oponerse.\n\n\n\n c) Si el interesado se opusiere dentro del término legal, se recibirán las pruebas pertinentes\ndentro de un plazo improrrogable de quince días naturales. Vencido dicho plazo, el alcalde contará\ncon un término igual para decidir la sanción que corresponda.\n\n\n\n d) El servidor despedido podrá interponer recurso de reconsideración contra la decisión del\nalcalde, dentro de un término de ocho días hábiles contados a partir de la notificación del despido.\n\n\n\n e) Dentro del tercer día, el alcalde resolverá el recurso de reconsideración, dando por agotada la\nvía administrativa.\n\n\n\n f) El procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones sin goce de\nsueldo determinadas en el artículo 149 de esta ley.\n\n\n\n Artículo 161.-  Contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo\ncabrán los recursos de revocatoria y apelación para ante él, los cuales deberán interponerse dentro\ndel quinto día. Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal estarán\nsujetas a los recursos regulados en el título V.\n\n\n\n La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del\nacto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el Concejo o el mismo órgano que lo dicta\npueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso.\n\n\n\n La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario revoque su\ndecisión, si estimare procedentes las razones en que se funda el recurso.\n\n\n\n Artículo 162.  Las decisiones de los funcionarios que no dependan directamente del Concejo tendrán\nlos recursos de revocatoria y apelación para ante el alcalde municipal dentro de un plazo de cinco\ndías. Podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del\nacto”.\n\n\n\n ARTÍCULO 2.-  Deróguense los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso\nAdministrativo, Ley N.º 8508 de 24 de abril de 2006.\n\n\n\n\nRige a partir de su publicación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (lo cual\nocurrió el 1° de enero de 2008) los incisos d), e) y g) del artículo 150 del Código Municipal\ndisponían que contra la decisión de despido y suspensión sin goce de salario emitida por el Alcalde,\ncabía recurso de apelación ante el Juez Laboral correspondiente, pero que esa apelación se\nconsideraba como una demanda laboral, no como un recurso.  De esa forma, la decisión del Alcalde\nfinalizaba la discusión del asunto en sede administrativa. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, el artículo 161 disponía que “… las decisiones relativas a la materia laboral\nconfiada al alcalde municipal estarán sujetas a los recursos regulados en el título V“.  En ese\ntítulo, únicamente se regulaba −en lo conducente− el procedimiento que debía seguirse en los casos\nde desacuerdo en la evaluación de desempeño entre el servidor y su jefe inmediato (artículo 140) y\nel recurso de apelación del acto de despido y de suspensión sin goce de salario para ante el juez\nlaboral (artículo 150), gestión esta última que por decisión legal expresa, no se consideraba un\nrecurso, sino una demanda.  De esa forma, válidamente se podía afirmar que el Alcalde era la última\ninstancia administrativa a la que el interesado podía acudir para recurrir una decisión en materia\nde personal.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, se reformaron los\nartículos 150 y 161 del Código Municipal, otorgando al Concejo la última palabra −a lo interno de la\nMunicipalidad− en lo concerniente a despidos y suspensiones de servidores municipales, pues la\nprimera de esas dos normas lo faculta expresamente para conocer, por vía de recurso, de esos\nasuntos.  Por su parte, de la lectura conjunta del propio artículo 150 mencionado (especialmente, de\nsus incisos a), d), y f) y del artículo 161 del Código Municipal (especialmente, de su último\npárrafo), se colige que las demás decisiones “relativas a la materia laboral”, también pueden ser\napeladas ante el Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entendemos que es precisamente la situación descrita en el párrafo anterior la que se pretende\nrevertir, a efecto de que vuelva a ser el Alcalde quien agote vía administrativa en materia de\nadministración de personal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.        OBSERVACIONES SOBRE EL TEXTO DEL PROYECTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Analizado el proyecto de ley en estudio, consideramos que las reformas planteadas\npermiten cumplir los objetivos de la iniciativa; aparte de que no se observa problema de\nconstitucionalidad alguno.  A pesar de lo anterior, consideramos conveniente realizar las siguientes\nobservaciones puntuales\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.         Sobre las audiencias obligatorias\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política, para la discusión y\naprobación de un proyecto de ley que se refiera a la organización y funcionamiento del Poder\nJudicial, la Asamblea Legislativa deberá consultar el criterio de la Corte Suprema de Justicia,\nsiendo que para apartarse de ese criterio, se requiere el voto de las dos terceras partes de los\nmiembros de la Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 173 de la misma Constitución, dispone que los acuerdos\nmunicipales podrán ser recurridos por cualquier interesado, y que en caso de no prosperar el\nrecurso, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para\nque resuelva definitivamente.  Asimismo, se ha interpretado que los actos que tienen ese recurso\njerárquico impropio bifásico, son los emitidos por el Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este caso, el proyecto de ley pretende trasladar una competencia que actualmente\nestá en poder del Concejo Municipal y que, en principio, estaría sujeta al control del jerarca\nimpropio (como lo es, la de decidir en última instancia lo relacionado con la materia de\nadministración de personal) al Alcalde Municipal, cuyas decisiones en dicha materia no están sujetas\na ese control. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En razón de lo anterior, consideramos que el proyecto podría afectar la organización y\nel funcionamiento del Poder Judicial −específicamente,  del órgano que funge como contralor\njerárquico impropio en materia de acuerdos municipales− por lo que resulta necesario, para la\nvalidez del trámite legislativo, conferirle audiencia a la Corte Suprema de Justicia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Del mismo modo, con fundamento en el artículo 190 de la Constitución Política, es\nnecesario conferirle audiencia a todas las municipalidades del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.         Sobre la remisión que hace el artículo 161 a los recursos regulados en el Título V del\nCódigo Municipal\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como ya indicamos, el texto que se propone para el artículo 161 del Código Municipal\nindica que “Contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo cabrán\nlos recursos de revocatoria y apelación para ante él, los cuales deberán interponerse dentro del\nquinto día.”  Agrega que “Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde\nmunicipal estarán sujetas a los recursos regulados en el Título V”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A nuestro juicio, para lograr mayor claridad en el tratamiento del tema, debería\nindicarse, concretamente, cuáles recursos caben contra las decisiones relativas a la materia de\npersonal confiada alcalde.  Entendemos que el recurso al que se hace referencia, es al de\nreconsideración ante el propio alcalde, previsto en el inciso d) del artículo 150, que también se\npretende reformar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si se decide no citar los recursos específicos que caben contra las decisiones del\nAlcalde en materia de personal, debería remitirse al menos al artículo del Título V del Código que\nmenciona esos recursos, o sea, al artículo 150.  Nótese que el artículo 140 del Código Municipal\n−que al igual que el 150, pertenece al Título V− dispone que “El desacuerdo entre el jefe inmediato\ny el subalterno respecto al resultado de la evaluación y calificación de servicios, será resuelto\npor el alcalde municipal, previa audiencia a todas las partes interesadas”,  lo que podría hacer\npensar que ese es el trámite que deberían seguir los recursos planteados en materia laboral; sin\nembargo, esa norma −el artículo 140− no regula un recurso en sentido estricto, sino el procedimiento\nque se debe seguir para finiquitar la evaluación del desempeño en los casos en que exista desacuerdo\nentre el servidor y su jefe inmediato.  De conformidad con esa norma, si existiese desacuerdo, el\nasunto debe ser resuelto por el alcalde, sin necesidad de recurso alguno.  Por ello, no es posible\ninterpretar que el artículo 161 del Código Municipal remita al 140 del mismo Código cuando indica\nque las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a\nlos recursos regulados en el título V.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3.         Sobre la vigencia de la reforma\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto de ley consultado está compuesto de dos artículos.  El primero reforma\níntegramente los numerales 150, 161 y 162 del Código Municipal.  El segundo deroga los incisos 1, 6\ny 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo.  Después de esos artículos se\nindica: “Rige a partir de su publicación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A nuestro juicio, lo relacionado con la entrada en vigencia de la ley debe regularse en\nun artículo aparte, que en este caso sería el tercero.  No parece conveniente, desde la perspectiva\nde una buena técnica legislativa, que lo relativo a la vigencia de la ley forme parte del artículo\nsegundo mencionado, ni que se agregue al texto de la ley como una disposición aislada de su\narticulado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nD.        CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República\nque el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de\nconstitucionalidad, aunque sí algunos de técnica legislativa, los cuales sugerimos corregir.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\nProcurador de Hacienda\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/Kjm", "body_en_text": "Legal Opinion: 048 - J of 05/25/2009\n\n\n\nOJ-048-2009\n\n\n\n\nMay 25, 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nMarco William Quesada Bermúdez\n\n\n\n\nDirector, Secretariat of the Board of Directors\n\n\n\n\nLegislative Assembly\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir,\n\n\n\n\n \n\n\n\n             With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter\nCPEM-274-08 of December 17, 2008, signed by Mrs. Rosa María Vega Campos, Area Head of the Permanent\nSpecial Commission on Municipal Affairs and Participatory Local Development, through which we are\ngranted a hearing on the bill entitled “Reform of Articles 150, 161 and 162 of the Municipal Code,\nLaw 7794 of April 30, 1998, and repeal of subsections 1, 6 and 7 of Article 202 of the Contentious\nAdministrative Procedure Code, No. 8508 of April 24, 2006”, a bill processed under file no. 16760.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.        PRELIMINARY OBSERVATIONS\n\n\n\n\n \n\n\n\n In view of the fact that the request before us does not originate from a State organ in the\nexercise of an administrative function, but rather from a parliamentary organ in the exercise of a\nlegislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important\ntask, is not a binding opinion (since it is evident that our pronouncement could not bind the\nlegislator), but rather a legal opinion lacking those effects.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Furthermore, we must indicate that the 8-day period provided for in Article 157 of the\nRegulations of the Legislative Assembly is not applicable in this case, as it does not involve the\nhearing referred to in Article 190 of the Political Constitution.  We have so held on other\noccasions, stating:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ …the 8-business-day period established in Article 157 (...) refers to the mandatory consultations\nthat, in accordance with the Constitution (Articles 88, 97, 167 and 190), must be made to State\ninstitutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the\nUniversity of Costa Rica, the Judiciary, or an Autonomous Institution), but not to optional or\nvoluntary consultations such as this one, which is not regulated by the cited provisions.”  (Office\nof the Attorney General of the Republic, pronouncement OJ-053-98, of June 18, 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             We also clarify that this criterion is based on legal considerations of\nconstitutionality and legality.  Issuing an economic criterion, or one of opportunity and\nconvenience, is beyond our possibilities, given that this Attorney General's Office is a technical-\nlegal organ, and therefore our competence is limited to that sphere.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.        OBJECTIVES AND CONTENT OF THE BILL\n\n\n\n\n \n\n\n\n             According to the information recorded in the file of the bill on which we are granted a\nhearing, its objective is to reverse some of the reforms introduced to the Municipal Code by the\nContentious Administrative Procedure Code (Law No. 8508 of April 24, 2006), regarding appeals\nagainst decisions adopted in personnel matters.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In that sense, it is indicated that with the reforms enacted by the cited Contentious\nProcedure Code, all decisions adopted by the Mayor in labor matters could reach the Municipal\nCouncil through an appeal, which has politicized the criteria of the Municipality's internal organs.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The problem arises especially when there is a sanction against municipal officials,\nsince the interested parties appeal before the Municipal Council, causing an unnecessary struggle\nbetween the Council and the Municipal Mayor in various municipalities.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Thus, the bill intends to organize appeals in labor matters, attributing to the Mayor,\nas a general rule, the power to exhaust the administrative avenue regarding personnel administration,\nwhile maintaining the Council's power to resolve matters related to that same area concerning\nofficials who depend directly on that collegiate body, as is the case of the Municipal Auditor and\nthe Municipal Accountant.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            The text of the bill is as follows:\n\n\n\n “ARTICLE 1.-  Reform Articles 150, 161 and 162 of the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30,\n1998, so that they read as follows:\n\n\n\n “Article 150.-  Employees may be removed from their positions when they incur the grounds for\ndismissal set forth in Article 81 of the Labor Code and those provided in this Code.\n\n\n\n\nDismissal shall be subject to the following rules:\n\n\n\n a)  The mayor or the Personnel Office, as applicable, shall make known in writing to the employee\nthe intention to dismiss him/her and the indication of the grounds. They shall grant a non-\nextendable period of five business days, counted from the business day following receipt of the\nnotification, so that he/she may state the reasons for opposition, along with the proposed\nexculpatory evidence.\n\n\n\n b) If, upon expiration of the period set forth in the preceding subsection, the employee has not\nfiled opposition or has expressly stated conformity, he/she may be dismissed without further\nproceedings, unless he/she proves having been prevented by just cause from opposing.\n\n\n\n c) If the interested party opposes within the legal term, the pertinent evidence shall be received\nwithin a non-extendable period of fifteen calendar days. Upon expiration of said period, the mayor\nshall have an equal term to decide the corresponding sanction.\n\n\n\n d) The dismissed employee may file a motion for reconsideration (recurso de reconsideración)\nagainst the mayor's decision, within a term of eight business days counted from the notification of\ndismissal.\n\n\n\n e) Within the third day, the mayor shall resolve the motion for reconsideration, thereby exhausting\nthe administrative avenue.\n\n\n\n f) The preceding procedure shall be applicable, as appropriate, to suspensions without pay\ndetermined in Article 149 of this law.\n\n\n\n Article 161.-  Against the decisions of officials who depend directly on the Council, motions for\nrevocation (recursos de revocatoria) and appeal (apelación) before it shall be admissible, which\nmust be filed within the fifth day. Decisions related to labor matters entrusted to the municipal\nmayor shall be subject to the appeals regulated in Title V.\n\n\n\n Revocation and appeal may be based on grounds of illegality or inopportuneness of the act and shall\nnot suspend its execution, without prejudice to the Council or the same body that issued it being\nable to order the implementation of a precautionary measure upon receipt of the appeal.\n\n\n\n The exclusive filing of an appeal shall not prevent the official from revoking his/her decision, if\nhe/she deems the grounds on which the appeal is based to be valid.\n\n\n\n Article 162.  The decisions of officials who do not depend directly on the Council shall have the\nmotions for revocation and appeal before the municipal mayor within a period of five days. They may\nbe based on grounds of illegality or inopportuneness and shall suspend the execution of the act”.\n\n\n\n ARTICLE 2.-  Repeal subsections 1, 6 and 7 of Article 202 of the Contentious Administrative\nProcedure Code, Law No. 8508 of April 24, 2006.\n\n\n\n\nIt shall be effective upon publication.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Before the entry into force of the Contentious Administrative Procedure Code (which\noccurred on January 1, 2008), subsections d), e), and g) of Article 150 of the Municipal Code\nprovided that against the dismissal decision and suspension without pay issued by the Mayor, an\nappeal before the corresponding Labor Judge was admissible, but that said appeal was considered a\nlabor claim, not an appeal.  In this way, the Mayor's decision finalised the discussion of the\nmatter in the administrative venue.\n\n\n\n\n \n\n\n\n For its part, Article 161 provided that “… decisions related to labor matters entrusted to the\nmunicipal mayor shall be subject to the appeals regulated in Title V“.  In that title, only the\nfollowing were regulated—as appropriate—the procedure to be followed in cases of disagreement in the\nperformance evaluation between the employee and his/her immediate supervisor (Article 140) and the\nappeal against the act of dismissal and suspension without pay before the labor judge (Article 150),\nthe latter proceeding, by express legal decision, not being considered an appeal, but a claim.  In\nthis way, it could validly be stated that the Mayor was the last administrative instance to which\nthe interested party could turn to appeal a decision in personnel matters.\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the entry into force of the Contentious Administrative Procedure Code, Articles 150 and 161\nof the Municipal Code were reformed, granting the Council the final word—internally within the\nMunicipality—concerning dismissals and suspensions of municipal employees, since the first of those\ntwo rules expressly empowers it to hear such matters by way of appeal.  For its part, from the joint\nreading of the aforementioned Article 150 itself (especially its subsections a), d), and f)) and\nArticle 161 of the Municipal Code (especially its last paragraph), it is inferred that other\ndecisions “related to labor matters” may also be appealed before the Municipal Council.\n\n\n\n\n \n\n\n\n We understand that it is precisely the situation described in the preceding paragraph that is\nintended to be reversed, so that the Mayor once again exhausts the administrative avenue regarding\npersonnel administration matters.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.        OBSERVATIONS ON THE TEXT OF THE BILL\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Having analyzed the bill under study, we consider that the proposed reforms allow the\nobjectives of the initiative to be met; moreover, no constitutional problem is observed. \nNotwithstanding the foregoing, we consider it appropriate to make the following specific\nobservations:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.         Regarding mandatory hearings\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In accordance with Article 167 of the Political Constitution, for the discussion and\napproval of a bill concerning the organization and functioning of the Judiciary, the Legislative\nAssembly must consult the criterion of the Supreme Court of Justice, and to depart from that\ncriterion, the vote of two-thirds of the members of the Assembly is required.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For its part, Article 173 of the same Constitution provides that municipal agreements\nmay be appealed by any interested party, and that if the appeal does not succeed, the records shall\nbe sent to the Court dependent on the Judiciary indicated by law for a final resolution.  Likewise,\nit has been interpreted that the acts having that improper two-phase hierarchical appeal are those\nissued by the Municipal Council.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In this case, the bill intends to transfer a competence that is currently held by the\nMunicipal Council and which, in principle, would be subject to the control of the improper\nhierarchical superior (such as deciding in the final instance matters related to the area of\npersonnel administration) to the Municipal Mayor, whose decisions in such matters are not subject to\nthat control.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For this reason, we consider that the bill could affect the organization and\nfunctioning of the Judiciary—specifically, the body that acts as the improper hierarchical controller\nin matters of municipal agreements—and therefore it is necessary, for the validity of the\nlegislative process, to grant a hearing to the Supreme Court of Justice.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Likewise, based on Article 190 of the Political Constitution, it is necessary to grant\na hearing to all the municipalities of the country.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.         Regarding the reference made by Article 161 to the appeals regulated in Title V of the\nMunicipal Code\n\n\n\n\n \n\n\n\n             As we already indicated, the proposed text for Article 161 of the Municipal Code states\nthat “Against the decisions of officials who depend directly on the Council, motions for revocation\nand appeal before it shall be admissible, which must be filed within the fifth day.”  It adds that\n“Decisions related to labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals\nregulated in Title V”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In our judgment, to achieve greater clarity in the treatment of the subject, it should\nbe stated specifically which appeals are admissible against decisions related to personnel matters\nentrusted to the mayor.  We understand that the appeal referred to is the motion for reconsideration\nbefore the mayor, provided for in subsection d) of Article 150, which is also being amended.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             If it is decided not to cite the specific appeals admissible against the Mayor's\ndecisions in personnel matters, reference should be made at least to the article of Title V of the\nCode that mentions those appeals, that is, to Article 150.  Note that Article 140 of the Municipal\nCode—which, like Article 150, belongs to Title V—provides that “Disagreement between the immediate\nsupervisor and the subordinate regarding the result of the evaluation and qualification of services\nshall be resolved by the municipal mayor, after hearing all interested parties,” which could lead\none to think that this is the procedure that appeals filed in labor matters should follow; however,\nthat rule—Article 140—does not regulate an appeal in the strict sense, but rather the procedure to\nbe followed to conclude the performance evaluation in cases where there is disagreement between the\nemployee and his/her immediate supervisor.  According to that rule, if disagreement exists, the\nmatter must be resolved by the mayor, without the need for any appeal.  Therefore, it is not\npossible to interpret that Article 161 of the Municipal Code refers to Article 140 of the same Code\nwhen it indicates that decisions related to labor matters entrusted to the municipal mayor shall be\nsubject to the appeals regulated in Title V.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3.         Regarding the effectiveness of the reform\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The consulted bill consists of two articles.  The first fully reforms numerals 150, 161\nand 162 of the Municipal Code.  The second repeals subsections 1, 6 and 7 of Article 202 of the\nContentious Administrative Procedure Code.  After these articles, it is stated: “It shall be\neffective upon publication”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In our judgment, matters related to the entry into force of the law should be regulated\nin a separate article, which in this case would be the third.  It does not seem appropriate, from\nthe perspective of good legislative technique, for matters related to the law's effectiveness to\nform part of the aforementioned second article, nor to be added to the text of the law as a\nprovision isolated from its articles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nD.        CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Based on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the\nRepublic that the bill on which we are granted a hearing presents no constitutionality problems,\nthough it does have some issues of legislative technique, which we suggest correcting.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordially,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\nProcurador de Hacienda\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/Kjm" }