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  "id": "pgr-15915",
  "citation": "C-155-2009",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Aplicación supletoria del Reglamento de Construcciones del INVU en Santa Ana",
  "title_en": "Supplementary application of the INVU Construction Regulations in Santa Ana",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza si el Reglamento de Construcciones del INVU es aplicable en el cantón de Santa Ana y cómo regular la densidad residencial, dado que el Plan Regulador municipal de 1987 (modificado en 1991) solo contiene disposiciones sobre vialidad y zonificación, sin un reglamento de construcciones propio. Concluye que la competencia del INVU es subsidiaria: sus normas de desarrollo urbano solo rigen en los vacíos del plan regulador local. Aunque el Plan Regulador carece de reglamento de construcciones, el Reglamento de Zonificación municipal (artículos 5-7) ya regula la densidad residencial, el área mínima de lotes y la cobertura, vinculándolos a la existencia de alcantarillado sanitario. Por tanto, el Reglamento de Construcciones del INVU no es aplicable para otorgar permisos de construcción en Santa Ana; deben observarse las disposiciones de zonificación locales en materia de densidad.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office addresses whether the INVU Construction Regulations apply in Santa Ana and how residential density should be regulated, given that the 1987 Municipal Regulatory Plan (amended in 1991) only includes road and zoning provisions without its own building code. It concludes that the INVU has subsidiary competence: its urban development rules apply only where gaps exist in the local regulatory plan. Although the Regulatory Plan lacks a construction regulation, the Municipal Zoning Regulations (articles 5-7) already set residential density, minimum lot area, and coverage, tied to the availability of sanitary sewers. Therefore, the INVU Construction Regulations do not apply for issuing construction permits in Santa Ana; the local zoning density provisions must be followed.",
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  "excerpt_es": "Ergo, aún y cuando el Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana no ha incorporado un Reglamento de Construcciones, como el exigido por el artículo 21 LPU, lo cierto es que el Reglamento de Zonificación establece una serie de disposiciones atinentes a la densidad residencial. Razón por la cual, no resulta procedente aplicar lo dispuesto en el reglamento de Construcciones del INVU.\n\nPor el contrario, en orden a extender un permiso de Construcción, deben respetarse las disposiciones del Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Santa Ana y que se relacionan directamente con la densidad residencial.",
  "excerpt_en": "Therefore, even though the Regulatory Plan of the Municipality of Santa Ana has not incorporated a Construction Regulation, as required by Article 21 of the LPU, the Zoning Regulation does establish a series of provisions concerning residential density. For this reason, it is not appropriate to apply the provisions of the INVU Construction Regulation.\n\nOn the contrary, in order to issue a construction permit, the provisions of the Zoning Regulation of the Municipality of Santa Ana that directly relate to residential density must be observed.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
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    "summary_en": "The INVU Construction Regulations do not apply supplementarily in Santa Ana because the municipal Zoning Regulation already governs residential density.",
    "summary_es": "El Reglamento de Construcciones del INVU no se aplica supletoriamente en Santa Ana porque el Reglamento de Zonificación municipal ya regula la densidad residencial."
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      "context": "Cita del dictamen C-62-1994 en Considerandos",
      "quote_en": "Since the INVU's competence is subsidiary, where a construction regulation issued by a Municipality exists alongside the General Construction Regulation issued by the INVU, the municipal regulation prevails in that canton.",
      "quote_es": "Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones emitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU, prevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal."
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      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "Therefore, even though the Regulatory Plan of the Municipality of Santa Ana has not incorporated a Construction Regulation, as required by Article 21 of the LPU, the Zoning Regulation does establish a series of provisions concerning residential density. For this reason, it is not appropriate to apply the provisions of the INVU Construction Regulation.",
      "quote_es": "Ergo, aún y cuando el Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana no ha incorporado un Reglamento de Construcciones, como el exigido por el artículo 21 LPU, lo cierto es que el Reglamento de Zonificación establece una serie de disposiciones atinentes a la densidad residencial. Razón por la cual, no resulta procedente aplicar lo dispuesto en el reglamento de Construcciones del INVU."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=15915&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 155 del 01/06/2009   \n\n\n\nC-155-2009\n\n\n\n\n01 de junio de 2009                                                 \n\n\n\n\n \n\n\n\nSeñora\nAna Virginia Guzmán Sobaja\nSecretaria del Concejo Municipal\n\nMunicipalidad de Santa Ana\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio\nMSA-SCM-02-416-2008 del 25 de setiembre de 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A través del memorial recién citado, se impone en conocimiento de este Órgano Superior Consultivo,\nel acuerdo del Concejo Municipal de Santa Ana tomado en la sesión ordinaria N.° 121 celebrada el 16\nde setiembre de 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En esta resolución del Concejo Municipal, se acordó plantear, a modo de consulta, las siguientes\ninterrogantes ante la Procuraduría General de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  Relativa a la vigencia o no del Plan Regulador de Santa Ana y sus anexos,\naprobados en el año 1987, pues la enmienda de 1991 solamente modificó su reglamento de Zonificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  La aplicación general o no del Reglamento de Construcciones del INVU al cantón\nde Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  La aplicación de los artículos VI.2 y VI.4 a las solicitudes de permiso de\nconstrucción, en cuanto al cálculo de densidades por habitación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4.                  Cuáles serían los efectos del Reglamento citado o de las normas en cuestión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSe adjunta a la consulta, el dictamen del Asesor Legal N.° 85-08-ALCM del 8 de setiembre de 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese dictamen legal, se indica, con fundamento en la Ley y en la jurisprudencia constitucional,\nque la competencia para planificar el desarrollo urbano es municipal. Indica que, sin embargo, el\nPlan Regulador aprobado por la Municipalidad de Santa Ana es parcial, es decir que no comprende\ntodos los reglamentos contemplados en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana (LPU).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Igualmente, el dictamen de la asesoría legal señala que el punto a determinar consiste en\nestablecer si las normas VI.2 y VI.4 del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo (RC), - relativas a  la densidad de personas que pueden habitar una vivienda -,\nresultan de aplicación a la Municipalidad Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Particularmente, el asesor legal considera que las normas VI.2 y VI.4 RC no resultan útiles para\nregular la densidad de personas que pueden habitar una vivienda, pues, la norma solamente contempla\nun criterio para calcular la capacidad del colector de aguas negras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Vista la consulta, este Órgano Superior Consultivo considera pertinente referirse a los siguientes\ntemas: a-. La aplicación supletoria del Reglamento de Construcción del INVU en relación con los\nPlanes Reguladores aprobados por las Municipalidades. b-. En orden a las normas que regulan la\ndensidad residencial en el cantón de Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.                  SOBRE LA APLICACIÓN SUPLETORIA DEL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES DEL INVU (RC).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el estado actual de nuestro Derecho Positivo, es pacífico afirmar que la planificación urbana es\nuna competencia de las Municipalidades locales. Esta Doctrina viene sustentada por el artículo 169\nde la Constitución Política (CP), artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana (LPU), y votos N:°\n6706-1993  de las 15:21 del 21 de diciembre de 1993 y 6346-06 de las 16:57 horas del 10 de mayo de\n2006 de la Sala Constitucional. Asimismo, pueden citarse los dictámenes de este Órgano Superior\nConsultivo C-154-2008 del 8 de mayo de 2008 y C-457-2007 del 20 de diciembre de 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, tal y como se ha indicado en el dictamen C-20-2009 del 29 de enero de 2009, la\nordenación urbana debe concretarse en un Plan Regulador:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, conforme el Derecho Costarricense, la ordenación urbana debe plasmarse en la aprobación\ny promulgación de un Plan Regulador. En los términos de una reciente sentencia de la Sala\nConstitucional, el Plan Regulador permite planificar el tipo de desarrollo que se desea para un\ncantón en lo particular, en atención a los derechos de los ciudadanos y los valores superiores que\nrigen la convivencia. Al efecto, transcribimos la sentencia N.°            6512-2008   de las 15:24\nhoras del 22 de abril de 2008\n\n\n\n\n“III.-\n\n\n\n Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, a las\nMunicipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales. En relación\ncon ese numeral, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas\nplanificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos\nterritoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes Reguladores. Éstos se\ntratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden\nacerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos,\nvías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos\nplanes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo\nque se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los\nvalores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia\nnúmero 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos\nnoventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de\njulio del dos mil seis).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los artículos 20 y 21 LPU regulan el contenido que debe tener el Plan Regulador, que\neventualmente apruebe y promulgue la respectiva Municipalidad. Al respecto, las normas de cita\nprescriben:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 20.-\n\n\n\n\nDe consiguiente, esos reglamentos contendrán normas y condiciones para promover:\n\n\n\n\na) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;\n\n\n\n\nb) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra;\n\n\n\n\nc) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas;\n\n\n\n\nd) División adecuada de los terrenos;\n\n\n\n\ne) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;\n\n\n\n\nf) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;\n\n\n\n\ng) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro;\n\n\n\n\nh) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones;\n\n\n\n\ne i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.\n\n\n\n\nArtículo 21.-\n\n\n\n\nLos principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:\n\n\n\n\n1) El de Zonificación, para usos de la tierra;\n\n\n\n\n2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;\n\n\n\n 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías\npúblicas y áreas comunales;\n\n\n\n 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en\nestado de deterioro; y\n\n\n\n\n5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de lo anterior, el Transitorio II LPU retiene a favor del Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo (INVU), una competencia subsidiaria y residual en materia de planificación\nurbanística. La norma de cita establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se\nrefiere el artículo 21 de esta ley.\n\n\n\n Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas\nsujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva\nmateria, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.\n\n\n\n Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en\nla parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La prescripción es clara. El INVU podrá dictar normas reguladoras del desarrollo urbano\nde un cantón. Sin embargo, esta competencia está condicionada a que la Municipalidad respectiva, no\nhaya ejercido sus potestades en orden a la aprobación y promulgación de un Plan Regulador.\n\n\n\n             La norma transcrita igualmente establece que las normas de desarrollo urbano del INVU,\nresultarán aplicables en los ámbitos no contemplados en el respectivo Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se trata pues de una competencia subsidiaria. Esto ha sido reconocido en el dictamen\nC-62-1994 del 25 de abril de 1994. En este dictamen se estableció que en ausencia de un reglamento\nde construcciones municipal, debe aplicarse el reglamento de Construcciones del INVU (RC). Sin\nembargo, en este mismo dictamen se estableció el principio de no prevalencia del reglamento del\nINVU, frente al normativa local de la Municipalidad.  Transcribimos en lo que interesa el dictamen\ncomentado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA SUBSIDIARIA\n\n\n\n El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana reconoce al INVU competencia para emitir\nreglamentos urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de un reglamento municipal en\nla materia:\n\n\n\n \"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el\nartículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos\nurbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran\npromulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a\nesta ley.\n\n\n\n Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en\nla parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial\".\n\n\n\n Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones\nemitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU,\nprevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa\nMunicipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El carácter subsidiario de la competencia del\nINVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad\nestatal y la Municipalidad. Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de Construcciones del\nINVU sobre el Reglamento de Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que significa, por otra\nparte, que si la Municipalidad tiene interés en que el uso de la tierra en su localidad y que las\nconstrucciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas características, lo procedente es que\nemita los reglamentos de zonificación y de construcciones correspondientes.\n\n\n\n Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta\nel ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la Constitución, la Ley de Construcciones\ny la de Planificación Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su caso, del INVU,\nuna potestad reglamentaria especial pero subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de\nreglamentos ejecutivo y autónomo.” (Criterio reiterado por el dictamen C-066-2002 del 4 de marzo de\n2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esta competencia subsidiaria ha sido también admitida por la Doctrina Nacional y la\njurisprudencia constitucional, éstas han enfatizado su carácter residual:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Como veremos infra, le reconoce al INVU (Voto 4205-96 de las 14.33 horas del 20 de agosto de 1996,\nconsiderando XVI), en segundo lugar, una competencia residual para dictar normas urbanísticas –\nreglamentos y planes reguladores – en ausencia de las que deben dictar las respectivas\nmunicipalidades, fundando esta atribución de ese ente público en la necesidad de evitar un vacío\njurídico que puede provocar un serio perjuicio de la seguridad jurídica.”(JINESTA LOBO, ERNESTO.\nPlanificación urbanística local en la jurisprudencia Constitucional. Ponencia presentada en el\nCongreso Internacional de Derecho Urbanístico. Universidad de Guadalajara, México. 2008)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Todo lo expuesto, es útil para arribar a una primera proposición. En la medida en que\nexistan vacíos en el Plan Regulador de Santa Ana, estos deberán ser suplidos mediante la aplicación\nde las normas de desarrollo urbano que haya dictado el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, el reglamento de construcciones del INVU solamente será aplicable en el cantón de Santa Ana,\nen la medida en que su Plan Regulador adolezca de vacíos en materia de regulaciones de edificación,\nlos cuales deban ser suplidos transitoriamente por el Reglamento de Construcciones del INVU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior es extremadamente relevante en relación con el Plan Regulador de la\nMunicipalidad de Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En efecto, debe advertirse que el Plan Regulador publicado el 20 de marzo de 1987,\naprobado por el Concejo Municipal de Santa Ana el 5 de abril de 1986, solamente contempla\ndisposiciones en orden al Plan Vial y la Zonificación. Esta situación no fue subsanada por la\nmodificación que se hizo al Plan Regulador aprobado el 25 de marzo de 1991 (Gaceta N.° 74 del 19 de\nabril de 1991), pues esta modificación solamente contempla disposiciones relacionadas con el\nreglamento de Zonificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Resta pues determinar si los artículos VI.2 y VI.4 RC son de aplicación al cantón de\nSanta Ana, esto con el propósito de regular la densidad residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  EN ORDEN LAS NORMAS QUE REGULAN LA DENSIDAD RESIDENCIAL EN EL CANTÓN DE SANTA\nANA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos indicar que en nuestro Ordenamiento Jurídico existe un concepto normativo\nde densidad residencial. Este se encuentra en el Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el 13\nde diciembre de 1982 (RCNFU). El concepto se define como la  relación entre el número de familias o\nde personas de una unidad residencial y la superficie de ésta en hectáreas (art.4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resulta de interés destacar que en el RCNFU, la densidad residencial es un criterio relevante para\ndeterminar las dimensiones y número de viviendas o unidades residenciales, que se pueden construir\nresultado de un proceso de lotificación.  La densidad determina el área mínima del lote y su frente\nmínimo. Igualmente la densidad residencial es un criterio importante en orden a la regulación de los\nDesarrollos de Conjuntos Residenciales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No debe dejar de advertirse que el RCNFU vincula la densidad residencial permitida, con la\nexistencia o carencia de un servicio de cloaca, también denominado colector de aguas negras.\nTranscribimos por ser de interés los artículos III.3.2, III.3.2.12 y IV.2 RCNFU:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“III.3.2 Lotificación:\n\n\n\n III.3.2.1 El área, el frente y la forma de los lotes se ajustarán a los requisitos de zonificación\ny en ausencia de éstos, a los siguientes:\n\n\n\n\nZona\n\n\n\t\n\nÁrea mínima\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\nFrente mínimo\n\n\n\n\n\nCon servicio de cloaca:\n\n\n\t\n\n1 nivel\n\n\n\t\n\n72 m2\n\n\n\t\n\n6 metros\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\n2 niveles\n\n\n\t\n\n60 m2\n\n\n\t\n\n4 metros\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\nurbanización\n\n\n\t\n\n90 m2\n\n\n\t\n\n6 metros\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\n \n\n\n\n\n\nSin servicio de cloaca:\n\n\n\t\n\nTanto en urbanización como en conjuntos habitacionales, los frentes serán los mismos que los\nestablecidos para lotes con servicio de cloaca. El área se determinará por la prueba de\ninfiltración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.3.2.12 En lotes de mayor tamaño se podrán construir más unidades de vivienda por lote, ya sean\nunifamiliares o multifamiliares.\n\n\n\n En este caso privarán las densidades que fije la zonificación y en su defecto se aplicará la\nsiguiente norma:\n\n\n\n\n— Cobertura máxima: 60%\n\n\n\n\n— Área de piso: 180% del tamaño del lote.\n\n\n\n\n—    El número de unidades se calculará considerando el siguiente cuadro:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nUNIDADES DE VIVIENDA POR LOTE\n\n\n\n\n(Área de acuerdo con dormitorios)\n\n\n\n\nResultan de la división del área del lote entre el área permisible según el cuadro.\n\n\n\n\n\nNo de dormitorios\n\n\n\t\n\nsin cloaca *\n\n\n\t\n\ncon cloaca\n\n\n\t\n\nConjuntos habitacionales\n\n\n\n\n\n            3\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       90\n\n\n\t\n\n                 60\n\n\n\n\n\n            2\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       75\n\n\n\t\n\n                 45\n\n\n\n\n\n            1\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       60\n\n\n\t\n\n                 30\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n IV.2.1 Para acogerse a los beneficios de este programa es requisito que las densidades netas de los\nproyectos oscilen entre 160 y 350 hab./ha en zonas que carecen de colectores de aguas negras\n(cloacas) y entre 250 y 700 hab./ha donde existe cloaca. La Dirección de Urbanismo podrá admitir\ndensidades mayores sujetas a estudios que demuestren que la infraestructura y los servicios\nexistentes son suficientes o que alternativamente el urbanizador está en capacidad de proveerlos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Igualmente las normas VI.2 Y VI.4 RC contienen disposiciones atinentes a la densidad\nresidencial. Las normas particularmente regulan el número de viviendas que se pueden construir en un\nlote si no existe colector de aguas negras o alcantarillado sanitario. Al respecto, las normas\ndisponen, que la densidad residencial estará sujeta a la obligación de conservar el área libre\nrequerida para ubicar el respectivo sistema de drenaje:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo VI. 2.- Piezas habitables y no habitables.\n\n\n\n Se consideran piezas habitables los locales que se destinen a sala, despacho, estudio, comedor y\ndormitorio; no habitables, las destinadas a cocina, cuarto de baño, lavandería, bodega, garaje y\npasillo.\n\n\n\n Para los efectos de este Reglamento, el Ministerio de Salud y el Municipio podrán considerar\nhabitables piezas, aquéllas cuyo uso por ubicación y dimensiones, pueda presumirse razonablemente,\naun cuando no aparezca así declarado en los planos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo VI. 4.- Número máximo de viviendas por lote.\n\n\n\n Si no hubiere colector de aguas negras en funcionamiento, el número máximo de viviendas que se\npodrá construir en un lote estará sujeto al área libre requerida para ubicar el sistema de drenaje\nen la longitud y área que resulten de la prueba de infiltración, la cual deberá realizarse de\nconformidad con el instructivo que al respecto tiene A y A. En todo caso el área resultante no podrá\nser inferior a seis metros cuadrados por persona. Para definir el número de habitantes por vivienda\nse considerarán dos personas por dormitorio. En caso de existir duda sobre el uso indicado para un\naposento se presumirá que éste puede tener carácter de dormitorio a los efectos del cálculo del área\nde drenaje.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, ciertamente en el Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana no se ha incorporado\nel respectivo Reglamento de Construcciones, sin embargo, debe subrayarse que el Reglamento de\nZonificación (RZSA) sí contempla disposiciones relacionadas con la densidad residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, en su artículo 1.9 el Reglamento de Zonificación retoma la definición normativa de\ndensidad, y establece un concepto semejante al establecido en el RCNFU. En este sentido, la norma en\ncomentario indica que por densidad debe comprenderse la relación entre el número de habitantes por\nhectárea destinada a uso exclusivo de vivienda.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe advertirse que en el RZSA la densidad resulta un criterio relevante para determinar las\ndimensiones de la vivienda que se puede construir en la zona residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl efecto, transcribimos los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento de Zonificación:\n\n\n\n\nArtículo 5. Zona Residencial De Alta Densidad:\n\n\n\n Esta zona corresponde a las áreas con mayor desarrollo urbano o que tienen la posibilidad de crecer\ncon la incorporación de un colector sanitario. Por consiguiente se procura densificar estas áreas.\n\n\n\n\n.\n\n\n\n\n1- Usos Permitidos:\n\n\n\n Todos los usos urbanos a excepción de la industria, bodegas, aserraderos y cualquier otro uso\nanálogo a los citados que provoquen molestias en el vecindario, tales como: humo, ruido, olores,\ntránsito intenso, uso de materiales tóxicos, inflamables o explosivos y cualquiera otra molestia que\nentre en conflicto con el uso predominante. Asimismo se exceptúa el comercio que provoque las\nmolestias antes dichas.\n\n\n\n Los siguientes usos se permitirán sólo frente a rutas principales clínicas, hospitales, comercio\nmayor, clínicas para animales, salas de cine y centros deportivos.\n\n\n\n\n2- Requisitos:\n\n\n\n 2.1- Área mínima: 150.00 metros cuadrados, previo estudio o prueba de infiltración; con\nalcantarillado sanitario 120.00 metros cuadrados.\n\n\n\n\n2.2- Frente mínimo: 8.00 metros; con alcantarillado sanitario se permite 6.00 metros.\n\n\n\n\n2.3- Retiros mínimos:\n\n\n\n\n- Frontal: 2.00 metros (antejardín).\n\n\n\n\n- Posterior: 3.00 metros.\n\n\n\n - Lateral: No se exige en caso de no existir aberturas en la construcción hacia la colindancia, en\ncaso de existir se aplicará lo\n\n\n\n\ndispuesto en el Reglamento de Construcciones.\n\n\n\n\n2.4- Altura máxima: no podrá exceder los 3 pisos, ni sobrepasará los 10\n\n\n\n\nmetros.2.5- Cobertura máxima: 75% del área del lote.\n\n\n\n\n2.6- Densidad: 250 habitantes por hectárea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 6. Zona Residencial de Media Densidad (ZRMD)\n\n\n\n Esta zona es la que posee características semiurbanas y los suelos no son muy aptos para un uso\nurbano intenso, por lo que se busca darles un crecimiento menos denso.\n\n\n\n\n1-Usos Permitidos:\n\n\n\n Lo serán todos los usos urbanos, a excepción de la industria, bodegas, aserraderos, y cualquier\notro uso análogo a los citados que provoque molestias en el vecindario, tales como: humo, olores,\nruido, tránsito intenso, uso de materia tóxica, inflamable o explosiva, y cualquier otra molestia\nque entre en conflicto con el uso predominante. Asimismo se exceptúa el comercio que provoque las\nmolestias antes dichas.\n\n\n\n\n2- Requisitos:\n\n\n\n 2.1 Áreas mínimas: 250.00 metros cuadrados, sujeto a la prueba de infiltración del terreno. En caso\nde existir alcantarillado sanitario, el área mínima permitida será de 150,00 metros cuadrados.\n\n\n\n\n2.2 Frente mínimo: 10.00 metros; con alcantarillado sanitario se\n\n\n\n\npermitirá 8.00 metros.\n\n\n\n\nRetiros mínimos:\n\n\n\n\n- frontal: 2.00 metros (ante jardín)\n\n\n\n\n- Posterior: 3.00 metros\n\n\n\n - Lateral: no se exige en caso de no existir aberturas en la construcción hacia la colindancia. En\ncaso de existir se aplicará lo\n\n\n\n\ndispuesto en el Reglamento de construcciones.\n\n\n\n\n2.3 Altura máxima: no excederá de 3 pisos ni sobrepasará los 10.00 metros.\n\n\n\n\n2.4 Cobertura máxima: 75% del área del lote.\n\n\n\n\n2.6 Densidad: 150 habitantes por hectárea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticulo 7. Zona Residencial de Baja Densidad.\n\n\n\n Esta zona tiene por objetivo mantener una densidad baja en áreas con poco grado de desarrollo de la\ninfraestructura, donde prevalece lo rural y de aquellos terrenos que por sus características no\nposeen la capacidad para una mayor densidad.\n\n\n\n\n1- Usos permitidos.\n\n\n\n Lo serán todos los usos urbanos a excepción de la industria, bodega, aserraderos, y cualquier otro\nuso análogo a los citados, que provoquen en el vecindario molestias tales como humo, ruido, olores,\ncontaminación de suelo o cualquier otro uso o molestia conflictiva al uso predominante.\n\n\n\n\n2- Requisitos.\n\n\n\n\n2.1 Área mínima: 600 metros cuadrados\n\n\n\n\n2.2 Frente mínimo: 15,00 metros\n\n\n\n\n2.3 Retiros mínimos:\n\n\n\n\n- frontal 5.00 metros\n\n\n\n\n- posterior: 5.00 metros\n\n\n\n - lateral: no se exige en caso de no existir aberturas en la construcción hacia la colindancia. En\ncaso de existir se aplicará lo\n\n\n\n\ndispuesto en el Reglamento de Construcciones.\n\n\n\n\n2.4 Altura Máxima: no excederá los 3 pisos ni los 10.00 metros\n\n\n\n\n2.5 Cobertura máxima: 75% del área del lote.\n\n\n\n\n2.6 Densidad máxima: 60 habitaciones por hectárea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las normas transcritas, establecen, en primer lugar, los usos permitidos dentro de las\nzonas residenciales. Luego, clasifica las distintas zonas de uso con fundamento en su densidad\nresidencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, las normas ordenan el número máximo de habitantes que pueden residir en una sola\nhectárea de la respectiva zona residencial. De forma conexa, las normas establecen el área mínima\nque puede tener cada una de las unidades habitacionales. Esta área mínima dependerá de si la\nvivienda se encuentra en una zona residencial de alta densidad, baja densidad o media densidad.\nIgualmente, las disposiciones establecen que el área mínima de las viviendas podrá variar si existe\nel servicio de alcantarillado disponible para evacuar las aguas negras. Debe señalarse que el RZSA\ndefine el alcantarillado sanitario como sistema de drenajes, alcantarillas y cloacas que se usa para\nrecolectar los desechos sólidos y líquidos de una ciudad o urbanización para su subsecuente\ntratamiento y disposición final\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             No omite indicarse que las normas en comentario también regulan otros aspectos de la\nvivienda, tales como frente mínimo, retiros mínimos, altura máxima y cobertura máxima.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De hecho, es claro que en el Reglamento de Zonificación, las dimensiones y características de cada\nunidad habitacional se encuentran condicionadas por la densidad residencial de la zona donde se\nencuentra la vivienda. Asimismo, resulta evidente que el área mínima de la vivienda, dependerá de si\nexiste disponible o no el servicio de alcantarillado sanitario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ergo, aún y cuando el Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana no ha incorporado\nun Reglamento de Construcciones, como el exigido por el artículo 21 LPU, lo cierto es que el\nReglamento de Zonificación establece una serie de disposiciones atinentes a la densidad residencial.\nRazón por la cual, no resulta procedente aplicar lo dispuesto en el reglamento de Construcciones del\nINVU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por el contrario, en orden a extender un permiso de Construcción, deben respetarse las\ndisposiciones del Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Santa Ana y que se relacionan\ndirectamente con la densidad residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3.                  CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon fundamento en lo expuesto, se concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  El Transitorio II LPU retiene a favor del Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo, una competencia subsidiaria y residual en materia de planificación urbanística.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  En virtud de esa competencia, el INVU podrá dictar normas reguladoras del\ndesarrollo urbano de un cantón. Sin embargo, esta competencia está condicionada a que la\nMunicipalidad respectiva, no haya ejercido sus potestades en orden a la aprobación y promulgación de\nun Plan Regulador. Igualmente, en virtud de esa competencia legal, las normas de desarrollo del INVU\nresultarán aplicables en los ámbitos no contemplados en el respectivo Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  En nuestra jurisprudencia administrativa, se ha reconocido que en ausencia de\nun reglamento de construcciones municipal, debe aplicarse el reglamento de Construcciones del INVU\n(RC). Sin embargo, también se ha establecido el principio de no prevalencia del reglamento del INVU,\nfrente a la normativa local de la Municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                  El Plan Regulador publicado el 20 de marzo de 1987, aprobado por el Concejo\nMunicipal de Santa Ana el 5 de abril de 1986, solamente contempla disposiciones en orden al Plan\nVial y la Zonificación. Esta situación no fue subsanada por la modificación que se hizo al Plan\nRegulador en 1991 (Gaceta N.° 74 del 19 de abril de 1991), pues esta modificación solamente\ncontempla disposiciones que relacionadas con el reglamento de Zonificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                  En la medida en que existan vacíos en el Plan Regulador de Santa Ana, estos\ndeberán ser suplidos mediante la aplicación de las normas de desarrollo urbano que haya dictado el\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Por consecuencia, el reglamento de construcciones del\nINVU solamente será aplicable en el cantón de Santa Ana, en la medida en que su Plan Regulador\nadolezca de vacíos en materia de regulaciones de edificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                  Las normas VI.2 Y VI.4 RC contienen disposiciones atinentes a la densidad\nresidencial. Las normas particularmente regulan el número de viviendas que se pueden construir en un\nlote si no existe colector de aguas negras o alcantarillado sanitario. Las normas disponen, que la\ndensidad residencial estará sujeta a la obligación de conservar el área libre requerida para ubicar\nel respectivo sistema de drenaje.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                  Sin embargo, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Santa Ana sí\ncontempla disposiciones relacionadas con la densidad residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                  Los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento de Zonificación, establecen regulaciones\nespeciales sobre la densidad residencial. Estas normas inciden sobre el área mínima de las unidades\nhabitacionales, frente mínimo, retiro mínimo y área máxima de cobertura. Igualmente, las normas\nestablecen que el área de la unidad habitacional podrá ser menor si existe servicio de\nalcantarillado sanitario disponible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                  Ergo, aún y cuando el Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana no ha\nincorporado un Reglamento de Construcciones, como el exigido por el artículo 21 LPU, lo cierto es\nque el Reglamento de Zonificación establece una serie de disposiciones atinentes a la densidad\nresidencial. Razón por la cual, no resulta procedente aplicar lo dispuesto en el reglamento de\nConstrucciones del INVU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.              Por el contrario, en orden a extender un permiso de Construcción, deben respetarse\nlas disposiciones del Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Santa Ana y que se\nrelacionan directamente con la densidad residencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJAOA",
  "body_en_text": "Opinion : 155 of 01/06/2009  \n\n\n\nC-155-2009\n\n\n\n\n01 June 2009                                                 \n\n\n\n\n \n\n\n\nMrs.\nAna Virginia Guzmán Sobaja\nSecretary of the Municipal Council\n\nMunicipalidad de Santa Ana\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Mrs. Guzmán:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter\nMSA-SCM-02-416-2008 of 25 September 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Through the aforementioned memorandum, this Superior Consultative Body is made aware of\nthe agreement of the Municipal Council of Santa Ana taken in ordinary session No. 121 held on 16\nSeptember 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this resolution of the Municipal Council, it was agreed to pose, by way of consultation, the following\nquestions to the Office of the Attorney General of the Republic:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  Regarding the validity or not of the Santa Ana Regulatory Plan (Plan Regulador) and its annexes,\napproved in 1987, since the 1991 amendment only modified its Zoning regulation (reglamento de Zonificación).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  The general application or not of the INVU Construction Regulations (Reglamento de Construcciones del INVU) to the canton of Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  The application of articles VI.2 and VI.4 to construction permit applications, regarding the calculation of densities per dwelling.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4.                  What the effects of the cited Regulation or the norms in question would be.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAttached to the consultation is legal advisory opinion No. 85-08-ALCM of 8 September 2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In that legal opinion, it is indicated, based on the Law and constitutional jurisprudence,\nthat the competence to plan urban development is municipal. It indicates that, however,\nthe Regulatory Plan approved by the Municipalidad de Santa Ana is partial, meaning it does not comprise\nall the regulations contemplated in Article 21 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Likewise, the legal advisory opinion notes that the point to determine consists\nof establishing whether norms VI.2 and VI.4 of the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones, RC) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), - relating to the density of persons who may inhabit a dwelling -,\nare applicable to the Municipalidad de Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Particularly, the legal advisor considers that norms VI.2 and VI.4 RC are not useful for\nregulating the density of persons who may inhabit a dwelling, since the norm only contemplates\na criterion for calculating the capacity of the black water collector (colector de aguas negras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Having reviewed the consultation, this Superior Consultative Body considers it pertinent to refer to the following\ntopics: a-. The supplementary application of the INVU Construction Regulations in relation to\nthe Regulatory Plans approved by the Municipalities (Municipalidades). b-. Regarding the norms that regulate\nresidential density in the canton of Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.                  ON THE SUPPLEMENTARY APPLICATION OF THE INVU CONSTRUCTION REGULATIONS (RC).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In the current state of our Positive Law, it is settled to affirm that urban planning is\na competence of the local Municipalities. This Doctrine is supported by Article 169\nof the Political Constitution (Constitución Política, CP), Article 15 of the Urban Planning Law (LPU), and opinions No.\n6706-1993 of 15:21 on 21 December 1993 and 6346-06 of 16:57 on 10 May\n2006 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). Likewise, the opinions of this Superior Consultative\nBody C-154-2008 of 8 May 2008 and C-457-2007 of 20 December 2007 may be cited.\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, as has been indicated in opinion C-20-2009 of 29 January 2009,\nurban planning must be embodied in a Regulatory Plan:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n However, according to Costa Rican Law, urban planning must be embodied in the approval\nand enactment of a Regulatory Plan. In the terms of a recent ruling of the Constitutional Chamber,\nthe Regulatory Plan allows for planning the type of development desired for a\nparticular canton, in consideration of the rights of citizens and the superior values that\ngovern coexistence. To this effect, we transcribe ruling No. 6512-2008 of 15:24\nhours on 22 April 2008.\n\n\n\n\n\"III.-\n\n\n\n On the Regulatory Plan. According to Article 169 of the Political Constitution, the\nMunicipalities are responsible for the administration of local interests and services. In relation\nwith that numeral, Article 15 of the Urban Planning Law determines that it corresponds to them\nto plan and control urban development within the limits of their respective territorial\nareas, which they must carry out through the issuance of Regulatory Plans. These are\nbroad planning mechanisms through which local governments decide\nabout the best use that should be given to the land, as well as the design of public services,\nlocal communication routes, housing, and urban renewal, among others. In this sense, these\nplans constitute mechanisms of municipal policy that allow planning the type of development\ndesired for each canton, in consideration of the rights and interests of its inhabitants and of the\nconstitutionally-ranked values that inform all public action (see in that sense ruling\nnumber 5097-93, of ten hours twenty-four minutes on fifteen October nineteen hundred\nand ninety-three, and ruling number 2006-10971 of eighteen hours three minutes on twenty-six\nJuly two thousand six).\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Articles 20 and 21 LPU regulate the content that the Regulatory Plan must have,\nwhich is eventually approved and enacted by the respective Municipality. In this regard, the cited norms\nprescribe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle 20.-\n\n\n\n\nConsequently, these regulations will contain norms and conditions to promote:\n\n\n\n\na) Protection of property against the proximity of noxious or dangerous property uses;\n\n\n\n\nb) A harmonious relationship between the diverse land uses;\n\n\n\n\nc) Convenient access of properties to public roads;\n\n\n\n\nd) Adequate division of lands;\n\n\n\n\ne) Satisfactory community facilities and public services;\n\n\n\n\nf) Reservation of sufficient spaces for public uses;\n\n\n\n\ng) Rehabilitation of areas and prevention of their deterioration;\n\n\n\n\nh) Safety, healthiness, comfort, and ornamentation of constructions;\n\n\n\n\ne i) In general, any other community interest that contributes to the good success of the regulatory plan.\n\n\n\n\nArticle 21.-\n\n\n\n\nThe principal Urban Development regulations shall be:\n\n\n\n\n1) Zoning (Zonificación), for land uses;\n\n\n\n\n2) Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization (Urbanización), on the division and urban habilitation of lands;\n\n\n\n 3) Official Map (Mapa Oficial), which shall deal with the provision and conservation of spaces for public\nroads and community areas;\n\n\n\n 4) Urban Renewal (Renovación Urbana), relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in\na state of deterioration; and\n\n\n\n\n5) Constructions (Construcciones), regarding building works.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Despite the foregoing, Transitional Provision II LPU retains in favor of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)\na subsidiary and residual competence in urban planning matters. The cited norm establishes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Transitional Provision II.- The Institute shall issue the development norms relating to the matters referred to\nin Article 21 of this law.\n\n\n\n It may also prepare regulatory plans and delimit urban districts and other areas\nsubject to urban control, as long as the municipalities have not enacted, in the respective\nmatter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.\n\n\n\n The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in\nthe part thereof that the norms indicate, from their publication in the Official Gazette (Diario Oficial). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             The prescription is clear. The INVU may issue norms regulating the urban development\nof a canton. However, this competence is conditioned on the respective Municipality\nnot having exercised its powers regarding the approval and enactment of a Regulatory Plan.\n\n\n\n             The transcribed norm likewise establishes that the urban development norms of the INVU\nshall be applicable in the areas not contemplated in the respective Regulatory Plan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             It is, therefore, a subsidiary competence. This has been recognized in opinion\nC-62-1994 of 25 April 1994. In this opinion, it was established that in the absence of a municipal\nconstruction regulation, the INVU Construction Regulations (RC) must be applied. However,\nin this same opinion, the principle of non-prevalence of the INVU regulation\nover the local regulations of the Municipality was established.  We transcribe the relevant part of the commented\nopinion:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"B-. NOTWITHSTANDING, THE INVU HOLDS A SUBSIDIARY COMPETENCE\n\n\n\n Transitional Provision II of the Urban Planning Law recognizes the INVU's competence to issue\nurban regulations, which apply in cantons lacking a municipal regulation in the\nmatter:\n\n\n\n 'The Institute shall issue the development norms relating to the matters referred to in\nArticle 21 of this law. It may also prepare regulatory plans and delimit urban\ndistricts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not\nenacted, in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with\nthis law.\n\n\n\n The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in\nthe part thereof that the norms indicate, from their publication in the Official Gazette.'\n\n\n\n Since the INVU's competence is subsidiary, in the presence of a construction regulation\nissued by a Municipality and the General Construction Regulations issued by the INVU,\nthe municipal regulation prevails in the respective canton. Therefore, the provisions issued by the INVU do not apply in that\nMunicipality. The subsidiary nature of the INVU's competence prevents recognizing a concurrent competence in the matter of urban regulation between the state\nentity and the Municipality. Furthermore, it prevents the prevalence of the INVU Construction Regulations\nover the Construction Regulations issued by a Municipality. Which means, on the other\nhand, that if the Municipality has an interest in the land use in its locality and that the\nconstructions on the properties in the area meet certain characteristics, the appropriate course is that it\nissues the corresponding zoning and construction regulations.\n\n\n\n Nevertheless, both the Municipality and the INVU, when exercising their powers, must take into account\nthe legal system, determined fundamentally by the Constitution, the Construction Law\n(Ley de Construcciones), and the Urban Planning Law, which authorize, in the head of the Municipality, or in its case, the INVU,\na special but subordinate regulatory power, not properly subsumable under the categories of\nexecutive and autonomous regulations.\" (Criterion reiterated by opinion C-066-2002 of 4 March 2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             This subsidiary competence has also been admitted by National Doctrine and\nconstitutional jurisprudence; they have emphasized its residual nature:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"As we will see below, it recognizes in the INVU (Opinion 4205-96 of 14:33 hours on 20 August 1996,\nconsidering XVI), secondly, a residual competence to issue urban norms –\nregulations and regulatory plans – in the absence of those that must be issued by the respective\nmunicipalities, basing this attribution of that public entity on the need to avoid a legal\nvacuum that could cause serious harm to legal certainty.\" (JINESTA LOBO, ERNESTO.\nLocal urban planning in Constitutional jurisprudence. Paper presented at the\nInternational Congress of Urban Law. University of Guadalajara, Mexico. 2008)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             All of the foregoing is useful for arriving at a first proposition. To the extent that\nthere are gaps in the Santa Ana Regulatory Plan, these must be filled by applying\nthe urban development norms that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has issued.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, the INVU construction regulations shall only be applicable in the canton of Santa Ana\nto the extent that its Regulatory Plan suffers from gaps regarding building regulations, which\nmust be temporarily filled by the INVU Construction Regulations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The foregoing is extremely relevant in relation to the Regulatory Plan of the\nMunicipalidad de Santa Ana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Indeed, it must be noted that the Regulatory Plan published on 20 March 1987,\napproved by the Municipal Council of Santa Ana on 5 April 1986, only contemplates\nprovisions regarding the Road Plan (Plan Vial) and Zoning (Zonificación). This situation was not remedied by the\nmodification made to the Regulatory Plan approved on 25 March 1991 (Gazette No. 74 of 19\nApril 1991), as this modification only contemplates provisions related to the\nZoning regulation (reglamento de Zonificación).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             It remains, then, to determine if articles VI.2 and VI.4 RC are applicable to the canton of\nSanta Ana, for the purpose of regulating residential density.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  REGARDING THE NORMS THAT REGULATE RESIDENTIAL DENSITY IN THE CANTON OF SANTA\nANA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n First, we must indicate that in our Legal System, there is a normative concept\nof residential density. This is found in the Regulation for the National Control of\nSubdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo on 13\nDecember 1982 (RCNFU). The concept is defined as the relationship between the number of families or\npersons in a residential unit and its surface area in hectares (Art.4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is of interest to highlight that in the RCNFU, residential density is a relevant criterion for\ndetermining the dimensions and number of dwellings or residential units that can be constructed\nas a result of a lotification process.  Density determines the minimum area of the lot and its minimum\nfrontage. Likewise, residential density is an important criterion regarding the regulation of\nResidential Complex Developments (Desarrollos de Conjuntos Residenciales).\n\n\n\n\n \n\n\n\n It must not go unmentioned that the RCNFU links the permitted residential density with the\nexistence or lack of a sewer service (cloaca), also called a black water collector (colector de aguas negras).\nWe transcribe articles III.3.2, III.3.2.12, and IV.2 RCNFU, as they are of interest:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"III.3.2 Lotification (Lotificación):\n\n\n\n III.3.2.1 The area, frontage, and shape of the lots shall conform to the zoning requirements\nand, in the absence of these, to the following:\n\n\n\n\nZone\n\n\n\t\n\nMinimum Area\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\nMinimum Frontage\n\n\n\n\n\nWith sewer service (cloaca):\n\n\n\t\n\n1 level\n\n\n\t\n\n72 m2\n\n\n\t\n\n6 meters\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\n2 levels\n\n\n\t\n\n60 m2\n\n\n\t\n\n4 meters\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\nurbanization (urbanización)\n\n\n\t\n\n90 m2\n\n\n\t\n\n6 meters\n\n\n\n\n\n \n\n\n\t\n\n \n\n\n\n\n\nWithout sewer service (cloaca):\n\n\n\t\n\nBoth in urbanization and housing complexes (conjuntos habitacionales), the frontages shall be the same as those\nestablished for lots with sewer service. The area shall be determined by the infiltration test\n(prueba de infiltración).\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.3.2.12 On larger lots, more dwelling units per lot may be constructed, whether\nsingle-family or multi-family units.\n\n\n\n In this case, the densities established by zoning shall prevail, and in their absence, the following\nnorm shall apply:\n\n\n\n\n— Maximum coverage (Cobertura máxima): 60%\n\n\n\n\n— Floor area (Área de piso): 180% of the lot size.\n\n\n\n\n—    The number of units shall be calculated considering the following chart:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDWELLING UNITS PER LOT\n\n\n\n\n(Area according to bedrooms)\n\n\n\n\nResult from the division of the lot area by the permissible area according to the chart.\n\n\n\n\n\nNo. of bedrooms\n\n\n\t\n\nwithout sewer (cloaca) *\n\n\n\t\n\nwith sewer (cloaca)\n\n\n\t\n\nHousing complexes (Conjuntos habitacionales)\n\n\n\n\n\n            3\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       90\n\n\n\t\n\n                 60\n\n\n\n\n\n            2\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       75\n\n\n\t\n\n                 45\n\n\n\n\n\n            1\n\n\n\t\n\n \n\n\n\t\n\n       60\n\n\n\t\n\n                 30\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n IV.2.1 To qualify for the benefits of this program, it is a requirement that the net densities of the\nprojects range between 160 and 350 inhabitants/ha in areas lacking black water collectors\n(sewers (cloacas)) and between 250 and 700 inhabitants/ha where a sewer (cloaca) exists. The Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) may admit\nhigher densities subject to studies demonstrating that the existing infrastructure and services\nare sufficient or that, alternatively, the developer (urbanizador) is capable of providing them.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Likewise, norms VI.2 AND VI.4 RC contain provisions concerning residential\ndensity. The norms particularly regulate the number of dwellings that can be built on a\nlot if there is no black water collector (colector de aguas negras) or sanitary sewer system (alcantarillado sanitario). In this regard, the norms\nprovide that the residential density shall be subject to the obligation to preserve the free area\nrequired to locate the respective drainage system:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle VI. 2.- Habitable and non-habitable rooms.\n\n\n\n Habitable rooms are considered to be those spaces intended as a living room, office, study, dining room, and\nbedroom; non-habitable, those intended as a kitchen, bathroom, laundry room, storage room, garage, and\nhallway.\n\n\n\n For the purposes of this Regulation, the Ministry of Health (Ministerio de Salud) and the Municipality (Municipio) may consider\nhabitable rooms to be those whose use, by location and dimensions, can be reasonably presumed,\neven if not declared as such on the plans.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle VI. 4.- Maximum number of dwellings per lot.\n\n\n\n If there is no functioning black water collector (colector de aguas negras), the maximum number of dwellings that\nmay be built on a lot shall be subject to the free area required to locate the drainage system\nin the length and area resulting from the infiltration test (prueba de infiltración), which must be carried out in\naccordance with the instructions that A y A has on the matter. In any case, the resulting area may not\nbe less than six square meters per person. To define the number of inhabitants per dwelling,\ntwo people per bedroom shall be considered. In the event of doubt about the designated use of a\nroom, it shall be presumed that it may be considered a bedroom for the purposes of calculating the drainage\narea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, it is true that the Regulatory Plan of the Municipalidad de Santa Ana has not incorporated\nthe respective Construction Regulations; however, it must be underlined that the\nZoning Regulation (Reglamento de Zonificación, RZSA) does contemplate provisions related to residential density.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Indeed, in its article 1.9, the Zoning Regulation adopts the normative definition of\ndensity and establishes a concept similar to that established in the RCNFU. In this sense, the norm in\nquestion indicates that density should be understood as the relationship between the number of inhabitants per\nhectare intended for exclusive residential use.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It must be noted that in the RZSA, density is a relevant criterion for determining the\ndimensions of the dwelling that can be built in the residential zone.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTo this effect, we transcribe articles 5, 6, and 7 of the Zoning Regulation:\n\n\n\n\nArticle 5. High-Density Residential Zone (Zona Residencial De Alta Densidad):\n\n\n\n This zone corresponds to areas with greater urban development or that have the possibility of growing\nwith the incorporation of a sanitary collector (colector sanitario). Consequently, the aim is to densify these areas.\n\n\n\n\n.\n\n\n\n\n1- Permitted Uses:\n\n\n\n All urban uses except for industry, warehouses (bodegas), sawmills (aserraderos), and any other\nanalogous use to those cited that causes nuisances in the neighborhood, such as: smoke, noise, odors,\nintense traffic, use of toxic, flammable, or explosive materials, and any other nuisance that\nconflicts with the predominant use. Likewise, commerce that causes the aforementioned nuisances is excepted.\n\n\n\n The following uses shall be permitted only on main routes: clinics, hospitals, wholesale\ncommerce, veterinary clinics, movie theaters, and sports centers.\n\n\n\n\n2- Requirements:\n\n\n\n 2.1- Minimum area: 150.00 square meters, upon prior study or infiltration test (prueba de infiltración); with\nsanitary sewer system (alcantarillado sanitario) 120.00 square meters.\n\n\n\n\n2.2- Minimum frontage: 8.00 meters; with sanitary sewer system (alcantarillado sanitario) 6.00 meters is permitted.\n\n\n\n\n2.3- Minimum setbacks (Retiros mínimos):\n\n\n\n\n- Frontal: 2.00 meters (front garden (antejardín)).\n\n\n\n\n- Rear: 3.00 meters.\n\n\n\n - Side: Not required if there are no openings in the construction towards the adjacent property; if\nthere are, the provisions of the Construction Regulations shall apply.\n\n\n\n\n2.4- Maximum height: shall not exceed 3 stories, nor exceed 10\n\n\n\n\nmeters.2.5- Maximum coverage (Cobertura máxima): 75% of the lot area.\n\n\n\n\n2.6- Density: 250 inhabitants per hectare.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle 6. Medium-Density Residential Zone (Zona Residencial de Media Densidad, ZRMD)\n\n\n\n This zone possesses semi-urban characteristics, and the soils are not very suitable for intense\nurban use, so the aim is to give them less dense growth.\n\n\n\n\n1-Permitted Uses:\n\n\n\n All urban uses shall be permitted, except for industry, warehouses (bodegas), sawmills (aserraderos), and any\nother analogous use to those cited that causes nuisances in the neighborhood, such as: smoke, odors,\nnoise, intense traffic, use of toxic, flammable, or explosive materials, and any other nuisance\nthat conflicts with the predominant use. Likewise, commerce that causes the aforementioned nuisances is excepted.\n\n\n\n\n2- Requirements:\n\n\n\n 2.1 Minimum areas: 250.00 square meters, subject to the land infiltration test (prueba de infiltración del terreno). In the event\nthat a sanitary sewer system (alcantarillado sanitario) exists, the minimum permitted area shall be 150.00 square meters.\n\n\n\n\n2.2 Minimum frontage: 10.00 meters; with sanitary sewer system (alcantarillado sanitario)\n\n\n\n\n8.00 meters shall be permitted.\n\n\n\n\nMinimum setbacks (Retiros mínimos):\n\n\n\n\n- frontal: 2.00 meters (front garden (ante jardín))\n\n\n\n\n- Rear: 3.00 meters\n\n\n\n - Side: not required if there are no openings in the construction towards the adjacent property. If\nthere are, the provisions of the Construction Regulations shall apply.\n\n\n\n\n2.3 Maximum height: shall not exceed 3 stories nor surpass 10.00 meters.\n\n\n\n\n2.4 Maximum coverage (Cobertura máxima): 75% of the lot area.\n\n\n\n\n2.6 Density: 150 inhabitants per hectare.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle 7. Low-Density Residential Zone (Zona Residencial de Baja Densidad).\n\n\n\n This zone aims to maintain low density in areas with a low degree of infrastructure\ndevelopment, where rural characteristics prevail, and on those lands that, due to their characteristics, do not\npossess the capacity for greater density.\n\n\n\n\n1- Permitted uses.\n\n\n\n All urban uses shall be permitted, except for industry, warehouses (bodega), sawmills (aserraderos), and any other\nanalogous use to those cited that causes nuisances in the neighborhood such as smoke, noise, odors,\nsoil contamination, or any other use or nuisance conflicting with the predominant use.\n\n\n\n\n2- Requirements.\n\n\n\n\n2.1 Minimum area: 600 square meters\n\n\n\n\n2.2 Minimum frontage: 15.00 meters\n\n\n\n\n2.3 Minimum setbacks (Retiros mínimos):\n\n\n\n\n- frontal 5.00 meters\n\n\n\n\n- rear: 5.00 meters\n\n\n\n - side: not required if there are no openings in the construction towards the adjacent property. If\nthere are, the provisions of the Construction Regulations shall apply.\n\n\n\n\n2.4 Maximum Height: shall not exceed 3 stories nor 10.00 meters\n\n\n\n\n2.5 Maximum coverage (Cobertura máxima): 75% of the lot area.\n\n\n\n\n2.6 Maximum density: 60 dwellings (habitaciones) per hectare.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The transcribed norms establish, first, the permitted uses within the\nresidential zones. Then, they classify the different use zones based on their residential\ndensity.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Thus, the norms dictate the maximum number of inhabitants who may reside in a single\nhectare of the respective residential zone. In connection with this, the norms establish the minimum area\nthat each of the housing units may have. This minimum area shall depend on whether the\ndwelling is located in a high-density, low-density, or medium-density residential zone.\nLikewise, the provisions establish that the minimum area of the dwellings may vary if\nsewer system service is available to evacuate the black waters (aguas negras). It should be noted that the RZSA\ndefines sanitary sewer system (alcantarillado sanitario) as the system of drains, sewers, and sewer lines (cloacas) used to\ncollect the solid and liquid waste of a city or urbanization for subsequent\ntreatment and final disposal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             It is not omitted to indicate that the norms in question also regulate other aspects of the\ndwelling, such as minimum frontage, minimum setbacks, maximum height, and maximum coverage.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In fact, it is clear that in the Zoning Regulation, the dimensions and characteristics of each\nhousing unit are conditioned by the residential density of the zone where the\ndwelling is located. Likewise, it is evident that the minimum area of the dwelling shall depend on whether\nsanitary sewer service is available or not.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ergo, even though the Regulatory Plan of the Municipalidad de Santa Ana has not incorporated\nConstruction Regulations, as required by Article 21 LPU, the truth is that the\nZoning Regulation establishes a series of provisions concerning residential density.\nFor this reason, it is not appropriate to apply the provisions of the INVU Construction\nRegulations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             On the contrary, when granting a Construction permit, the\nprovisions of the Zoning Regulation of the Municipalidad de Santa Ana that are directly related\nto residential density must be respected.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3.                  CONCLUSIONS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBased on the foregoing, it is concluded:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  Transitional Provision II LPU retains in favor of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\na subsidiary and residual competence in urban planning matters.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  By virtue of this competence, the INVU may issue norms regulating the urban\ndevelopment of a canton. However, this competence is conditioned on the respective Municipality\nnot having exercised its powers regarding the approval and enactment of a Regulatory Plan.\nLikewise, by virtue of this legal competence, the INVU development norms\nshall be applicable in the areas not covered by the respective Regulatory Plan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  In our administrative jurisprudence, it has been recognized that in the absence of\na municipal construction regulation, the INVU Construction Regulations (RC) must be applied.\nHowever, the principle of non-prevalence of the INVU regulation\nover the local regulations of the Municipality has also been established.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                  The Regulatory Plan published on 20 March 1987, approved by the Municipal\nCouncil of Santa Ana on 5 April 1986, only contemplates provisions regarding the\nRoad Plan (Plan Vial) and Zoning (Zonificación). This situation was not remedied by the modification made to the\nRegulatory Plan in 1991 (Gazette No. 74 of 19 April 1991), as this modification only\ncontemplates provisions related to the Zoning regulation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                  To the extent that there are gaps in the Santa Ana Regulatory Plan, these\nmust be filled by applying the urban development norms that the\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has issued. Consequently, the INVU construction\nregulations shall only be applicable in the canton of Santa Ana to the extent that its Regulatory Plan\nsuffers from gaps regarding building regulations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                  Norms VI.2 AND VI.4 RC contain provisions concerning residential\ndensity. The norms particularly regulate the number of dwellings that can be built on a\nlot if there is no black water collector (colector de aguas negras) or sanitary sewer system (alcantarillado sanitario). The norms provide that the\nresidential density shall be subject to the obligation to preserve the free area\nrequired to locate the respective drainage system.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                  However, the Zoning Regulation of the Municipalidad de Santa Ana does contemplate\nprovisions related to residential density.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                  Articles 5, 6, and 7 of the Zoning Regulation establish special\nregulations on residential density. These norms affect the minimum area of the housing\nunits, minimum frontage, minimum setback, and maximum coverage area. Likewise, the norms\nestablish that the area of the housing unit may be smaller if sanitary sewer\nservice is available.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                  Ergo, even though the Regulatory Plan of the Municipalidad de Santa Ana has not\nincorporated Construction Regulations, as required by Article 21 LPU, the truth is that the\nZoning Regulation establishes a series of provisions concerning residential\ndensity. For this reason, it is not appropriate to apply the provisions of the INVU Construction\nRegulations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.              On the contrary, when granting a Construction permit, the\nprovisions of the Zoning Regulation of the Municipalidad de Santa Ana that are directly related\nto residential density must be respected.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez\n\n\n\n\nAssistant Attorney General (Procurador Adjunto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJAOA"
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