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  "citation": "C-248-2009",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Competencia para declarar nulidad absoluta de un visado municipal",
  "title_en": "Authority to declare absolute nullity of a municipal approval",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a dos preguntas del Concejo Municipal de Grecia. Determina que, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 161 del Código Municipal, el Concejo Municipal es el órgano superior supremo de la Municipalidad. Por lo tanto, es el competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado municipal, una vez que se haya verificado la existencia de un vicio de nulidad en ese acto declarativo de derechos. Accesoriamente, el dictamen concluye que también es atribución del Concejo designar al órgano director del procedimiento necesario para esa declaración y solicitar el dictamen favorable preceptivo de la Procuraduría. La opinión se sustenta en la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la intangibilidad de los actos propios y en las reformas al Código Municipal de 2006, que consolidan la posición del Concejo como jerarca máximo en materia de ordenamiento urbano y revisión de actos municipales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office responds to two questions from the Municipal Council of Grecia. It determines that, in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act and Article 161 of the Municipal Code, the Municipal Council is the highest supreme body of the Municipality. Consequently, it has the authority to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal approval, once a defect of nullity in that act declaring rights has been verified. Additionally, the opinion concludes that the Council is also empowered to appoint the directing body of the necessary procedure and to request the mandatory favorable opinion of the Attorney General. This opinion is based on Constitutional Chamber jurisprudence on the intangibility of administrative acts and the 2006 reforms to the Municipal Code, which consolidate the Council's position as the highest authority in urban planning and review of municipal acts.",
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    "nulidad absoluta, evidente y manifiesta",
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    "Código Municipal",
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    "Concejo Municipal",
    "artículo 173 LGAP",
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    "Procuraduría General",
    "Municipalidad de Grecia",
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    "Municipal Council",
    "Article 173 LGAP",
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    "mandatory opinion",
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  "excerpt_es": "Este Órgano Superior Consultivo ha señalado, en reiteradas ocasiones, que tratándose de la potestad de revisión de oficio de las corporaciones municipales de actos declaratorios de derechos, la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director – que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo – y dictar el acto final, corresponde al Concejo Municipal, por ser éste el órgano superior supremo de esa organización municipal, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP.\n\nAl tenor de esta norma es claro que actualmente corresponde al Concejo Municipal decidir los recursos de apelación que se presenten contra los actos dictados por todos los funcionarios municipales. Esta potestad, por supuesto, le otorga al Concejo la condición de órgano superior supremo de la Municipalidad.",
  "excerpt_en": "This Superior Advisory Body has repeatedly stated that, regarding the power of ex officio review by municipal corporations of acts declaring rights, the authority to decide on the initiation of an administrative procedure, to process it or delegate its instruction to a directing body – which in principle should be the Council's secretary – and to issue the final act, belongs to the Municipal Council, as it is the highest supreme body of that municipal organization, in accordance with the second paragraph of Article 173 of the General Public Administration Act.\n\nPursuant to this rule, it is clear that the Municipal Council is currently responsible for deciding appeals filed against acts issued by all municipal officials. This authority, of course, grants the Council the status of the highest supreme body of the Municipality.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Municipal Council has the authority to declare the absolute nullity of a municipal approval, appoint the directing body, and request a mandatory opinion from the Attorney General.",
    "summary_es": "El Concejo Municipal es el competente para declarar la nulidad absoluta de un visado municipal, designar al órgano director y solicitar dictamen preceptivo de la Procuraduría."
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      "context": "Apartado A",
      "quote_en": "the annulment power, set forth in Article 173 LGAP, may only be exercised by their highest supreme bodies.",
      "quote_es": "la potestad anulatoria, contemplada en el artículo 173 LGAP, solamente puede ser ejercida por sus órganos superiores supremos."
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      "context": "Apartado B",
      "quote_en": "the authority to decide on the initiation of a procedure for absolute, evident, and manifest nullity, and therefore to issue its final act, belongs, in principle, to the Municipal Council as the highest supreme body of the corporation.",
      "quote_es": "la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por ende, para dictar su acto final, pertenece, en principio, al Concejo Municipal como órgano superior supremo del ayuntamiento."
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      "quote_en": "Article 161 expressly grants the municipal council the power to resolve appeals against acts of municipal officials, whether or not they depend on it.",
      "quote_es": "el artículo 161 concede expresamente al concejo municipal, la potestad de resolver los recursos de apelación contra los actos de los funcionarios municipales, dependan o no de él."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=16044&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 248 del 03/09/2009   \n\n\n\nC-248-2009\n\n\n\n\n3 de setiembre de 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nLeticia Alfaro Alfaro\n\n\n\n\nConcejo Municipal de Grecia\n\n\n\n\nSecretaria\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio\nSEC-3405-2008 de 26 de noviembre de 2008, mediante el cual se nos comunica el acuerdo del Concejo\nMunicipal de Grecia tomado en la sesión ordinaria de 18 de noviembre de 2008, artículo IV, inciso 3.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A través de este acuerdo, el Concejo Municipal ha resuelto consultar a la Procuraduría General las\nsiguientes cuestiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dentro de un procedimiento para decretar la nulidad, absoluta, evidente y manifiesta de un visado\nmunicipal, ¿Cuál es el órgano competente para dictar el acto final, y solicitar el dictamen\npreceptivo y vinculante del caso? La consulta se plantea para que este Órgano Superior Consultivo\ndetermine si la competencia en cuestión, pertenece al alcalde o al Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Accesoriamente, se plantea la siguiente pregunta ¿Cuál es el órgano competente para nombrar el\nórgano director?\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo exige la Ley, se adjuntó el criterio de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de\nGrecia. Esta unidad asesora, en su memorial LEG.239-2008 de 3 de octubre de 2008, indicó que el\nórgano competente para decretar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado municipal,\nes el Concejo Municipal. Asimismo, en el oficio LEG. 281-2008 de 19 de noviembre de 2008, la misma\nunidad asesora reitera lo dictaminado anteriormente, y en su apoyo cita el dictamen de la\nProcuraduría General C-165-2008.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, con el propósito de atender a la consulta, haremos referencia a los siguientes puntos:\na) La Ley General de la Administración Pública reserva la potestad, establecida en el artículo 173\nLGAP, a los órganos superiores supremos de las Municipalidades, b) Algunos aspectos en orden a\ndeterminar cuál es el órgano superior supremo de las municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A)               LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RESERVA LA POTESTAD ESTABLECIDA EN SU\nARTÍCULO 173 A LOS ÓRGANOS SUPERIORES SUPREMOS DE LAS MUNICIPALIDADES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El objeto de la consulta que nos ocupa, consiste en determinar cuál es el órgano competente, dentro\nde una municipalidad, para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto declarativo\nde derechos, y por ende, para ordenar el inicio del procedimiento necesario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a evacuar el punto específico consultado, se impone precisar que de acuerdo con el\nartículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el ejercicio de la potestad\nanulatoria allí contemplada se ha reservado a los órganos superiores supremos de las\nAdministraciones Públicas. La norma en comentario reza:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 173 (…)\n\n\n\n (…)2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el\nrespectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del\nEstado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo\nresuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal\nContencioso-Administrativo. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es decir que, la Ley General de la Administración Pública no admite la posibilidad legal de que los\nórganos inferiores anulen sus propios actos declarativos de derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Efectivamente, y en referencia al caso de las Municipalidades, debemos indicar que la potestad\nanulatoria, contemplada en el artículo 173 LGAP, solamente puede ser ejercida por sus órganos\nsuperiores supremos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No está de más puntualizar que el motivo de esta disposición tiene un sentido esencialmente\ngarantista, en atención a la enorme trascendencia que reviste la potestad prevista en el artículo\n173 LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como lo ha señalado este órgano superior consultivo en su abundante jurisprudencia administrativa,\nla potestad con que cuentan las Administraciones Públicas para  declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta de un acto suyo declarativo de derechos, es una potestad extraordinaria, la\ncual constituye una excepción al principio general que les impide volver sobre sus propios actos\ndeclarativos de derechos. Prohibición que se vincula con los principios generales de buena fe, de\nconfianza legítima y de seguridad jurídica  (Sobre este punto, ver los dictámenes C-186-2009 de 3 de\njulio de 2009 y C-162-2009 del 8 de junio de 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La naturaleza extraordinaria de esta potestad anulatoria ha sido destacada por el Tribunal\nConstitucional. Citamos  la sentencia N.° 899-1995 de las 17:18 horas del 15 de febrero de 1995\ndictada por la Sala Constitucional:\n\n\n\n “Al respecto ya se ha indicado en la sentencia N°2186-94 de las diecisiete horas tres minutos del\ncuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro:\n\n\n\n\n\"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N°2754-93 y N°4596-93)\n\n\n\n que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud\nde derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus\npropios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155\ny 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado\nacudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo. De este modo, al\nhaber suprimido el Ministerio de Educación los sobresueldos de los recurrentes, violó el principio\nenunciado y sobre este punto, debe declararse con lugar el recurso.\"\n\n\n\n En el mismo sentido, estipula la resolución N°1132-94 de las diez horas doce minutos del\nveinticinco de febrero de mil novecientos noventa y cuatro:\n\n\n\n\n\"II.-\n\n\n\n De este modo, estamos ante un acto de la Municipalidad evidentemente declaratorio de derechos, que\nno podía cercenarse por acto propio de la Administración sin seguir las garantías que en favor de\nlos administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y\ndesarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución, en su artículo 34 tutela\nlos derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el\nprincipio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública\ndesarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173 y 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la\nJurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de\nnormas y principios, ha señalado en anteriores ocasiones la Sala (ver entre otras, las sentencias\nN°2754-93 y N°3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango\nconstitucional, no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren\nderechos en favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supracitados y\nmediante el procedimiento que para ello expresamente prevé la misma Ley General (308 y siguientes) y\nen caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea\nen esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente, se anule.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, es también notorio que  la posibilidad que contempla el artículo 173 LGAP, constituye una\ndecisión de enorme trascendencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el supuesto de que, en un caso concreto, se determine la existencia de un vicio de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta en un determinado acto, esa decisión final de la Administración\nLocal constituiría un acto ablatorio, que conllevaría la supresión de un derecho subjetivo de una\npersona física o jurídica, en sede administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, la decisión de anular un acto declarativo de derechos en sede administrativa, es una\ndeterminación extraordinaria, severa y grave, que La Ley General de la Administración Pública ha\nreservado, refiriéndonos al caso de las municipalidades, a los órganos responsables de su dirección\nsuperior suprema. Por supuesto, conforme nuestra jurisprudencia, debe anotarse que el órgano con la\ncompetencia para decidir la existencia de un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es\ntambién el órgano con la competencia para iniciar el procedimiento y nombrar el órgano director\n(Sobre el punto, ver dictámenes C-277-2005 de 4 de agosto de 2005, C-294-2004 de 15 de octubre de\n2004 y C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resta determinar cuál es el órgano superior jerárquico supremo de las Municipalidades, que goza de\nla competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos declarativos de\nderechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB)                EN ORDEN A DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO SUPERIOR SUPREMO DE LAS MUNICIPALIDADES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n          La cuestión que se nos pide dilucidar ya ha sido tratada en la jurisprudencia\nadministrativa de este Órgano Superior Consultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este orden de ideas, es pertinente indicar que en el dictamen C-128-2008 de 21 de\nabril de 2008, se puntualizó que la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento\nde nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por ende, para dictar su acto final, pertenece, en\nprincipio, al Concejo Municipal como órgano superior supremo del ayuntamiento. Transcribimos en lo\nconducente lo dictaminado en esa ocasión:\n\n\n\n “Esta Procuraduría General de la República ha señalado, en reiteradas ocasiones, que tratándose de\nla potestad de revisión de oficio de las corporaciones municipales de actos declaratorios de\nderechos, la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento administrativo,\ntramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director – que en tesis de principio, debe\nrecaer en la persona del secretario del Concejo – y dictar el acto final, corresponde al Concejo\nMunicipal, por ser éste el órgano superior supremo de esa organización municipal, de conformidad con\nel párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP. (…)\n\n\n\n (…)Como corolario de lo anterior, este órgano asesor también ha aclarado que a tenor del artículo\n173 de la LGAP y el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°\n6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), dicho Concejo es también el competente para\ndecidir – mediante el respectivo acuerdo municipal – el envío del expediente administrativo\n(mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho y  solicitar nuestro\ndictamen (ver los pronunciamientos C-109-2005, del 14 de marzo; C-172-2005, del 9 de mayo, ambos del\n2005; C-054-2007, del 22 de febrero, C-175-2007, del 1° de junio y C-194-2007, del 13 de junio,\ntodos del año 2007).\n\n\n\n En este caso en particular, tratándose de la anulación de permisos de construcción y de patentes\ncomerciales, es claro que la solicitud de nuestro dictamen, amén de prematura, fue hecha por un\nórgano que carece de competencia para ello, a saber, el Alcalde Municipal, y no por el Concejo\nMunicipal, que es el máximo jerarca de la corporación territorial consultante.”(En el mismo sentido\nC-165-2008 del 14 de mayo de 2008)\n\n\n\n          La tesis que ha sostenido la Procuraduría General tiene su fundamento en el actual\nartículo 161 del Código Municipal, cuyo texto vigente es el resultado de la reforma aprobada por Ley\nN.° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso Administrativo. El numeral en\ncomentario prescribe:\n\n\n\n “Artículo 161. — Contra las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no\ndirectamente del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo\ndictó, así como de apelación para ante el concejo municipal.  Ambos recursos deberán ser\ninterpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la notificación del acto, y el primero será\nrenunciable.\n\n\n\n La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario revoque su\ndecisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda el recurso.\n\n\n\n La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del\nacto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó,\npueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso.\n\n\n\n Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes los\nrecursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código.\n\n\n\n Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal,  estarán sujetas a los\nrecursos regulados en el título V.”\n\n\n\n          Al tenor de esta norma es claro que actualmente corresponde al Concejo Municipal decidir\nlos recursos de apelación que se presenten contra los actos dictados por todos los funcionarios\nmunicipales. Esta potestad, por supuesto, le otorga al Concejo la condición de órgano superior\nsupremo de la Municipalidad. Lo anterior en forma exclusiva. En relación con este punto, resulta de\ninterés tener como referencia los dictámenes C-001-2009 de 1 de enero de 2009 y C-433-2008 de 10 de\ndiciembre de 2008. También conviene citar la sentencia N.° 493-2009 de las 15:20 horas de 13 de\nmarzo de 2009, dictada por la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil\nde Hacienda:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, este Tribunal contrastó ese pronunciamiento, con el texto expreso de los artículos 161\ny 162 del Código Municipal.- Lo ha hecho de manera cuidadosa, respetuosa y concienzuda, primero,\nporque lo allí expuesto varía la forma en que a lo largo de muchísimos años, este órgano colegiado\nha ejercido -con diversas integraciones-, sus funciones de contralor no jerárquico de legalidad de\nlos actos municipales, y segundo, porque proviene de una alta autoridad judicial, cuyas expresiones\nsi bien no tienen en este caso el carácter vinculante que la ley le otorga a otros precedentes -vgr.\nartículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, sí cumplen una importante función\nintegradora del ordenamiento.- El análisis efectuado en esta sede, conduce sin embargo a\nconclusiones sustancialmente diversas a las de la resolución Nº000776-C-S1-2008.- Según se explicó,\nel artículo 161 concede expresamente al concejo municipal, la potestad de resolver los recursos de\napelación contra los actos de los funcionarios municipales, dependan o no de él.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Empero, es oportuno hacer un paréntesis para acotar que su sesión del 26 de agosto de 2009, la\nAsamblea Legislativa aprobó en segundo debate el proyecto de Ley N.° 16760, “Reforma de los\nartículos 150, 161 y 162 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998 y derogatoria de los\nincisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo, N° 8508 del 24 de\nabril del 2006”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La  reforma en comentario – la cual ha sido aprobada, pero está a la espera de ser promulgada como\nLey de la República - es importante porque su objetivo es devolver a los Alcaldes, la competencia\npara resolver los recursos que, en materia laboral, interpongan los funcionarios directamente\ndependientes del mismo. Es decir que en dicha materia, el Alcalde fungiría también como órgano\nsuperior supremo de la Municipalidad (Sobre el alcance de esta reforma se puede consultar la Opinión\nJurídica OJ-048-2009 de 25 de mayo de 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, es importante advertir que a pesar de la reforma, el Concejo Municipal conserva su\ncondición de órgano superior supremo para todos los demás aspectos del quehacer municipal. (Ver \nOJ-048-2009 de 25 de mayo de 2009)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, es indispensable subrayar que en virtud del artículo 13, inciso o) del Código\nMunicipal, las medidas de ordenamiento urbano son una atribución  del Concejo Municipal, por lo que\nes indudable que el Concejo conserva en esta materia la condición de órgano superior supremo, con la\ncompetencia para conocer de los recursos que se interpongan contra los actos relativos al\nordenamiento urbano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Todo lo expuesto nos conduce a concluir forzosamente  que, en el supuesto de que se requiera\ndeclarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un visado municipal, debe tenerse en cuenta\nque esta competencia le pertenece al Concejo Municipal. Accesoriamente, pertenece al ámbito del\nConcejo la facultad para acordar solicitar a este órgano superior consultivo el dictamen favorable\npreceptivo, y para designar el órgano director del procedimiento que se abra al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC)               CONCLUSIONES:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye\n\n\n\n\n \n\n\n\n i.                    Corresponde al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta de un visado municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n      ii         Accesoriamente, pertenece al ámbito del Concejo Municipal la facultad para designar\nel órgano director del procedimiento necesario y para solicitar el dictamen favorable preceptivo de\neste órgano superior consultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\nJorge Oviedo Alvarez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJoa/acz",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 248 of 09/03/2009  \n\n\n\nC-248-2009\n\n\n\n\nSeptember 3, 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nLeticia Alfaro Alfaro\n\n\n\n\nConcejo Municipal de Grecia\n\n\n\n\nSecretaria\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter\nSEC-3405-2008 of November 26, 2008, through which the agreement of the Concejo Municipal de Grecia,\ntaken at the ordinary session of November 18, 2008, Article IV, subsection 3, is communicated to us.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Through this agreement, the Concejo Municipal has resolved to consult the Procuraduría General on the\nfollowing questions:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Within a procedure to decree the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal visa,\nwhich body is competent to issue the final act, and to request the mandatory and binding legal\nopinion (dictamen) in the case? The consultation is raised so that this Higher Consultative Body\nmay determine whether the competence in question belongs to the mayor (alcalde) or to the Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Accessorily, the following question is raised: Which is the competent body to appoint the\ndirecting body (órgano director)?\n\n\n\n\n \n\n\n\n As required by law, the opinion (criterio) of the Legal Services of the Municipalidad de\nGrecia was attached. This advisory unit, in its memorandum LEG.239-2008 of October 3, 2008, indicated that the\ncompetent body to decree the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal visa\nis the Concejo Municipal. Likewise, in official letter LEG. 281-2008 of November 19, 2008, the same\nadvisory unit reiterates what was previously opined, and in its support cites legal opinion (dictamen) C-165-2008 of the Procuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, for the purpose of addressing the consultation, we will refer to the following points:\na) The General Law of Public Administration reserves the power, established in Article 173\nLGAP, to the supreme higher bodies of the Municipalities, b) Some aspects in order to determine which is the supreme higher body of the municipalities.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A)               THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION RESERVES THE POWER ESTABLISHED IN ITS\nARTICLE 173 TO THE SUPREME HIGHER BODIES OF THE MUNICIPALITIES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The object of the consultation before us consists of determining which is the competent body, within\na municipality, to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights,\nand therefore, to order the initiation of the necessary procedure.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Prior to addressing the specific point consulted, it is necessary to specify that in accordance with\nArticle 173.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), the exercise of the annulment power (potestad anulatoria) contemplated therein has been reserved to the supreme higher bodies of the\nPublic Administrations. The standard in question reads:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArticle 173 (…)\n\n\n\n (…)2) In the case of the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the\nrespective act must declare the nullity. In the case of other public entities or Branches of\nState, it must be declared by the supreme higher body of the administrative hierarchy.  An appeal for reversal (recurso de reposición) or reconsideration may be filed against the decision,\nunder the terms of the Contentious-Administrative Procedure Code. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n That is to say, the General Law of Public Administration does not admit the legal possibility that\nlower bodies annul their own acts declaratory of rights.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Indeed, and in reference to the case of the Municipalities, we must indicate that the annulment power (potestad anulatoria),\ncontemplated in Article 173 LGAP, can only be exercised by their supreme higher bodies.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is worth noting that the reason for this provision has an essentially guarantee-oriented sense,\nin light of the enormous importance that the power provided for in Article 173 LGAP holds.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As this higher consultative body has pointed out in its abundant administrative jurisprudence,\nthe power that Public Administrations have to declare the absolute, evident, and manifest nullity of one of their acts declaratory of rights is an extraordinary power, which\nconstitutes an exception to the general principle that prevents them from revisiting their own\nacts declaratory of rights. A prohibition that is linked to the general principles of good faith,\nlegitimate expectations (confianza legítima), and legal certainty. (On this point, see legal opinions (dictámenes) C-186-2009 of July 3, 2009, and C-162-2009 of June 8, 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The extraordinary nature of this annulment power has been highlighted by the Constitutional Court. We cite\njudgment N.° 899-1995 of 5:18 p.m. on February 15, 1995, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):\n\n\n\n \"In this regard, it has already been indicated in judgment N°2186-94 of four oh three p.m. on\nMay four, nineteen ninety-four:\n\n\n\n\n\"...the Chamber has previously indicated (see, among others, judgments N°2754-93 and N°4596-93)\n\n\n\n that the principle of intangibility of one's own acts, which has constitutional rank by virtue\nof deriving from Article 34 of the Political Constitution, obliges the Administration to revisit its\nown acts through administrative channels, only under the exceptions permitted in Articles 155\nand 173 of the General Law of Public Administration. For any other case, the State must resort\nto the action for lesivity (vía de la lesividad), before the contentious-administrative judge. Thus, by\nhaving abolished the supplementary salaries of the appellants, the Ministry of Education violated the\nstated principle, and on this point, the appeal must be granted.\"\n\n\n\n In the same sense, resolution N°1132-94 of ten twelve a.m. on\nFebruary twenty-five, nineteen ninety-four, stipulates:\n\n\n\n\n\"II.-\n\n\n\n Thus, we are faced with an act of the Municipality that is evidently declaratory of rights, which\ncould not be curtailed by the Administration's own act without following the guarantees established by the Political Constitution in favor of the administrated parties who find themselves in that type of situation, and developed by the General Law of Public Administration. The Constitution, in its Article 34, protects\nacquired rights and consolidated legal situations; in numeral 39, it establishes the\nprinciple of due process, rights that in the specific field of Public Administration\nare developed by the General Law through Articles 155, 173, and 308, subsection a), and the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction in Article 35. From the systematic analysis of this set of\nnorms and principles, the Chamber has indicated on previous occasions (see, among others, judgments\nN°2754-93 and N°3287-93) that by virtue of the principle of one's own acts, which has constitutional rank,\nthe Administration cannot, through administrative channels, eliminate acts that declare\nrights in favor of the administered party, except for the exceptions of Articles 155 and 173 cited above and\nthrough the procedure expressly provided for that purpose by the same General Law (308 et seq.), and\nin case of not being before those exceptions, it must resort to the contentious-administrative judge, so that it is\nthrough that channel that the act previously declared harmful (lesivo) is annulled.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Furthermore, it is also well-known that the possibility contemplated in Article 173 LGAP constitutes a\ndecision of enormous importance.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In the event that, in a specific case, the existence of a defect of absolute, evident, and manifest nullity is determined in a given act, that final decision of the Local Administration\nwould constitute an abrogatory act, which would entail the suppression of a subjective right of a\nphysical or legal person, in the administrative venue.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, the decision to annul an act declaratory of rights in the administrative venue is an\nextraordinary, severe, and grave determination, which the General Law of Public Administration has\nreserved, referring to the case of municipalities, to the bodies responsible for their supreme higher\ndirection. Of course, according to our jurisprudence, it must be noted that the body with the\ncompetence to decide the existence of a defect of absolute, evident, and manifest nullity is\nalso the body with the competence to initiate the procedure and appoint the directing body (órgano director)\n(On this point, see legal opinions (dictámenes) C-277-2005 of August 4, 2005, C-294-2004 of October 15,\n2004, and C-353-2004 of November 25, 2004.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n It remains to determine which is the supreme higher hierarchical body of the Municipalities that enjoys\nthe competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity of acts declaratory of\nrights.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB)                IN ORDER TO DETERMINE WHICH IS THE SUPREME HIGHER BODY OF THE MUNICIPALITIES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n          The question we are asked to elucidate has already been addressed in the administrative\njurisprudence of this Higher Consultative Body.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In this vein, it is pertinent to indicate that in legal opinion (dictamen) C-128-2008 of April 21, 2008, it was specified that the competence to decide on the initiation of a procedure\nof absolute, evident, and manifest nullity, and therefore, to issue its final act, belongs, in\nprinciple, to the Concejo Municipal as the supreme higher body of the town council (ayuntamiento). We transcribe the relevant parts\nof what was opined on that occasion:\n\n\n\n “This Procuraduría General de la República has indicated, on repeated occasions, that in the case of\nthe ex officio review power of acts declaratory of rights by municipal corporations, the competence to decide on the initiation of an administrative procedure,\nprocess it, or delegate its instruction to a directing body (órgano director) – which, in principle, should\nfall to the secretary of the Concejo – and issue the final act, corresponds to the Concejo Municipal, because it is the supreme higher body of that municipal organization, in accordance with\nthe second paragraph of Article 173 of the LGAP. (…)\n\n\n\n (…)As a corollary to the above, this advisory body has also clarified that according to Article\n173 of the LGAP and Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República (No.\n6815, of September 27, 1982, and its reforms), said Concejo is also the competent body to\ndecide – through the respective municipal agreement – the sending of the administrative file\n(through which the instructed investigation has been documented) to this Office and request our\nlegal opinion (dictamen) (see pronouncements C-109-2005, of March 14; C-172-2005, of May 9, both from\n2005; C-054-2007, of February 22, C-175-2007, of June 1, and C-194-2007, of June 13,\nall from the year 2007).\n\n\n\n In this particular case, dealing with the annulment of construction permits and commercial\nlicenses (patentes), it is clear that the request for our legal opinion (dictamen), besides being premature, was made by an\nbody that lacks the competence to do so, namely, the Municipal Mayor (Alcalde Municipal), and not by the Concejo Municipal, which is the highest authority (máximo jerarca) of the consulting territorial corporation.” (In the same sense,\nC-165-2008 of May 14, 2008)\n\n\n\n          The thesis that the Procuraduría General has maintained is based on the current\nArticle 161 of the Municipal Code, whose current text is the result of the reform approved by Law\nNo. 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code. The numeral in\nquestion prescribes:\n\n\n\n “Article 161. — Against the decisions of municipal officials, whether or not they depend\ndirectly on the concejo, there may be filed, optionally, an appeal for revocation (recurso de revocatoria) before the body that\nissued it, as well as an appeal (recurso de apelación) before the concejo municipal. Both appeals must be\nfiled within the fifth business day following the notification of the act, and the first one is\nwaivable.\n\n\n\n The exclusive filing of the appeal (recurso de apelación) will not prevent the official from revoking their\ndecision, provided they deem the reasons on which the appeal is based to be appropriate.\n\n\n\n The revocation (revocatoria) and the appeal (apelación) may be based on reasons of illegality or inappropriateness of the\nact and will not suspend its execution, without prejudice to the concejo or the same body that issued it,\nbeing able to order a precautionary measure upon receiving the appeal.\n\n\n\n Against what is resolved on appeal (en alzada) by the concejo municipal in these cases, the\nappeals established in Articles 154 and 156 of this Code will be applicable.\n\n\n\n Decisions relating to labor matters entrusted to the municipal mayor (alcalde municipal) will be subject to the\nappeals regulated in Title V.”\n\n\n\n          According to this standard, it is clear that it currently corresponds to the Concejo Municipal to decide\nthe appeals (recursos de apelación) filed against acts issued by all municipal\nofficials. This power, of course, grants the Concejo the status of supreme higher\nbody of the Municipality. The foregoing, exclusively. In relation to this point, it is of\ninterest to take as reference legal opinions (dictámenes) C-001-2009 of January 1, 2009, and C-433-2008 of December 10, 2008. It is also pertinent to cite judgment N.° 493-2009 of 3:20 p.m. on March 13, 2009, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda):\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now then, this Court contrasted that pronouncement with the express text of Articles 161\nand 162 of the Municipal Code. It has done so in a careful, respectful, and conscientious manner, first,\nbecause what is stated therein varies the way in which, over many years, this collegiate body\nhas exercised—with various compositions—its functions as non-hierarchical controller of legality of\nmunicipal acts, and second, because it comes from a high judicial authority, whose expressions,\nalthough not having in this case the binding nature that the law grants to other precedents—e.g.,\nArticle 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction—do fulfill an important integratory\nfunction of the legal system. The analysis carried out in this venue leads, however, to\nconclusions substantially different from those of resolution No. 000776-C-S1-2008. As explained,\nArticle 161 expressly grants the concejo municipal the power to resolve appeals (recursos de apelación)\nagainst the acts of municipal officials, whether they depend on it or not.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, it is opportune to make a parenthesis to note that in its session of August 26, 2009, the\nLegislative Assembly approved in second debate bill No. 16760, “Reform of\nArticles 150, 161, and 162 of the Municipal Code, Law 7794 of April 30, 1998, and repeal of\nsubsections 1, 6, and 7 of Article 202 of the Contentious-Administrative Procedure Code, No. 8508 of\nApril 24, 2006”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The reform in question—which has been approved but is awaiting promulgation as\na Law of the Republic—is important because its objective is to return to the Mayors (Alcaldes), the competence\nto resolve the appeals (recursos) that, in labor matters, are filed by officials directly\ndependent on them. That is to say, in said matter, the Mayor (Alcalde) would also act as\nsupreme higher body of the Municipality (On the scope of this reform, Legal Opinion OJ-048-2009 of May 25, 2009, may be consulted).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In any case, it is important to note that despite the reform, the Concejo Municipal retains its\nstatus as supreme higher body for all other aspects of municipal activity. (See\nOJ-048-2009 of May 25, 2009)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finally, it is essential to emphasize that by virtue of Article 13, subsection o) of the Municipal\nCode, urban planning (ordenamiento urbano) measures are an attribution of the Concejo Municipal, and therefore it\nis unquestionable that the Concejo retains in this matter the status of supreme higher body, with the\ncompetence to hear the appeals (recursos) filed against acts related to\nurban planning (ordenamiento urbano).\n\n\n\n\n \n\n\n\n All of the above leads us to necessarily conclude that, in the event that it is required\nto declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal visa, it must be taken into account\nthat this competence belongs to the Concejo Municipal. Accessorily, the power to agree to request the mandatory favorable legal opinion (dictamen) from this higher consultative body, and to designate the directing body (órgano director) of the procedure opened for this purpose, belongs to the sphere of the Concejo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC)               CONCLUSIONS:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBased on the foregoing, this Procuraduría concludes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n i.                    It corresponds to the Concejo Municipal to declare the absolute, evident, and\nmanifest nullity of a municipal visa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n      ii         Accessorily, the power to designate the directing body (órgano director) of the necessary procedure and to request the mandatory favorable legal opinion (dictamen) from this higher consultative body belongs to the sphere of the Concejo Municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\nJorge Oviedo Alvarez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJoa/acz"
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