{ "id": "pgr-16155", "citation": "OJ-111-2009", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Proyecto de Ley de Territorios Costeros Comunitarios: vicios de constitucionalidad", "title_en": "Community Coastal Territories Bill: constitutional flaws", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley N° 17.394 que pretende crear los territorios costeros comunitarios como nueva categoría de protección para regularizar la tenencia de la tierra en zonas costeras habitadas por comunidades locales. Si bien reconoce la buena intención de la propuesta, identifica múltiples vicios que podrían generar roces de constitucionalidad. Señala que otorgar a los pobladores la aprobación de los planes de ordenamiento territorial mediante plebiscito sustituye la función pública de planificación que corresponde al Estado y municipalidades, violando el artículo 50 constitucional sobre el derecho a un ambiente sano, especialmente en áreas silvestres protegidas. Cuestiona la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública de la zona marítimo terrestre, contraviniendo el principio de intangibilidad de ese bien demanial reconocido por la Sala Constitucional. Advierte sobre la afectación al Patrimonio Natural del Estado, la posible lesión a la propiedad privada de predios colindantes, la imprecisión geográfica de los territorios y la falta de estudios técnicos que justifiquen su creación. Finalmente, observa contradicciones internas, indefiniciones sobre competencias municipales frente a las del MINAET y el riesgo de legitimar ocupaciones ilegales con apenas cinco años de posesión, en detrimento del ordenamiento territorial y el libre acceso a las costas.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill No. 17.394, which aims to create community coastal territories as a new protection category to regularize land tenure in coastal areas inhabited by local communities. While acknowledging the proposal's good intentions, it identifies multiple flaws that could lead to constitutional conflicts. It argues that granting residents the power to approve territorial zoning plans through a plebiscite replaces the public planning function that belongs to the State and municipalities, violating Article 50 of the Constitution on the right to a healthy environment, especially in protected wildlands. It questions the possibility of granting concessions in the public zone of the maritime-terrestrial zone, contravening the principle of intangibility of that public domain asset recognized by the Constitutional Chamber. It warns about impacts on the State's Natural Heritage, potential harm to private property of adjacent lands, the geographic vagueness of the territories, and the lack of technical studies justifying their creation. Finally, it notes internal contradictions, undefined municipal versus MINAET competencies, and the risk of legitimizing illegal occupations with just five years of possession, to the detriment of territorial planning and free access to the coasts.", "court_or_agency": "", "date": "05/11/2009", "year": "2009", "topic_ids": [ "property-and-titling" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "ordenamiento territorial", "función pública", "concesión", "patrimonio natural del Estado", "intangibilidad", "plan regulador", "áreas silvestres protegidas" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 12, 13, 26, 38", "law": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043" }, { "article": "Arts. 28, 29, 30", "law": "Ley Orgánica del Ambiente No. 7554" }, { "article": "Art. 15, 17", "law": "Ley de Planificación Urbana No. 4240" }, { "article": "Art. 58", "law": "Ley de Biodiversidad No. 7788" }, { "article": "Arts. 6, 45, 50, 121 inciso 14", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "territorios costeros comunitarios", "proyecto de ley 17.394", "zona marítimo terrestre", "ordenamiento territorial", "función pública", "concesiones", "zona pública", "patrimonio natural del estado", "principio de intangibilidad", "áreas silvestres protegidas", "dominio público", "control de convencionalidad", "derecho a un ambiente sano", "artículo 50 constitucional", "plan regulador costero", "participación privada" ], "keywords_en": [ "community coastal territories", "bill 17.394", "maritime terrestrial zone", "territorial planning", "public function", "concessions", "public zone", "natural heritage of the state", "principle of intangibility", "protected wildlands", "public domain", "conventionality control", "right to a healthy environment", "Article 50 Constitution", "coastal management plan", "private participation" ], "excerpt_es": "En primer término, el proyecto de ley se decanta hacia una planificación territorial promovida y aprobada por particulares (en este caso, los pobladores que integran los territorios costeros comunitarios), en detrimento de la competencia que, como función pública, corresponde al Estado, las municipalidades u otros entes públicos.\n\nEstas mismas razones también son válidas para pensar que estaríamos en presencia de una posible inconstitucionalidad por violación al artículo 50 constitucional que tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al no permitirse que la entidad pública que administra sea la que dirija y apruebe la planificación de la zona, en la medida en que cualquier desarrollo humano no planificado científica y objetivamente se traduce de ordinario en la práctica en un desmejoramiento en la calidad de vida de los habitantes. La transgresión constitucional parece ser mayor en tratándose de los territorios costeros incluidos dentro de la demarcatoria de áreas silvestres protegidas, máxime si se toma en cuenta que el artículo 52 del proyecto establece que son los consejos territoriales de gestión local, formados, como ya dijimos, en su mayor parte por pobladores, los que determinarán si la ocupación de las comunidades locales es compatible o no con la protección del ambiente y los recursos naturales, a efectos de proceder a otorgar concesiones.\n\nOtra probable violación al artículo 50 constitucional la encontramos en el artículo 38 de la iniciativa de ley cuando permite el otorgamiento de concesiones en la zona pública a aquellos pobladores de territorios costeros comunitarios que demuestren haber vivido ahí de forma quieta, pública, pacífica y estable por un período de al menos diez años contados antes de la entrada en vigencia de la misma ley una vez aprobada, cuando, otra vez, el consejo territorial de gestión local, determine que la reubicación en la zona restringida no es técnica ni socialmente viable.", "excerpt_en": "First, the bill leans toward territorial planning promoted and approved by private parties (in this case, the residents forming the community coastal territories), to the detriment of the competence that, as a public function, belongs to the State, municipalities, or other public entities.\n\nThese same reasons are also valid to consider that we would be facing a possible unconstitutionality due to violation of Article 50 of the Constitution protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, by not allowing the public entity that administers the zone to direct and approve its planning, insofar as any human development not scientifically and objectively planned ordinarily results in a deterioration of the inhabitants' quality of life. The constitutional transgression appears greater regarding coastal territories included within the boundaries of protected wildlands, especially considering that Article 52 of the bill establishes that the local management territorial councils, composed, as we said, mostly of residents, will determine whether the occupation by local communities is compatible or not with the protection of the environment and natural resources, in order to proceed with granting concessions.\n\nAnother likely violation of Article 50 of the Constitution is found in Article 38 of the bill, when it allows granting concessions in the public zone to those residents of community coastal territories who prove having lived there quietly, publicly, peacefully, and stably for at least ten years before the law takes effect, when, again, the local management territorial council determines that relocation to the restricted zone is not technically or socially viable.", "outcome": { "label_en": "Constitutional flaws identified", "label_es": "Vicios de inconstitucionalidad señalados", "summary_en": "The Attorney General concludes that bill No. 17.394 presents substantial constitutional and legislative technique flaws, suggesting its correction or possible rejection.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el proyecto de ley N° 17.394 presenta vicios sustanciales de constitucionalidad y técnica legislativa, sugiriendo su corrección o eventual desechamiento." }, "pull_quotes": [ { "context": "Cuerpo de la opinión, sección a)", "quote_en": "Territorial planning is a public function attributed to the different administrations (central and decentralized) that involves the exercise of typically administrative powers.", "quote_es": "La planificación del territorio es una función pública atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de potestades típicamente administrativas." }, { "context": "Comentario sobre la aprobación por pobladores", "quote_en": "It is illusory to think that the same residents interested in consolidating their occupation will decide against themselves, even if there are technical studies, as the norm indicates, recommending against the occupation of the territories.", "quote_es": "Resulta ilusorio pensar que los mismos pobladores interesados en consolidar su ocupación van a decidir en contra suya, aún si existen estudios técnicos, como lo indica la norma, que desaconsejen la ocupación de los territorios." }, { "context": "Cita del Voto 3113-2009 de la Sala Constitucional", "quote_en": "The maritime-terrestrial zone –especially the part called the public zone– cannot be removed from the public domain[...] because the use of said zone –particularly the maritime beaches– is common and intended for free use by all inhabitants.", "quote_es": "La zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público[...] porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes." }, { "context": "Crítica a la regularización de ocupaciones ilegales", "quote_en": "What the possibility of establishing these community coastal territories ultimately implies is a tacit waiver of the Administration's self-protection power to proceed with the eviction of illegal occupants.", "quote_es": "Lo que implica en el fondo la posibilidad de establecer estos territorios costeros comunitarios es una renuncia tácita a la potestad de autotutela de la Administración para proceder al desalojo de los ocupantes ilegales." } ], "cites": [ { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-35669", "citation": "Ley 4240", "title_en": "Urban Planning Law", "title_es": "Ley de Planificación Urbana", "doc_type": "law", "date": "15/11/1968", "year": "1968" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-53738", "citation": "Ley 8422", "title_en": "Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office", "title_es": "Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública", "doc_type": "law", "date": "06/10/2004", "year": "2004" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-449667", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03113-2009" }, { "target_id": "pgr-15761", "kind": 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"cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 111 - J   del 05/11/2009   \n\n\n\n5 de noviembre, 2009\n\n\n\n\nOJ-111-2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nRosa María Vega C.\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente de Gobierno y Administración\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio CG-088-08\nde 23 de julio de 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de\nterritorios costeros comunitarios”, expediente No. 17.394.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión\nlegislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”,\nnuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de\nalgún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica\n(No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al\nconsultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de\npromulgar las leyes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que\nprevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de\nElecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la\nsolicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”\n(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según se señala en su exposición de motivos, mediante este proyecto de ley se busca\nregularizar la tenencia de la tierra en las zonas costeras de nuestro país, “garantizando los\nderechos psicológicos, antropológicos, históricos, socioeconómicos y culturales de las comunidades\nautóctonas” que en ellas habitan. Para ello, se propone la creación de los territorios costeros\ncomunitarios como una nueva categoría especial de protección “destinada a la preservación de la\ncultura, las costumbres y las tradiciones de las comunidades locales que habitan en nuestras costas\ne islas y el  mejoramiento de su calidad de vida, en plena armonía con la protección del ambiente y\nlos ecosistemas naturales”. “Una categoría de protección que, además, refuerce la coexistencia y la\ncompatibilidad de la conservación de los recursos naturales con el desarrollo, por parte de estas\ncomunidades, de actividades productivas sustentables como la pesca artesanal o actividades afines,\nla extracción sostenible de recursos marinos pesqueros o el turismo rural comunitario y de pequeñas\nempresas familiares y de la economía social”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto la propuesta legislativa sometida a nuestro conocimiento se encuentra\nbien intencionada, adolece de varios vicios que podrían generar eventuales roces de\nconstitucionalidad, como los que de seguido pasamos a enunciar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En primer término, el proyecto de ley se decanta hacia una planificación territorial\npromovida y aprobada por particulares (en este caso, los pobladores que integran los territorios\ncosteros comunitarios), en detrimento de la competencia que, como función pública, corresponde al\nEstado, las municipalidades u otros entes  públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En efecto, si bien en el artículo 11 del proyecto se señala que los territorios\ncosteros comunitarios serán administrados por las municipalidades o los concejos municipales de\ndistrito donde existan, en el numeral 15, inciso b), sobre las competencias de los consejos\nterritoriales de gestión local, se les encomienda a estos “órganos desconcentrados”, compuestos por\ndos representantes municipales y tres de las comunidades locales, la tarea de “definir las políticas\ngenerales para la elaboración de los instrumentos participativos de ordenamiento territorial de los\nterritorios costeros comunitarios, y conducir el proceso para su elaboración y aprobación”. Pero aún\nmás lesiva a la función pública de planificación territorial  resulta la atribución concedida en el\nartículo 23 del proyecto a los pobladores de estas comunidades costeras protegidas de aprobar los\nplanes de ordenamiento territorial:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n   “(…) Una vez elaborados los planes, será sometidos a aprobación de la comunidad mediante\nplebiscito convocado por la municipalidad o el consejo municipal de distrito respectivos. Esta\nconsulta se regirá por las reglas del Código Municipal y en ella podrán participar todas las y los\npobladores inscritos en el padrón del territorio costero comunitario. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y habría que concluir que esta misma facultad la tendrían los pobladores de los\nterritorios costeros comunitarios incluidos dentro de las áreas silvestres protegidas y cuya\nadministración la tiene el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del\nSistema Nacional de Áreas de Conservación, al disponerse en el artículo 50 del proyecto que estas\náreas se regirán por las disposiciones de esa misma Ley.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la imposibilidad de que los particulares puedan sustituir la competencia constitucional y\nlegalmente reconocida al Estado, las municipalidades u otros entes públicos de planificar el\nterritorio, y de manera específica la zona marítimo terrestre, ha señalado la Procuraduría General\nde la República en la opinión jurídica No. OJ-096-2005 de 14 de julio de 2005:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  “a)  Sobre la ordenación y planificación del territorio como función  pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La planificación del territorio es un instrumento al servicio de la ordenación territorial la que\ntiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinado territorio. Ordenar\nel territorio significa asignar usos específicos y diferenciados al suelo a partir de la\ndesagregación existente de un determinado territorio (provincias, cantones, distritos) en donde los\nusos los imponen las distintas actividades llevadas a cabo por el ser humano: industriales,\nagrarias, de servicios, etc. Esta determinación del uso del suelo necesariamente implica la\nregulación de las actividades humanas y la de los sujetos que realizan dichas actividades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como práctica política, pero sobre todo como técnica administrativa, la ordenación del territorio\nes, por las implicaciones de su objeto (la determinación del uso del suelo) una función pública\natribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de\npotestades típicamente administrativas, aunque incluye aquellas de naturaleza normativa ejercidas\npor la administración pública, como es la potestad reglamentaria en el marco de la potestad de\nplanificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior significa que si la ordenación del territorio es un función pública, la planificación\nterritorial, además de ser uno de sus principales instrumentos o medios para llevarla acabo, o\nprecisamente por ello es, en sí misma, el ejercicio de una potestad pública: la de planificar, pero\nen relación con el uso del suelo. (…)   \n\n\n\n\n \n\n\n\n El ordenamiento jurídico costarricense no tiene una ley general sobre ordenamiento territorial.\nTiene leyes sectoriales en las que se establecen disposiciones sobre uso del suelo o se regula algún\ntipo específico de planificación territorial, así como algunas disposiciones generales sobre\nordenamiento territorial, pero en leyes cuyo objeto no es este.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este último es el caso de la ley orgánica del ambiente (LOA) número 7554 de 4 de octubre de 1995,\nla cual dedica su capítulo VI a tema del ordenamiento territorial con normas de carácter general.\nMerece la pena señalar que esta ley establece en su artículo 28 que el ordenamiento territorial es\nuna función pública. Dispone este numeral:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"ARTICULO 28.- Políticas del ordenamiento territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas\nnacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y\nlas actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con\nel fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los\nrecursos naturales y la conservación del ambiente.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, la LOA establece cuales son los fines que se persiguen con el ordenamiento territorial\n(artículo 29) y los criterios que lo guían (artículo 30).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ley de planificación urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, regula\nun tipo específico de planificación territorial: la planificación urbana.\n\n\n\n Un ejemplo de una ley sectorial que regula lo relacionado con el uso del suelo y que, en ese tanto,\nes una ley sobre ordenamiento territorial en el ámbito específico de los espacios rurales, lo\nconstituye la ley de uso, manejo y conservación de suelos número 7779 de 30 de abril de 1998. Esta\nley, además, establece un tipo específico de planificación territorial: los planes de manejo,\nconservación y recuperación de suelos.\n\n\n\n Finalmente, otro ejemplo, de obvia importancia para esta consulta, es la ley sobre la zona\nmarítimo-terrestre (LZMT) número 6043 de 2 de marzo de 1977, que por su objeto puede tenerse como\nuna ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geográfico específico: el litoral costero\ny áreas adyacentes. El instrumento aquí sería el llamado plan regulador costero. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb)  La elaboración de planes reguladores costeros como potestad pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunque la LZMT no los regula como un tipo específico de plan territorial distinguible, por ejemplo,\nde un plan urbano, bien puede tomarse a los planes reguladores costeros como una modalidad de plan\nde ordenamiento territorial de ámbito local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 26 de la LZMT establece la potestad para planificar el territorio en la zona marítimo-\nterrestre como función administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de\ndesarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de planificación y\npolítica económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona\nmarítimo-terrestre.  Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o ente\npúblico, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial.\nEsto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo\n38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo\nplan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha sido\ndeclarada de interés turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem.  (…)\n\n\n\n El reglamento a la LZMT, decreto ejecutivo número 7841-P, si hace referencia expresa a los planes\nreguladores costeros como instrumentos de planificación territorial de ámbito local. El artículo 17\nseñala que los planes reguladores que comprendan la zona marítimo-terrestre deben ajustarse a los\nlineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la tierra, a que se refiere\nese mismo numeral y el ya citado artículo 26 de la LZMT.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de lo dicho hasta el momento, es claro que la planificación del territorio a nivel local\nen la zona marítimo-terrestre es una potestad pública establecida por ley, independientemente del\nente u órgano al que la ley atribuya la competencia para elaborar y aprobar los respectivos planes\nreguladores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc)  Competencia para la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n En principio, habría que decir que la potestad para planificar localmente el territorio en la zona\nmarítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla en tanto bien de dominio público. Es\ndecir, la administración de dicha zona como bien demanial supone la potestad para determinar el uso\ndel suelo por medio de planes de ordenamiento territorial. Así mismo, que la competencia para\nelaborar planes reguladores costeros en la zona marítimo-terrestre es una manifestación o concreción\nde la potestad para ordenar el territorio, referida a un espacio geográfico determinado a nivel\nlocal. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se dijo anteriormente, los artículos 3 y 35 atribuyen la administración de la zona marítimo-\nterrestre a las municipalidades, lo cual es importante de cara a lo consignado en el artículo 15 de\nla LPU, pues este numeral establece a favor de las municipalidades la potestad para elaborar planes\nde ordenamiento territorial de ámbito local en espacios urbanos, pero también en los que no los son,\ncomo ocurre con la zona marítimo-terrestre que, por ser un bien demanial a su cargo, requiere de un\nrégimen contralor. Establece el artículo 15 de la LPU:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la\ncompetencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo\nurbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos\ndispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano\nconexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a\notros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como potestad administrativa, la planificación del territorio en la zona marítimo-terrestre forma\nparte de la potestad de planificación territorial de las municipalidades, tal y como está regulada\nen la LPU. De allí que la municipalidad sea la competente para aprobar planes reguladores costeros\nsiguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 de la LPU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, se trata de una competencia que esta ejerce en coordinación con otros entes y órganos\nadministrativos que pueden dar apoyo técnico a la municipalidad en la fase de elaboración del plan,\npero que, además, controlan y fiscalizan el ejercicio de dicha competencia. En particular, lo debe\nhacer en coordinación con el ICT en relación con las zonas declaradas de interés turístico, según lo\nestablece el artículo 36 de la LZMT.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores y aprobarlos\nentendiendo por tal aprobación su adopción como norma con efectos jurídicos. En estos casos, la\naprobación por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del\nplan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la\nplanificación más general que llevan a cabo aquellos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero, además de lo anterior, las municipalidades pueden solicitar al ICT o al INVU su elaboración\ncomo una forma de apoyo institucional. Es lo que establece el artículo 38, párrafo segundo, de la\nLZMT, así como el numeral 17 de su reglamento. Esta elaboración del plan por el ICT, a instancias de\nuna municipalidad, en las zonas declaradas de interés turístico, a la vez que solventa una carencia\nde las municipalidades, permite al ICT ejercer el control y la fiscalización de la zona marítimo-\nterrestre para lograr la coordinación necesaria a fin de que la planificación local responda a los\nlineamientos de la planificación territorial, sea regional o nacional. Lo cual se agrega a lo que\nestablecen los ya citados artículos 38 de la LZMT y 17 de su reglamento, en el sentido de que los\nplanes de desarrollo urbano o turístico (planes reguladores costeros), deben contar con la\naprobación del ICT y del INVU.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la elaboración de los planes reguladores hay un nivel técnico y un nivel político o de\ndefinición de las políticas de ordenamiento territorial en atención a la satisfacción de los fines e\nintereses públicos a que está obligada la administración, ya sea en el ámbito puramente local o a\nnivel nacional. El nivel político es el esencial en cuanto al ejercicio de la potestad para ordenar\nel territorio como función pública. La administración pública con potestad para ello debe ejercer\ndicha función definiendo las políticas de ordenamiento territorial que ha de contener un determinado\nplan en el ámbito territorial en que ejerce sus competencias. Pero, tal cosa no es óbice para que\nuna determinada administración pública pueda requerir el apoyo institucional de otro ente u órgano\nadministrativo para la elaboración de un plan de ordenamiento territorial, como lo es un plan\nregulador costero, en sus aspectos técnicos, al margen de si, a la vez, con ello el ente que lo\nelabora ejerce funciones de control y supervisión. No lo es porque no esta dejando de ejercer sus\npotestades en cuanto al ordenamiento del territorio. De allí que la normativa aplicable establezca\ntal posibilidad, tal y como ha sido señalado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero, en atención a lo consultado, hay que señalar que la elaboración de un plan costero pagado y\ncontratado a profesionales por parte de sujetos de derecho privado, para que luego sea aprobado por\nla administración pública competente, plantea una hipótesis distinta. En tal caso, la administración\nestaría renunciando al ejercicio de la potestad que el ordenamiento jurídico le atribuye como medio\npara la satisfacción de fines e intereses públicos, esto es, la potestad de ordenar el territorio en\nla zona marítimo-terrestre, ya sea a nivel local, regional o nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La planificación en cuanto tal, es decir, la concreción en un plan territorial específico de las\npolíticas sobre ordenamiento territorial que la administración está llamada a hacer, sería resultado\nde un acto privado, realizado en atención a intereses y fines privados, con seguridad de quienes\ntienen expectativas de lograr una concesión y que de alguna forma ya ocupan la zona marítimo-\nterrestre de que se trate, y no del ejercicio de una potestad  pública como parte de una función\ntambién pública. Para estos efectos, no sería suficiente que el plan costero cuya elaboración fuese\ncontratada por sujetos de derecho privado estuviera luego sometido al control y fiscalización de la\nadministración pública al momento de su aprobación final. El hecho es que el acto mismo de elaborar\nel plan, no en sus aspectos puramente técnicos, sino en tanto este contiene, concreta y define para\nun ámbito local específico políticas de ordenamiento territorial, supone el ejercicio de una\npotestad pública, la de planificar el territorio, y la de una función pública, la de ordenar el\nterritorio a cuyo servicio esta la planificación, que no puede ser asumida por sujetos de derecho\nprivado.” (Lo resaltado en negrita no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En complemento de lo anterior, resulta, por demás, inconveniente que sean las mismas\npersonas que se van a ver beneficiadas con una concesión las que aprueben la planificación con base\nen la cual serán otorgadas éstas, ya que difícilmente dicho proceso obedecerá a criterios técnicos y\nobjetivos, y más bien tenderá a favorecer los propios intereses particulares de las personas\ninvolucradas; rompiéndose con ello cualquier intento de alcanzar un ordenamiento adecuado del\nterritorio costero.        \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Estas mismas razones también son válidas para pensar que estaríamos en presencia de una\nposible inconstitucionalidad por violación al artículo 50 constitucional que tutela el derecho a un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado,  al no permitirse que la entidad pública que administra\nsea la que dirija y apruebe la planificación de la zona, en la medida en que cualquier desarrollo\nhumano no planificado científica y objetivamente se traduce de ordinario en la práctica en un\ndesmejoramiento en la calidad de vida de los habitantes. La transgresión constitucional parece ser\nmayor en tratándose de los territorios costeros incluidos dentro de la demarcatoria de áreas\nsilvestres protegidas, máxime si se toma en cuenta que el artículo 52 del proyecto establece que son\nlos consejos territoriales de gestión local, formados, como ya dijimos, en su mayor parte por\npobladores, los que determinarán si la ocupación de las comunidades locales es compatible o no con\nla protección del ambiente y los recursos naturales, a efectos de proceder a otorgar concesiones.\nResulta ilusorio pensar que los mismos pobladores interesados en consolidar su ocupación van a\ndecidir en contra suya, aún si existen estudios técnicos, como lo indica la norma, que desaconsejen\nla ocupación de los territorios.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Otra probable violación al artículo 50 constitucional la encontramos en el artículo 38\nde la iniciativa de ley cuando permite el otorgamiento de concesiones en la zona pública a aquellos\npobladores de territorios costeros comunitarios que demuestren haber vivido ahí de forma quieta,\npública, pacífica y estable por un período de al menos diez años contados antes de la entrada en\nvigencia de la misma ley una vez aprobada, cuando, otra vez, el consejo territorial de gestión\nlocal, determine que la reubicación en la zona restringida no es técnica ni socialmente viable. Debe\ntomarse en cuenta que la propia Sala Constitucional ha dado especialmente a la zona pública de la\nzona marítimo terrestre un valor intangible de gran importancia ambiental para los costarricenses.\nAsí lo indicó de forma reciente en el Voto No. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos del 25 de\nfebrero del 2009:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio,\nderivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la\nzona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del\ndominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue\nintegrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha\nzona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los\nhabitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En\ntercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes\nmarítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último\naspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente\nya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que\npondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. (…). De todo lo dicho, se pueden\nderivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos\npara aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo\nterrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público\nmedioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público\nsuperior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar\nterritorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica\nexclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales\nexistentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho\nInternacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una\nciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área\nurbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio\nde soberanía.” (Lo resaltado en negrita no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y aunque esta sentencia se emitió para anular una Ley que permitía la titulación dentro de la zona\nmarítimo terrestre, resulta lógico pensar que sus razonamientos son igualmente válidos respecto de\nconcesiones en la zona pública, en tanto la presencia de ocupantes en ella y de construcciones\nasociadas conlleva un desmejoramiento en las condiciones de dicha zona en punto al libre tránsito de\nlas personas y la protección de los ecosistemas presentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A lo anterior, habría que agregar dos agravantes más que se desprenden de la lectura del artículo\n38 del proyecto: una, que son prácticamente los mismos pobladores, por medio del consejo territorial\nde gestión local, los que van a decidir si debe procederse al otorgamiento de concesiones en la zona\npública, con lo cual difícilmente vayan a afectar sus propios intereses; y dos, que no se menciona\nsi para dicho otorgamiento se requiere de un plan de ordenamiento territorial, en tanto sólo habla\nde “estudios técnicos” que determinen que la reubicación en zona restringida no es “técnica y\nsocialmente viable”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual modo, habría una afectación al Patrimonio Natural del Estado, y con ello una posible\nviolación al artículo 50 constitucional, al indicarse en el artículo 46 del proyecto que las áreas\nde bosque ubicadas en territorios costeros comunitarios se regirán por lo dispuesto en el Título II\nde la Ley Forestal de 13 de febrero de 1996, dejándose así por fuera, y desprotegidos, los terrenos\nforestales que no son de bosque y que el artículo 13 de la Ley No. 7575 también integra al concepto\nde Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También podríamos estar ante una eventual inconstitucionalidad de los artículos 4°, inciso f, y 5°\ndel proyecto de ley que fijan como el área de los territorios costeros comunitarios la zona marítimo\nterrestre, incluyendo el territorio de las islas, así como otras áreas colindantes. Teniendo en\ncuenta que normalmente las tierras contiguas a la zona marítimo terrestre son de propiedad\nparticular, podría estarse lesionando el derecho a la propiedad privada estipulado en el artículo 45\nde la Constitución Política, al pasar estos inmuebles a un régimen inalienable de conformidad con el\nartículo 26 del proyecto, sin que se establezca ninguna norma que regule la adquisición previa, por\ncompra directa, expropiación, u otra vía legal, de las propiedades de particulares incluidas en la\ndeclaratoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otro orden de cosas, consideramos que los territorios costeros comunitarios no deben ser\nclasificados como áreas silvestres protegidas a fin de no desvirtuar por su contenido esta figura\njurídica, la cual se encuentra conceptualizada para referirse a terrenos, humedales y porciones de\nmar necesarios para la “conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los\nrecursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general”  (artículo 58 de la Ley de\nBiodiversidad).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Incluso, al tenerlos el proyecto de ley como una categoría de área silvestre protegida, se incurre\nen contradicciones internas porque, mientras por un lado se indica que son una excepción al\nprincipio preceptuado en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente que fija la regla de que las\náreas silvestres protegidas serán administradas por el Ministerio de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones, en el mismo texto de la iniciativa de ley se afirma que los territorios costeros\ncomunitarios que se creen dentro de dichas áreas sí serán administrados por ese Ministerio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, también parece un contrasentido que se establezcan áreas silvestres protegidas dentro de\notras áreas silvestres, como lo serían los territorios costeros comunitarios que se declaren dentro\nde alguna de éstas (con excepción de los parques nacionales y reservas biológicas), como lo prevé el\nartículo 50 del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pensamos que hacer este tipo de confusión en la terminología que se utiliza para designar a bienes\ndemaniales que tienen distinto régimen y fines lo único que provoca en la práctica es una mayor\nincerteza para el operador jurídico al tener que lidiar para la toma de decisiones con ordenamientos\npoco claros, ambiguos o hasta sobrepuestos en cuanto a asignación de competencias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si lo que se pretendía con la ley propuesta es establecer un régimen diferente al normado en la Ley\nsobre la Zona Marítimo Terrestre, creemos que hubiese sido más recomendable encasillar los\nterritorios costeros comunitarios como un caso especial más o excepción a la aplicación de la Ley\nsobre la Zona Marítimo Terrestre como los que se enlistan en los artículos 74 y siguientes de ella,\nremitiendo directamente a su Ley reguladora.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otras de las imprecisiones que observamos en el proyecto en consulta es la indeterminación\ngeográfica de los territorios costeros comunitarios que se crean mediante esa iniciativa. El texto\nde los artículos 5° y 50 únicamente señalan que se declaran, pero no se dice cuáles son sus límites\ngeográficos, su extensión ni qué ámbito territorial de aplicación tienen. Lo anterior conllevaría\nprobablemente a graves abusos en la práctica al presentarse solicitudes sobre áreas que no\nnecesariamente forman parte del núcleo poblacional de los territorios costeros comunitarios, o bien,\nque conforme pase el tiempo los pueblos comiencen a crecer sin control ni restricciones ante la\nexpectativa de obtener de un modo fácil una concesión por casi cien años, como lo establece el\nproyecto, sobre la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n Otra inconsecuencia no menos importante del proyecto la encontramos al detallar que el artículo 6°\nde la propuesta legal señala que las municipalidades o los concejos municipales de distrito podrán\ncrear nuevos territorios costeros comunitarios mediante acuerdo municipal, siempre y cuando cumplan\ncon los fines y requisitos de esa Ley y ello sea necesario para garantizar la preservación de la\ncultura, las costumbres y las tradiciones de las comunidades, locales costeras y el mejoramiento de\nsu calidad de vida en plena armonía con la protección del ambiente y los ecosistemas naturales. Para\nesos efectos, dichos entes corporativos deberán cumplir con lo dispuesto en el artículo 36, del\ninciso a) al d), de la Ley Orgánica del Ambiente; es decir: a) Estudios preliminares\nfisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen, b) definición de\nobjetivos y ubicación del área, c) estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra, d)\nfinanciamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.\n\n\n\n             Sin embargo, en el expediente legislativo No. 17.394 se echan de menos dichos estudios\nrespecto de los territorios costeros comunitarios que con esa iniciativa se pretende crear, en un\nnúmero nada despreciable de cincuenta y cuatro. Mucho menos existen estudios referidos a esas\ncomunidades en los que se demuestren la cultura, costumbre y tradiciones particulares que tiene cada\nuna de ellas y que justifique excluirlas del régimen general aplicable a la zona marítimo terrestre\no a las áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n             A nuestro entender, si no se tiene cuidado con este tipo de detalles, se podría caer en\nel grave error legislativo de permitir que proliferen áreas costeras con regímenes especiales y en\nlos que un número reducido de personas sean los que ostenten el privilegio exclusivo de obtener\nconcesiones, en perjuicio del resto de la población nacional; o que, incluso, caigamos en el\nsinsentido de que la mayor parte del sector costero costarricense termine siendo territorio costero\ncomunitario.\n\n\n\n             No debe perderse de vista que lo que implica en el fondo la posibilidad de establecer\nestos territorios costeros comunitarios es una renuncia tácita a la potestad de autotutela de la\nAdministración para proceder al desalojo de los ocupantes ilegales que se encuentren dentro de la\nzona marítimo terrestre, tanto dentro como fuera de áreas silvestres protegidas, para optar por un\nrégimen de regularización de su situación antijurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior es fácilmente constatable si se toma en cuenta, por ejemplo, que cualquier\nocupación no autorizada de la zona marítimo terrestre posterior a la promulgación de la Ley No. 6043\nde 2 de marzo de 1977 sería ilegal, configura delito y daría lugar al desalojo del ocupante y a la\ndemolición de lo construido (artículos 12, 13 y 62 de dicha Ley). De llegar a aprobarse el presente\nproyecto de ley bastaría con que las personas que habitan los territorios costeros comunitarios los\nhayan ocupado tan sólo por cinco años. En otras palabras, el proyecto estaría legitimando un número\nconsiderable de ocupaciones irregulares dentro de la zona marítimo terrestre que se han venido dando\ndesde 1977 en su perjuicio y eliminando prácticamente cualquier posibilidad estatal o municipal de\nexclusión en defensa de ese patrimonio nacional o, incluso, de alcanzar un verdadero ordenamiento\nintegral del territorio y no sectorizado a cada uno de los territorios costeros que se crearían.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En relación con este mismo tópico del proyecto llama la atención que, mientras por un\nlado se justifica el proyecto de ley en la ocupación “histórica” o “desde tiempos inmemoriales” de\ndeterminadas áreas costeras, resulta contradictorio que, para tener acceso a una concesión en\ncarácter de poblador, sólo se requiera haber ocupado por un período de cinco años de manera previa a\nla creación del territorio costero comunitario. Tal concepto de poblador dista mucho del enunciado\nen la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre: diez años de residencia en la zona marítimo terrestre\nprevios a la promulgación de la Ley, es decir, con antelación al 2 de marzo de 1967.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Este ínfimo tiempo de ocupación que propone el proyecto puede llevar también a que\ngrupos organizados de personas invadan la zona marítimo terrestre, la ocupen por ese corto lapso\n(cinco años) y luego soliciten a la municipalidad local que les declare un territorio costero\ncomunitario de conformidad con el artículo 6° del proyecto y les otorgue la concesión; todo en\ndetrimento, como ya indicamos, de un crecimiento ordenado de la zona marítimo terrestre y del libre\nacceso de los costarricenses a este preciado bien.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En punto a esta declaratoria de los territorios costeros comunitarios es de rigor\napuntar que el artículo 6° del proyecto únicamente menciona que la creación de  nuevos territorios\ncosteros o la ampliación de los ya existentes es competencia de las municipalidades o de los\nconcejos municipales de distrito; por lo que queda la duda de si es posible crear nuevos territorios\ncosteros o ampliar los ya declarados en las áreas silvestres protegidas, o bien si es competencia\ntambién municipal en estos casos, lo que conllevaría un eventual conflicto de competencias con el\nMinisterio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o si es éste último quien tendría la potestad\nde declararlos o ampliarlos y mediante qué vía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También estimamos oportuno se aclare en el proyecto que los territorios costeros\ncomunitarios continúan siendo propiedad del Estado, ya que sólo se preceptúa, artículo 26, que son\ninalienables, inembargables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivos para cuidar los\nrecursos naturales y asegurar los derechos psicológicos, antropológicos, históricos, socioeconómicos\ny culturales de las y los pobladores que los habitan. Esto a fin de evitar cualquier posible\ninterpretación de que se están creando territorios especiales como las reservas indígenas, en donde\nla propiedad no es estatal, sino comunitaria de cada grupo indígena, con características igualmente\ninalienables.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Asimismo, deberá definirse cuál es el régimen jurídico de los territorios comunitarios\ncosteros frente al establecido genéricamente para la zona marítimo terrestre en la Ley No. 6043 de 2\nde marzo de 1977; ya que no quedan claros aspectos tan importantes como la tutela y protección de la\nzona marítimo terrestre (por ejemplo, ¿qué sucede con personas que ingresen a los territorios\ncosteros comunitarios con posterioridad a su creación?, ¿si las municipalidades tienen las mismas\npotestades de autotutela administrativa que fija la Ley No. 6043, etc.), dónde se registran las\nconcesiones que se otorguen en los territorios costeros comunitarios, qué requisitos se van a exigir\npara el levantamiento de construcciones, por mencionar algunos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Resultan confusas algunas figuras jurídicas que se crean como la posibilidad de que una\nconcesión se otorgue a una asociación de desarrollo comunal y que sea ésta la que asigne a las y los\npobladores los lotes correspondientes (artículo 29). Piénsese, verbigracia, en que una o varias de\nlas personas asignadas incumplen con sus deberes (ocasionen daños graves al ambiente o hagan un uso\nno autorizado de los terrenos), ¿se deberá proceder a la cancelación de la concesión a la asociación\nde desarrollo comunal como lo  estipula para casos individuales el artículo 34 del proyecto?, y si\nno es así, ¿en qué casos se puede cancelar la concesión a una de estas asociaciones?\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otra figura que despierta dudas es la de los permisos de uso especial temporal\n(transitorio I) por la que los pobladores de los territorios costeros comunitarios podrán permanecer\ntemporalmente en los inmuebles que ocupan hasta que se emita una resolución definitiva sobre las\nsolicitudes de concesión que se presenten. No se indica quién otorga estos permisos especiales y con\nbase en qué criterios preliminares; lo que resulta peligroso, más aún si se toma en cuenta que con\nestos permisos se estaría suspendiendo cualquier acción de desalojo contra los ocupantes de esos\nterritorios, por lo que algunos de ellos podrían seguir causando daños a los ecosistemas naturales\npresentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Terminamos haciendo algunos breves comentarios sobre otras imprecisiones o vacíos que a\nnuestro criterio contiene el proyecto y que deben revisarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la redacción del artículo tercero debe decirse de manera categórica que no podrán\nestablecerse territorios costeros comunitarios dentro de parques nacionales, reservas biológicas y\notras áreas destinadas a la protección ambiental absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dentro de las definiciones elencadas en el artículo 4° de la propuesta de ley cabría\nincluir la de megaproyecto, a fin de dar un contenido menos ambiguo al artículo 25.\n\n\n\n             La utilización de las frases “reducción de su área de extensión” y “exclusión de una\nparte de ésta” en el artículo 7° parecen referirse al mismo presupuesto legal (una conlleva la\notra), por lo que bien podría eliminarse una de ellas del texto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La integración de los consejos territoriales de gestión local es indeterminada, en\ntanto el artículo 13 sólo dice que estarán compuestos “por un mínimo” de cinco integrantes.\nConsideramos que el número de miembros debe ser fijado de forma precisa y no abierta, lo mismo que\nel nombramiento de sus representantes (el artículo sólo habla de la designación de dos miembros por\nel concejo municipal y de tres por asamblea abierta de los pobladores, pero no dice nada de la\nintegración de otros miembros, a qué entidad representan y su forma de elección).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con respecto a estos mismos consejos, debe revisarse, además de lo ya dicho sobre la\nplanificación territorial, el que tengan potestad para tramitar las solicitudes de otorgamiento,\nprórroga y cancelación de las concesiones y permisos (artículo 15, inciso c); por cuanto no parece\nconveniente que un órgano integrado en su mayoría por pobladores de los mismos territorios costeros\npuedan tramitar los expedientes de la misma población interesada. También deberá definirse cuál es\nel alcance jurídico (vinculante o no) que tiene la recomendación que hagan a las municipalidades\nsobre dichos expedientes; sobre todo si se toma en consideración que en el artículo 30, ya no se\nutiliza el término de recomendación, sino el de “aval”; lo que provoca aún mayor ambigüedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otra entidad que debe analizarse en cuanto a su integración es la Asamblea Nacional de\nTerritorios Costeros Comunitarios (artículo 19 del proyecto). La redacción que se utiliza dice que\nestará compuesta por los pobladores de los territorios costeros comunitarios de todo el país y al\nmismo tiempo por sus representantes  designados por asamblea de cada comunidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nuevamente en el artículo 21 del proyecto volvemos a encontrar a los consejos\nterritoriales de gestión local involucrados en los procesos de planificación de la zona marítimo\nterrestre al indicarse que corresponderá a ellos solicitar a las universidades públicas del país o a\notras instituciones públicas o entidades científicas sin fines de lucro de reconocido prestigio, la\nasistencia, el apoyo técnico y el suministro de los insumos técnicos y científicos necesarios para\nla elaboración de estos planes de ordenamiento territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como indicáramos más atrás, seguimos pensando que el proceso de planificación\nterritorial, incluida la contratación de estudios técnicos, corresponde al ente u órgano que\nadministra el correspondiente sector de la zona marítimo terrestre, ya sea la municipalidad local o\nbien el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la participación de las universidades en el proceso de planificación\ncostero se señaló en el dictamen C-070-2009 de 11 de marzo del 2009, dirigido a la señora Rectora de\nla Universidad de Costa Rica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n   “Como los planes reguladores requieren de análisis científicos y técnicos, por ejemplo,\nconcernientes a elementos físico-naturales (de orden geológico, geomorfológico, edáfico, hídrico,\nclimático, de calidad del aire, ecosistemas, paisaje, área marina, por citar algunos) que podrán\nverse afectados al construirse las obras y su posterior operación, conforme a lo expuesto es posible\nque la Universidad de Costa Rica, a través de sus órganos públicos especializados en la materia,\npueda suministrar los insumos técnicos y científicos necesarios para que los gobiernos locales\nadopten instrumentos de planificación costera, previo acuerdo con la municipalidad o municipalidades\nrespectivas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con la posibilidad de que el órgano consultante pueda recibir donaciones cuyos ingresos\nsirvan para realizar estudios, formulaciones, diagnósticos y propuestas para la elaboración material\nde planes reguladores, ha de reiterarse el criterio de este Despacho y la Contraloría General de la\nRepública, teniendo presente que las donaciones deben ser incondicionadas, y de ninguna forma\ncomprometer el fin público (pronunciamientos de Procuraduría Nos. C-246-2000 y OJ-067-2008; y, del\nÓrgano Contralor Nos. FOE-AM-0628 de 31 de agosto de 2006 y FOE-SM-1615 de 11 de setiembre de 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante que se tomen en cuenta las recomendaciones indicadas por la Contraloría General de la\nRepública en oficio su DAGJ-01019-2009 de 23 de enero de 2009:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·             “El esquema planteado debe expresarse mediante una relación tripartito,\nmunicipalidad-UCR-donante, el cual esta habilitado por norma vigente –art 130 RLCA-, que no requiere\nde autorización por parte de este órgano contralor, aunque si está sujeto a tener una motivación\nsuficiente y sujeto a las verificaciones legales internas de cada institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·             Tanto la Universidad como la municipalidad respectiva, están llamadas a desarrollar e\nimplementar una serie de controles de carácter preventivo, con el fin de asegurar la transparencia y\nevitar los conflictos de intereses entre donantes y beneficiarios del plan, conforme a la Ley 8422 y\nla Ley 8292.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·             Debe tomarse en cuenta que la Universidad no debe suplir la estructura de gestión que\nle corresponde a las municipalidades, es decir estas corporaciones como gobernantes y\nadministradores de los intereses y servicios locales, están obligadas a contar con un Departamento\nde Ingeniería o un equipo técnico interdisciplinario que conozca las necesidades e intereses\nlocales, y que con ese fundamento determine los lineamientos necesarios, a efecto de hacer valer la\nautonomía municipal, ampliada en el caso de los planes reguladores  al dictado de leyes materiales,\nmediante la participación de la ciudadanía.  Sobra decir que esta contraparte técnica esta llamada a\nejercer un papel activo en la supervisión y control de la elaboración del plan regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·             Por parte de la Universidad, debe existir en todo momento a lo largo del proceso de\nelaboración del plan, al menos un funcionario público responsable, que asuma la dirección y\ndesarrollo del mismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n ·             Debe tomarse en cuenta que el ámbito político en la elaboración de plan regulador, es\npropio de la municipalidad, y debe ser expresado en el pliego de especificaciones y requerimientos\nque esta debe comunicar a la Universidad, indicando de forma clara y expresa, qué aspectos debe\ncontener el objeto contractual que recibirá.  A la vez todo elemento decisorio final, es competencia\núnica y exclusiva de la municipalidad.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 24 del proyecto parece dejar sin efecto las declaratorios de zona turística y los\nplanes reguladores elaborados por el Instituto Costarricense de Turismo al expresarse que los planes\nde ordenamiento territorial de los territorios costeros comunitarios prevalecerán sobre éstos; con\nlo que se genera una incertidumbre no sólo en cuanto al verdadero carácter objetivo y científico de\nestos planes de ordenamiento territorial, sino también en cuanto a la situación jurídica de los\nplanes reguladores que no han sido elaborados por el Instituto Costarricense de Turismo, que son la\nmayoría en este país. No se olvide que, aunque dicho Instituto tiene potestad para elaborar planes\nreguladores costeros, su actividad habitual ha sido la de aprobación de los mismos, de manera\nconjunta con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (artículo 38 de la Ley sobre la Zona\nMarítimo Terrestre).\n\n\n\n Otro tema que debe ser valorado por los señores miembros de esa Comisión legislativa es cuál es el\ntipo de relación que tendrán los consejos territoriales de gestión local, que se crean por el\nproyecto de ley, con los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, a que se refieren los\nartículos 29 y 30 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, en tanto, si no se\ndefinen de modo adecuado las funciones de cada uno, podrían generarse conflictos en la aplicación\npráctica de la normativa atinente.\n\n\n\n             Convendrá revisar también el artículo 44 del proyecto que fija competencias al\nInstituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Aprendizaje en punto a la promoción\ndel turismo rural comunitario y el ecoturismo, en la medida en que la recientemente promulgada Ley\nde Fomento del Turismo Rural Comunitario, No. 8724 de 17 de julio del 2009, publicada el 1° de\noctubre del 2009, ya le fija a esas dos instituciones específicas competencias en esta materia\n(artículos 6° y 7°).\n\n\n\n             Por último, siempre es preocupante la utilización de la frase que la nueva ley “deroga\ntodas aquellas que se le opongan” (artículo 54 del proyecto), por lo que se sugiere sustituirla por\nlas normas expresas que serán derogadas, a fin de evitar en el futuro incerteza jurídica en la\naplicación normativa, y más aún en un tópico tan sensible como lo es el de la zona marítimo\nterrestre y las áreas protegidas de nuestro país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n             Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el\nexpediente No. 17.394 presenta problemas de constitucionalidad y técnica legislativa que, con el\nrespeto acostumbrado, su sugiere solventar; salvo que los señores Diputados estimen necesario\ndesecharlo por implicar la introducción de las modificaciones sugeridas dentro del texto del\nproyecto una violación a los derechos de iniciativa y enmienda en relación con el principio de\nconexidad (véase Voto de la Sala Constitucional No. 5298-2006 de las 8 horas 30 minutos del 21 de\nabril del 2006), que hacen imprescindible la presentación de un nuevo proyecto que las recoja.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nProcurador Agrario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVBC/hga", "body_en_text": "Legal Opinion: 111 - J of 11/05/2009\n\nNovember 5, 2009\n\nOJ-111-2009\n\nMrs.\nRosa María Vega C.\nArea Chief\nPermanent Commission of Government and Administration\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Vega:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter CG-088-08 of July 23, 2009, by which you request our opinion on the draft \"Law of Community Coastal Territories,\" expediente No. 17.394.\n\nAs has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a \"draft law,\" our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen vinculante), which is characteristic of a response to a consultation from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); rather, it is a \"legal opinion\" (opinión jurídica), which does not bind the consulting party and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.\n\nLikewise, and as has been indicated on other occasions, \"...as it is not within the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the deadline of eight business days established by said article does not apply to the request at hand\" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).\n\nAccording to its statement of purpose, this draft law seeks to regularize land tenure (tenencia de la tierra) in the coastal areas of our country, \"guaranteeing the psychological, anthropological, historical, socioeconomic, and cultural rights of the indigenous communities\" that inhabit them. To this end, it proposes the creation of community coastal territories as a new special protection category \"intended for the preservation of the culture, customs, and traditions of the local communities that inhabit our coasts and islands and the improvement of their quality of life, in full harmony with the protection of the environment and natural ecosystems.\" \"A protection category that, furthermore, reinforces the coexistence and compatibility of natural resource conservation with the development, by these communities, of sustainable productive activities such as artisanal fishing or related activities, the sustainable extraction of marine fishing resources, or community rural tourism and small family businesses and the social economy.\"\n\nAlthough it is true that the legislative proposal submitted for our consideration is well-intentioned, it suffers from several flaws that could generate potential constitutional conflicts, such as those we will now enumerate.\n\nFirst, the draft law leans toward territorial planning (planificación territorial) promoted and approved by private individuals (in this case, the residents who make up the community coastal territories), to the detriment of the competence that, as a public function, corresponds to the State, the municipalities, or other public entities.\n\nIndeed, although Article 11 of the draft states that the community coastal territories will be administered by the municipalities or district municipal councils where they exist, in numeral 15, subsection b), regarding the competencies of the territorial local management councils, these \"deconcentrated bodies,\" composed of two municipal representatives and three from the local communities, are tasked with \"defining the general policies for the elaboration of participatory territorial planning instruments (instrumentos participativos de ordenamiento territorial) of the community coastal territories, and conducting the process for their elaboration and approval.\" But even more detrimental to the public function of territorial planning is the authority granted in Article 23 of the draft to the residents of these protected coastal communities to approve the territorial management plans (planes de ordenamiento territorial):\n\n\"(…) Once the plans are elaborated, they will be submitted for community approval through a plebiscite called by the respective municipality or district municipal council. This consultation will be governed by the rules of the Municipal Code and all residents registered in the roll of the community coastal territory may participate in it. (…)\"\n\nAnd one would have to conclude that this same power would be held by the residents of the community coastal territories included within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) whose administration is held by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, through the National System of Conservation Areas (SINAC), as Article 50 of the draft provides that these areas will be governed by the provisions of that same Law.\n\nRegarding the impossibility of private individuals being able to substitute the constitutional and legally recognized competence of the State, municipalities, or other public entities to plan the territory, and specifically the maritime-terrestrial zone, the Office of the Attorney General of the Republic stated in legal opinion No. OJ-096-2005 of July 14, 2005:\n\n\"a) On land management (ordenación del territorio) and territorial planning as a public function.\n\nTerritorial planning is an instrument at the service of land management, which has as its object the different land uses (usos del suelo) that coexist in a determined territory. To manage the land means to assign specific and differentiated uses to the soil based on the existing disaggregation of a determined territory (provinces, cantons, districts) where the uses are imposed by the different activities carried out by human beings: industrial, agricultural, services, etc. This determination of land use necessarily implies the regulation of human activities and that of the subjects who carry out those activities.\n\nAs a political practice, but above all as an administrative technique, land management is, due to the implications of its object (the determination of land use), a public function attributed to the different administrations (central and decentralized) that implies the exercise of typically administrative powers (potestades), although it includes those of a normative nature exercised by the public administration, such as the regulatory power within the framework of the planning power.\n\nThe foregoing means that if land management is a public function, territorial planning, in addition to being one of its main instruments or means to carry it out, or precisely because of this, is, in itself, the exercise of a public power: that of planning, but in relation to land use. (…)\n\nThe Costa Rican legal system does not have a general law on land management. It has sectoral laws that establish provisions on land use or regulate some specific type of territorial planning, as well as some general provisions on land management, but in laws whose object is not this.\n\nThe latter is the case of the Organic Law of the Environment (LOA) number 7554 of October 4, 1995, which dedicates its Chapter VI to the topic of land management with general norms. It is worth noting that this law establishes in its Article 28 that land management is a public function. This numeral provides:\n\n'ARTICLE 28.- Land management policies.\n\nIt is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute national land management policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, with the goal of achieving harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation.'\n\nIn addition, the LOA establishes the goals pursued with land management (Article 29) and the criteria that guide it (Article 30).\n\nThe Urban Planning Law (LPU) number 4240 of November 15, 1968, and its reforms, regulate a specific type of territorial planning: urban planning.\nAn example of a sectoral law that regulates matters related to land use and which, to that extent, is a law on land management in the specific sphere of rural spaces, is the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils number 7779 of April 30, 1998. This law, in addition, establishes a specific type of territorial planning: soil management, conservation, and recovery plans.\nFinally, another example, of obvious importance for this consultation, is the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (LZMT) number 6043 of March 2, 1977, which by its object can be considered a land management law referring to a specific geographic space: the coastal littoral and adjacent areas. The instrument here would be the so-called coastal regulatory plan (plan regulador costero).\n\nb) The elaboration of coastal regulatory plans as a public power.\n\nAlthough the LZMT does not regulate them as a specific type of territorial plan distinguishable, for example, from an urban plan, coastal regulatory plans can well be taken as a modality of a territorial management plan of local scope.\n\nNumeral 26 of the LZMT establishes the power to plan the territory in the maritime-terrestrial zone as an administrative function. This article states that, as part of the national tourism development plan, the ICT and the planning office, today the Ministry of Planning and Economic Policy (MIDEPLAN), must elaborate a general plan for land use in the maritime-terrestrial zone. However, the law does not explicitly establish in favor of a public organ or entity the power to partially plan the territory of the maritime-terrestrial zone. That is, the power to elaborate coastal regulatory plans of local scope.\n\nDespite the foregoing, the law assumes the existence of said power. That is why Article 38 of the LZMT conditions the granting of concessions on the elaboration and approval of the respective development plan (regulatory plan) on those coasts where the maritime-terrestrial zone has been declared of touristic interest, in accordance with what numeral 27 ibidem establishes. (…)\nThe Regulation to the LZMT, Executive Decree No. 7841-P, does make express reference to coastal regulatory plans as territorial planning instruments of local scope. Article 17 states that regulatory plans that encompass the maritime-terrestrial zone must conform to the guidelines and recommendations contemplated in the general land use plan, referred to in that same numeral and the aforementioned Article 26 of the LZMT.\n\nGiven what has been said so far, it is clear that territorial planning at the local level in the maritime-terrestrial zone is a public power established by law, regardless of the entity or organ to which the law attributes the competence to elaborate and approve the respective regulatory plans.\n\nc) Competence for the elaboration and approval of coastal regulatory plans.\n\nIn principle, it must be said that the power to locally plan the territory in the maritime-terrestrial zone derives from the power to administer it as a public domain asset (bien de dominio público). That is, the administration of said zone as a demanial asset (bien demanial) implies the power to determine land use through territorial management plans. Likewise, that the competence to elaborate coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone is a manifestation or concretion of the power to manage the land, referring to a specific geographic space at the local level. (…)\n\nAs stated previously, Articles 3 and 35 attribute the administration of the maritime-terrestrial zone to the municipalities, which is important in view of what is set out in Article 15 of the LPU, since this numeral establishes in favor of the municipalities the power to elaborate territorial management plans of local scope in urban spaces, but also in those that are not, as occurs with the maritime-terrestrial zone which, being a demanial asset under their responsibility, requires a control regime. Article 15 of the LPU establishes:\n\n'Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is necessary to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors where qualified reasons prevail to establish a determined control regime.'\n\nAs an administrative power, territorial planning in the maritime-terrestrial zone is part of the territorial planning power of the municipalities, as regulated in the LPU. Hence the municipality is the competent body to approve coastal regulatory plans following the procedure established in Article 17 of the LPU.\n\nNow, this is a competence that it exercises in coordination with other administrative entities and organs that can provide technical support to the municipality in the plan elaboration phase, but also control and supervise the exercise of said competence. In particular, it must do so in coordination with the ICT regarding zones declared of touristic interest, as established by Article 36 of the LZMT.\n\nIn principle, the municipalities are competent to elaborate the regulatory plans and approve them, understanding such approval as their adoption as a norm with legal effects. In these cases, the approval by the ICT and the INVU is equivalent to a seal of approval (visto bueno) in the plan elaboration process through which these institutes control and supervise that the plan conforms to the more general planning carried out by them.\n\nBut, in addition to the above, municipalities can request the ICT or the INVU for their elaboration as a form of institutional support. This is what Article 38, second paragraph, of the LZMT establishes, as well as numeral 17 of its regulation. This elaboration of the plan by the ICT, at the request of a municipality, in areas declared of touristic interest, while solving a deficiency of the municipalities, allows the ICT to exercise control and supervision of the maritime-terrestrial zone to achieve the necessary coordination so that local planning responds to the guidelines of territorial planning, whether regional or national. This is in addition to what the already cited Article 38 of the LZMT and Article 17 of its regulation establish, in the sense that urban or tourism development plans (coastal regulatory plans) must have the approval of the ICT and the INVU.\n\nIn the elaboration of regulatory plans, there is a technical level and a political level, or one of defining territorial management policies in attention to the satisfaction of the public ends and interests to which the administration is obliged, whether in the purely local sphere or at the national level. The political level is essential regarding the exercise of the power to manage the land as a public function. The public administration with the power to do so must exercise that function by defining the territorial management policies that a determined plan must contain within the territorial scope where it exercises its competencies. But this is not an obstacle for a determined public administration to be able to require the institutional support of another administrative entity or organ for the elaboration of a territorial management plan, such as a coastal regulatory plan, in its technical aspects, regardless of whether, at the same time, the entity that elaborates it exercises control and supervision functions. It is not an obstacle because it is not ceasing to exercise its powers regarding land management. Hence, the applicable regulations establish such a possibility, as has been indicated.\n\nBut, in response to the matter consulted, it must be noted that the elaboration of a coastal plan paid for and contracted to professionals by subjects of private law, to be later approved by the competent public administration, presents a different scenario. In such a case, the administration would be renouncing the exercise of the power that the legal system attributes to it as a means for the satisfaction of public ends and interests, that is, the power to manage the land in the maritime-terrestrial zone, whether at a local, regional, or national level.\n\nPlanning as such, that is, the concretion in a specific territorial plan of the policies on land management that the administration is called upon to make, would be the result of a private act, carried out in attention to private interests and ends, surely of those who have expectations of obtaining a concession and who somehow already occupy the maritime-terrestrial zone in question, and not the exercise of a public power as part of a function that is also public. For these purposes, it would not be sufficient that the coastal plan, whose elaboration was contracted by subjects of private law, was subsequently submitted to the control and supervision of the public administration at the time of its final approval. The fact is that the very act of elaborating the plan, not in its purely technical aspects, but insofar as it contains, concretizes, and defines for a specific local sphere territorial management policies, entails the exercise of a public power, that of planning the territory, and of a public function, that of managing the land which planning serves, which cannot be assumed by subjects of private law.\" (The bold highlighting is not from the original).\n\nIn addition to the foregoing, it is, moreover, inappropriate that the same people who will benefit from a concession are the ones who approve the planning on the basis of which these concessions will be granted, since such a process will hardly obey technical and objective criteria, and will rather tend to favor the private interests of the people involved; thus breaking any attempt to achieve an adequate land management (ordenamiento) of the coastal territory.\n\nThese same reasons are also valid to consider that we would be in the presence of a possible unconstitutionality for violation of Article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment, by not allowing the public entity that administers it to be the one that directs and approves the planning of the zone, to the extent that any human development not planned scientifically and objectively ordinarily translates in practice into a deterioration in the quality of life of the inhabitants. The constitutional transgression appears to be greater in the case of the coastal territories included within the demarcation of protected wilderness areas, especially considering that Article 52 of the draft establishes that it is the territorial local management councils, formed, as we have already stated, mostly by residents, that will determine whether the occupation of the local communities is compatible or not with the protection of the environment and natural resources, for the purpose of proceeding to grant concessions. It is illusory to think that the same residents interested in consolidating their occupation are going to decide against themselves, even if there are technical studies, as the norm indicates, that advise against the occupation of the territories.\n\nAnother probable violation of Article 50 of the Constitution is found in Article 38 of the draft law when it allows the granting of concessions in the public zone (zona pública) to those residents of community coastal territories who demonstrate having lived there in a quiet, public, peaceful, and stable manner for a period of at least ten years counted before the entry into force of the same law once approved, when, again, the territorial local management council determines that relocation in the restricted zone (zona restringida) is not technically or socially viable. It must be taken into account that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself has especially given the public zone of the maritime-terrestrial zone an intangible value of great environmental importance for Costa Ricans. This was recently indicated in Voto No. 3113-2009 of 2:59 p.m. on February 25, 2009:\n\n\"Violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone, according to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121, subsection 14 of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone – especially the part called the public zone – cannot be released from the public domain (desafectada del dominio público), based on several reasons. First, because said zone has already been integrated into and forms part of the natural heritage of the State. Second, because the use of said zone – especially maritime beaches – is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some does not impede that of others interested. Third, because the demanial technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the inhabitants of the country. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those areas of the public domain could be subject to constructions and other intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem. (…). From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant privative rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings in the maritime-terrestrial zone, especially, in the public zone; b) an environmental public domain asset cannot be released to transfer ownership to the hands of private individuals without a superior public interest mediating, nor sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to 'protect, conserve, and exploit with exclusivity all natural resources existing in the waters, the soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law' (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty.\" (The bold highlighting is not from the original).\n\nAnd although this ruling was issued to annul a Law that allowed titling within the maritime-terrestrial zone, it is logical to think that its reasoning is equally valid regarding concessions in the public zone, insofar as the presence of occupants in it and associated constructions entails a deterioration in the conditions of said zone concerning the free transit of persons and the protection of the present ecosystems.\n\nTo the foregoing, two more aggravating factors must be added that emerge from a reading of Article 38 of the draft: one, that it is practically the same residents, through the territorial local management council, who will decide whether to proceed with the granting of concessions in the public zone, with which they will hardly affect their own interests; and two, that it is not mentioned whether a territorial management plan is required for said granting, as it only speaks of \"technical studies\" that determine that relocation in the restricted zone is not \"technically and socially viable.\"\n\nSimilarly, there would be an impact on the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), and with it a possible violation of Article 50 of the Constitution, by indicating in Article 46 of the draft that the forest areas (áreas de bosque) located in community coastal territories will be governed by the provisions of Title II of the Forestry Law (Ley Forestal) of February 13, 1996, thus leaving out, and unprotected, the forest lands that are not forest and that Article 13 of Law No. 7575 also integrates into the concept of Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).\n\nWe could also be facing a potential unconstitutionality of Articles 4, subsection f, and 5 of the draft law, which set as the area of the community coastal territories the maritime-terrestrial zone, including the territory of the islands, as well as other adjacent areas. Bearing in mind that normally the lands contiguous to the maritime-terrestrial zone are private property, the right to private property stipulated in Article 45 of the Political Constitution could be injured, as these properties would pass to an inalienable regime in accordance with Article 26 of the draft, without establishing any norm that regulates the prior acquisition, by direct purchase, expropriation, or other legal means, of the properties of private individuals included in the declaration.\n\nIn another order of things, we consider that community coastal territories should not be classified as protected wilderness areas so as not to distort this legal figure by its content, which is conceptualized to refer to lands, wetlands, and portions of sea necessary for \"conservation and to protect biodiversity, soil, water resources (recurso hídrico), cultural resources, and ecosystem services in general\" (Article 58 of the Biodiversity Law).\n\nMoreover, by having the draft law consider them as a category of protected wilderness area, internal contradictions are incurred because, while on the one hand it indicates that they are an exception to the principle prescribed in Article 32 of the Organic Law of the Environment, which sets the rule that protected wilderness areas will be administered by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, in the same text of the draft law it is affirmed that the community coastal territories created within said areas will be administered by that Ministry.\n\nLikewise, it also seems a contradiction to establish protected wilderness areas within other wilderness areas, as would be the community coastal territories declared within any of these (with the exception of national parks and biological reserves), as provided for in Article 50 of the draft.\n\nWe think that making this type of confusion in the terminology used to designate demanial assets that have different regimes and purposes only causes in practice greater uncertainty for the legal operator by having to deal, for decision-making, with legal frameworks (ordenamientos) that are unclear, ambiguous, or even overlapping in terms of the assignment of competencies.\n\nIf what was intended with the proposed law was to establish a different regime from that regulated in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, we believe it would have been more advisable to classify the community coastal territories as one more special case or exception to the application of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, like those listed in Article 74 and following thereof, referring directly to its governing Law.\n\nOther inaccuracies we observe in the draft under consultation are the geographic indeterminacy of the community coastal territories created through this initiative. The text of Articles 5 and 50 only indicate that they are declared, but does not state what their geographic limits are, nor their extension or what territorial scope of application they have. The foregoing would likely lead to serious abuses in practice when requests are submitted for areas that do not necessarily form part of the population nucleus of the community coastal territories, or, as time passes, the towns begin to grow without control or restrictions given the expectation of easily obtaining a concession for nearly one hundred years, as the draft establishes, over the maritime-terrestrial zone.\n\nAnother no less significant inconsistency in the project is found when we detail that Article 6 of the legislative proposal indicates that the municipalities or district municipal councils may create new community coastal territories by municipal agreement, provided they comply with the purposes and requirements of that Law and it is necessary to guarantee the preservation of the culture, customs, and traditions of the local coastal communities and the improvement of their quality of life in full harmony with the protection of the environment and natural ecosystems. For these purposes, these corporate entities must comply with the provisions of Article 36, subsections a) to d), of the Ley Orgánica del Ambiente; that is: a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies justifying it, b) definition of objectives and location of the area, c) technical feasibility and land tenure study, d) minimum financing to acquire, protect, and manage the area.\n\nHowever, in legislative file No. 17.394, these studies are sorely missed for the community coastal territories that this initiative seeks to create, in a not inconsiderable number of fifty-four. Much less are there studies regarding these communities that demonstrate the specific culture, customs, and traditions that each one possesses and that justifies excluding them from the general regime applicable to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) or to protected wild areas (áreas silvestres protegidas).\n\nIn our view, if care is not taken with this type of detail, one could fall into the serious legislative error of allowing coastal areas with special regimes to proliferate, in which a reduced number of people are the ones holding the exclusive privilege of obtaining concessions, to the detriment of the rest of the national population; or even that we fall into the absurdity of the majority of the Costa Rican coastal sector ending up as community coastal territory.\n\nIt must not be lost sight of that what the possibility of establishing these community coastal territories fundamentally implies is a tacit waiver of the Administration’s power of self-protection (autotutela) to proceed with the eviction of illegal occupants found within the maritime-terrestrial zone, both inside and outside protected wild areas, in favor of a regime for regularizing their unlawful situation.\n\nThe foregoing is easily verifiable if one takes into account, for example, that any unauthorized occupation of the maritime-terrestrial zone subsequent to the promulgation of Law No. 6043 of March 2, 1977 is illegal, constitutes a crime, and would lead to the eviction of the occupant and the demolition of what was built (Articles 12, 13, and 62 of that Law). If this bill were to be approved, it would suffice for the people inhabiting the community coastal territories to have occupied them for only five years. In other words, the project would be legitimizing a considerable number of irregular occupations within the maritime-terrestrial zone that have been occurring since 1977 to its detriment and practically eliminating any state or municipal possibility of exclusion in defense of that national patrimony or, even, of achieving a truly comprehensive land-use planning (ordenamiento integral del territorio) that is not fragmented into each of the coastal territories that would be created.\n\nIn relation to this same topic of the project, it is striking that, while on one hand the bill is justified by the “historic” or “since time immemorial” occupation of certain coastal areas, it is contradictory that, to access a concession as a settler (poblador), only having occupied for a period of five years prior to the creation of the community coastal territory is required. Such a concept of settler is far removed from that set forth in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre): ten years of residence in the maritime-terrestrial zone prior to the promulgation of the Law, that is, prior to March 2, 1967.\n\nThis minimal occupation time proposed by the project could also lead organized groups of people to invade the maritime-terrestrial zone, occupy it for that short period (five years), and then request the local municipality to declare them a community coastal territory in accordance with Article 6 of the project and grant them the concession; all to the detriment, as we have already indicated, of orderly growth of the maritime-terrestrial zone and free access for Costa Ricans to this precious asset.\n\nRegarding this declaration of community coastal territories, it is essential to point out that Article 6 of the project only mentions that the creation of new coastal territories or the expansion of already existing ones is the competence of the municipalities or district municipal councils; thus, the question remains whether it is possible to create new coastal territories or expand those already declared in protected wild areas, or whether it is also municipal competence in these cases, which would entail a potential conflict of competences with the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAE), or whether it is the latter that would have the power to declare or expand them and by what means.\n\nWe also deem it opportune that the project clarify that community coastal territories remain property of the State, since it is only stipulated, in Article 26, that they are inalienable, unseizable, and imprescriptible, non-transferable, and exclusive for caring for natural resources and ensuring the psychological, anthropological, historical, socioeconomic, and cultural rights of the settlers who inhabit them. This is to avoid any possible interpretation that special territories are being created, like indigenous reserves, where the property is not state-owned, but communal to each indigenous group, with the same inalienable characteristics.\n\nLikewise, the legal regime of community coastal territories must be defined in relation to that established generally for the maritime-terrestrial zone in Law No. 6043 of March 2, 1977; since aspects as important as the guardianship and protection of the maritime-terrestrial zone remain unclear (for example, what happens to people who enter the community coastal territories after their creation? Do the municipalities have the same administrative self-protection powers established by Law No. 6043? etc.), where the concessions granted in the community coastal territories are registered, what requirements will be required for the erection of constructions, to mention a few.\n\nSome newly created legal figures are confusing, such as the possibility that a concession be granted to a communal development association (asociación de desarrollo comunal) and that it is the latter which assigns the corresponding lots to the settlers (Article 29). Consider, for instance, that one or more of the assigned persons fail to comply with their duties (causing serious damage to the environment or making unauthorized use of the land); should the cancellation of the concession to the communal development association proceed as stipulated for individual cases in Article 34 of the project? And if not, in what cases can the concession to one of these associations be canceled?\n\nAnother figure that raises doubts is that of the special temporary use permits (transitory I) by which the settlers of the community coastal territories may temporarily remain in the properties they occupy until a final decision is issued on the concession applications submitted. It is not indicated who grants these special permits and on what preliminary criteria; which is dangerous, even more so if one takes into account that with these permits any eviction action against the occupants of those territories would be suspended, so some of them could continue causing damage to the natural ecosystems present.\n\nWe conclude by making some brief comments on other inaccuracies or gaps that, in our opinion, the project contains and that must be reviewed.\n\nIn the wording of Article Three, it must be categorically stated that community coastal territories may not be established within national parks, biological reserves, and other areas designated for absolute environmental protection.\n\nWithin the definitions listed in Article 4 of the bill, that of mega-project (megaproyecto) could be included, to give less ambiguous content to Article 25.\n\nThe use of the phrases “reduction of its area of extension” and “exclusion of a part of it” in Article 7 seem to refer to the same legal premise (one entails the other), so one of them could well be eliminated from the text.\n\nThe composition of the local management territorial councils (consejos territoriales de gestión local) is indeterminate, as Article 13 only says they will be composed “of a minimum” of five members. We consider that the number of members must be set precisely and not openly, as well as the appointment of their representatives (the article only speaks of the designation of two members by the municipal council and three by open assembly of the settlers, but says nothing about the inclusion of other members, what entity they represent, and their method of election).\n\nWith respect to these same councils, it must be reviewed, in addition to what has already been said about territorial planning, that they have the power to process applications for the granting, extension, and cancellation of concessions and permits (Article 15, subsection c); since it does not seem advisable that a body composed mostly of settlers from the same coastal territories can process the files of the same interested population. The legal scope (binding or not) of the recommendation they make to municipalities on said files must also be defined; especially considering that in Article 30, the term recommendation is no longer used, but rather “endorsement” (aval), which causes even greater ambiguity.\n\nAnother entity that must be analyzed regarding its composition is the National Assembly of Community Coastal Territories (Asamblea Nacional de Territorios Costeros Comunitarios) (Article 19 of the project). The wording used says that it will be composed of the settlers of the community coastal territories from across the country and, at the same time, by their representatives designated by the assembly of each community.\n\nAgain, in Article 21 of the project, we find the local management territorial councils involved in the planning processes of the maritime-terrestrial zone, as it is indicated that it will be their responsibility to request from the country's public universities or other public institutions or non-profit scientific entities of recognized prestige, the assistance, technical support, and provision of the technical and scientific inputs necessary for the preparation of these land-use plans (planes de ordenamiento territorial).\n\nAs we indicated earlier, we continue to think that the territorial planning process, including the contracting of technical studies, corresponds to the entity or body that administers the corresponding sector of the maritime-terrestrial zone, whether the local municipality or the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC).\n\nRegarding the participation of universities in the coastal planning process, it was noted in opinion C-070-2009 of March 11, 2009, addressed to the Rector of the University of Costa Rica:\n\n“Since regulatory plans require scientific and technical analyses, for example, concerning physical-natural elements (of geological, geomorphological, edaphic, water, climatic, air quality, ecosystems, landscape, marine area order, to cite a few) that may be affected when the works are built and during their subsequent operation, according to what has been stated, it is possible for the University of Costa Rica, through its specialized public bodies in the matter, to provide the technical and scientific inputs necessary for local governments to adopt coastal planning instruments, upon prior agreement with the respective municipality or municipalities.\n\nRegarding the possibility that the consulting body may receive donations whose proceeds serve to carry out studies, formulations, diagnoses, and proposals for the material preparation of regulatory plans, the criteria of this Office and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) must be reiterated, keeping in mind that donations must be unconditional and in no way compromise the public purpose (Procuraduría opinions Nos. C-246-2000 and OJ-067-2008; and, from the Comptroller’s Office Nos. FOE-AM-0628 of August 31, 2006, and FOE-SM-1615 of September 11, 2008).\n\nIt is important to take into account the recommendations indicated by the Comptroller General of the Republic in official letter DAGJ-01019-2009 of January 23, 2009:\n\n· “The proposed scheme must be expressed through a tripartite relationship, municipality-UCR-donor, which is enabled by current regulations –Article 130 RLCA–, which does not require authorization from this comptroller body, although it is subject to having sufficient justification and subject to the internal legal verifications of each institution.\n\n· Both the University and the respective municipality are called upon to develop and implement a series of preventive controls to ensure transparency and avoid conflicts of interest between donors and beneficiaries of the plan, in accordance with Law 8422 and Law 8292.\n\n· It must be taken into account that the University should not supplant the management structure that corresponds to the municipalities; that is, these corporations, as governing bodies and administrators of local interests and services, are obliged to have an Engineering Department or an interdisciplinary technical team that knows the local needs and interests, and based on that foundation determines the necessary guidelines, in order to assert municipal autonomy, expanded in the case of regulatory plans to the issuance of material laws through citizen participation. It goes without saying that this technical counterpart is called upon to play an active role in the supervision and control of the regulatory plan's preparation.\n\n· On the part of the University, there must be at all times throughout the plan's preparation process at least one responsible public official who assumes its direction and development.\n\n· It must be taken into account that the political sphere in the preparation of the regulatory plan is proper to the municipality and must be expressed in the specifications and requirements sheet that it must communicate to the University, clearly and expressly indicating what aspects the contractual object it will receive must contain. At the same time, every final decision-making element is the sole and exclusive competence of the municipality.”\n\nArticle 24 of the project seems to nullify the declarations of tourist zone and the regulatory plans prepared by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) by stating that the land-use plans of the community coastal territories will prevail over them; thereby generating uncertainty not only regarding the true objective and scientific nature of these land-use plans but also regarding the legal situation of the regulatory plans that have not been prepared by the Costa Rican Tourism Institute, which are the majority in this country. It should not be forgotten that, although said Institute has the power to prepare coastal regulatory plans, its usual activity has been their approval, jointly with the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) (Article 38 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone).\n\nAnother topic that should be evaluated by the members of this Legislative Commission is what type of relationship the local management territorial councils created by the bill will have with the Regional Councils of the Conservation Areas, referred to in Articles 29 and 30 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, since, if the functions of each are not adequately defined, conflicts could arise in the practical application of the relevant regulations.\n\nIt will also be advisable to review Article 44 of the project, which sets competences for the Costa Rican Tourism Institute and the National Learning Institute (Instituto Nacional de Aprendizaje) regarding the promotion of rural community tourism and ecotourism, insofar as the recently enacted Law for the Promotion of Rural Community Tourism, No. 8724 of July 17, 2009, published on October 1, 2009, already sets specific competences for these two institutions on this matter (Articles 6 and 7).\n\nFinally, it is always worrisome to use the phrase that the new law “repeals all those that oppose it” (Article 54 of the project), so it is suggested to replace it with the express norms that will be repealed, to avoid future legal uncertainty in regulatory application, and even more so on a topic as sensitive as that of the maritime-terrestrial zone and the protected areas of our country.\n\nCONCLUSION:\n\nThis technical advisory body considers that the bill being processed under file No. 17.394 presents problems of constitutionality and legislative technique that, with the accustomed respect, it is suggested be resolved; unless the Deputies deem it necessary to discard it because the introduction of the suggested modifications into the text of the project implies a violation of the rights of initiative and amendment in relation to the principle of connection (see Constitutional Chamber Ruling No. 5298-2006 of 8:30 a.m. on April 21, 2006), which make the submission of a new bill incorporating them essential.\n\nYours faithfully,\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\nAgrarian Prosecutor (Procurador Agrario)\n\nVBC/hga" }