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  "id": "pgr-16284",
  "citation": "C-091-2010",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Alcances del artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana para la contratación de planes reguladores",
  "title_en": "Scope of Article 61 of the Urban Planning Law for the contracting of regulatory plans",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza la consulta del INVU sobre los alcances del artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana, que permite a las municipalidades contratar estudios o proyectos de planificación con particulares. Se determina que esta disposición no delega la potestad municipal de decisión sobre el ordenamiento territorial, sino que constituye un complemento técnico a las políticas que deben ser previamente establecidas por el gobierno local. La contratación con particulares solo es viable si se demuestra imposibilidad de obtener los insumos estatales prioritarios (convenios interadministrativos), mediante licitación con requerimientos específicos y fiscalización institucional. Las donaciones privadas deben ingresar al presupuesto sin condicionamientos y no es factible la donación en especie del plan regulador. Además, los planes reguladores costeros deben ajustarse al bloque de legalidad, incluyendo la Ley de Planificación Urbana, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la normativa ambiental, y su aprobación corresponde a las autoridades competentes bajo criterios de transparencia y legalidad.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the request from INVU regarding the scope of Article 61 of the Urban Planning Law, which allows municipalities to contract planning studies or projects with private parties. It is determined that this provision does not delegate the municipal authority to decide on land-use planning; rather, it is a technical complement to policies that must be previously established by the local government. Contracting with private parties is only viable if it is proven impossible to obtain priority state inputs (inter-administrative agreements), through a bidding process with specific requirements and institutional oversight. Private donations must be included in the budget without conditions, and in-kind donations of the regulatory plan are not feasible. Additionally, coastal regulatory plans must conform to the legal framework, including the Urban Planning Law, the Maritime Terrestrial Zone Law, and environmental regulations, and their approval corresponds to the competent authorities under criteria of transparency and legality.",
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  "date": "03/05/2010",
  "year": "2010",
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    "subdivision-fraccionamiento"
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    "plan regulador",
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    "Ley de Planificación Urbana",
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    "planes reguladores",
    "zona marítimo terrestre",
    "contratación municipal",
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  "keywords_en": [
    "Urban Planning Law",
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    "regulatory plans",
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    "municipal contracting",
    "private donations",
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  "excerpt_es": "En primer término, ese régimen de contratación debe entenderse bajo la exigencia de que son las municipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial.  Además, la obtención de las herramientas de planificación a través de insumos estatales es prioritaria (Ley 6043, artículo 38), y sólo bajo el supuesto comprobado de su imposibilidad, podrían adquirirse a través de terceros bajo el mecanismo licitatorio, el diseño de requerimientos específicos, y siempre con fiscalización institucional en las etapas de su desarrollo.\n\nLuego, las donaciones particulares deben contabilizarse en el presupuesto de la corporación municipal, sin condiciones, ni incidencia en el proceso licitatorio (pronunciamientos C-246-2000, C-070-2009 y OJ-067-2008; y, de Contraloría Nos. FOE-AM-0628 de 31 de agosto de 2006 y FOE-SM-1615 de 11 de setiembre de 2008).  La donación en especie, como sería la entrega del propio plan regulador, no es factible para ese efecto.  Para ello, el municipio y las instituciones estatales deben poner en práctica medidas para garantizar la transparencia de los fondos y evitar el conflicto de intereses.\n\nFinalmente, respecto a la ampliación de la consulta referida a la aprobación pendiente por parte del INVU de planes reguladores elaborados por particulares, cabe observar en términos genéricos que el requisito de aprobación válido y eficaz ha de ajustarse al bloque de legalidad vigente, del cual forma parte, por ejemplo, entre otros, el artículo 36 de la Ley No. 7779 del 30 de abril de 1998.",
  "excerpt_en": "First, this contracting regime must be understood under the requirement that it is the municipalities that decide on territorial planning. Furthermore, obtaining planning tools through state inputs is a priority (Law 6043, Article 38), and only under the proven assumption of its impossibility, could they be acquired through third parties under the bidding mechanism, the design of specific requirements, and always with institutional oversight at the stages of its development.\n\nThen, private donations must be accounted for in the municipal corporation's budget, without conditions, nor incidence in the bidding process (opinions C-246-2000, C-070-2009 and OJ-067-2008; and, from the Comptroller General, No. FOE-AM-0628 of August 31, 2006 and FOE-SM-1615 of September 11, 2008). In-kind donation, such as the delivery of the regulatory plan itself, is not feasible for that purpose. To this end, the municipality and state institutions must implement measures to guarantee the transparency of funds and avoid conflicts of interest.\n\nFinally, regarding the expansion of the consultation referring to the pending approval by INVU of regulatory plans prepared by private parties, it is worth noting in generic terms that the requirement of valid and effective approval must conform to the current legal framework, of which, for example, Article 36 of Law No. 7779 of April 30, 1998, is a part.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General concludes that Article 61 of the Urban Planning Law allows municipalities to contract studies with private parties only as a technical complement, after failed attempts to obtain state inputs, through bidding and oversight, and that private donations may not condition the plan nor be in kind; approval of the plan must adhere to the current legal framework.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que el artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana permite a las municipalidades contratar estudios con particulares solo como complemento técnico, previo intento fallido de obtener insumos estatales, mediante licitación y fiscalización, y que las donaciones privadas no pueden condicionar el plan ni ser en especie; la aprobación del plan debe ceñirse al bloque de legalidad vigente."
  },
  "pull_quotes": [
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      "context": "II.- RESPUESTA A LA CONSULTA",
      "quote_en": "First, this contracting regime must be understood under the requirement that it is the municipalities that decide on territorial planning.",
      "quote_es": "En primer término, ese régimen de contratación debe entenderse bajo la exigencia de que son las municipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial."
    },
    {
      "context": "II.- RESPUESTA A LA CONSULTA",
      "quote_en": "Obtaining planning tools through state inputs is a priority (Law 6043, Article 38), and only under the proven assumption of its impossibility, could they be acquired through third parties under the bidding mechanism...",
      "quote_es": "La obtención de las herramientas de planificación a través de insumos estatales es prioritaria (Ley 6043, artículo 38), y sólo bajo el supuesto comprobado de su imposibilidad, podrían adquirirse a través de terceros bajo el mecanismo licitatorio..."
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    {
      "context": "II.- RESPUESTA A LA CONSULTA",
      "quote_en": "Private donations must be accounted for in the municipal corporation's budget, without conditions, nor incidence in the bidding process... In-kind donation, such as the delivery of the regulatory plan itself, is not feasible for that purpose.",
      "quote_es": "Las donaciones particulares deben contabilizarse en el presupuesto de la corporación municipal, sin condiciones, ni incidencia en el proceso licitatorio... La donación en especie, como sería la entrega del propio plan regulador, no es factible para ese efecto."
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      "quote_en": "The requirement of valid and effective approval must conform to the current legal framework, of which, for example, Article 36 of Law No. 7779 of April 30, 1998, is a part.",
      "quote_es": "El requisito de aprobación válido y eficaz ha de ajustarse al bloque de legalidad vigente, del cual forma parte, por ejemplo, entre otros, el artículo 36 de la Ley No. 7779 del 30 de abril de 1998."
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La omisión fue subsanada mediante\noficio PE-121-2009.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El citado criterio legal refiere la autonomía y responsabilidad municipal sobre los bienes bajo su\njurisdicción administrativa y, su competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano,\ncampo donde además la Dirección de Urbanismo otorga visados, revisa propuestas de planes reguladores\ny verifica el cumplimiento de la normativa urbanística vigente (Ley 4240, artículo 61; Ley 6043,\nartículos 17, 19 y 38).  Agrega que los planes reguladores, desde su publicación, son de acatamiento\nobligatorio para la Administración y los administrados, y que prevalecen sobre otras disposiciones\nreglamentarias generales y de aplicación supletoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se afirma que el artículo 61 de la Ley 4240 faculta a los particulares a realizar estudios o\nproyectos de planificación cuando haya insuficiencia técnica, de recursos humanos y otros que\ndificulten su elaboración por la Autoridad pública, y en tanto la formulación del proyecto provenga\ndel municipio respectivo y las propuestas respondan al interés general, observando los\nprocedimientos de la contratación administrativa, directrices y disposiciones generales atinentes a\nla materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como mecanismos garantes señala que las etapas de los estudios sean monitoreadas, valoradas y\navaladas por instituciones estatales; haya un análisis técnico jurídico de aquéllos por parte del\nINVU e ICT; participen las juntas o comisiones locales de planificación (Ley 4240, artículos 59 y\n60); se celebre una audiencia pública (artículo 17 ibídem); y, el Concejo Municipal adopte o rechace\nel proyecto propuesto respetando el interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto al financiamiento proporcionado por empresas privadas para la confección de los\nproyectos, comparte que los municipios reciban donaciones en los términos del informe DAGJ-0119-2009\nde 23 de enero de 2009, emitido por la Contraloría General de la República, donde en lo de interés\nseñaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n“El esquema planteado debe expresarse mediante una relación tripartito, municipalidad-UCR-donante,\nel cual esta habilitado por norma vigente –art 130 RLCA-, que no requiere de autorización por parte\nde este órgano contralor, aunque si está sujeto a tener una motivación suficiente y sujeto a las\nverificaciones legales internas de cada institución.\n\n \n\n\n\nTanto la Universidad como la municipalidad respectiva, están llamadas a desarrollar e implementar\nuna serie de controles de carácter preventivo, con el fin de asegurar la transparencia y evitar los\nconflictos de intereses entre donantes y beneficiarios del plan, conforme a la Ley 8422 y la Ley\n8292.\n\n \n\n\n\nDebe tomarse en cuenta que la Universidad no debe suplir la estructura de gestión que le corresponde\na las municipalidades, es decir estas corporaciones como gobernantes y administradores de los\nintereses y servicios locales, están obligadas a contar con un Departamento de Ingeniería o un\nequipo técnico interdisciplinario que conozca las necesidades e intereses locales, y que con ese\nfundamento determine los lineamientos necesarios, a efecto de hacer valer la autonomía municipal,\nampliada en el caso de los planes reguladores  al dictado de leyes materiales, mediante la\nparticipación de la ciudadanía.  Sobra decir que esta contraparte técnica esta llamada a ejercer un\npapel activo en la supervisión y control de la elaboración del plan regulador.\n\n \n\n\n\nPor parte de la Universidad, debe existir en todo momento a lo largo del proceso de elaboración del\nplan, al menos un funcionario público responsable, que asuma la dirección y desarrollo del mismo.\n\n \n\n\n\nDebe tomarse en cuenta que el ámbito político en la elaboración de plan regulador, es propio de la\nmunicipalidad, y debe ser expresado en el pliego de especificaciones y requerimientos que esta debe\ncomunicar a la Universidad, indicando de forma clara y expresa, qué aspectos debe contener el objeto\ncontractual que recibirá.  A la vez todo elemento decisorio final, es competencia única y exclusiva\nde la municipalidad.”\n\n \n\n\n\n Mediante oficio AAA-506-2009 se confirió audiencia a la Contraloría General de la República y al\nInstituto Costarricense de Turismo.  La entidad Contralora, en oficio DAGJ-0685-2009 solicitó\nampliación del plazo, gestión acogida por oficio AAA-649-2009.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Instituto Costarricense de Turismo por oficio SJD-317-2009 sostuvo que no hay delegación de\ncompetencias cuando los municipios, por su falta de capacidad técnica y financiera, adquieren\nservicios técnicos de particulares para elaborar planes reguladores, pues es un procedimiento\ntécnico que debe ajustarse al Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (sesión\nordinaria No. 5551, artículo 2, inciso I, celebrada el 25 de noviembre de 2008) y, en forma previa a\nsu publicación en La Gaceta, deben someterse a audiencia pública y requieren la aprobación de la\nAdministración competente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n El Órgano Contralor en oficio DAGJ-0886-2009 señaló que el artículo 61 de la Ley de Planificación\nUrbana no delega la potestad política municipal para decidir el ordenamiento de su territorio, sino\nque es un complemento técnico a las políticas que deben establecerse previamente. Agregó que los\nmunicipios sólo pueden adquirir la elaboración de planes reguladores mediante convenios\ninteradministrativos con instituciones públicas, y ante la justificada imposibilidad de suscribir\nesos convenios, podrían hacerlo a través de licitación bajo requerimientos específicos,\nfiscalización en el desarrollo del plan, y el control a cargo del INVU. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Para la Contraloría, las donaciones particulares deben ingresar y registrarse debidamente en el\npresupuesto municipal, sin condicionamientos ni contraprestaciones, de manera que no incidan en el\nproceso licitatorio, no siendo factible la donación en especie, como sería la entrega del propio\nplan regulador.  Para ello, el gobierno local y las instituciones que lo aprueban deben implementar\nmecanismos preventivos para garantizar la transparencia de los fondos y evitar el conflicto de\nintereses.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mediante oficio PE-166-2009, el INVU amplió la consulta en los siguientes términos: “¿Debe la\nDirección de Urbanismo aprobar aquellos planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido\ngestionada, contratada y/o financiada por sujetos privados con anterioridad a los Dictámenes N°\nOJ-096-2005; C-234-2006; C-046-2007 y C-070-2009, pero que fueron presentados para su aprobación por\nparte de la Dirección de Urbanismo con posterioridad a la emisión de los criterios y opinión\njurídica supra indicados; o bien si dichos planes reguladores al ser elaborados por privados antes\nde los criterios citados deben rechazarse por no ajustarse a los mismos?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De esa ampliación por oficio AAA-729-2009 se confirió audiencia a la Contraloría y el ICT.  Ese\nInstituto en oficio G-1535-2009 reiteró lo expresado en su oficio MPD-204-2008, que acoge el informe\nAL-2564-2008, brindado con ocasión de la audiencia conferida en el dictamen C-070-2009.  El Órgano\nContralor en oficio DJ-0049-2009 estimó improcedente emitir criterio sobre la adición por implicar\nposibles actuaciones específicas de la Institución.  Sin embargo, reiteró lo dispuesto en su oficio\n6307 (DAGJ-0886-2009) ya citado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- RESPUESTA A LA CONSULTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución, los tratados internacionales y las\nleyes le otorgan.  Por ello, puede permitir a un ente público menor administrarlos, sin que dejen de\nformar parte de su patrimonio o aquéllos estén exentos del poder público regulador y de la tutela\nadministrativa del primero, lo cual no contraría el principio de autonomía municipal (artículos 6,\n7, 121 inciso 14) de la Constitución Política; Sala Constitucional, sentencia No. 8928-04,\nconsiderando VII; dictamen C-323-2004).  En ese orden, el artículo 1° de la Ley 6043 establece que\nla zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, su protección y la\nde sus recursos naturales es obligación del Estado, sus instituciones y todos los habitantes del\npaís, agregando además que su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al ser la zona costera un bien nacional, los aspectos de autonomía municipal están circunscritos a\nlas previsiones del artículo 3 de la Ley 6043 (dictámenes C-381-2008 y C-070-2009), que encarga a\nlas municipalidades velar directamente por el cumplimiento de la normativa para la tutela,\naprovechamiento y uso legítimo de la sometida a su jurisdicción, excluida la perteneciente al\nPatrimonio Natural del Estado (Sala Constitucional, sentencia No. 16975-2008), o puesta bajo otro\nrégimen especial (Ley 6043, artículos 73, 74 y siguientes; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32;\nLey Forestal, artículos 13, 14, 15 y 18).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio\ncorresponde a los gobiernos municipales (doctrina del artículo 169 de la Constitución Política y\njurisprudencia de la Sala Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes\nreguladores (ver relación con los artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana),\nque son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en\npautas genéricas de la Ley 6043 y en la Ley de Planificación Urbana (pronunciamientos OJ-062-2000,\nOJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la naturaleza y contenido de esos instrumentos de planificación, en el dictamen C-100-95 de\n10 de mayo de 1995, se apuntó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“II.- LOS PLANES REGULADORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE\n\n\n\n En general podemos definir el plan regulador costero como \"el instrumento legal y técnico para el\ndesarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas\nadyacentes cuando así lo implique\" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores\nen los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10)\n\n\n\n Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero,\nestá compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del\nsuelo en el área en donde se va aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto\nde normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuáles se deben desarrollar dichos\nusos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales,\nservicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y\nactividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo\nsostenido de la zona costera\" (íbid, p. 10).\n\n\n\n Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un\nprograma de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar\nmediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes\nlocales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar\npautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución,\ncontrol y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los\ndiferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su\ndesarrollo equilibrado y sostenible.\n\n\n\n Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables:\nanálisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas,\nestructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores\n(agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la\nestructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes,\netc.), análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.),\nanálisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de\nclima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.),\nanálisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el\npatrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.) (…)\n\n\n\n Lo anterior se refuerza al ratificar el carácter normativo de los planes reguladores, es decir, su\naplicación obligatoria una vez puesto en vigencia: (…)\n\n\n\n \"Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso\npúblico a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse\nlas actuaciones de los órganos administrativos.\" (Procuraduría General de la República, dictamen No.\nC-070-93 de 20 de mayo de 1993).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esos componentes coinciden con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana,\nque establece como plan regulador “el instrumento de planificación local que define en un conjunto\nde planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la  política de\ndesarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación,\nservicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas\nurbanas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los planes reguladores han adoptarse sobre la zona costera de administración municipal (Sala\nConstitucional, sentencia No. 16975-2008), y en forma previa al otorgamiento de concesiones, y éstas\núltimas sujetarse a las disposiciones de ese instrumento de planificación costera (artículos 57\ninciso a) de la Ley 6043, y 19 de su Reglamento). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la base de ese contexto, han de analizarse los alcances del artículo 61 de la Ley de\nPlanificación Urbana, el cual dispone:“La municipalidad podrá contratar la confección de\ndeterminados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares\nespecializadas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer término, ese régimen de contratación debe entenderse bajo la exigencia de que son las\nmunicipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial.  Además, la obtención de las\nherramientas de planificación a través de insumos estatales es prioritaria (Ley 6043, artículo 38),\ny sólo bajo el supuesto comprobado de su imposibilidad, podrían adquirirse a través de terceros bajo\nel mecanismo licitatorio, el diseño de requerimientos específicos, y siempre con fiscalización\ninstitucional en las etapas de su desarrollo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, las donaciones particulares deben contabilizarse en el presupuesto de la corporación\nmunicipal, sin condiciones, ni incidencia en el proceso licitatorio (pronunciamientos C-246-2000,\nC-070-2009 y OJ-067-2008; y, de Contraloría Nos. FOE-AM-0628 de 31 de agosto de 2006 y FOE-SM-1615\nde 11 de setiembre de 2008).  La donación en especie, como sería la entrega del propio plan\nregulador, no es factible para ese efecto.  Para ello, el municipio y las instituciones estatales\ndeben poner en práctica medidas para garantizar la transparencia de los fondos y evitar el conflicto\nde intereses.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Finalmente, respecto a la ampliación de la consulta referida a la aprobación pendiente por parte\ndel INVU de planes reguladores elaborados por particulares, cabe observar en términos genéricos que\nel requisito de aprobación válido y eficaz ha de ajustarse al bloque de legalidad vigente, del cual\nforma parte, por ejemplo, entre otros, el artículo 36 de la Ley No. 7779 del 30 de abril de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                      Licda. Silvia Quesada Casares\n\n\n\n\nProcurador                                           Área Agraria y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nci:           Licda. Rocío Aguilar Montoya\n\n\n\n\nContralora General de República\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJunta Directiva\n\n\n\n\n                Instituto Costarricense de Turismo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                Junta Directiva\n\n\n\n\n                Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMCL/SQC/hmu",
  "body_en_text": "Opinion : 091 of 03/05/2010   \n\n\n\nC-091-2010\n\n\n\nMay 3, 2010\n\n \n\n\n\n\nLic. Alfredo Bolaños Sánchez\n\n\n\n\nExecutive President\n\n\n\n\nNational Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication No.\nPE-102-2009, which inquires about the scope of Article 61 of the Urban Planning Law (Ley de\nPlanificación Urbana), for which it considers that it must be taken into account that public institutions are not\nin a position to undertake the preparation of the regulatory plans (planes reguladores) necessary for the\nplanning and socio-economic development of the country.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- PROCEDURE FOR THE ADMISSIBILITY OF THE INQUIRY\n\n\n\n\n \n\n\n\n By official communication AAA-469-2009, that Executive Presidency was informed that the legal opinion submitted did not\nhave a date or the signature of the officials who endorsed it. The omission was corrected through\nofficial communication PE-121-2009.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The aforementioned legal opinion refers to municipal autonomy and responsibility over the assets under its\nadministrative jurisdiction and its competence to plan and control urban development,\na field where the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo) also grants approvals, reviews regulatory plan proposals,\nand verifies compliance with current urban planning regulations (Law 4240, Article 61; Law 6043,\nArticles 17, 19, and 38).  It adds that regulatory plans, from their publication, are of mandatory\ncompliance for the Administration and the administered, and that they prevail over other general regulatory provisions\nand those of supplementary application.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is stated that Article 61 of Law 4240 empowers private individuals to carry out planning studies or\nprojects when there is technical insufficiency, or a lack of human resources and others that\nhinder their preparation by the public Authority, and as long as the formulation of the project comes\nfrom the respective municipality and the proposals serve the general interest, observing the\nprocedures of administrative contracting, directives, and general provisions related to\nthe matter.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As guaranteeing mechanisms, it indicates that the stages of the studies be monitored, assessed, and\nendorsed by state institutions; that there be a technical-legal analysis of them by the INVU and ICT; that the local planning boards or commissions participate (Law 4240, Articles 59 and\n60); that a public hearing be held (Article 17 ibidem); and, that the Municipal Council adopt or reject\nthe proposed project respecting the general interest.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the financing provided by private companies for the preparation of the\nprojects, it shares that municipalities receive donations in the terms of report DAGJ-0119-2009\nof January 23, 2009, issued by the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), where on the matter of interest it\nstated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n“The proposed scheme must be expressed through a tripartite relationship, municipality-UCR-donor,\nwhich is enabled by current regulation –Art. 130 RLCA-, which does not require authorization from\nthis comptroller body, although it is subject to having sufficient motivation and is subject to the\ninternal legal verifications of each institution.\n\n \n\n\n\nBoth the University and the respective municipality are called upon to develop and implement\na series of preventive controls, in order to ensure transparency and avoid\nconflicts of interest between donors and beneficiaries of the plan, pursuant to Law 8422 and Law\n8292.\n\n \n\n\n\nIt must be taken into account that the University should not supplant the management structure that corresponds\nto the municipalities, meaning these corporations, as governors and administrators of\nlocal interests and services, are obliged to have an Engineering Department or an\ninterdisciplinary technical team that knows the local needs and interests, and that with that\nbasis determines the necessary guidelines, for the purpose of asserting municipal autonomy,\nexpanded in the case of regulatory plans to the issuance of material laws, through the\nparticipation of the citizenry.  It goes without saying that this technical counterpart is called upon to exercise\nan active role in the supervision and control of the preparation of the regulatory plan.\n\n \n\n\n\nOn the part of the University, there must exist at all times throughout the process of preparing the\nplan, at least one responsible public official, who assumes the direction and development of the same.\n\n \n\n\n\nIt must be taken into account that the political sphere in the preparation of the regulatory plan is specific to the\nmunicipality, and must be expressed in the set of specifications and requirements that it must\ncommunicate to the University, clearly and expressly indicating what aspects the\ncontractual object to be received must contain.  At the same time, every final decision-making element is the sole and exclusive\ncompetence of the municipality.”\n\n \n\n\n\n Through official communication AAA-506-2009, a hearing was granted to the Office of the Comptroller General of the Republic and the\nCosta Rican Tourism Institute (ICT).  The Comptroller entity, in official communication DAGJ-0685-2009, requested\nan extension of the deadline, a request accepted by official communication AAA-649-2009.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Costa Rican Tourism Institute, through official communication SJD-317-2009, maintained that there is no delegation of\ncompetencies when municipalities, due to their lack of technical and financial capacity, acquire\ntechnical services from private individuals to prepare regulatory plans, as it is a technical\nprocedure that must conform to the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans (Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros) (ordinary session\nNo. 5551, Article 2, subsection I, held on November 25, 2008) and, prior to\nits publication in La Gaceta, they must be submitted to a public hearing and require the approval of the\ncompetent Administration. \n\n\n\n\n \n\n\n\n The Comptroller Body, in official communication DAGJ-0886-2009, indicated that Article 61 of the Urban Planning Law\ndoes not delegate the municipal political power to decide the planning of its territory, but rather\nit is a technical complement to the policies that must be previously established. It added that\nmunicipalities can only acquire the preparation of regulatory plans through inter-administrative\nagreements with public institutions, and given the justified impossibility of signing\nthose agreements, they could do so through public bidding under specific requirements,\noversight in the development of the plan, and control by the INVU. \n\n\n\n\n \n\n\n\n According to the Office of the Comptroller, private donations must be duly entered and recorded in the\nmunicipal budget, without conditions or considerations, in such a way that they do not affect the\nbidding process, with in-kind donations not being feasible, such as the delivery of the\nregulatory plan itself.  To this end, the local government and the institutions that approve it must implement\npreventive mechanisms to guarantee the transparency of the funds and avoid the conflict of\ninterests.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Through official communication PE-166-2009, the INVU expanded the inquiry in the following terms: “Must the\nDirectorate of Urbanism approve those coastal regulatory plans whose preparation has been\nmanaged, contracted, and/or financed by private subjects prior to Opinions No.\nOJ-096-2005; C-234-2006; C-046-2007, and C-070-2009, but which were submitted for approval by\nthe Directorate of Urbanism after the issuance of the legal criteria and opinion\nindicated above; or whether said regulatory plans, having been prepared by private parties before\nthe cited criteria, must be rejected for not conforming to them?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding this expansion, through official communication AAA-729-2009, a hearing was granted to the Office of the Comptroller and the ICT.  That\nInstitute, in official communication G-1535-2009, reiterated what was expressed in its official communication MPD-204-2008, which endorses the report\nAL-2564-2008, provided on the occasion of the hearing granted in Opinion C-070-2009.  The Comptroller\nBody, in official communication DJ-0049-2009, deemed it inappropriate to issue an opinion on the addition because it implied\npossible specific actions by the Institution.  However, it reiterated what was stated in its official communication\n6307 (DAGJ-0886-2009) already cited.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- RESPONSE TO THE INQUIRY\n\n\n\n\n \n\n\n\n The State is sovereign over the resources that the Constitution, international treaties, and\nlaws grant it.  Therefore, it can allow a lesser public entity to manage them, without them ceasing to\nform part of its patrimony or without those being exempt from the regulatory public power and the administrative\ntutelage of the first, which does not contravene the principle of municipal autonomy (Articles 6,\n7, 121 subsection 14) of the Political Constitution; Constitutional Chamber (Sala Constitucional), judgment No. 8928-04,\nRecital VII; Opinion C-323-2004).  In that order, Article 1 of Law 6043 establishes that\nthe maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is inalienable and imprescriptible property of the State, its protection and that\nof its natural resources is the obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the\ncountry, also adding that its use and exploitation are subject to the provisions of the law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As the coastal zone is a national asset, the aspects of municipal autonomy are circumscribed to\nthe provisions of Article 3 of Law 6043 (Opinions C-381-2008 and C-070-2009), which entrusts\nthe municipalities with directly ensuring compliance with the regulations for the tutelage,\nexploitation, and legitimate use of the area subject to their jurisdiction, excluding that belonging to the\nNatural Heritage of the State (Sala Constitucional, judgment No. 16975-2008), or placed under another\nspecial regime (Law 6043, Articles 73, 74 and following; Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Article 32;\nForestry Law (Ley Forestal), Articles 13, 14, 15, and 18).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The competence to plan and control urban development within the limits of its territory\ncorresponds to municipal governments (doctrine of Article 169 of the Political Constitution and\njurisprudence of the Constitutional Chamber) and includes the adoption and implementation of regulatory\nplans (see relationship with Articles 10 subsection 1, 15, and 17 of the Urban Planning Law),\nwhich are an immediate instrument for the realization of coastal territorial planning, supported by\ngeneric guidelines of Law 6043 and the Urban Planning Law (pronouncements OJ-062-2000,\nOJ-096-2000, OJ-123-2000, and OJ-096-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the nature and content of these planning instruments, in Opinion C-100-95 of\nMay 10, 1995, it was noted:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"II.- REGULATORY PLANS FOR THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\n\n\n In general, we can define the coastal regulatory plan as \"the legal and technical instrument for the\nbalanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone, and\nadjacent areas when so implied\" (Draft Regulation for the preparation of regulatory plans\non the maritime littorals. National Institute of Housing and Urbanism, 1993.p.10)\n\n\n\n Every regulatory plan must be composed of two bodies: the graphic and the written. The first\nconsists of a series of documents, graphics, plans, and diagrams that define land\nuses in the area where it will be applied and the communication systems, and the second is a set\nof norms and regulations that establish the terms under which said\nuses must be developed, establishing the criteria on urbanization, buildings, community facilities,\npublic services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and\nactivities, both by private initiative and for public investment for the sake of the sustained\ndevelopment of the coastal zone\" (ibid, p. 10).\n\n\n\n The functions that a regulatory plan fulfills are very varied (to mention a few: define a\nprogram of facility needs in accordance with user expectations, guarantee\nthrough policies and proposals the attention to the most deeply felt needs of the local inhabitants,\nestablish guidelines and specifications for communication systems, identify\ncontrol guidelines on land use, define the implementation strategy for the execution,\ncontrol, and evaluation of projects, etc.), but the most important of all is that of determining the\ndifferent types of use and their location in a circumscribed coastal sector, with a view to achieving its\nbalanced and sustainable development.\n\n\n\n To properly prepare a regulatory plan, certain variables must be taken into account:\nscientific-social analysis (study of composition and distribution of nearby populations,\nemployment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors\n(agricultural, industrial, etc.) with a definition of existing potentials), analysis of the\nurban structure (study of infrastructure, quantification and qualification of present services,\netc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.),\nphysical-natural analysis (geological, geomorphological, soil, hydrological,\nclimate, air quality, flora, fauna, ecosystem, landscape, marine area characterization, etc.),\ncultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on\nhistorical-architectural and archaeological heritage, etc.) (…)\n\n\n\n The foregoing is reinforced by ratifying the normative character of regulatory plans, that is, their\nmandatory application once put into effect: (…)\n\n\n\n \"Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public\nuse to a specific territorial space, it forms part of the legality framework, to which the\nactions of administrative bodies must conform.\" (Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), Opinion No.\nC-070-93 of May 20, 1993).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n These components coincide with the provisions of Article 1 of the Urban Planning Law,\nwhich establishes a regulatory plan as “the local planning instrument that defines, in a set\nof plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development\npolicy and the plans for population distribution, land uses, traffic routes,\npublic services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban\nareas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regulatory plans must be adopted for the coastal zone under municipal administration (Sala\nConstitucional, judgment No. 16975-2008), and prior to the granting of concessions, and the\nlatter must conform to the provisions of that coastal planning instrument (Articles 57\nsubsection a) of Law 6043, and 19 of its Regulation). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Based on this context, the scope of Article 61 of the Urban Planning Law must be analyzed,\nwhich states: “The municipality may contract the preparation of\ncertain planning studies or projects, with the Institute or specialized private firms.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n In the first place, this contracting regime must be understood under the requirement that it is the\nmunicipalities that decide on territorial planning.  Furthermore, obtaining\nplanning tools through state inputs is a priority (Law 6043, Article 38),\nand only under the verified assumption of its impossibility, could they be acquired through third parties under\nthe public bidding mechanism, the design of specific requirements, and always with institutional\noversight in the stages of its development.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Then, private donations must be accounted for in the budget of the municipal\ncorporation, without conditions, nor impact on the public bidding process (pronouncements C-246-2000,\nC-070-2009, and OJ-067-2008; and, from the Office of the Comptroller Nos. FOE-AM-0628 of August 31, 2006, and FOE-SM-1615\nof September 11, 2008).  An in-kind donation, such as the delivery of the\nregulatory plan itself, is not feasible for this purpose.  To this end, the municipality and state institutions\nmust implement measures to guarantee the transparency of the funds and avoid the conflict\nof interests.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Finally, regarding the expansion of the inquiry referring to the pending approval by\nthe INVU of regulatory plans prepared by private parties, it is worth observing in generic terms that\nthe valid and effective approval requirement must conform to the prevailing legality framework, of which\npart, for example, among others, is Article 36 of Law No. 7779 of April 30, 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordially,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                      Licda. Silvia Quesada Casares\n\n\n\n\nProsecutor (Procurador)                                           Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\ncc:           Licda. Rocío Aguilar Montoya\n\n\n\n\nComptroller General of the Republic (Contralora General de República)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBoard of Directors (Junta Directiva)\n\n\n\n\n                Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                Board of Directors (Junta Directiva)\n\n\n\n\n                National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMCL/SQC/hmu"
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