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  "id": "pgr-16372",
  "citation": "OJ-042-2010",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Exoneración de tributos a asociaciones sin fines de lucro",
  "title_en": "Tax Exemption for Non-Profit Associations",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley que pretende exonerar de todo tipo de tributos, tasas e impuestos nacionales y de importación pasados, presentes y futuros a todas las asociaciones sin fines de lucro que operen legalmente en Costa Rica. Señala que el texto carece de precisiones técnicas indispensables, como la definición clara de los beneficiarios, los tributos comprendidos, el plazo de duración y las condiciones para otorgar la exención, requisitos exigidos por el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Advierte además que la exención sobre tributos futuros podría limitar la potestad legislativa de crear y modificar leyes, contraviniendo los artículos 121 inciso 13) y 129 de la Constitución Política, así como los artículos 63 y 64 del citado código. Concluye que el proyecto presenta problemas de técnica tributaria y posibles roces de constitucionalidad.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes a bill that would exempt all legally operating non-profit associations in Costa Rica from all past, present, and future national taxes, fees, and import duties. The opinion finds that the bill lacks essential technical details, such as clearly defining the beneficiaries, the taxes covered, the duration of the exemption, and the conditions under which it would be granted—requirements mandated by Article 62 of the Tax Code. It also warns that exempting from future taxes could unconstitutionally limit the Legislative Assembly's power to enact and amend laws, conflicting with Articles 121(13) and 129 of the Constitution and Articles 63 and 64 of the Tax Code. The opinion concludes that the bill suffers from technical tax deficiencies and potential constitutional issues.",
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  "date": "26/07/2010",
  "year": "2010",
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    "exención tributaria",
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  "keywords_es": [
    "exención tributaria",
    "asociaciones sin fines de lucro",
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  "keywords_en": [
    "tax exemption",
    "non-profit associations",
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    "repeal",
    "Tax Code"
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  "excerpt_es": "En razón de lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que: \n\n1. El proyecto presenta problemas de técnica tributaria en el tanto es requisito para la correcta aplicación de una exención que desde su nacimiento se regulen claramente cuáles son las condiciones y supuestos bajo los cuales se ocurrirán los efectos liberatorios, elementos de los que resulta carente el presente proyecto, sea para su correcta aplicación, se deberán aclarar las condiciones y los requisitos fijados para otorgar la exención, quienes son los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.\n\n2. Que en el proyecto podría presentar problemas de constitucionalidad en el tanto incluye una limitación a la Potestad Legislativa de dictar, modificar y derogar las leyes.",
  "excerpt_en": "For the reasons stated, it is the non-binding opinion of the Attorney General's Office that:\n\n1. The bill presents technical tax problems, as the correct application of an exemption requires that the conditions and assumptions under which the liberating effects will occur be clearly regulated from its inception, elements that this bill lacks; for its proper application, the conditions and requirements for granting the exemption must be clarified, including the beneficiaries, the goods, the taxes covered, whether it is total or partial, its duration, and whether at the end or during that period the goods can be released or taxes must be paid, or whether transfer to third parties is permitted and under what conditions.\n\n2. The bill may present constitutional problems insofar as it includes a limitation on the Legislative Power to enact, amend, and repeal laws.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General's Office identified technical tax deficiencies and potential constitutional issues in the bill for a broad exemption for non-profit associations.",
    "summary_es": "La Procuraduría señaló problemas de técnica tributaria y posibles vicios de constitucionalidad en el proyecto de exención generalizado para asociaciones sin fines de lucro."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Apartado III",
      "quote_en": "It is evident that for the proper application of an exemption, the conditions and assumptions under which the liberating effects will occur must be clearly regulated from its inception.",
      "quote_es": "Es evidente que es requisito para la correcta aplicación de una exención que desde su nacimiento se regulen claramente cuáles son las condiciones y supuestos bajo los cuales se ocurrirán los efectos liberatorios."
    },
    {
      "context": "Apartado IV",
      "quote_en": "The bill could have constitutional problems, since establishing that the exemption under study applies to all future taxes limits the legislative power to issue and modify legislation and to repeal existing laws.",
      "quote_es": "El proyecto podría tener problemas de constitucionalidad, por cuanto el establecer que la exoneración en estudio aplica a todos los tributos futuros, limita la potestad legislativa de emitir y modificar la legislación y de derogar las leyes vigentes."
    },
    {
      "context": "Artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios",
      "quote_en": "Contracts, resolutions, or agreements issued by public institutions in favor of individuals or legal entities that grant them fiscal benefits or tax exemptions, without specifying that these are subject to the provisions of article 64 of this law, shall be null and void.",
      "quote_es": "Serán nulos los contratos, las resoluciones o los acuerdos emitidos por las instituciones públicas a favor de las personas físicas o jurídicas, que les concedan, beneficios fiscales o exenciones tributarias, sin especificar que estas quedan sujetas a lo dispuesto en el artículo 64 de la presente ley."
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        "label": "Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 042 - J   del 26/07/2010   \n\n\n\n                                                                               \n\n\n\n\n26 de julio de 2010\n\n\n\n\nOJ-042-2010\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nGuillermo Zúñiga Chávez\n\n\n\n\nPresidente\n\n\n\n\nComisión Permanente Asuntos Hacendarios\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la autorización del señor Procurador General Adjunto a.i., me refiero a la nota sin número de\noficio, por medio de la cual la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios,  solicita el criterio de\neste Órgano Asesor, con relación al Proyecto de Ley denominado “Exonerar de todo tipo de tributos,\ntasas e impuestos nacionales y de importaciones pasados, presentes y futuros a todas las\nAsociaciones Sin Fines de Lucro que operen legalmente en el país”, tramitado bajo el expediente N°\n16.711, publicado en la Gaceta N° 166 del 30 de agosto del año 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a dar respuesta a su solicitud, es importante establecer que según se señala en el\nartículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N°6825 de 27 de\nsetiembre de 1982, y sus reformas, sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus\njerarcas, se encuentran facultados para consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es decir que la  función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a\nsolicitud de la misma, y en el caso de la Asamblea Legislativa por su naturaleza,  esta solo\nexcepcionalmente ejerce dicha función.  Resulta además evidente, que la presente solicitud al\nreferirse a un proyecto de ley, no se realiza en ejercicio de la función administrativa, sino como\nparte de la función legislativa que es propia del Congreso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior, en un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha\nvenido evacuando las consultas que formulan los señores diputados respecto a los proyectos de ley\nque se encuentran en trámite, con el fin de facilitarles el ejercicio sus funciones, razón por la\ncual se tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece\nde efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.-        SOBRE EL PROYECTO PARA EXONERACIÓN DE TODO TIPO DE TRIBUTOS, TASAS E IMPUESTOS\nNACIONALES Y DE IMPORTACIONES PASADOS, PRESENTES Y FUTUROS, A TODAS LAS ASOCIACIONES SIN FINES DE\nLUCRO QUE OPEREN LEGALMENTE EN NUESTRO PAÍS.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la exposición de motivos,  se desprende que la creación de la exención que se pretende tiene\ncomo objeto beneficiar a todas las Asociaciones sin fines de lucro que funcionan legalmente en el\npaís, toda vez que dichas asociaciones carecen de recursos económicos para hacerle frente\nprincipalmente al impuesto sobre bienes inmuebles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            El referido Proyecto de Ley, está conformado por único artículo que establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTICULO ÚNICO.- Exonerar de todo tipo de tributos, tasas e impuestos nacionales y de\nimportaciones pasados, presentes y futuros a todas las asociaciones sin fines de lucro que operen\nlegalmente en el país.\n\n\n\n\nRige a partir de su publicación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien el texto del proyecto resulta simple, el mismo carece de una serie de precisiones de\ncarácter técnico, que resultan indispensables para su debida aplicación y  que a continuación se\nprecisarán:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-       LA ESTRUCTURA DE LOS TRIBUTOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n En términos generales los tributos son aquellas prestaciones en dinero que el Estado mediante el\nejercicio de su poder de imperio exige, con el objeto de obtener recursos para financiar el gasto\npúblico y dar cumplimiento a los fines de interés general. Los mismos han sido clasificados por la\ndoctrina[1] en:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a) Impuestos. Es aquel tributo cuya obligación tiene como hecho generador y como fundamento\njurídico una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente que pone de\nmanifiesto una determinada capacidad contributiva del mismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Tasas. Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o\npotencial de un servicio en régimen de derecho público, individualizado en el contribuyente.\n\n\n\n c) Contribuciones especiales. Son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador\nbeneficios especiales derivados de la realización de obras públicas, o el establecimiento de\nservicios públicos. Su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las\nactividades que constituyen el presupuesto de la obligación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior cobra importancia en el caso en estudio por cuanto, como se expondrá, cada tributo\nposee características muy especificas que provocan que los mismos tengan un tratamiento diferente,\nlo que a su vez implica problemas para la aplicación de la exención que se pretende establecer, al\nmenos en los términos en que se encuentra redactado el proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde el punto de vista técnico-tributario, a la hora de crear un tributo, se deben definir una\nserie de aspectos como lo son cuál es su objeto, cuál es su hecho generador, cuáles son los\nsupuestos de no sujeción, las exenciones que aplican al mismo, cuál es el ámbito del gravamen, es\ndecir si el mismo es territorial o personal, cuál es el sujeto pasivo, cuál es la base impositiva,\nqué deducciones le son aplicables a esta base, el tipo o  escala del gravamen, la cuota impositiva,\nlas deducciones que le aplican a la misma y las desgravaciones que el tributo puede presentar, todo\nlo cual  se conoce como la estructura del tributo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es por lo anterior, que la estructura de los tributos suele ser muy  diferente, ya que la misma se\nencuentra determinada por los factores antes citados, siendo que a manera de ejemplo se puede\nmencionar el caso del Impuesto sobre la Renta, el cual es un impuesto cedular, que grava diferentes\nmanifestaciones de riqueza de los contribuyentes dentro cada cédula, lo cual provoca que la\nestructura de cada una de ellas sea diferente, por cuanto cada una posee hechos generadores, sujetos\npasivos, bases imponibles diferentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La definición y consolidación de los elementos citados deviene sumamente importante para la\naplicación del tributo, ya que de no cumplirse con todos estos requisitos, la recaudación y por lo\ntanto el cumplimiento de los objetivos del Estado pueden resultar comprometidos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.-     LA POTESTAD ESTATAL PARA EXONERAR DEL COBRO DE LOS TRIBUTOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una consecuencia inevitable del poder de gravar es la potestad de eximir de las cargas\ntributarias.  Es así, como ha sido una costumbre,  no solo en Costa Rica, sino a nivel\ninternacional, el utilizar diversos mecanismos para apoyar a distintos sectores sociales o\nproductivos, siendo común el establecimiento de subsidios, transferencias de ingresos, para\ndeterminados grupos de población y también de tratamientos fiscales especiales que reducen o\nsuprimen la carga tributaria según los objetivos de la política de desarrollo económico y/o social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nos interesan los llamados tratamientos fiscales especiales, los cuales tienen el objetivo de\nfavorecer a un sector o grupo a través de la disminución de los impuestos que cargan esa actividad,\nlo cual según se desprende de la exposición de motivos, parece ser el objetivo del proyecto de ley\nen estudio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con lo estipulado en los artículos 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y\nen el artículo  5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de establecer\ntributos y exenciones es una atribución exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la\nAsamblea Legislativa; en este sentido la Sala Constitucional reiteradamente ha establecido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“IV.-\n\n\n\n DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir\ncontribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder\nexcepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder\nde sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de\nrespetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la\npropia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante, y tal y como se indicó anteriormente desde el punto de vista técnico\ntributario, dentro de la  estructura de los tributos, se incluyen las excepciones de tributación, es\ndecir las no sujeciones y las exenciones aplicables, así como el establecimiento del hecho generador\ndel tributo, dentro del cual se requiere la verificación de los aspectos objetivo, subjetivo,\nespacial, temporal y demás señalados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, y con el fin de delimitar el alcance de las exoneraciones, es que también resulta\nnecesario para su establecimiento y correcta aplicación el determinar dentro de cada tributo, si el\npatrimonio está o no gravado, si a quien se pretende exonerar es o no sujeto pasivo del impuesto, y\nademás el periodo de tiempo por el cual se pretende aplicar el beneficio. Lo anterior por cuanto la\nexoneración por su propia naturaleza, es decir por constituirse en una dispensa legal de la\nobligación tributaria, no afecta el momento de nacimiento de la obligación tributaria, sino el\nmomento de su exigibilidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, no puede perderse de vista lo establecido en el artículo 62 del Código de Normas y\nProcedimientos Tributarios, en cuanto indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 62.-\n\n\n\n\nCondiciones y requisitos exigidos\n\n\n\n La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para\notorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el\nplazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las\nmercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y\nbajo qué condiciones.\n\n\n\n Serán nulos los contratos, las resoluciones o los acuerdos emitidos por las instituciones públicas\na favor de las personas físicas o jurídicas, que les concedan, beneficios fiscales o exenciones\ntributarias, sin especificar que estas quedan sujetas a lo dispuesto en el artículo 64 de la\npresente ley\". (Así reformado por el artículo 1º de la ley número 7900 de 3 de agosto de 1999.) (El\nresaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Integrando los aspectos resaltados, es evidente que es requisito para la correcta aplicación  de\nuna exención que desde su nacimiento se regulen claramente cuáles son las condiciones y supuestos\nbajo los cuales se ocurrirán los efectos liberatorios. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Bajo esta inteligencia, queda claro que para la correcta aplicación del proyecto de ley de marras,\nse debe especificar claramente el sujeto que será beneficiario de la exención, no bastando indicar\nque lo serán todas las asociaciones sin fines de lucro, ya que las mismas pueden organizarse bajo\ndiferentes figuras, ya sea sociedades anónimas, fundaciones, asociaciones de desarrollo, entre\notras. En igual sentido deberá establecerse el plazo por el cual se aplicará el beneficio, los\ntributos sobre los cuales recaerá, y las sanciones que aplicarán si se demuestra que se le ha dado\nun mal uso al beneficio, aspecto que deberá ser fiscalizado por el departamento de exenciones del\nMinisterio de Hacienda.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En igual sentido, se debe tener claro que en el tanto se determine al momento de delimitar los\ntributos sobre los cuales recaerá la exención, que la misma aplicará sobre tributos de carácter\nmunicipal, en aplicación de lo establecido en los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución\nPolítica, así como de los numerales 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se deberá\nconsultar en forma obligatoria a las corporaciones municipales sobre el mismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.       LÍMITES AL PODER DE LEGISLAR, LA DEROGACIÓN DE LAS LEYES COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con nuestro derecho de la Constitución, existe una única entidad en el\nEstado capaz de crear, modificar, interpretar y derogar normas jurídicas: el Poder Legislativo. Esa\npotestad tiene su base en el artículo 121 inciso 1), de nuestra Carta Magna, el cual en lo que\ninteresa establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde\nexclusivamente a la Asamblea Legislativa:\n\n\n\n 1.-  Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en\nel artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones;”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la lectura del artículo citado, es claro que es potestad de la Asamblea Legislativa\nno solo el dictar las leyes sino también derogarlas. En este sentido el artículo 129 constitucional,\nahonda más en el tema de la derogación de las leyes al indicar que:        \n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 129.- “Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a\nfalta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial... La ley no queda\nderogada ni abrogada, sino por una posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni\ncostumbre o práctica en contrario...”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Bajo esta inteligencia, es evidente que una de las potestades esenciales a la Asamblea Legislativa\nes la de modificar y derogar las leyes, por lo que a criterio de este Órgano Asesor, el proyecto\npodría tener problemas de constitucionalidad, por cuanto el establecer que la exoneración en estudio\naplica a todos los tributos futuros, limita la potestad legislativa de emitir y modificar la\nlegislación y de derogar las leyes vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es decir, el artículo podría presentar roces con la Constitución, en el tanto en materia\ntributaria, el artículo 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política, le otorga al Congreso la\npotestad de imponer contribuciones o tributos a determinadas categorías de personas y de establecer\nexenciones, garantizándole al Poder Legislativo la autoridad y la competencia para modificar o\nsuprimir por leyes posteriores la legislación vigente, así como le garantiza la posibilidad de\nincluir   gravámenes de carácter tributario a las asociaciones sin fines de lucro, cuando así lo\nconsideren necesario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente el proyecto se contrapone a lo establecido en los artículos del 63 y 64 del Código\nde Normas y Procedimientos Tributarios, los cuales desarrollan dentro del ámbito tributario, la\npotestad legislativa de modificar y derogar beneficios tributarios. Dicho articulado establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 63.- Límite de aplicación.\n\n\n\n Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos\nestablecidos posteriormente a su creación.”\n\n\n\n\nARTÍCULO 64.- Vigencia.\n\n\n\n La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser\nderogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado.” (El resaltado no es\ndel original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Finalmente, y como ha sido reiterado por este Órgano Asesor en diferentes oportunidades[2], se\ndebe llamar la atención en el sentido de que si bien, la exención que se propone mediante el\nproyecto de referencia, se encuentra dentro de las competencias de la Asamblea Legislativa, la\ntendencia ha sido a la eliminación de los incentivos y beneficios fiscales, siendo que a manera de\nejemplo se puede citar la Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992, la cual introdujo una derogatoria\ngenérica de todas las exenciones objetivas y subjetivas previstas en diferentes leyes, conservando\ncomo casos de excepción aquellas exenciones previstas en leyes expresamente enumeradas por el\nLegislador, así como las creadas también en el artículo 2 de la ley de cita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.        CONCLUSIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn razón de lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que: \n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.         El proyecto presenta problemas de técnica tributaria en el tanto es requisito para la\ncorrecta aplicación de una exención que desde su nacimiento se regulen claramente cuáles son las\ncondiciones y supuestos bajo los cuales se ocurrirán los efectos liberatorios, elementos de los que\nresulta carente el presente proyecto, sea para su correcta aplicación, se deberán aclarar las\ncondiciones y los requisitos fijados para otorgar la exención, quienes son los beneficiarios, las\nmercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al\nfinal o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los\nimpuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                  Que en el proyecto podría presentar problemas de constitucionalidad en el tanto\nincluye una limitación a la Potestad Legislativa de dictar, modificar y derogar las leyes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nQueda en esta forma evacuada la consulta presentada;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                                Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n                                                                                 Priscilla Piedra\nCampos\n\n\n\n\n                                                                                Procuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPPC/dms\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n[1] Ver así Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias.\n\n\n\n\n[2] Ver entre ellas la Opinión Jurídica No. 0J-046-2005 del 7 de abril de 2005",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 042 - J of 07/26/2010\n\nJuly 26, 2010\n\nOJ-042-2010\n\nMr. Guillermo Zúñiga Chávez\nPresident\nPermanent Committee on Financial Affairs\nLegislative Assembly\n\nDear Sir:\n\nWith the authorization of the Acting Assistant Attorney General, I refer to the unnumbered official note through which the Permanent Committee on Financial Affairs requests the opinion of this Advisory Body regarding the Bill called \"Exonerar de todo tipo de tributos, tasas e impuestos nacionales y de importaciones pasados, presentes y futuros a todas las Asociaciones Sin Fines de Lucro que operen legalmente en el país,\" processed under file No. 16.711, published in Gazette No. 166 of August 30, 2007.\n\nBefore responding to your request, it is important to establish that, as indicated in Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, Law No. 6825 of September 27, 1982, and its amendments, only Public Administration bodies, through their heads, are empowered to consult the technical-legal opinion of the Procuraduría.\n\nThat is to say, the advisory function is exercised in relation to the Public Administration and at its request, and in the case of the Legislative Assembly, by its nature, it only exceptionally exercises said function. It is also evident that this request, referring to a bill, is not made in the exercise of the administrative function but as part of the legislative function proper to Congress.\n\nNotwithstanding the foregoing, in an effort to collaborate with the Legislative Assembly, the Procuraduría has been responding to the consultations made by deputies regarding bills in process, to facilitate the exercise of their functions. For this reason, the submitted consultation will be processed, with the warning that the opinion issued lacks binding effects, its value being that of a mere legal opinion.\n\nI.- REGARDING THE BILL FOR EXEMPTION FROM ALL TYPES OF NATIONAL TAXES, RATES, AND DUTIES, AND IMPORT DUTIES, PAST, PRESENT, AND FUTURE, FOR ALL NON-PROFIT ASSOCIATIONS LEGALLY OPERATING IN OUR COUNTRY.\n\nFrom the explanatory memorandum, it follows that the creation of the intended exemption aims to benefit all non-profit associations legally operating in the country, given that said associations lack economic resources to mainly address the property tax (impuesto sobre bienes inmuebles).\n\nThe referred Bill consists of a single article that establishes:\n\n\"SOLE ARTICLE.- To exempt from all types of national taxes, rates, and duties, and import duties, past, present, and future, all non-profit associations legally operating in the country.\n\nEffective upon its publication.\"\n\nAlthough the text of the bill is simple, it lacks a series of technical specifications that are essential for its proper application and that will be specified below:\n\nII.- THE STRUCTURE OF TAXES\n\nIn general terms, taxes (tributos) are those payments in money that the State, through the exercise of its sovereign power, demands to obtain resources to finance public expenditure and fulfill the purposes of general interest. They have been classified by doctrine[1] into:\n\na) Taxes (Impuestos). This is the tax (tributo) whose obligation has as its taxable event (hecho generador) and legal basis a situation independent of any state activity related to the taxpayer that reveals a certain contributory capacity thereof.\n\nb) Rates (Tasas). This is the tax (tributo) whose obligation has as its taxable event the effective or potential provision of a service under a public law regime, individualized to the taxpayer.\n\nc) Special contributions (Contribuciones especiales). These are taxes (tributos) whose obligation has as its taxable event special benefits derived from the execution of public works or the establishment of public services. Their proceeds must not have a destination unrelated to the financing of the works or activities constituting the obligation's basis.\n\nThe foregoing is important in the case under study because, as will be discussed, each tax (tributo) possesses very specific characteristics that cause them to have different treatment, which in turn implies problems for applying the exemption intended to be established, at least in the terms in which the bill is drafted.\n\nFrom a technical-tax perspective, when creating a tax (tributo), a series of aspects must be defined, such as its purpose, its taxable event (hecho generador), the assumptions of non-subjection, the exemptions that apply to it, the scope of the levy, i.e., whether it is territorial or personal, the taxpayer (sujeto pasivo), the tax base, the deductions applicable to this base, the type or scale of the levy, the tax quota, the deductions applicable to it, and the tax reliefs the tax (tributo) may present, all of which is known as the structure of the tax.\n\nIt is for this reason that the structure of taxes (tributos) is usually very different, as it is determined by the aforementioned factors. By way of example, the case of the Income Tax (Impuesto sobre la Renta) can be mentioned, which is a schedular tax, levying different manifestations of taxpayers' wealth within each schedule, causing the structure of each one to be different, since each possesses different taxable events (hechos generadores), taxpayers (sujetos pasivos), and taxable bases.\n\nThe definition and consolidation of the cited elements become extremely important for the application of the tax (tributo), since if all these requirements are not met, collection and therefore the fulfillment of the State's objectives may be compromised.\n\nIII.- THE STATE POWER TO EXEMPT FROM THE COLLECTION OF TAXES\n\nAn inevitable consequence of the power to tax is the power to exempt from tax burdens. Thus, it has been customary, not only in Costa Rica but internationally, to use various mechanisms to support different social or productive sectors. The establishment of subsidies, income transfers for certain population groups, and also special tax treatments that reduce or eliminate the tax burden according to the objectives of economic and/or social development policy is common.\n\nWe are interested in so-called special tax treatments, which aim to favor a sector or group through the reduction of taxes (impuestos) levied on that activity. This, according to the explanatory memorandum, appears to be the objective of the bill under study.\n\nIn accordance with the provisions of Articles 121(13) of our Political Constitution and Article 5 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), the power to establish taxes (tributos) and exemptions is an exclusive attribution of the State, exercised through the Legislative Assembly. In this regard, the Constitutional Chamber has repeatedly established:\n\n\"IV.- OF THE STATE'S TAX POWER. (...) the State has the sovereign power to demand contributions from persons or property within its jurisdiction, or to grant exceptions, such that this power to tax can well be conceptualized as the power to sanction legal norms from which the obligation of a tax (tributo) or to respect a tax limit derives or may derive; a power limited by the principles and values established by the Political Constitution itself (...)\" (SCV-8755-2000)\n\nHowever, and as previously indicated from a technical-tax perspective, within the structure of taxes (tributos), the taxation exceptions are included, i.e., the applicable non-subjections and exemptions, as well as the establishment of the taxable event (hecho generador) of the tax (tributo), within which the verification of objective, subjective, spatial, temporal, and other indicated aspects is required.\n\nConsequently, and to delimit the scope of exemptions, it is also necessary for their establishment and correct application to determine within each tax (tributo) whether the assets are levied or not, whether the intended beneficiary is or is not a taxpayer (sujeto pasivo) of the tax (impuesto), and also the period of time for which the benefit is intended to apply. The foregoing is because the exemption, by its very nature, that is, by constituting a legal dispensation from the tax obligation, does not affect the moment of the birth of the tax obligation but the moment of its enforceability.\n\nAdditionally, what is established in Article 62 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) cannot be overlooked, as it indicates:\n\nArticle 62.- Conditions and required requirements. The law providing for exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes (tributos) it covers, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether at the end or during said period the goods can be released or whether the taxes (impuestos) must be settled, or whether the transfer to third parties can be authorized and under what conditions. Any contracts, resolutions, or agreements issued by public institutions in favor of individuals or legal entities granting them tax benefits or exemptions shall be null and void unless they specify that these are subject to the provisions of Article 64 of this law.\" (Thus amended by Article 1 of Law No. 7900 of August 3, 1999.) (The highlighting is not original).\n\nIntegrating the highlighted aspects, it is evident that it is a requirement for the correct application of an exemption that, from its inception, the conditions and assumptions under which the liberating effects will occur be clearly regulated.\n\nUnder this understanding, it is clear that for the correct application of the bill in question, the subject that will be the beneficiary of the exemption must be clearly specified. It is not sufficient to indicate that all non-profit associations will be beneficiaries, as they can be organized under different forms, whether as corporations (sociedades anónimas), foundations, development associations, among others. Similarly, the period for which the benefit will apply, the taxes (tributos) upon which it will fall, and the sanctions that will apply if it is demonstrated that the benefit has been misused must be established, an aspect that should be overseen by the exemptions department of the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda).\n\nIn the same vein, it must be clear that insofar as it is determined, when delimiting the taxes (tributos) upon which the exemption will fall, that it will apply to municipal taxes (tributos de carácter municipal), in application of Articles 169 and 170 of our Political Constitution, as well as numerals 126 and 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, the municipal corporations must be mandatorily consulted on the matter.\n\nIV. LIMITS TO THE POWER TO LEGISLATE, THE REPEAL OF LAWS AS A CONSTITUTIONAL PRINCIPLE\n\nUnder our constitutional law, there is a single entity in the State capable of creating, modifying, interpreting, and repealing legal norms: the Legislative Branch. This power is based on Article 121(1) of our Magna Carta, which, in what is relevant, establishes:\n\n\"Article 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly: 1.- To enact laws, amend them, repeal them, and give them authentic interpretation, except as stated in the article referring to the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones);\"\n\nFrom the reading of the cited article, it is clear that it is the power of the Legislative Assembly not only to enact laws but also to repeal them. In this sense, Article 129 of the Constitution delves deeper into the matter of the repeal of laws by indicating that:\n\nArticle 129.- \"The laws are binding and take effect from the day they designate; in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette... The law is neither repealed nor abrogated except by a subsequent law, and no disuse, custom, or practice to the contrary can be alleged against its observance...\"\n\nUnder this understanding, it is evident that one of the essential powers of the Legislative Assembly is to modify and repeal laws. Therefore, in the opinion of this Advisory Body, the bill could have constitutionality problems, because establishing that the exemption under study applies to all future taxes (tributos) limits the legislative power to issue and modify legislation and to repeal existing laws.\n\nThat is, the article could present conflicts with the Constitution, insofar as in tax matters, Article 121(13) of our Political Constitution grants Congress the power to impose contributions or taxes (tributos) on certain categories of persons and to establish exemptions, guaranteeing the Legislative Branch the authority and competence to modify or suppress current legislation by later laws, as well as guaranteeing the possibility of including tax levies on non-profit associations when deemed necessary.\n\nAdditionally, the bill contradicts the provisions of Articles 63 and 64 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), which develop, within the tax sphere, the legislative power to modify and repeal tax benefits. Said articles establish:\n\n\"ARTICLE 63.- Limit of application. Even if there is an express provision of the tax law, the exemption does not extend to taxes (tributos) established after its creation.\"\n\nARTICLE 64.- Validity. The exemption, even when granted based on certain factual conditions, can be repealed or modified by a later law, without liability for the State.\" (The highlighting is not original).\n\nFinally, and as has been reiterated by this Advisory Body on different occasions[2], attention must be drawn to the fact that although the exemption proposed by the referenced bill falls within the powers of the Legislative Assembly, the trend has been towards the elimination of fiscal incentives and benefits. By way of example, Law No. 7293 of March 31, 1992, can be cited, which introduced a generic repeal of all objective and subjective exemptions provided for in different laws, preserving as exception cases those exemptions provided for in laws expressly listed by the Legislator, as well as those also created in Article 2 of the cited law.\n\nV. CONCLUSIONS.\n\nBased on the foregoing, it is the non-binding opinion of the Procuraduría General de la República that:\n\n1. The bill presents technical tax issues insofar as it is a requirement for the correct application of an exemption that, from its inception, the conditions and assumptions under which the liberating effects will occur be clearly regulated, elements that this bill lacks. That is, for its correct application, the conditions and requirements established for granting the exemption, its beneficiaries, the goods, the taxes (tributos) it covers, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether at the end or during said period the goods can be released or whether the taxes (impuestos) must be settled, or whether the transfer to third parties can be authorized and under what conditions must be clarified.\n\n2. The bill could present constitutionality problems insofar as it includes a limitation on the Legislative Power to enact, modify, and repeal laws.\n\nThe consultation is hereby resolved;\n\nSincerely,\n\nPriscilla Piedra Campos\nAssistant Attorney General (Procuradora Adjunta)\n\nPPC/dms\n\n[1] See thus the Model Tax Code of the Inter-American Center of Tax Administrations.\n[2] See among them Legal Opinion No. 0J-046-2005 of April 7, 2005."
}